Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 18/438
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 augustus 2018 in de zaak tussen
[eiser 1] , te [woonplaats 1] ,
[eiser 2], te [woonplaats 2] , en
[eiser 3], te [woonplaats 3] , eisers
(gemachtigde: mr. W. de Klein),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M.T. Schrijver).
Procesverloop
Bij e-mail van 27 oktober 2017 heeft verweerder aan eisers (met zoveel woorden) medegedeeld dat aan hen per 1 januari 2018 niet langer (permanent) een dienstauto ter beschikking wordt gesteld om de diensthond te vervoeren vanaf de woning naar de plaats van tewerkstelling dan wel de centrale opkomstlocatie. Dit vervoer dient dan met de eigen auto plaats te vinden.
Bij besluit van 30 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en nader bepaald dat de in de e-mail aangekondigde wijziging ingaat met ingang van zes weken na de bekendmaking van dit besluit.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank en zittingsplaats Groningen van 13 maart 2018 (LEE 18/436) is het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen. Daarbij is het bestreden besluit geschorst tot twee weken na de datum van de uitspraak op het beroep van eisers, hetgeen met zich brengt dat eisers vooralsnog ook na 22 maart 2018 van de dienstauto als voorheen gebruik kunnen blijven maken om de diensthond te vervoeren.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de soortgelijke zaken LEE 18/470 en
LEE 18/472, plaatsgevonden op 23 mei 2018. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn namens verweerder mr. M. van Wensen en R. de Jong verschenen. De rechtbank heeft besloten om in deze zaken afzonderlijk uitspraak te doen.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Eisers zijn werkzaam bij de politie, in de eenheid [naam eenheid] , in de functie van generalist GGP met als werkterrein hondengeleiding. Eisers hebben de beschikking over een dienstauto voor het vervoer van een diensthond.
1.2.
Bij e-mail van 27 oktober 2017 heeft verweerder eisers bericht over de toekomstige opkomstlocaties. Consequentie van deze mail is dat eisers voor het vervoer van huis naar de opkomstlocatie niet langer de beschikking hebben over een dienstauto. Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Op 13 december 2017 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de e-mail van 27 oktober 2017 ongegrond verklaard en nader bepaald dat de in het primaire besluit aangekondigde wijziging ingaat met ingang van zes weken na de bekendmaking van dit besluit (dus met ingang van 22 maart 2018). Verweerder heeft daaraan – samengevat – ten grondslag gelegd dat de Regeling voorzieningen hondengeleiders politie (Regeling), die met ingang van 1 januari 2010 in werking is getreden, voor het woon-werkverkeer uitgaat van het gebruik van de eigen auto, dat sinds 1 januari 2016 de Regeling op alle hondengeleiders van toepassing is en dat de Regeling geen bepaling kent voor het toekennen van dienstauto’s. Uit de doelstelling van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) volgt niet de verplichting om een dienstauto ter beschikking te stellen. Verder kan het gebruik van de eigen auto voor het woon-werkverkeer niet worden gezien als een arbeidsplaats, omdat eisers op dat moment nog niet in functie zijn en (nog) geen arbeid verrichten. Het woon-werkverkeer valt niet onder de in artikel 1, derde lid, aanhef en onder g, van de Arbowet gegeven definitie van arbeidsplaats. Verweerder volgt eisers verder niet in hun stelling dat de verplichting om de diensthond met de eigen auto te vervoeren in strijd is met artikel 8 van Pro het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in verbinding met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. Het eigendomsrecht van de auto van eisers wordt hun namelijk niet ontnomen, omdat eisers als medewerker in het kader van het woon-werkverkeer zelf verantwoordelijk zijn om op de plaats van tewerkstelling te komen.
3. Eisers kunnen zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op hetgeen zij in dat verband hebben aangevoerd, zal de rechtbank in het navolgende ingaan.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ten aanzien van de vraag of de e-mail van 27 oktober 2017 als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden aangemerkt, oordeelt de rechtbank ambtshalve als volgt.
4.2.
In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder een besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, dat wil zeggen een handeling gericht op rechtsgevolg. De rechtbank is van oordeel dat de e-mail van 27 oktober 2017, gelet op de inhoud en strekking daarvan, een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zij overweegt hierover dat het rechtsgevolg van deze e-mail is dat verweerder per 1 januari 2018 niet langer aan eisers (permanent) een dienstauto ter beschikking stelt voor het vervoer van de diensthond ten behoeve van het woon-werkverkeer en dat dit vervoer zal moeten plaatsvinden met de eigen auto. Dit betekent dat deze e-mail een voor bezwaar vatbaar besluit is en dat verweerder eisers terecht ontvankelijk heeft verklaard in hun bezwaar.
5. In geschil is of het bestreden besluit waarbij verweerder het gebruik van een dienstauto door eisers voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer niet langer (permanent) toestaat, in rechte houdbaar is.
5.1.
Eisers voeren aan dat in de Regeling niet een bepaling is opgenomen die imperatief voorschrijft dat voor het vervoer van de diensthond ten behoeve van het woon-werkverkeer de privéauto moet worden gebruikt. Daartoe stellen eisers dat in artikel 8 van Pro de Regeling is bepaald dat de reizen van de geleider en de diensthond tussen het woonadres van de geleider en zijn plaats van tewerkstelling per auto worden afgelegd. Omdat in dat artikel en de toelichting daarop niet nader is geregeld of met het begrip ‘auto’ een dienstauto wordt bedoeld, is verweerder niet bevoegd de opdracht te verstrekken om de diensthond anders dan met een dienstauto te vervoeren.
5.2.
Verweerder stelt ter verweer dat uit de Regeling niet kan worden afgeleid dat aan hondengeleiders een dienstauto wordt verstrekt voor reizen ten behoeve van het woon-werkverkeer. Hiertoe acht verweerder van belang dat betekenis dient te worden gehecht aan de bewoordingen en strekking van het bepaalde in artikel 8 van Pro de Regeling en de toelichting daarop. In dat verband heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 2 november 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3792). Verder bestaat, gelet op de Regeling en het Besluit reis-, verblijf- en verhuiskosten politie (Brvvp), voor de hondengeleider geen recht op een dienstauto voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer. Er bestaat geen plicht voor verweerder om een dienstauto aan de hondengeleider ter beschikking te stellen voor het vervoer van de diensthond voor het reizen ten behoeve van het woon-werkverkeer.
5.3.
De rechtbank volgt verweerder hierin. De stelling van eisers dat verweerder op grond van de Regeling niet bevoegd is de opdracht te verstrekken om de diensthond anders dan met een dienstauto te vervoeren, treft geen doel. De bewoordingen en strekking van Regeling en de toelichting wijzen er niet op dat aan eisers voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer een dienstauto ter beschikking zou moeten worden gesteld.
5.4.
In artikel 8 van Pro de Regeling is bepaald dat het reizen van de geleider en de diensthond voor het woon-werkverkeer per auto dient te worden afgelegd. De rechtbank stelt vast dat in de Regeling geen definitie is opgenomen van het woord ‘auto’. Uit de toelichting op artikel 8 van Pro de Regeling (Stc. 2010, nr. 7966) volgt dat het doelmatig vervoeren van de diensthond in het kader van woon-werkverkeer uitsluitend mogelijk is per auto en dat daarom in dat artikel wordt geregeld dat het woon-werkverkeer van de geleider en de aan hem toegewezen diensthond per auto wordt afgelegd. Uit de bewoordingen en strekking van artikel 8 van Pro de Regeling en de toelichting op dit artikel, leidt de rechtbank af dat het woord ‘auto’ in dit artikel dient te worden uitgelegd als ‘privéauto’. In dat verband is niet zonder betekenis dat ingevolge de Regeling (artikel 9) verweerder noodzakelijke vervoersvoorzieningen, zoals een deugdelijke transportkooi en een aanhangwagen, aan eisers ter beschikking stelt. Daarnaast wordt er door verweerder aan eisers een vorm van compensatie geboden voor het wegvallen van de mogelijkheid om de dienstauto voor woon-werkverkeer te gebruiken, in de vorm van een hogere reiskostenvergoeding voor woon-werkverkeer op grond van het Brvvp. De hiervoor genoemde vervoersvoorzieningen en compensatie in de vorm van een hogere reiskostenvergoeding hadden – zoals verweerder in het bestreden besluit deugdelijk heeft overwogen – niet in de Regeling en het Brvvp behoeven te worden opgenomen en zouden niet aan de orde zijn als de reizen voor het woon-werkverkeer met de dienstauto zouden worden afgelegd. De door eisers voorgestane rechtshistorische uitleg van het woord ‘auto’ in artikel 8 van Pro de Regeling, betekent – gelet op hetgeen hiervoor is overwogen – nog niet dat onder het woord ‘auto’ dient te worden begrepen een dienstauto.
5.5.
De stelling van eisers dat het aantoonbaar onjuist is dat de in 2010 vastgestelde Regeling uniform voorschrijft dat, na een overgangsperiode van zes jaren vanaf 2016 geen dienstauto meer mag worden gebruikt, slaagt niet. Ter zitting heeft verweerder hierover aangegeven dat de Regeling over de hondengeleider, die met ingang van 1 januari 2016 van toepassing is, in samenspraak met het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP) tot stand is gekomen, en dat uit de Regeling en de toelichting daarop niet kan worden afgeleid dat aan eisers een dienstauto voor het woon-werkverkeer ter beschikking moet worden gesteld. De rechtbank kan zich daarin vinden. Eisers kunnen niet langer rechten ontlenen aan artikel 8, aanhef en onder h, van de Uitvoeringsregeling Diensthonden Politie [plaats] 2007. Dat, zoals eisers stellen, de toenmalige korpsbeheerder van [plaats] op basis van deze Uitvoeringsregeling de keuze heeft gemaakt dat iedere hondengeleider in het voormalige Friese korps verplicht werd ook voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer een dienstauto te gebruiken, maakt niet dat dit thans nog steeds een recht van eisers is. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1.
Eisers voeren voorts aan dat een wettelijke grondslag ontbreekt voor het beëindigen van het gebruik van de dienstauto voor de reizen voor het woon-werkverkeer. Daartoe stellen eisers dat artikel 27, eerste lid, van de Politiewet 2012 daarvoor geen wettelijke grondslag biedt.
6.2.
Verweerder stelt ter verweer dat de wijze waarop de dienstauto wordt ingezet valt te kwalificeren als een beheerstaak, waarbij de korpschef bevoegd is om daar invulling aan te geven. Het bepaalde in artikel 27, eerste lid, van de Politiewet 2012 biedt een voldoende wettelijke grondslag voor het beëindigen van het gebruik van een dienstauto voor de reizen voor het woon-werkverkeer. Hiertoe heeft verweerder verwezen naar rechtsoverweging 4.1 van de uitspraak van de CRvB van 15 juni 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2118), waarin de CRvB heeft vastgesteld dat het bepalen of privégebruik van de dienstauto al dan niet is toegestaan en het vaststellen van beleid tot het beheer behoren waartoe de korpschef op grond van artikel 27, eerste lid, van de Politiewet 2012 bevoegd is.
6.3.
De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat artikel 27, eerste lid, van de Politiewet 2012 een wettelijke grondslag biedt voor het niet langer aan eisers (permanent) ter beschikking stellen van een dienstauto voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer. Op grond van artikel 27, eerste lid, van de Politiewet 2012 is verweerder belast met de leiding en het beheer van de politie. Dit artikel biedt naar het oordeel van de rechtbank, en anders dan eisers hebben gesteld, een voldoende bepaalbare wettelijk grondslag voor het ter beschikking stellen van een dienstauto voor woon-werkverkeer en het beëindigen daarvan. Verweerder heeft in het verweerschrift mogen verwijzen naar de uitspraak van de CRvB van 15 juni 2017 voor wat betreft de wettelijke grondslag voor het beëindigen van het gebruik van de dienstauto voor het woon-werkverkeer. Hoewel het in die uitspraak ging om het beëindigen van het privégebruik van een dienstauto, ziet de rechtbank aanleiding om die uitspraak van overeenkomstige toepassing te achten op het niet langer ter beschikking stellen van de dienstauto voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer. Hierbij is nog van belang dat in de toelichting bij de Politiewet 2012 is opgenomen dat van beheer sprake is bij onder andere de verdeling van middelen over de territoriale en functionele eenheden dan wel de werkprocessen. Eisers hebben geen overtuigende argumenten aangedragen op grond waarvan anders zou moeten worden geoordeeld.
6.4.
Bij het voorgaande moet nog worden aangetekend dat blijkens het bestreden besluit landelijk aan alle hondengeleiders de keuze is geboden om gedurende een overgangstermijn van zes jaar te kiezen voor continuering van de oude korpsregeling. Op grond van die korpsregeling werd aan eisers, die werkzaam waren in de voormalige politieregio [plaats] , permanent een dienstauto ter beschikking gesteld voor het vervoer van de diensthond vanaf het huisadres naar de standplaats. Omdat er binnen het huidige werkgebied ‘ [naam werkgebied] ’, sprake is van ongelijkheid tussen hondengeleiders van de voormalige politieregio’s, in die zin dat sommige hondengeleiders de beschikking hebben over een dienstauto ten behoeve van het woon-werkverkeer en anderen niet, is na het verstrijken van de overgangstermijn van zes jaar sinds 1 januari 2016 de nieuwe Regeling van toepassing op alle hondengeleiders. Eisers zijn in 2016 door verweerder er over geïnformeerd dat de dienstauto op termijn moest worden ingeleverd. Met ingang van 1 januari 2018 werd als opkomstlocatie voor het werkgebied ‘ [naam werkgebied] ’ [plaatsnaam] vastgesteld en voor verweerder was dat het moment waarop eisers de dienstauto’s zouden moeten inleveren. Gegeven de door verweerder geschetste achtergrond van de vaststelling van de Regeling, heeft hij eisers eraan mogen houden de in het verleden ter beschikking gestelde dienstauto in te leveren. Daarbij is van belang dat de Regeling al is vastgesteld in 2010 en verweerder aan eisers al in 2016 heeft meegedeeld dat de dienstauto op termijn moest worden ingeleverd en dat zij gebruik moesten gaan maken van een privéauto ten behoeve van het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer. Eisers verschillen daarin niet van hun collega-hondengeleiders, die zich bij het besluit van verweerder tot het beëindigen van het gebruik van de dienstauto voor het vervoer van de diensthond naar de plaats van tewerkstelling hebben neergelegd. Uit de stukken is bovendien niet gebleken dat verweerder aan eisers een uitdrukkelijke toezegging heeft gedaan dat zij de dienstauto voor het woon-werkverkeer voor altijd mochten blijven gebruiken.
7.1.
Eisers voeren verder aan dat verweerder als goed werkgever gehouden is om zorg te dragen voor een dienstauto ten behoeve van het woon-werkverkeer. Daartoe stellen zij dat de reis per auto met de diensthond tussen de woning en de plaats van tewerkstelling moet worden aangemerkt als arbeidsplaats, als bedoeld in artikel 1, derde lid, aanhef en onder g, van de Arbowet. Eisers voeren verder aan dat de diensthond dient te worden beschouwd als arbeidsmiddel in de zin van artikel 1, derde lid, aanhef en onder h, van de Arbowet.
7.2.
Verweerder stelt ter verweer dat de eigen auto tijdens de reizen voor het woon-werkverkeer niet als een arbeidsplaats is aan te merken. Het afleggen van de reizen voor het woon-werkverkeer is geen diensttijd en er wordt nog geen arbeid verricht. Voorts kan de diensthond buiten diensttijd en in privé-tijd niet worden aangemerkt als diensthond, maar als een hond waarvoor eisers een zorgplicht hebben. Om die reden kan de hond buiten werktijd en in privé-tijd niet als een arbeidsmiddel worden aangemerkt. In dat verband wijst verweerder op het feit dat eisers – als bezitters van de hond – buiten diensttijd en in privé-tijd de verantwoordelijkheid hebben voor de hond en dat zij op grond van het Brvvp daarvoor worden gecompenseerd.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de reis per auto met de diensthond tussen de woning en de plaats van tewerkstelling niet als arbeidsplaats kan worden aangemerkt, en dat de diensthond ook geen arbeidsmiddel is. De stelling van eisers dat de reis per auto met de diensthond tussen de woning en de plaats van tewerkstelling moet worden aangemerkt als arbeidsplaats, treft geen doel. In artikel 1, derde lid, aanhef en onder g, van de Arbowet is een arbeidsplaats gedefinieerd als iedere plaats die in verband met het verrichten van arbeid wordt of pleegt te worden gebruikt. De reis van eisers met de dienstauto dan wel met de eigen auto voor het woon-werkverkeer valt niet onder die definitie. Verweerder heeft ter zitting in reactie op de stelling van eisers dat zij vanaf het moment dat zij de woning verlaten al kunnen worden opgeroepen naar een incident te gaan, overtuigend uiteengezet dat de diensttijd pas aanvangt als eisers aankomen op de opkomstlocatie in [plaatsnaam] . Ten tijde van de reis naar de plaats van tewerkstelling wordt dus nog geen arbeid verricht. Als arbeidsplaats voor eisers dient dus te worden aangemerkt de plaats van tewerkstelling dan wel de opkomstlocatie.
7.4.
De rechtbank volgt eisers evenmin in hun standpunt dat de diensthond, indien zij met hun dienstauto onderweg zijn naar de plaats van tewerkstelling, als arbeidsmiddel in de zin van artikel 1, derde lid, aanhef en onder h, van de Arbowet zou moeten worden aangemerkt. De rechtbank overweegt hierover dat de diensthond op dat moment nog niet door eisers wordt ingezet. Ter zitting heeft verweerder daarover naar voren gebracht dat de diensthond eerst als arbeidsmiddel kan worden aangemerkt in het geval van inzet bij calamiteiten. De rechtbank acht die redenering van verweerder juist en navolgbaar. De verwijzing van eisers naar de artikelen 23 en 24 van het Besluit bewapening en uitrusting politie, artikel 3 van Pro de Regeling en de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke Marechaussee en andere opsporingsambtenaren, maakt dit niet anders. Hiertoe is van belang dat hetgeen in die artikelen is bepaald geen aanknopingspunt biedt voor het standpunt van eisers dat de diensthond ten tijde van de reis voor het woon-werkverkeer als arbeidsmiddel moet worden beschouwd. Dat eisers als hondengeleider permanent verantwoordelijk zijn voor de diensthond en dat de diensthond ook buiten diensttijd moet worden verzorgd, betekent nog niet dat de diensthond om die reden als arbeidsmiddel in de zin van artikel 1, derde lid, aanhef en onder h, van de Arbowet dient te worden aangemerkt. De diensthond wordt door de hondengeleider op commando ingezet bij ordeverstoringen dan wel bij andere bepaalde werkzaamheden. Pas als de diensthond door de hondengeleider wordt ingezet, is sprake van een arbeidsmiddel.
7.5.
Dat eisers, zoals zij ter zitting naar voren hebben gebracht, als politieambtenaar ook buiten diensttijd wettelijk verplicht zijn om op te treden als dat redelijkerwijze noodzakelijk is, biedt geen grond voor het oordeel dat verweerder de diensthond als arbeidsmiddel had moeten aanmerken. De rechtbank overweegt hierover dat – zoals ook verweerder ter zitting heeft aangegeven – de diensthond buiten diensttijd en in privé-tijd niet als geweldmiddel mag worden ingezet. Zoals in 7.2 is overwogen, is de reis voor het woon-werkverkeer geen diensttijd. Indien zich in een voorkomend geval buiten diensttijd dan wel in privé-tijd een voorval voordoet, waarvoor ingrijpen nodig is, mag de diensthond daarvoor niet worden ingezet.
8.1.
Eisers voeren verder aan dat de tijd die nodig is voor het vervoer van de diensthond vanaf de woning naar de plaats van tewerkstelling dan wel opkomstlocatie is aan te merken als arbeidstijd als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder eerste lid, van Richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (Richtlijn). In dat verband doen eisers een beroep op de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van
10 september 2015 (ECLI:NL:C:2015:578) en van 21 februari 2018 (ECLI:NL:C:2018:82). Daartoe stellen eisers dat het begrip ‘arbeidstijd’ uitsluit dat tevens sprake is van rusttijd. Zij wijzen in dat verband op artikel 8 van Pro de oude Friese regeling, waarin is bepaald dat wanneer eisers niet voor arbeidstijd staan ingeroosterd, zij geacht worden toch in juridische zin in diensttijd werkzaamheden te verrichten.
8.2.
Verweerder stelt ter verweer dat het Hof in zijn arrest van 21 februari 2018 inderdaad heeft verduidelijkt dat de begrippen ‘arbeidstijd’ en ‘rusttijd’ in de zin van de Richtlijn elkaar uitsluiten. De verzorging van de hond op het woonadres van de hondengeleider in privé-tijd kan echter niet worden gezien als arbeidstijd in de zin van de Richtlijn, omdat voor de kwalificatie als arbeidstijd beslissend is dat een werknemer fysiek aanwezig moet zijn op de werkplek en zich daar ter beschikking moet houden om indien nodig onmiddellijk prestatie te kunnen leveren. Bij het verzorgen van de diensthond op het woonadres van eisers doet zich die situatie niet voor. Uit de door eisers aangehaalde arresten vloeit volgens verweerder niet de verplichting voort dat een dienstauto ter beschikking moet worden gesteld aan de hondengeleider voor het afleggen van de reizen voor het woon-werkverkeer. In dat verband heeft verweerder aangegeven dat eisers nooit verplicht zullen worden gesteld om een privéauto aan te schaffen dan wel in te zetten voor de reizen voor het woon-werkverkeer.
8.3.
De rechtbank overweegt dat eisers een rechtstreeks beroep toekomt op artikel 2 van Pro de Richtlijn. In artikel 2, aanhef en eerste lid, van de Richtlijn is bepaald dat voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder arbeidstijd: de tijd waarin de werknemer werkzaam is, ter beschikking van de werkgever staat en zijn werkzaamheden of functie uitoefent, overeenkomstig de nationale wetten en/of gebruiken. Het Hof heeft in het arrest van 10 september 2015 geoordeeld dat dit artikel aldus moet worden uitgelegd dat de tijd die werknemers zonder vaste of gebruikelijke werkplek dagelijks besteden aan de reis tussen hun woonplaats en de locatie van de door hun werkgever aangeduide eerste en laatste klant, arbeidstijd in de zin van deze bepaling is. Het Hof heeft in het arrest van 21 februari 2018 geoordeeld dat de thuiswachtdienst die een werknemer moet verrichten, waarbij deze verplicht is om binnen acht minuten gehoor te geven aan oproepen van zijn werkgever, in die omstandigheid als “arbeidstijd” moet worden aangemerkt. In dat verband heeft het Hof eraan herinnerd dat voor de kwalificatie als arbeidstijd in de zin van de Richtlijn, beslissend is dat de werknemer fysiek aanwezig moet zijn op de door de werkgever aangewezen plek en zich daar ter beschikking van hem moet houden om indien nodig onmiddellijk de nodige prestaties te kunnen leveren. Gelet op de arresten van het Hof en de daarin gegeven uitleg van het begrip arbeidstijd, is de rechtbank van oordeel dat de tijd die nodig is voor het vervoer van de diensthond vanaf de woning naar de plaats van tewerkstelling niet als arbeidstijd kan worden beschouwd. Eisers zijn immers op dat moment nog niet fysiek aanwezig op de door verweerder aangewezen plaats van tewerkstelling dan wel opkomstlocatie en ook houden zij zich niet beschikbaar voor verweerder. Daarmee wordt niet voldaan aan de kwalificatie van arbeidstijd, zoals die door het Hof in het arrest van
21 februari 2018 is uitgelegd. Daar komt bij dat de omstandigheden waar in de arresten naar wordt verwezen, niet gelijk zijn aan de omstandigheden van eisers, nu zij wel een vaste of gebruikelijke werkplek hebben, te weten de plaats van tewerkstelling of opkomstlocatie. Dat eisers, zoals zij ter zitting naar voren hebben gebracht, vanwege hun functie als politieambtenaar gehouden zijn in te grijpen in het geval zich onderweg naar de plaats van tewerkstelling een voorval voordoet, maakt niet dat er om die reden sprake is van arbeidstijd als hiervoor bedoeld. Hiertoe overweegt de rechtbank dat – zoals verweerder terecht heeft gesteld – eisers op het moment dat zij vanaf hun woning onderweg zijn naar de plaats van tewerkstelling dan wel opkomstlocatie in arbeidsrechtelijke zin nog niet in dienst zijn en ook nog geen arbeid verrichten.
8.4.
Dat eisers op hun woonadres buiten werktijd en in privé-tijd de diensthond verzorgen is evenmin aan te merken als arbeidstijd, reeds omdat die verzorging buiten diensttijd en in privé-tijd niet kan worden geschaard onder de definitie van arbeidstijd in de zin van artikel 2 van Pro de Richtlijn.
9.1.
Eisers voeren nog aan dat het beëindigen van het gebruik van een dienstauto voor de reizen ten behoeve van het woon-werkverkeer niet verenigbaar is met het recht op bescherming van het recht op eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
9.2.
Verweerder stelt ter verweer dat in rechtsoverweging 4.9 van de uitspraak van de CRvB van 15 juni 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2138) is overwogen dat artikel 27 van Pro de Politiewet 2012 een wettelijke basis geeft voor de inmenging in het eigendomsrecht. Aan de inlevering van de dienstauto ligt een gerechtvaardigd algemeen belang ten grondslag. Dit belang houdt volgens verweerder in dat binnen de organisatie van verweerder een efficiënt en financieel verantwoord gebruik van het wagenpark wordt gemaakt, dat eenduidige arbeidsvoorwaarden van toepassing zijn en er niet langer onderscheid tussen hondengeleiders wordt gemaakt naar herkomst van de voormalige politiekorpsen. Verweerder wijst er daarbij op dat voor eisers sprake is geweest van een ruime gewenningsperiode en dat er een adequate voorziening is dan wel kan worden getroffen voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer.
9.3.
De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat de Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
9.4
Blijkens vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) wordt een beweerde schending van het eigendomsrecht op de volgende wijze getoetst. Een inmenging dient bij wet te zijn voorzien. Verder dient de inmenging een gerechtvaardigd algemeen belang te dienen. De inmenging dient proportioneel te zijn, dat wil zeggen dat er een ‘fair balance’ moet bestaan tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de rechten van betrokkene. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de regulering in het eigendomsrecht ‘an individual and excessive burden’ (een onevenredig zware last) moet dragen. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt eveneens dat de Staat een ruime afwegingsbevoegdheid heeft om te bepalen wat in het algemeen belang is en verder een ruime beoordelingsmarge (‘margin of appreciation’) heeft om beperkingen te stellen aan de uit artikel 1 van Pro het Eerste Protocol voortvloeiende eigendomsbescherming. Een schending wordt niet snel aangenomen en is beperkt tot evident onredelijke of onevenredige gevallen.
9.5.
De rechtbank overweegt dat het inleveren van de dienstauto in feite neerkomt op een verplichting voor eisers om hun eigen auto in te zetten voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer. Voor het behoud van het werkterrein van hondengeleider, kunnen eisers niet anders dan de diensthond vanaf hun woonadres in de (eigen) privéauto mee te nemen om met de diensthond op de plaats van tewerkstelling dan wel opkomstlocatie te komen. Het daarvoor moeten gebruiken van de (eigen) privéauto vormt om die reden een inmenging in het eigendomsrecht van eisers, in die zin dat het gebruik van de eigen
privé-auto wordt beperkt. Bovendien is het voor het vervoer van de diensthond met de eigen privé-auto vanaf het woonadres van eisers nodig om een transportkooi in de auto in te laten bouwen – voor zover dat al mogelijk is – dan wel dat de diensthond wordt vervoerd in een door verweerder ter beschikking gestelde aanhangwagen achter de privé-auto.
9.6.
De rechtbank is van oordeel dat deze regulering in het eigendomsrecht bij wet (in materiële zin) is voorzien. Artikel 8 van Pro de Regeling biedt daarvoor een voldoende bepaalbare wettelijke grondslag. Aan de regulering in het eigendomsrecht ligt verder een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag. Dat algemeen belang is erin gelegen dat – zoals verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen – binnen de organisatie van verweerder een efficiënt en financieel verantwoord gebruik van het wagenpark wordt gemaakt, dat eenduidige arbeidsvoorwaarden van toepassing zijn en er niet langer onderscheid tussen hondengeleiders wordt gemaakt naar herkomst van de voormalige politiekorpsen. Daarbij dient nog te worden aangetekend dat het hier gaat om het gebruik van auto’s die aan de dienst toebehoren en om een efficiënte inzet van (financiële) middelen, te weten het gebruik van een dienstauto, van de organisatie. Bovendien wordt een aanvaardbare vorm van compensatie geboden voor het wegvallen van de mogelijkheid om de dienstauto voor woon-werkverkeer te gebruiken, in de vorm van een hogere reiskostenvergoeding en andere in de Regeling opgenomen vervoersvoorzieningen.
9.7.
Of het inleveren van de dienstauto voor het woon-werkverkeer voor eisers leidt tot een buitensporig zware last, moet individueel worden beoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3872). Gelet op hetgeen hiervoor onder 9.6 is overwogen, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat zonder meer sprake is van een buitensporig (onevenredige) zware last voor eisers als gevolg van het inleveren van de dienstauto. Zij overweegt hierover dat bij de vaststelling van de Regeling is voorzien in een ruime overgangstermijn van zes jaar, waarbij eisers de dienstauto al die tijd hebben kunnen gebruiken voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer en dat verweerder eisers al in 2016 over de gevolgen van de Regeling heeft geïnformeerd. Eisers hebben dus ruim de tijd gehad om zich op deze nieuwe situatie in te stellen en zich voor te bereiden op de gevolgen van de toepassing van die Regeling. Na het inleveren van de dienstauto hebben eisers op grond van het Brvvp recht op een hogere reiskostenvergoeding voor het reizen per auto voor het woon-werkverkeer. Verder worden aan eisers voor het vervoer van de diensthond met de eigen auto transportmiddelen, zoals een transportkooi dan wel een aanhangwagen, ter beschikking gesteld. Hoewel de rechtbank begrijpt dat het inleveren van de dienstauto, die aan eisers jarenlang door verweerder ter beschikking is gesteld, bepaalde nadelige gevolgen met zich brengt voor eisers, is er geen grond voor het oordeel dat in zijn algemeenheid sprake is van een onevenredige last. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat die er in hun individuele geval wel is. Dat zij een aanhangwagen moeten stallen of een kennel in de auto moeten laten inbouwen, acht de rechtbank geen onevenredige last. Ook het argument dat eisers genoodzaakt zijn een tweede auto aan te schaffen omdat de privéauto door de partner wordt gebruikt, acht de rechtbank niet overtuigend, nu dit valt onder de gebruikelijke tussen partners te maken afspraken indien beiden een auto tot hun beschikking willen hebben. Dat, zoals eisers stellen, vervoer van een hond in de auto tot kostenstijging leidt (bijvoorbeeld in verzekeringstechnische zin of waardevermindering van de auto) is niet gebleken en als hier al sprake van zou zijn, is dit geen buitensporig zware last. Hierbij komt dat verweerder ter zitting te kennen heeft gegeven dat er in samenspraak met het CGOP nog een evaluatie van de Regeling zal plaatsvinden, waarin de toereikendheid van de kostenvergoeding aan de orde zal komen.
9.8.
Gelet op wat is overwogen onder 9.6 en 9.7, heeft verweerder gezien de aan hem toekomende ruime beoordelingsvrijheid met de gekozen lange overgangstermijn op een toereikende wijze vorm gegeven aan het proportionaliteitsvereiste en leidt het beëindigen van het gebruik van een dienstauto voor woon- en werkverkeer niet tot een schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. Dit betekent dat het beroep van eisers op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM moet worden verworpen.
10.1.
Eisers voeren aan dat de verplichting om de diensthond met de (eigen) privéauto te vervoeren een vergaande inbreuk vormt op de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM.
10.2.
Verweerder stelt ter verweer dat het beëindigen van het gebruik van een dienstauto voor de reizen ten behoeve van het woon-werkverkeer niet in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM. Aan de inlevering van de dienstauto ligt een algemeen belang ten grondslag, te weten dat binnen de organisatie een efficiënt en verantwoord gebruik wordt gemaakt van het wagenpark, dat eenduidige arbeidsvoorwaarden voor alle hondengeleiders van toepassing zijn en dat niet langer onderscheid tussen hondengeleiders wordt gemaakt naar herkomst van de voormalige politiekorpsen. Het besluit tot inlevering van het dienstauto kan volgens verweerder de zogenaamde ‘fair balance’-toets doorstaan.
10.3.
Voor zover het gebruik van de eigen privéauto voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer al een inmenging op het recht van eisers op hun privéleven inhoudt, betekent dit nog niet dat die inmenging tot een ontoelaatbare inbreuk leidt. Artikel 8, eerste lid, van het EVRM beoogt weliswaar voornoemde rechten te beschermen en staten te dwingen zich te onthouden van inmenging daarop, maar het tweede lid van die bepaling maakt inmenging in de uitoefening van die rechten mogelijk, indien dit bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van onder meer het economisch welzijn van het land. De rechtbank overweegt onder verwijzing naar 9.6 dat sprake is van een inmenging die bij een wet in materiële zin is voorzien. Over de beperking in de inzet van dienstauto’s heeft verweerder genoegzaam uiteengezet dat dit een efficiënte inzet van mens en middelen betreft.
10.4.
De rechtbank is verder van oordeel dat de inbreuk in het recht op de persoonlijke levenssfeer van eisers voldoet aan de noodzakelijkheidstoets van artikel 8, tweede lid, van het EVRM. In dat verband dient een ‘fair balance’ te worden gevonden tussen het belang van eisers enerzijds en het algemeen belang van verweerder anderzijds. Daarbij moeten alle voor die belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar worden betrokken. Verweerder heeft, zij het in het bestreden besluit summier verwoord, het belang van eisers bij behoud van de dienstauto voor woon-werkverkeer afgewogen tegen het algemeen belang van verweerder. Daarbij heeft verweerder gewicht mogen toekennen aan het financieel verantwoord gebruik van een dienstauto, het voor alle hondengeleiders toepassen van dezelfde arbeidsvoorwaarden en het niet langer maken van onderscheid tussen hondengeleiders van de politieregio’s. Dat de inlevering van de dienstauto voor eisers – zoals zij ter zitting naar voren hebben gebracht – leidt tot bepaalde nadelige gevolgen, maakt dit niet anders. Hoewel de rechtbank begrijpt dat door het vervoer van de diensthond in een transportkooi de auto van eisers kan gaan ruiken, verschillen zij hierin niet van hun collega hondengeleiders, die mogelijk dezelfde nadelige gevolgen ondervinden. Het geheel van de voor de te verrichten belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden, maakt dat verweerder bij de ‘fair balance’ zich met de gegeven motivering in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de inlevering van de dienstauto niet in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM.
11. Gelet op het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mr. K. Wentholt en
mr. R.B. Maring, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 augustus 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.