ECLI:NL:RBNHO:2021:5364

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 18/4584

uitspraak van de meervoudige kamer van 10 februari 2021 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: M.J. van Broekhoven),

De korpschef van politie, verweerder

(gemachtigde: mr. A.T. Bolt).

Procesverloop

Bij besluit van 25 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aansprakelijkheid te erkennen voor de door eiser geclaimde restschade wegens de bij hem vastgestelde posttraumatische stress stoornis (PTSS).

Bij besluit van 28 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 december 2019. Eiser is verschenen, vergezeld van zijn partner en drs. [naam 1] en bijgestaan door zijn gemachtigde.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. J.C.E. te Riele en J. van den Bosch.

De rechtbank heeft vervolgens aanleiding gezien het onderzoek in deze zaak met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te heropenen voor het stellen van nadere vragen. Partijen hebben nader gereageerd.

Na schriftelijke toestemming van verweerder en eiser als bedoeld in artikel 8:57 van Pro de Awb, heeft de rechtbank besloten nadere behandeling ter zitting achterwege te laten. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

Overwegingen

1.1

Eiser is vanaf 1996 werkzaam geweest in een executieve functie binnen de politieorganisatie. In 2009 is het dienstverband beëindigd. In de jaren tussen 1996 en 2009 is eiser in zijn werkzaamheden in aanraking gekomen met diverse incidenten. Na een incident in 2003 kreeg eiser psychische klachten, waarna in 2014 door de Militaire GGZ de diagnose PTSS is gesteld. Verweerder heeft bij besluit van 8 september 2015 de vastgestelde PTSS gekwalificeerd als beroepsziekte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, sub y, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp). Aan dat besluit kan eiser rechtspositionele aanspraken op grond van artikel 54 van Pro het Barp ontlenen. Ook heeft hij op grond van artikel 54a van het Barp smartengeld ontvangen.

1.2

Bij brief van 7 oktober 2016 heeft eiser verweerder als werkgever aansprakelijk gesteld voor de restschade. Bij het primaire besluit heeft verweerder geweigerd aansprakelijkheid te erkennen voor de door eiser gestelde restschade. Verweerder heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat – kort gezegd – de voor de aansprakelijkheid vereiste buitensporigheid ontbreekt en dat bovendien de op hem rustende zorgplicht niet is geschonden.

2. De bezwaaradviescommissie PTSS heeft verweerder geadviseerd om het door eiser ingediende bezwaar gegrond te verklaren vanwege een gebrekkige motivering. Volgens de bezwaarcommissie heeft de toetsingscommissie buitensporigheid niet voldoende gekeken naar de lange lijst van incidenten die eiser heeft beschreven en moet dit uit oogpunt van zorgvuldigheid nog worden gedaan. Ook is de bezwaarcommissie van oordeel dat sprake is van schending van de zorgplicht (onvoldoende nazorg), omdat verweerder onvoldoende concreet heeft kunnen maken waaruit de nazorg aan eiser heeft bestaan. Daarmee kan volgens de bezwaarcommissie niet worden aangenomen dat aan de zorgplicht is voldaan.

Verweerder heeft de bezwaarcommissie niet gevolgd in haar oordelen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de weigering gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering.

3. Verweerder heeft – kort gezegd – aan de weigering om de aansprakelijkheid van de restschade te erkennen het standpunt ten grondslag gelegd dat niet kan worden vastgesteld dat eisers PTSS is ontstaan in de uitoefening van zijn werkzaamheden, zoals vereist voor aansprakelijkheid van de politie als werkgever voor de restschade. Verweerder acht de vereiste buitensporigheid niet aangetoond. De door eiser beschreven incidenten als zodanig noch de cumulatie van die incidenten dragen volgens verweerder objectief bezien een buitensporig karakter. Voorts meent verweerder aan de zorgplicht jegens eiser te hebben voldaan.

4. Eiser heeft zich op hierna te bespreken gronden tegen het bestreden besluit gekeerd.

Beoordeling door de rechtbank

5. Door verweerder is bij besluit van 8 september 2015 de bij eiser vastgestelde PTSS gekwalificeerd als beroepsziekte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, sub y van het Barp. De rechtspositionele aanspraken staan daarmee vast. Het gaat in dit geschil om de vergoeding van de volgens eiser nog resterende schade, die niet door rechtspositionele voorzieningen wordt gedekt. Welke schadeposten concreet voor vergoeding in aanmerking komen, is hier (nog) niet aan de orde. Verweerder zal daarover, indien hij aansprakelijk moet worden geacht, nader moeten beslissen.

6. De eerste vraag die moet worden beantwoord is of verweerder bij de beoordeling van de aansprakelijkheid voor restschade terecht heeft getoetst aan het buitensporigheidsvereiste. Eiser meent van niet. Volgens eiser speelt het buitensporigheidsvereiste geen rol meer als gevolg van de Circulaire PTSS én de gehanteerde formulering in het erkenningsbesluit. Eiser betoogt dat met de erkenning van de beroepsziekte er naast een medisch causaal verband ook al een juridische kwalificatie is gegeven met betrekking tot het causaal verband tussen het werk en de PTSS. De vraag of er restschade moet worden vergoed loopt dan langs de band van de zorgplicht.

7.1.

Anders dan eiser beantwoordt de rechtbank deze vraag bevestigend. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. (Ex-)politiemedewerkers die in de uitoefening van hun werk schade lijden, hebben recht op vergoeding van die schade op grond van rechtspositieregelingen. Schade die niet vergoed wordt op basis van een rechtspositieregeling (restschade) kan geclaimd worden op grond van de algemene normen inzake werkgeversaansprakelijkheid. In dat kader wordt in het bestuursrecht getoetst aan de norm zoals die door de CRvB, analoog aan artikel 7:658 van Pro het Burgerlijk Wetboek, is bepaald.^[1]Beide grondslagen voor schadevergoeding kunnen volgens de CRvB naast elkaar bestaan en vergen gezien de verschillen tussen beide normen een afzonderlijke toetsing, die in afzonderlijke besluiten zijn beslag kan krijgen.^[2]

7.2.

De rechtspositionele norm vereist een gekwalificeerd causaal verband. Dat betekent dat er sprake moet zijn van “in overwegende mate’ zijn oorzaak vinden in de aard van de opgedragen werkzaamheden of de bijzondere omstandigheden waaronder die werkzaamheden moesten worden verricht. De causaliteitsvraag bij de algemene norm van werkgeversaansprakelijkheid (restschade) houdt in: vergoeding van de schade die een betrokkene lijdt “in de uitoefening van zijn werkzaamheden”. In de rechtspraak is bij psychische klachten nog een aanvullend vereiste in het leven geroepen, namelijk het buitensporigheidsvereiste.^[3]Bij psychische klachten dienen de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren die de schade zouden hebben veroorzaakt, geobjectiveerd te worden, dat wil zeggen dat er sprake moet zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden – objectief gezien – een buitensporig karakter dragen. Dat wil zeggen dat er geen rekening wordt gehouden met de individuele kwetsbaarheid. Die buitensporigheidstoets geldt bij zowel de rechtspositionele regeling (beoordeling van de beroepsziekte) als bij de restschade.

7.3.

Voor politiemedewerkers geldt sinds 1 januari 2013, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2007, d. Circulaire PTSS Politie. Die Circulaire is een invulling van de gemaakte afspraken in het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie (2012-2014) van 31 mei 2012 en heeft tot doel eenheid te brengen tussen de politiekorpsen bij het erkennen van PTSS als beroepsziekte. Daarbij is onder meer overeengekomen dat als medisch wordt vastgesteld dat PTSS beroepsgerelateerd is, de PTSS als rechtspositioneel te erkennen beroepsziekte geldt. Het in de rechtspraak geformuleerde buitensporigheidscriterium blijft daarbij dus buiten beschouwing. Daarnaast is ook bij de op 4 september 2014 vastgestelde Coulanceregeling PTSS Politie gekozen voor een afwijkend regime en wordt niet (meer) getoetst aan het buitensporigheidsvereiste. De Coulanceregeling geldt voor (ex)politiemedewerkers die PTSS kregen tussen 1 januari 1984 en 1 januari 2015 en zich voor 1 januari 2015 hebben gemeld bij het Meldpunt PTSS Politie.

8. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat bij de beoordeling van de aansprakelijkheid van de gestelde restschade van eiser die hier in geding is het buitensporigheidsvereiste onverkort geldt. De rechtbank kan eiser niet volgen in zijn betoog over de juridische systematiek. De reikwijdte van de Circulaire PTSS politie (zijnde geen beleidsregel, maar een vaste, begunstigende, gedragslijn^[4]) beperkt zich uitdrukkelijk tot het nemen van een besluit in het kader van de rechtspositieregeling, over de erkenning van de PTSS als beroepsziekte. Die lichtere toets geldt alleen daar. De rechtbank wijst hierbij onder meer op de brief van de Minister van 18 december 2012 en op de Circulaire, onder 4 (Beroepsziekte en PTSS inclusief procedure), waarin steeds gesproken wordt over PTSS als een rechtspositioneel te erkennen beroepsziekte. Ook de verwijzing naar de tekst van het erkenningsbesluit leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. In dat besluit is geen standpunt ingenomen over de buitensporigheid.

9. Eiser betoogt dat, in het geval wel dient te worden getoetst aan het buitensporigheidsvereiste, dat in zijn geval strijd oplevert met het gelijkheidsbeginsel dan wel vertrouwensbeginsel en het verbod van willekeur. Eiser beroept zich hierbij met name op de afhandeling van “oude” PTSS-dossiers en de coulanceregeling PTSS.

10. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Uit hetgeen door eiser naar voren is gebracht blijkt allereerst niet dat sprake is van gelijke gevallen, omdat een concrete onderbouwing ontbreekt. Verweerder stelt bovendien terecht dat bij eiser geen sprake is van aansprakelijkstelling voor restschade die is gedaan vóór 1 januari 2015, zodat reeds daarom van gelijke gevallen geen sprake is. Dat eiser verweerder wel voor die datum aansprakelijk heeft gesteld voor de erkenning van de beroepsziekte maakt dat niet anders. Overigens stelt verweerder terecht dat ook als in eerdere zaken ten onrechte niet aan dat buitensporigheidsvereiste zou zijn getoetst, dat nog niet maakt dat hij dan gehouden is die fout in andere zaken te herhalen. Voor het oordeel dat verweerder met een incomplete lijst zou hebben gewerkt waardoor sprake zou zijn van willekeur heeft de rechtbank geen aanknopingspunten.

11. De beroepsgrond dat verweerder bij de beoordeling van de buitensporigheid onvoldoende zorgvuldig heeft gehandeld, slaagt evenmin. Uit het dossier blijkt niet van een zodanige afhankelijkheid van de verzekeraar dat de toetsingscommissie buitensporigheid niet als onafhankelijk dan wel onpartijdig kan worden beschouwd. Bovendien gaat het om een niet bindend advies van een adviescommissie. Van een advies van een dergelijke commissie kan worden afgeweken en tegen de uiteindelijke besluitvorming, waarvan het advies van de adviescommissie deel uitmaakt, kan integraal in bezwaar en beroep worden opgekomen. Wat betreft de gestelde veronachtzaming van het advies van de bezwaaradviescommissie PTSS overweegt de rechtbank dat het een bestuursorgaan vrij staat om af te wijken van het advies van een bezwarencommissie, mits de afwijking van het advies deugdelijk wordt gemotiveerd. Op de motivering van het bestreden besluit komt de rechtbank later terug.

12. Eiser heeft voorts aangevoerd dat de door hem aangedragen incidenten en omstandigheden, en met name incident 4, wel degelijk buitensporig waren. Ook moet het volgens eiser niet alleen om deze beoordeelde incidenten gaan, maar dienen ook de overige incidenten te worden getoetst. Verder heeft eiser nog gewezen op de harde cultuur die heerste bij bureau [locatie 1] . Dit bureau was met name berucht om het aantal incidenten en de cumulatie van incidenten. Volgens eiser hebben deze werksfeer en omstandigheden bijgedragen aan de buitensporigheid.

Verweerder acht geen van de beschreven incidenten objectief bezien buitensporig, ook niet de cumulatie van incidenten. Naar de visie van verweerder zijn de afhandeling van en de betrokkenheid bij dergelijke incidenten inherent aan de functie van eiser en volgen deze direct uit de primaire politietaak en de omschrijving van de functie. Eiser heeft geen bijzondere factoren in de werkomstandigheden aangedragen. Ook weegt verweerder daarbij mee dat politiemedewerkers in de stad Amsterdam regelmatig soortgelijke incidenten meemaken.

13. Eiser heeft een lijst met 5 kernincidenten aangedragen, te weten een uit de hand gelopen bekeuringssituatie bij een stage tijdens eisers opleiding (incident 1), een aanhouding waarbij eiser werd geconfronteerd met fysiek geweld (incident 2), een achtervolging met politieauto’s waarbij met scherp is geschoten (incident 3), een bedreiging van eiser bij een poging tot overval (incident 4) en een zelfdoding op het spoor (incident 5).

14. De eerste vraag die ter beantwoording staat, is of de aard van het werk of de omstandigheden waaronder dat werk moest worden verricht – objectief beschouwd – als buitensporig moeten worden aangemerkt. Als deze vraag bevestigend wordt beantwoord komt de vraag aan de orde of er tussen die werkomstandigheden en de ontstane PTSS een oorzakelijk verband bestaat. In het buitensporigheidsvereiste en de daarbij toe te passen objectivering ligt volgens vaste rechtspraak besloten dat geen rekening moet worden gehouden met een meer dan gemiddelde, individuele gevoeligheid van de betrokken ambtenaar voor bepaalde werkomstandigheden.^[5]

15. De rechtbank is, anders dan verweerder, van oordeel dat de incidenten 3 en 4 en de omstandigheden waaronder die plaatsvonden moeten worden aangemerkt als buitensporig in de hiervoor bedoelde zin. De rechtbank stelt voorop dat het meemaken van een achtervolging op zichzelf niet buitensporig is te noemen. Dat is inherent aan het executieve politiewerk. Bij incident 3 kan echter niet worden gesproken van een ‘normale’ achtervolging. Het betrof een achtervolging waarbij eiser zelf en zijn collega’s werden beschoten met automatische wapens/machinegeweren. Het argument van verweerder dat bepalend is of eiser inzittende was van de eerste volgauto en dit niet duidelijk kon worden vastgesteld acht de rechtbank geen overtuigend argument. Los van het feit dat de inzittenden van alle betrokken politievoertuigen het risico liepen zelf geraakt te worden door kogels, is het ook zwaar en zeer confronterend om mee te maken dat collega’s worden beschoten. De rechtbank kan verweerder niet volgen in zijn stelling dat bij de beoordeling meeweegt dat het binnen de gemeente Amsterdam vragen en verkrijgen van assistentie binnen een zeer korte tijdspanne realiseerbaar is. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit niet afdoen aan de impact van de gebeurtenissen op eiser.

Incident 4 betreft een bedreiging met een vermeend vuurwapen. Dat er in Amsterdam bij herhaling (pogingen tot) overvallen plaatsvinden, neemt niet weg dat het hier een ingrijpende gebeurtenis met een – ook objectief bezien – schokkend karakter betreft. Eiser heeft in de loop van een wapen van een overvaller gekeken en dacht dat zijn laatste uur had geslagen. Dat een dergelijk incident tot de normale werkzaamheden van politieagenten in executieve dienst behoren, kan de rechtbank niet volgen. Ook door de toetsingscommissie buitensporigheid wordt dit incident gekwalificeerd als een heftig incident die op de betrokken politieambtenaren de nodige impact heeft gehad en door eiser onmiskenbaar als een bijzonder ernstige bedreiging werd ervaren. De opvatting van verweerder dat er binnen de gemeente Amsterdam herhaaldelijk achtervolgingen en bedreigende situaties voorkomen en dat bij de beoordeling meeweegt, acht de rechtbank een onjuiste opvatting. Bij de objectieve toets aan het buitensporigheidsvereiste gaat het om de gemiddelde politiemedewerker, niet om de gemiddelde Amsterdamse politiemedewerker.

16. Eiser bestrijdt daarnaast dat verweerder zijn zorgplicht voldoende is nagekomen. Volgens eiser is er niet actief adequate hulp geboden en onvoldoende op hem gelet. Eiser heeft daartoe gesteld dat bij [locatie 1] geen hulp was. Hij stond er alleen voor. Eiser geeft aan uiteindelijk zelf naar maatschappelijk werk te zijn gestapt, nadat hij ging disfunctioneren.

Verweerder ziet geen tekortkoming in zijn zorgplicht jegens eiser. Verweerder beschrijft het algemene zorgbeleid en de ontwikkeling van dat beleid in de loop der jaren. Verweerder stelt dat er in de periode 1998-2009 een deugdelijk systeem van (na)zorg beschikbaar was, ook binnen [locatie 1] en de andere locatie ( [locatie 2] ). Het onderzoek naar de toedracht bevestigt dat volgens verweerder ook. Er is wel aandacht geweest voor eiser. Dat eiser mogelijk geen gebruik heeft gemaakt van de hem geboden mogelijkheden van (na)zorg kan niet aan verweerder worden verweten of toegerekend. Eiser had ook een eigen verantwoordelijkheid hierin.

17. Volgens vaste rechtspraak heeft het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht.^[6]De zorgplicht houdt in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. Geen recht op vergoeding bestaat indien het bestuursorgaan aantoont dat het zijn zorgplicht is nagekomen of dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.

18. Op verweerder rust in beginsel de last om aannemelijk te maken dat de nazorg voldoende is geweest, uitgaande van de omstandigheden van het geval en van de toenmalige stand van de wetenschap. Indien dusdanige tekortkomingen naar voren komen dat deze als een schending van de zorgplicht moeten worden aangemerkt, wordt het causaal verband met de PTSS als een gegeven beschouwd, tenzij verweerder aannemelijk maakt dat de PTSS niet aan het gebrek aan (na)zorg kan worden toegeschreven.^[7]

19. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet voldoende aangetoond dat hij aan zijn zorgplicht heeft voldaan. De rechtbank kan uit de voorhanden zijnde gedingstukken niet afleiden dat er aan eiser concrete nazorg is geleverd. De rechtbank begrijpt weliswaar dat over PTSS destijds onvoldoende bekend was, maar dat neemt niet weg dat ook zonder die kennis verwacht mocht worden dat er ten aanzien van ernstige incidenten psychische (na)zorg werd geboden. Verweerder heeft onvoldoende concreet kunnen maken waaruit de nazorg heeft bestaan. Uit het interview met de heer [naam 2] blijkt niet van (een aanbod van) concrete zorg, enkel van opvang door dan wel begeleiding van collega’s. Ook uit het interview met mevrouw [naam 3] kan niet anders worden afgeleid dan dat de zorg die werd geboden beperkt was. Er was geen professionele zorg, enkel een vorm van opvang door collega’s. Wat betreft incident 4 blijkt uit de stukken in het geheel niet van geboden nazorg. Tussen de schending van de zorgplicht en de psychische klachten van eiser moet dan ook causaal verband worden aangenomen.

20. Uit het voorgaande volgt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd aansprakelijkheid voor de door eiser gestelde schade te erkennen en de gevraagde schadevergoeding ten onrechte op die grond heeft afgewezen.

21. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank beslist dat verweerder aansprakelijk is voor door eiser geleden schade ten gevolge van de incidenten 3 en 4. De omvang van de schadevergoeding maakt, zoals eerder aangegeven, geen deel uit van dit geding.

22. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

23. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept het primaire besluit;

- bepaalt dat verweerder aansprakelijk is voor door eiser geleden (rest)schade ten gevolge van de incidenten 3 en 4 en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.B. Klaus, voorzitter, en mr. M.P.E. Oomens en

mr. L.N. Nijhuis, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 februari 2021.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Aansprakelijkheid politie voor restschade PTSS na buitensporige incidenten bevestigd