Uitspraak
202300028/1/A2.
Datum uitspraak: 25 september 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 november 2022 in zaak nr. 20/5292 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het college aan [appellante] een boete van € 20.500,- opgelegd.
Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 mei 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur], [voorzitter van de Raad van Commissarissen], en mr. M. Niermeijer, advocaat te Bussum, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. Cheung, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is eigenaresse van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). De woning bestaat uit vier bouwlagen en twaalf kamers en heeft een oppervlak van 242 m2.
Op het adres stonden ten tijde van belang vijf personen ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp).
2. Naar aanleiding van een melding woonfraude hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning op 19 juni 2019 bezocht. Van dit bezoek hebben zij een rapport van bevindingen opgesteld. Daarin is vermeld dat één van de bewoners, [persoon A], heeft verklaard dat in de woning acht personen wonen. Zij werken of lopen stage bij [appellante], die eigenaar is van de woning. Volgens [persoon A] heeft iedereen een eigen kamer, die ook op slot kan. Iedereen heeft ook een eigen huurcontract. De benedenverdieping wordt gedeeld. Ook de twee badkamers en drie toiletten worden gedeeld.
De toezichthouders constateren dat de vijf personen die zijn ingeschreven in de brp ook in de woning wonen. Daarnaast woont ook [persoon B] in de woning. Hij heeft desgevraagd verklaard dat hij sinds oktober 2018 in de woning woont en dat hij nog bij zijn moeder in [plaats] staat ingeschreven. Hij werkt bij [appellante] en kreeg vanwege de lange reistijd de kamer aangeboden. Hij heeft een huurcontract voor onbepaalde tijd en wil hier tot augustus blijven wonen.
De toezichthouders hebben ook gesproken met de andere twee bewoners van de woning die niet in de brp staan ingeschreven. Het gaat om twee vrouwen uit Oostenrijk, te weten [persoon C] en [persoon D], die beiden drie maanden in Nederland verblijven voor een stage. De toezichthouders hebben van één van de vrouwen het huurcontract gezien, dat voor drie maanden is. Deze vrouw heeft verder verklaard dat langer in de woning blijven geen optie is, omdat daarna haar opleiding op school in Oostenrijk verder gaat.
Bestreden besluitvorming en aangevallen uitspraak
3. Bij besluit van 14 januari 2020, zoals gehandhaafd bij besluit van 25 augustus 2020, heeft het college [appellante] een boete opgelegd van € 20.500,-. Volgens het college is een deel van de woning, namelijk in ieder geval de kamers van de twee stagiaires, in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 onttrokken aan de bestemming tot bewoning, doordat deze kamers niet voor permanent verblijf worden aangeboden. Permanent houdt in een periode van ten minste zes maanden. De huurovereenkomst met de stagiaires was evenwel voor een periode van drie maanden. Daarnaast blijkt uit de bewoordingen van de huurovereenkomst dat de intentie van de verhuur slechts was gericht op het tijdelijk huisvesten van de ‘traineeship’. De bewoordingen ‘temporary post’ en ‘only during the term of the traineeship’ duiden op bewoning met een tijdelijk karakter. Hieruit blijkt eveneens dat het bewonerschap van de trainees en het werknemerschap bij [appellante] als trainee/stagiaire aan elkaar zijn gekoppeld. Het fluctueren van het werkaanbod en het feit dat [appellante] de woning exclusief inzet als dienstwoning versterkt het ontbreken van duurzame bewoning, aldus het college.
Volgens het college kan [appellante] worden aangemerkt als overtreder, nu zij eigenaar en verhuurder is. Zij heeft de huurcontracten afgesloten en int de huur. Verder zijn er geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven de boete te matigen, aldus het college.
4. Het college heeft zich in de bestreden besluitvorming eveneens op het standpunt gesteld dat sprake is van omzetting van de woning van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Dit is in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Hiervoor heeft het college evenwel niet apart een boete opgelegd. Bij besluit van 26 maart 2020 heeft het college aan [appellante] een omzettingsvergunning verleend.
5. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. [appellante] kan zich hiermee niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
Hoger beroep
6. [appellante] heeft ter zitting bij de Afdeling haar grond dat de rechtbank ten onrechte haar beroep ongegrond heeft verklaard, alleen al omdat het college in de beslissing op bezwaar afstand heeft genomen van zijn standpunt dat sprake zou zijn van omzetting zonder vergunning, ingetrokken. Deze grond zal daarom niet worden besproken.
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verblijf van de twee stagiaires geen duurzaam karakter had en om die reden niet gelijkgesteld kan worden met wonen. Een verblijf dat korter duurt dan zes maanden kan op zichzelf ook voldoende duurzaam zijn. Daarbij komt dat de duur van het verblijf niet doorslaggevend is, maar dat ook andere omstandigheden van belang zijn voor de vraag of een verblijf voldoende duurzaam is om als ‘wonen’ te worden aangemerkt.
Volgens [appellante] liepen de twee stagiaires een stage voor drie maanden. Dit is weliswaar korter dan de periode van zes maanden die ‘automatisch’ leidt tot wonen in de zin van de Huisvestingsregelgeving, maar dat doet niet af aan het feit dat hun verblijf in die drie maanden wel een duurzaam karakter had, zodat wel degelijk sprake was van wonen. In dit kader verwijst [appellante] naar de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:884, waaruit volgens haar volgt dat een verblijf van buitenlandse studenten voor een termijn van maximaal (dus ook korter dan) zes maanden kwalificeert als wonen. De stagiaires hadden hun hoofdverblijf in de woning en het centrum van hun levensbelangen. Gelet op de wijze waarop de kamers werden gebruikt, was er geen sprake van ‘kort verblijf’. Het ontbreken van een inschrijving in de brp doet daar niet aan af. Uit vaste rechtspraak volgt dat dit niet doorslaggevend is. Ook kortdurend, flexibeler verblijf kwalificeert in normaal spraakgebruik als wonen. Bovendien hadden de stagiaires de intentie om gedurende de drie maanden in de woning te wonen. Nu het verblijf een woonkarakter had, is geen sprake van een overtreding, aldus [appellante].
Subsidiair betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat geen boete opgelegd had mogen worden, omdat het gebruik als bed & breakfast als bedoeld in artikel 3.1.2, zesde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 kwalificeert.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1870, is voor de vraag of sprake is van woningonttrekking van belang of de woning wordt gebruikt met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden. Bij de beoordeling in hoeverre daarvan sprake is worden verder onder meer aspecten als inschrijving in de brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon betrokken. Is iemand ingeschreven in de brp, dan bestaat een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning. Het belang van inschrijving in de brp volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet (zie Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr. 3, p. 26). Daarin is vermeld dat wanneer een woning wordt gebruikt voor bewoning en de bewoner zich inschrijft in de brp, geen sprake is van onttrekken. Zelfs wanneer dit voor een kortere periode, zoals zes maanden, het geval is, aldus de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet.
In de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening 2016, zoals deze luidde ten tijde van belang, is over de vergunningplicht voor onttrekking vermeld dat onder "aan de bestemming onttrekken" wordt verstaan elk ander gebruik dan permanente bewoning. De betekenis van het begrip "bewoning" is gelijk aan de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gehecht. Wie een huis bewoont en is ingeschreven in de brp heeft daar, permanent, zijn hoofdverblijf. Permanent houdt een periode van ten minste zes maanden in, aldus de toelichting.
7.2. Niet in geschil is dat de twee stagiaires een huurovereenkomst hadden voor de duur van hun stageperiode, te weten drie maanden. Zij hadden ook niet de intentie hun stageperiode te verlengen of om een andere reden langer te blijven, omdat zij terug zouden gaan naar Oostenrijk. Om die reden hadden zij zich, zo hebben zij zelf blijkens het rapport van bevindingen verklaard, ook niet op het adres ingeschreven in de brp. Gelet hierop, heeft het college aangetoond dat de twee kamers van de stagiaires door hen niet werden gebruikt met als doel om daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden.
Dat, naar [appellante] heeft gesteld, het standpunt van het college tot gevolg heeft dat studenten nu niet gedurende een korte termijn voor een betaalbare prijs in Amsterdam kunnen wonen, maakt, wat daar ook van zij, het voorgaande niet anders en betekent niet dat het [appellante] was toegestaan de twee kamers in strijd met de Huisvestingsregels aan de stagiaires te verhuren.
7.3. In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, zoals deze luidde ten tijde van belang, is bepaald dat onder bed and breakfast wordt verstaan het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder kkk, van diezelfde Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 is bepaald dat onder zelfstandige woonruimte wordt verstaan een woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte.
De twee kamers die aan de stagiaires zijn verhuurd maken geen deel uit van een zelfstandige woonruimte met een eigen hoofdbewoner. Dit betekent dat geen sprake is van gebruik van de kamers voor bed & breakfast.
7.4. Het betoog slaagt niet.
8. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat in strijd wordt gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Ten tijde van het bestreden besluit golden het beleidsplan ‘Plan Jongeren- en Studentenhuisvesting 2019-2022’ (hierna: het Plan) en het ‘Convenant Studentenhuisvesting Amsterdam 2019-2022’ (hierna: het Convenant). Beide stukken voorzagen er in zogenoemde landingsplekken te creëren voor internationale studenten die slechts gedurende een korte termijn (van maximaal zes maanden) in Nederland zijn. De landingsplekken zijn inmiddels ook opgenomen in de Huisvestingsverordening. Gelet hierop, kan het college niet blijven vasthouden aan de boete. Door dat wel te doen, handelt het college anders jegens [appellante] dan jegens de partijen met wie het college het convenant heeft gesloten. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbijgegaan.
8.1. Het Plan heeft betrekking op het creëren van studenten- en jongerenhuisvesting in Amsterdam. Jongeren zijn daarbij gedefinieerd als starters op de Amsterdamse woningmarkt in de leeftijd van 18 tot 28 jaar die niet voltijd studeren, met een sociaal inkomen. Studenten zijn gedefinieerd als allen die voltijd studeren aan een instelling voor WO, HBO en MBO in de metropoolregio Amsterdam.
Het Convenant heeft eveneens betrekking op het creëren en faciliteren van studentenhuisvesting. In het Convenant zijn studenten gedefinieerd als allen die voltijd studeren aan een instelling voor WO, HBO en MBO in de metropoolregio Amsterdam. Het gaat daarbij om zowel Nederlandse als internationale studenten en promovendi.
8.2. Nu de twee stagiaires geen jongeren en/of studenten zijn als bedoeld in het Plan of het Convenant, is alleen al hierom geen sprake van gelijke gevallen. Dit betekent dat het betoog alleen al hierom niet slaagt.
9. [appellante] heeft haar grond dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het verbod van willekeur handelt op de zitting bij de Afdeling ingetrokken. Deze grond behoeft daarmee geen bespreking meer.
10. [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de boete had moeten worden gematigd. Gelet op de ernst van de overtreding is de boete onevenredig hoog. Er was immers geen sprake van het ongecontroleerd verdwijnen van woonruimte en er was geen negatief effect op het behoud van de woonruimtevoorraad en de doorstroming op de woningmarkt. De woning werd door zes mensen wel bewoond. Het effect op de leefbaarheid van de stad is ook zeer beperkt gebleven. [appellante] is niet eerder beboet geweest voor onttrekking en heeft nadien de woning ook altijd voor zes maanden of langer laten bewonen.
Verder stelt [appellante], onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649, dat mee zou moeten worden gewogen dat zij geen financieel voordeel heeft behaald, nu de huur van € 300,- per maand kostendekkend was.
Ten slotte stelt [appellante] in dit kader dat haar statutaire doel is om te zorgen voor betaalbare woonruimte voor studenten in Amsterdam. De overtreding waarvoor zij nu wordt beboet, de onttrekking van de woonruimte, is naar zijn aard onverenigbaar met dit doel. Ook met deze specifieke omstandigheid is ten onrechte geen rekening gehouden, aldus [appellante].
10.1. In haar uitspraak van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3416, heeft de Afdeling geoordeeld dat de boetetabel uit de Huisvestingsverordening Amsterdam die ziet op toeristische verhuur/vakantieverhuur (boetetabel 4 in bijlage 3) onverbindend is wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat daarin - kort gezegd - onvoldoende wordt gedifferentieerd. In het onderhavige geval is de boete gebaseerd op boetetabel 2 in bijlage 3 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016. Uit die tabel volgt dat voor onttrekking van een woning een boete van € 20.500,- werd opgelegd en dat voor het niet melden van vakantieverhuur of bed & breakfast een boete van € 6.000,- werd opgelegd.
Ook in deze boetetabel wordt op het punt van woningonttrekking dus alleen gedifferentieerd naar type overtreding, maar bijvoorbeeld niet tussen onttrekking met een bedrijfsmatig karakter en onttrekking zonder een bedrijfsmatig karakter. Voorts kent de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 bijvoorbeeld geen differentiatie naar gelang de omvang van de onttrekking, zoals of het gaat om onttrekking van één kamer of een hele woning, of de duur van de onttrekking. Bij differentiatie kan verder worden gedacht aan het opleggen van hogere boetes in geval van recidive (binnen een bepaalde periode).
Zoals in voormelde uitspraak van 21 augustus 2024 is overwogen, klemt de omstandigheid dat er in Amsterdam slechts zeer beperkt wordt gedifferentieerd te meer, nu het algemene niveau van de hoogte van de boetes als hoog moet worden aangemerkt. Het gevolg hiervan is immers dat partijen die, soms onbewust of per ongeluk, of slechts een enkele maal of zeer kortdurend, een regel of voorwaarde overtreden, steeds direct geconfronteerd worden met een hoge boete, die hen ondanks de soms hoge opbrengsten van verhuur in ernstige financiële problemen kan brengen, terwijl de ernst en omvang van die overtreding die hoge boete niet steeds rechtvaardigt. Hoewel de Afdeling onderkent dat het onttrekken van woonruimte aan de woningvoorraad zonder vergunning het opleggen van een boete met een voldoende afschrikwekkende werking rechtvaardigt, staat het altijd zonder meer opleggen van de hoogste boete, niet in redelijke verhouding tot dit doel.
10.2. In de uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, heeft de Afdeling al geoordeeld dat tabel 2 in bijlage 3 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 onverbindend is, voor zover daarin een boetebedrag wegens het niet voldoen aan de meldplicht is opgenomen. Nu uit overweging 10.1 voortvloeit dat tabel 2 uit bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), voor zover het gaat om het boetebedrag voor woningonttrekking, is ook dit deel van boetetabel 2 in bijlage 3 van de huisvestingsverordening Amsterdam 2016 onverbindend.
10.3. Het betoog slaagt.
11. Het is aan de raad om een boeteregime voor onttrekking vast te stellen dat recht doet aan het evenredigheidsbeginsel. In dit kader wijst de Afdeling er ten overvloede op dat ook in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2024 bij de boete voor woningonttrekking in boetetabel 2 van bijlage 3 alleen wordt gedifferentieerd naar type overtreding. Dat betekent dat hetgeen hiervoor onder 10.1 is overwogen, ook geldt voor de boetes voor woningonttrekking die op grond van deze versies van de Huisvestingsverordening Amsterdam zijn opgelegd.
Gevolgen voor de hoogte van de boete
12. Dat tabel 2 uit bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 onverbindend is voor zover het gaat om woningonttrekking, betekent niet dat aan [appellante] in het geheel geen boete had mogen worden opgelegd. Zij heeft immers gedurende drie maanden twee kamers aan de woningvoorraad onttrokken, zonder dat zij daarvoor een vergunning had. De Afdeling zal daarom zelf de hoogte van de boete vaststellen. Zij acht in dit geval, in aanmerking nemende de feiten en omstandigheden waaronder de overtreding is begaan, een boete van € 10.000,- passend en geboden. Van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb die aanleiding geven tot een matiging van dit bedrag is niet gebleken.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
13. [appellante] heeft ten slotte gesteld dat de procedure te lang heeft geduurd.
13.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer haar uitspraak van 9 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, volgt dat voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt geldt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan. Deze termijn vangt aan op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (HR 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11). De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.
13.2. Dit geschil is gestart met het voornemen tot boeteoplegging van 14 oktober 2019 en eindigt met de uitspraak van vandaag. Dit betekent dat de procedure ruim vier jaar en elf maanden heeft geduurd, en daarmee ruim elf maanden te lang heeft geduurd. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan zes maanden, maar minder dan 12 maanden is overschreden, ligt een vermindering van de boete met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7830. Dit betekent dat de boete van € 10.000,- met 10% zal worden gematigd.
Conclusie
14. Het hoger beroep van [appellante] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank Amsterdam moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren. Het besluit van 25 augustus 2020 moet wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb worden vernietigd. Het besluit van 14 januari 2020 moet worden herroepen, voor zover het de hoogte van de boete betreft. De Afdeling zal de boete zelf vaststellen op een bedrag van € 9.000,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 25 augustus 2020.
15. Het college moet de proceskosten van [appellante] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 november 2022 in zaak nr. 20/5292;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 25 augustus 2020, met kenmerk W0.20.003985.001;
V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 14 januari 2020, met kenmerk 1098 PT 6, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
VI. bepaalt dat de boete € 9.000,- bedraagt;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.937,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 902,- vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2024
752