ECLI:NL:RBNHO:2026:2064

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 25/2960

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2026 in de zaak tussen

[eiseres] uit Haarlem, eiseres

(gemachtigde: mr. M.N. Mense),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem

(gemachtigden: mr. B.N. Deun en mr. A. Kamphuis).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van een bestuurlijke boete aan eiseres en over de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar daartegen. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Eiseres stelt ten eerste dat het college ten onrechte haar bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard. Ten tweede betwist eiseres dat zij overtreder is. Tot slot stelt zij dat het college de boete had moeten matigen. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de niet-ontvankelijkverklaring en de opgelegde bestuurlijke boete.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiseres is overtreder, maar de rechtbank ziet naar aanleiding van haar persoonlijke omstandigheden reden tot matiging van de boete. Daarnaast wordt de boete verder gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. Eiseres krijgt dus deels gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 3 juni 2025 heeft het college het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2.

Eiseres is wegens betalingsonmacht vrijgesteld van de verplichting om griffierecht te betalen.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 8 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, I. van Erkel-Korotkova als tolk van eiseres, de gemachtigde van eiseres, en de gemachtigden van het college.

Beoordeling door de rechtbank

Feiten en omstandigheden en het bestreden besluit

3. Eiseres is de moeder van [naam 1] en grootmoeder van [naam 2] . Eiseres huurde sinds 13 februari 2023 een sociale huurwoning aan de [adres] in Haarlem. Zij stelt daar enkele maanden te hebben verbleven, voordat zij wegens haar gezondheid bij [naam 1] en [naam 2] haar intrek nam. Begin augustus 2023 is eiseres voor drie maanden naar het buitenland gereisd. Na terugkeer is zij weer bij [naam 1] en [naam 2] ingetrokken, aldus eiseres.

3.1.

Naar aanleiding van een melding heeft het college onderzocht of de woning via Airbnb werd aangeboden en werd verhuurd voor toeristische doeleinden. De onderzoeken bestonden uit een administratief onderzoek, een online onderzoek en een onderzoek ter plaatse. Op basis hiervan heeft het college geconcludeerd dat de regels voor toeristische verhuur van woningen zijn overtreden.

3.2.

Op 6 oktober 2023 heeft het college naar eiseres een brief gestuurd waarin het heeft medegedeeld voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen. Het voornemen is op 24 oktober 2023 retour gezonden aan het college.

3.3.

Bij vonnis van 15 december 2023 heeft de kantonrechter eiseres veroordeeld de woning te ontruimen, te verlaten en ter beschikking te stellen aan de verhuurder, Stichting Elan Wonen.^[1]

3.4.

Bij besluit van 21 december 2023 heeft het college een bestuurlijk boete aan eiseres opgelegd. Zij moest binnen zes weken een bedrag van € 10.000,- voldoen wegens overtreding van de registratie- en meldingsplicht en de regeling die bepaalt dat woningen maximaal 30 nachten per jaar verhuurd mogen worden aan toeristen.^[2]Dit besluit is op 11 januari 2024 retour gezonden aan het college.

3.5.

Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. De motivering van dit besluit is gebaseerd op het advies van de commissie bezwaarschriften van 22 mei 2025. De commissie adviseert het college – samengevat – als volgt.

3.6.

Het voornemen en het besluit van 21 december 2023 zijn aangetekend verzonden naar het adres waar eiseres in de Basisregistratie Personen (BRP) op dat moment stond ingeschreven. Deze stukken zijn niet door eiseres opgehaald. Dit geldt ook voor de daaropvolgende factuur van 10 januari 2024 en aanmaning van 15 maart 2024. Op 16 mei 2024 is een aanmaning naar het nieuwe BRP-adres verzonden. Op diezelfde datum is bezwaar gemaakt. Het bezwaar is na afloop van de termijn ingediend. De commissie ziet geen reden om verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding aan te nemen. De aangetekende stukken zijn naar het correcte adres verzonden, maar niet opgehaald bij het PostNL-punt. Het is aan eiseres om zorg te dragen voor de ontvangst of doorzending van haar post. Het komt daarom voor haar rekening en risico.

Is het bezwaar tegen de bestuurlijke boete terecht niet-ontvankelijk verklaard?

4. Eiseres betoogt dat haar bezwaar onterecht niet-ontvankelijk is verklaard. Daarbij meent eiseres dat het college in strijd met artikel 7:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gehandeld door haar niet te horen voordat het bestreden besluit werd genomen. Dat zij niet werd gehoord is niet door het college aangekondigd. Een beroep door het college op artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb slaagt niet, omdat eiseres eerder in een e-mail had aangegeven dat zij tijdens de bezwaarprocedure zou toelichten waarom de termijnoverschrijding verschoonbaar is. In het kader daarvan stelt eiseres dat zij pas kennis heeft kunnen nemen van de bestuurlijke boete bij de ontvangst van een aanmaning op 15 mei 2024 (dagtekening 16 mei 2024). Gelet daarop is het bezwaar tijdig ingesteld. Het college stelt niet dat eiseres op enige andere wijze bekend was of had kunnen worden met de bestuurlijke boete dan met de aangetekende verzending daarvan. Het college stelt ook niet dat de brieven per gewone post zijn verzonden. De vraag is of aangetekende verzending als voldoende betrouwbaar beschouwd kan worden. Eiseres meent van niet. Een bestuurlijke boete is een
criminal chargein de zin van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). De eis die het college stelt, namelijk dat de mogelijkheid om verweer te voeren afhankelijk is van de vraag of een bepaalde brief is opgehaald of niet, is
unduly formalisticin de zin van de rechtspraak over artikel 6 van Pro het EVRM.^[3]Verder hebben [naam 1] en [naam 2] de woning vanaf november 2023 tot de ontruiming in maart 2024 regelmatig bezocht. Zij hebben daar geen afhaalbericht aangetroffen.

4.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard. De bestuurlijke boete is aangetekend naar het correcte BRP-adres van eiseres verzonden. Het bezwaar is na afloop van de termijn ingediend. De bestuurlijke boete is op de juiste wijze kenbaar gemaakt, maar is niet door eiseres afgehaald van het PostNL-punt. Het komt voor haar rekening en risico dat zij niet goed zorg draagt voor de ontvangst van haar post of doorzending daarvan. Eiseres heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de termijnoverschrijding verschoonbaar zou moeten worden geacht. Gelet hierop heeft de commissie op grond van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb van het horen afgezien. Het besluit is ook per gewone post verzonden en de desbetreffende brief is niet geretourneerd. Eiseres had haar BRP-adres moeten aanpassen, als zij daar niet woonde. Het college mocht van horen afzien, omdat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk was, gelet op de aanzienlijke termijnoverschrijding en het ontbreken van een concrete onderbouwing van de verschoonbaarheid daarvan.

4.2.

Uit vaste rechtspraak volgt dat indien eiseres de ontvangst van een aangetekend verzonden besluit ontkent, onderzocht moet worden of het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan haar adres is aangeboden. Wanneer PostNL niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht achterlaat, komt het niet ophalen daarvan voor rekening en risico van eiseres. Stelt eiseres geen afhaalbericht te hebben ontvangen, dan ligt het op haar weg feiten aannemelijk te maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten.^[4]Niet is vereist dat eiseres aannemelijk maakt dat het stuk niet is ontvangen of aangeboden. Als eiseres erin slaagt een vermoeden van correcte bezorging te ontzenuwen, dan moet worden aangenomen dat het stuk niet op regelmatige wijze op haar adres is aangeboden.^[5]

4.3.

De rechtbank is van oordeel dat redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten op het adres van eiseres. Daarvoor is het volgende van belang.

4.4.

Het college stelt dat het besluit van 21 december 2023 per aangetekende post is verstuurd naar het adres van eiseres. Het onderbouwt dit door te verwijzen naar de ‘retour afzender’-stickers van PostNL. Echter, uit deze stickers volgt alleen dat het besluit bij een afhaalpunt is achtergelaten en, omdat het daar niet is afgehaald, weer retour is gezonden naar het college.^[6]Op de stickers staat niet dat een afhaalbericht is achtergelaten. Het college heeft ook geen andere bewijsstukken overgelegd waaruit dit wel zou blijken. Van de verzending per gewone post is geen enkel bewijs overgelegd.

4.5.

Ook van de factuur van 10 januari 2024 en aanmaning van 15 maart 2024 ontbreekt bewijs dat afhaalberichten zijn achtergelaten. Eiseres stelt wel de op 16 mei 2024 gedateerde aanmaning te hebben ontvangen, zodat het ervoor moet worden dat zij toen op de hoogte is geraakt van de bestuurlijke boete. Nu eiseres op die datum alsnog bezwaar heeft gemaakt, moet de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar worden geacht.

4.6.

Het college heeft het bezwaar van eiseres daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Reeds hierom is het beroep gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd. Eiseres is in haar beroepschrift en op zitting inhoudelijk ingegaan op de bestuurlijke boete. Het college heeft in zijn verweerschrift en op zitting daarop gereageerd. In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank daarom in het vervolg van de uitspraak de bestuurlijke boete inhoudelijk behandelen.

Heeft het college aangetoond dat eiseres overtreder is?

5. Eiseres betoogt dat haar feitelijke betrokkenheid niet door het college is aangetoond. Door te stellen dat eiseres de kans aanvaardde dat haar kleinzoon [naam 2] als huisbewaarder de overtredingen zou begaan, legt het college het aanvaardingscriterium te ruim uit. Het college moet aantonen dat eiseres als medepleger is aan te merken^[7], waarin het niet is geslaagd.

5.1.

Niet in geschil is dat overtredingen zijn begaan. Het college merkt eiseres aan als functioneel dader. Om als natuurlijk persoon als zodanig aangemerkt te worden moeten volgens vaste rechtspraak de overtredingen in redelijkheid kunnen worden toegerekend aan eiseres. Dat gebeurt indien zij erover vermocht te beschikken of de overtredingen al dan niet zouden plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door haar werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Hieronder valt ook het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van eiseres kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.^[8]

5.2.

Gelet op het bovenstaande, is de rechtbank van oordeel dat het college eiseres terecht heeft aangemerkt als functioneel dader, en daarmee overtreder. Zij was als huurder van de woning verantwoordelijk voor het gebruik daarvan. Uit niets blijkt dat eiseres (tijdens haar afwezigheid) toezicht heeft gehouden. Hieruit volgt dat zij in ieder geval haar zorgplicht heeft geschonden.

Heeft het college de boete moeten matigen?

6. Eiseres betoogt dat de boete onevenredig hoog is. Ten eerste heeft eiseres vraagtekens bij het belang dat gediend zou zijn met het doen van meerdere meldingen. Met een eenmalige registratie en melding van de verhuringen zou zijn voldaan aan het betreffende voorschrift. Ten tweede heeft het college niet kenbaar overwogen welk gewicht is toegekend aan het gegeven dat de overtredingen onmiddellijk zijn gestaakt nadat het [naam 2] duidelijk was geworden dat sprake was van overtredingen. Ten derde is niet kenbaar overwogen welk gewicht is toegekend aan het gegeven dat toeristische verhuur van een met voorrang toegewezen sociale huurwoning niet meer kan plaatsvinden nu de betreffende woning is ontruimd. Ten vierde is onduidelijk waarom aan alle betrokkenen (eiseres, haar dochter en twee kleinkinderen) de maximale boete is opgelegd, mede gelet op het feit dat de boetetabel van de Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Haarlem 2022 onverbindend is verklaard. Het gaat om hetzelfde feitencomplex en dezelfde gestelde overtredingen, waar nu vier keer boetes voor in totaal € 40.000,- zijn opgelegd. Tot slot voert eiseres aan dat de ontruiming zowel materiële als financiële gevolgen voor haar heeft gehad. Uit de overwegingen van het college blijkt op geen enkele manier dat daar rekening mee is gehouden.

6.1.

Voor zover eiseres stelt dat de boetetabel van de Huisvestingsverordening onverbindend is, verwijst het college naar de motivering in het verweerschrift in de zaak HAA 25/1915. Ook voor eiseres heeft het college een eigen evenredigheidstoets gedaan. Daarbij is gekeken naar de ernst, duur en aard van de overtredingen en het feit dat het om een sociale huurwoning gaat. De hoogte is dus, los van de tabel, goed onderbouwd. De persoonlijke omstandigheden van eiseres maken dit niet anders.

6.2.

Uit artikel 5:46, tweede lid, van de Awb volgt dat tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

6.3.

Het college heeft de boetetabel van de Huisvestingsverordening onverbindend geacht. De rechtbank kan dit volgen, gelet op recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin de boetetabel van de huisvestingsverordening van Amsterdam onverbindend is verklaard wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Die boetetabel was, net zoals de Haarlemse boetetabel, op meerdere punten niet gedifferentieerd.^[9]

6.4.

De vraag die de rechtbank dient te beantwoorden is of een boete van € 10.000,- evenredig is. Eiseres is enkel als functioneel dader overtreder. Het college heeft geen bewijs overgelegd waaruit blijkt dat eiseres actief betrokken was bij de verhuur. Een actieve rol is vervuld door haar dochter en kleinzoon.^[10]Daarnaast is van belang dat eiseres geringe financiële middelen tot haar beschikking heeft, waarom zij ook is vrijgesteld van het betalen van griffierecht, alsmede dat zij haar woning is kwijtgeraakt als gevolg van de verhuur. Deze persoonlijke omstandigheden nopen tot forse matiging van de bestuurlijke boete. De boete is dan ook in strijd met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. De rechtbank acht een boete van € 1.000,- passend en geboden.

Heeft eiseres recht op matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn?

7. De rechtbank beoordeelt in punitieve zaken ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden.^[11]Volgens vaste rechtspraak geldt als uitgangspunt dat de rechtbank een zaak niet binnen een redelijke termijn behandelt, als de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is begonnen uitspraak doet.^[12]In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarfase inbegrepen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd.^[13]

7.1.

In dit geval is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging op 6 oktober 2023. Dit betekent dat de redelijke termijn is overschreden met minder dan een half jaar.

7.2.

Volgens vaste rechtspraak wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn met een half jaar of minder in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% met een maximum van € 2.500,-.^[14]Dit vindt plaats na de matiging die de rechtbank in het kader van de evenredigheid al passend en geboden acht. Met een matiging van 5% komt de boete uit op € 950,-.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing door het besluit van 21 december 2023 ten aanzien van de hoogte van de boete te herroepen en door de boete vast te stellen op € 950,-.

8.1.

Omdat eiseres geen griffierecht heeft betaald, hoeft het college geen griffierecht aan haar te vergoeden. Omdat het beroep gegrond is krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Eiseres heeft ook in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 2.534,- omdat de gemachtigde van eiseres als beroepsmatige rechtsbijstandverlener een bezwaar- en beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Omdat aan eiseres een toevoeging is verleend, moet het college de vergoeding betalen aan de gemachtigde.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 3 juni 2025;

- herroept het besluit van 21 december 2023 ten aanzien van de hoogte van de boete;

- stelt de boete vast op € 950,-

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;

- veroordeelt het college tot betaling van € 2.534,- aan proceskosten aan de gemachtigde van eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. N.G. Dankerlui, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bestuurlijke boete matiging wegens persoonlijke omstandigheden en termijnoverschrijding