Uitspraak
18.1347 AW, 18/4106 AW
Datum uitspraak: 31 januari 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
29 januari 2018, 17/425 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de korpschef van politie (korpschef)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Namens de korpschef heeft mr. G.G.E.A. Frederix-Gianotten, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. P. Boezeman een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de korpschef op 3 mei 2018 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 17/7702 AW en 18/3019 AW, plaatsgevonden op 22 november 2018. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Frederix-Gianotten, mr. M.B. de Witte-van den Haak, mr. C.M.I. Huijts en
M.W. La Haye. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. S.G. Volbeda, advocaat.
In de gevoegde zaken is heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene was sinds 1 oktober 1984 werkzaam bij de politie, eerst [in naam dienst] en de [onderdeel] en laatstelijk als [functie] bij de meldkamer. Uit het verslag van het diagnostisch onderzoek van 19 februari 2014 van de Politie Poli van het Psychotrauma Diagnose Centrum (PDC) blijkt dat bij betrokkene de diagnose posttraumatische stressstoornis (PTSS) is gesteld.
1.2.
Op 22 september 2014 heeft betrokkene verzocht om de bij hem vastgestelde PTSS te erkennen als beroepsziekte in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder y, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp). In zijn verzoek heeft appellant vier incidenten genoemd uit 1988, 1993 en 1994 die hebben geleid tot de PTSS.
1.3.
Het verzoek van betrokkene is voor een advies over de beroepsgerelateerdheid van de gediagnosticeerde PTSS voorgelegd aan de landelijke Adviescommissie PTSS Politie (Commissie). Bij brief van 16 oktober 2014 heeft de Commissie, met toestemming van betrokkene, het PDC om aanvullende informatie verzocht. Bij brief van 13 november 2014 heeft het PDC gereageerd op dit verzoek. Verder heeft betrokkene desgevraagd een aanvulling gegeven op de beschrijving van de incidenten.
1.4.
Op 8 april 2015 heeft de Commissie de korpschef bericht dat zij geen advies uitbrengt over de beroepsgerelateerdheid, omdat er onvoldoende onderbouwing is voor de diagnose PTSS. Daartoe is overwogen dat uit de beschrijving van de incidenten die zich hebben voorgedaan tijdens de loopbaan van betrokkene bij de politie onvoldoende blijkt dat voor deze incidenten aan het A1-criterium van DSM-IV is voldaan. De Commissie heeft voorts op grond van voortschrijdend inzicht bij de beoordeling van de incidenten het A-criterium in DSM-5 meegenomen, maar ook dan blijkt uit de incidenten een onvoldoende onderbouwing van het A-criterium. De rapportage van de diagnose voldoet weliswaar aan de eisen zoals genoemd in het Protocol Advies Commissie PTSS Politie (Protocol), maar geeft onvoldoende onderbouwing voor de diagnose PTSS.
1.5.
Bij besluit van 30 juni 2015 heeft de korpschef het verzoek van betrokkene, onder verwijzing naar het advies van de Commissie, afgewezen.
1.6.
Bij besluit van 8 december 2016 (bestreden besluit) heeft de korpschef het bezwaar tegen het besluit van 30 juni 2015 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de korpschef opgedragen een nieuw besluit te nemen. Daartoe is, kort samengevat, het volgende overwogen. De Circulaire PTSS Politie (Circulaire) is een beleidsregel in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en deze is leidend ten opzichte van het door de Commissie zelf opgestelde Protocol en de later opgestelde Interne notitie, Richtlijn Beoordeling A criterium Commissie PTSS Nationale Politie. Dit zijn slechts interne documenten. Uit de Circulaire leidt de rechtbank af dat de Commissie geen uitspraak doet over de diagnose PTSS en dat haar advisering zich beperkt tot de beroepsgerelateerdheid van de PTSS, waarbij een diagnose van een erkend instituut als uitgangspunt wordt genomen. In de in hoofdstuk 7 van het Protocol genoemde beperkte toetsing is een te ruime invulling gegeven aan de taak en de bevoegdheid van de Commissie en wordt van het in de Circulaire neergelegde uitgangspunt afgeweken. Daarmee treedt de Commissie in de inhoudelijke (medische) beoordeling van de reeds gestelde diagnose. Bovendien is het oordeel van de Commissie dat de rapportage van de diagnose een onvoldoende onderbouwing geeft, niet gebaseerd op nader (medisch) onderzoek. De ter zitting gegeven uitleg over de werkwijze en samenstelling van de Commissie leidt niet tot een ander oordeel. Nu de korpschef de besluitvorming heeft gebaseerd op een ondeugdelijk advies van de Commissie is daarmee niet voldaan aan de op hem rustende vergewisplicht van artikel 3:9 van Pro de Awb. De korpschef had zich niet uitsluitend op het advies van de Commissie mogen baseren. Door dat wel te doen is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en wordt het niet gedragen door een deugdelijke motivering.
3. In hoger beroep heeft de korpschef zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Artikel 1, aanhef en onder y, van het Barp bepaalt dat onder beroepsziekte wordt verstaan: een ziekte, welke in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de aan de ambtenaar opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht, en die niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid is te wijten.
4.2.1.
Voor politieambtenaren geldt sinds 1 januari 2013, met terugwerkende kracht tot
1 januari 2007 de Circulaire, vastgesteld door de Minister van Veiligheid en Justitie. De Circulaire is een invulling van de gemaakte afspraken in het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie (2012-2014) van 31 mei 2012 en heeft tot doel eenheid te brengen tussen de politiekorpsen bij het erkennen van PTSS als beroepsziekte. Daarbij is overeengekomen dat voor een rechtspositionele aanspraak op beroepsziekte bij PTSS, het uitgangspunt moet zijn dat als medisch wordt vastgesteld dat PTSS beroepsgerelateerd is, dit ook in rechtspositionele zin erkend wordt, tenzij sprake is van schuld of onvoorzichtigheid van de betrokken ambtenaar. Voor de beoordeling of de ziekte PTSS als beroepsziekte kan worden aangemerkt, blijft het criterium van het bestaan van buitensporige werkomstandigheden, zoals dat is geformuleerd door de Raad bij een ziekte van psychische aard, buiten beschouwing.
4.2.2.
In hoofdstuk 5 van de Circulaire is, voor zover hier van belang, neergelegd dat het Georganiseerd Overleg Politie een Commissie van (medische) deskundigen instelt en deze van ambtelijke (juridische) ondersteuning voorziet. Met medisch deskundige wordt bedoeld een klinisch psycholoog die BIG-geregistreerd is (dit in verband met ervaring op gebied van diagnostiek en behandeling). De Commissie is een adviescommissie in de zin van de Awb en geeft advies aan het bevoegd gezag over het beroepsgerelateerd zijn van de PTSS met het oog op besluiten tot vaststelling van de vraag of er sprake is van een beroepsziekte in de zin van de rechtspositie. De Commissie doet geen uitspraak over de vraag of er sprake is van PTSS. Het antwoord op deze vraag wordt aangeleverd door een erkend diagnostisch instituut. De Commissie brengt advies uit over de vraag of er inzake de gediagnosticeerde PTSS een oorzakelijk verband is tussen het beroep en/of de werkomstandigheden (beroepsgerelateerdheid). Verder is in dit hoofdstuk bepaald dat de Commissie tot haar advies komt op basis van de door het bevoegd gezag en de medewerker aangedragen informatie, en op basis van eigen expertise en bevindingen. De Commissie neemt de diagnose van een erkend instituut voor psychotrauma diagnostiek als eerste uitgangspunt om tot een beoordeling te komen. De Commissie stelt een protocol op omtrent haar werkwijze. Dit protocol voorziet in ieder geval in een beoordelingskader, welke als meetlat dient voor het beoordelen van het causale verband tussen de medisch vastgestelde PTSS en het beroep en/of de werkomstandigheden (beroepsgerelateerdheid). Dit protocol wordt vastgesteld in het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP).
4.3.1.
Op 28 november 2013 is het Protocol formeel vastgesteld door het
CGOP. Hierin heeft de Commissie haar werkwijze en beoordelingskader uiteengezet. In hoofdstuk 3 van het Protocol zijn de opdrachtomschrijving en de taken van de Commissie vastgelegd. Om te kunnen komen tot een goede beoordeling van de beroepsgerelateerdheid is het noodzakelijk dat het dossier een goede beschrijving geeft van de verschijnselen van de PTSS van de indiener, dat er een duidelijk verband te leggen is tussen deze verschijnselen en een eerder incident (of incidenten) dat voldoet (die voldoen) aan de DSM-IV-criteria en dat er een duidelijke beschrijving is van dit (deze) incident(en). Hieruit volgt dat één van de hoofdtaken van de Commissie de beperkte toetsing van de PTSS diagnose is. Deze bestaat eruit dat vastgesteld dient te worden of de diagnose op de juiste wijze tot stand is gekomen, dit betekent dat de diagnose is opgemaakt volgens de eisen die in de gezondheidszorg aan de diagnose en de rapportage worden gesteld.
4.3.2.
In hoofdstuk 5 van het Protocol is, voor zover hier van belang, een aantal situaties omschreven waarin de Commissie de behandeling van een verzoek moet staken zonder advies uit te brengen. Eén daarvan betreft de situatie dat de Commissie van mening is dat de diagnose onvoldoende onderbouwing geeft dat aan de criteria van DSM-IV wordt voldaan en de indiener besluit geen herdiagnose of reconstructie te laten maken (zie hoofdstuk 7).
4.3.3.
In hoofdstuk 7 van het Protocol is, voor zover hier van belang, weergegeven op welke wijze de beperkte toetsing van de diagnose PTSS wordt ingevuld. De diagnose moet op de juiste wijze tot stand zijn gekomen, wat betekent dat de diagnose is opgemaakt volgens de eisen die in de gezondheidszorg aan de diagnose worden gesteld. De diagnose moet daarbij gesteld zijn door een daartoe gekwalificeerde deskundige, die onder meer een anamnese heeft afgenomen, de DSM-IV systematiek heeft gevolgd en indien van toepassing, aanvullend gebruik heeft gemaakt van gevalideerde meetinstrumenten. Het rapport van de diagnose moet daarbij voldoen aan de volgende eisen:
1. in het rapport wordt op inzichtelijke en consistente wijze uiteengezet op welke gronden de conclusies van het rapport steunen;
2. de gronden vinden aantoonbaar steun in de feiten, omstandigheden en bevindingen vermeld in het rapport;
3. die gronden kunnen de daaruit getrokken conclusies rechtvaardigen;
4. de rapporteur blijft binnen de grenzen van zijn deskundigheidsgebied;
5. de methode van onderzoek teneinde tot de beantwoording van de voorgelegde vraagstelling te komen kon tot het beoogde doel leiden, dan wel de rapporteur heeft daarbij de grenzen van redelijkheid en billijkheid niet overschreden.
De Commissie stelt niet zelf een diagnose, maar vergewist zich er uitsluitend van of de gestelde diagnose voldoende onderbouwing geeft dat aan de criteria van DSM-IV wordt voldaan. Indien de Commissie van oordeel is dat de rapportage van de diagnose onvoldoende onderbouwing geeft aan de diagnose PTSS, in casu dat daarin niet helder is dat aan de criteria van DSM-IV wordt voldaan, dan laat de Commissie aan de indiener weten dat er drie opties zijn:
1. de indiener kan aanvullende informatie geven (al dan niet door middel van een verklaring van de deskundige die de diagnose heeft gesteld);
2. de indiener kan desgewenst opnieuw een diagnose laten stellen die voldoet aan de door de Commissie gestelde eisen. Het meldpunt PTSS kan de indiener hierbij ondersteunen;
3. Indien het niet mogelijk is opnieuw een diagnose te laten stellen (bijvoorbeeld PTSS is inmiddels (deels) hersteld, etc.), kan onderzocht worden of een onafhankelijke deskundige een reconstructie kan maken van een (eerder bestaande) PTSS.
Indien de indiener geen keuze maakt voor één van de hierboven genoemde drie opties, zal de Commissie zich onthouden van advies op grond van onvoldoende onderbouwing van de PTSS diagnose. Indien de indiener kiest voor één van de drie opties, zal de Commissie, nadat de aanvullende informatie is ontvangen, het totale dossier opnieuw toetsen aan de hierboven gestelde criteria.
4.3.4.
In hoofdstuk 8 van het Protocol is, voor zover hier van belang, neergelegd dat het noodzakelijk is dat het dossier een goede beschrijving geeft van de verschijnselen van de PTSS van de indiener, dat er een duidelijk verband te leggen is tussen deze verschijnselen en een eerder incident (of eerdere incidenten) dat voldoet (die voldoen) aan de DSM-IV-criteria en dat er een duidelijke beschrijving is van dit (deze) incident(en). In alle gevallen is het noodzakelijk dat de verschijnselen van de PTSS (de herbelevingen, het vermijdingsgedrag, het significant lijden) duidelijk te koppelen zijn aan een eraan voorafgaand incident dat voldoet aan - of eraan voorafgaande incidenten die voldoen aan - het A1-criterium van
DSM-IV.
4.4.
In de DSM-IV is het A-criterium als volgt gedefinieerd:
De betrokkene is blootgesteld aan een traumatische ervaring waarbij beide van de volgende van toepassing zijn:
(1) betrokkene heeft ondervonden, is getuige geweest van of werd geconfronteerd met één of meer gebeurtenissen die een feitelijke of dreigende dood of een ernstige verwonding met zich meebracht, of die een bedreiging vormde voor de fysieke integriteit van betrokkene of van anderen.
(2) tot de reacties van betrokkene behoorde intense angst, hulpeloosheid of afschuw.
4.5.
Naar aanleiding van de introductie van DSM-5 heeft de Commissie, met input van en na uitgebreid overleg met een dertiental experts, medio 2016 de Interne notitie Richtlijn Beoordeling A Criterium Commissie PTSS Nationale Politie opgesteld (Interne notitie). Hierin is, mede aan de hand van een aantal voorbeeldsituaties, nader uitgewerkt hoe het
A criterium van DSM-5 wordt beoordeeld.
4.6.
Het hoger beroep van de korpschef richt zich in de eerste plaats tegen het oordeel van de rechtbank over het juridische karakter van de Circulaire en de onderlinge verhouding tussen de Circulaire en het Protocol. De Raad is met de korpschef van oordeel dat de Circulaire niet kwalificeert als beleidsregel in de zin van de Awb. Een bestuursorgaan kan op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Awb beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. De korpschef is ingevolge het Barp het bevoegde bestuursorgaan om besluiten te nemen op verzoeken tot erkenning van beroepsziekten. De Minister van Justitie en Veiligheid komt ter zake geen bevoegdheid tot het stellen van beleidsregels toe. Dit neemt niet weg dat de Circulaire wel als vaste gedragslijn van de korpschef geldt. De Circulaire is een invulling van de gemaakte afspraken in het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie (2012-2014) van 31 mei 2012 en dat de Circulaire is goedgekeurd door het CGOP, waaraan het Ministerie van Justitie en Veiligheid, de korpsleiding als werkgever en de vier politievakorganisaties ACP, NPB, ANPV en VMHP namens de werknemers deelnemen. De Circulaire voorziet in de instelling van de Commissie en in het opstellen van een Protocol door de Commissie, waarin de werkwijze en het beoordelingskader worden neergelegd. Ook het Protocol is door het CGOP goedgekeurd. De Circulaire en het Protocol vormen derhalve samen de uitwerking van de afspraken in het Akkoord Arbeidsvoorwaarden Politie van 31 mei 2012 en zijn daarom samen aan te merken als de vaste gedragslijn die de korpschef hanteert bij de afhandeling van verzoeken om erkenning van PTSS als beroepsziekte. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is er dan ook geen hiërarchische verhouding tussen de Circulaire en het Protocol. De beroepsgrond slaagt.
4.7.1.
De korpschef heeft verder aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de Commissie zich had moeten beperken tot een advies over de beroepsgerelateerdheid en zich om die reden had moeten onthouden van een oordeel over de (onderbouwing van de) diagnose. Deze beroepsgrond slaagt eveneens. Met de goedkeuring van de Circulaire en het Protocol heeft het CGOP unaniem ingestemd met de samenstelling van de Commissie zoals beschreven in hoofdstuk 5 van de Circulaire en met de werkwijze en het beoordelingskader, met inbegrip van de beperkte toetsing van de diagnose PTSS en de invulling van die beperkte toetsing zoals beschreven in hoofdstukken 7 en 8 van het Protocol. Uit die hoofdstukken volgt dat de Commissie zich ervan dient te vergewissen of de gestelde diagnose voldoende onderbouwing geeft dat aan de criteria van DSM-IV wordt voldaan. Daarbij is dus ook van belang of in het rapport van de diagnose voldoende onderbouwing is gegeven dat is voldaan aan het A1-criterium.
4.7.2.
In het geval van betrokkene heeft de Commissie vastgesteld dat uit het verslag van het diagnostisch onderzoek van het PDC onvoldoende duidelijk wordt in hoeverre er aan de verschillende criteria van DSM-IV wordt voldaan. De Commissie heeft daarom, met toestemming van betrokkene, het PDC verzocht om een nadere toelichting, met name op het punt van het A1-criterium. Verder heeft de Commissie een aantal vragen gesteld over de herbelevingen en vermijding/afstomping. Bij brief van 13 november 2014 heeft het PDC gereageerd. In deze brief is uitgebreid antwoord gegeven op de vragen over de herbelevingen en vermijding/afstomping. Op het A1-criterium is echter geheel niet ingegaan. De Commissie heeft hieraan de conclusie verbonden dat onvoldoende is onderbouwd dat is voldaan aan het A1-criterium van DSM-IV dan wel aan het A-criterium van DSM-5. Daarmee is zij niet getreden in de diagnose, maar heeft zij zich beperkt tot een beoordeling van de onderbouwing van die diagnose. Naar het oordeel van de Raad is de, ter zake deskundige, Commissie daarmee niet buiten het in de Circulaire en het Protocol gegeven toetsingskader getreden en heeft zij gemotiveerd uiteengezet waarom zij tot het oordeel is gekomen dat de diagnose PTSS onvoldoende is onderbouwd.
4.7.3.
Voor zover de rechtbank van oordeel is dat de conclusie dat de rapportage van de diagnose onvoldoende onderbouwing geeft voor de diagnose PTSS alleen mag worden gebaseerd op een (nader) medisch onderzoek, is dit oordeel onjuist. Dat oordeel miskent het belang van de toetsing die de ter zake deskundige Commissie op grond van de Circulaire en het Protocol verricht. De Commissie heeft, ook nadat zij hierover met toestemming van betrokkene om nadere informatie van de HSK-groep had gevraagd, vastgesteld dat en gemotiveerd waarom onvoldoende is onderbouwd dat is voldaan aan het A1-criterium. Nu er geen grond is om het advies van de Commissie voor onjuist te houden, lag het, anders dan betrokkene stelt, niet op de weg van de korpschef om (nader) medisch onderzoek te laten verrichten. Betrokkene heeft ook geen gegevens overgelegd waaruit volgt dat wel aan het
A1-criterium is voldaan.
4.8.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de korpschef zich mocht baseren op het advies van de Commissie. Nu de Commissie wegens onvoldoende onderbouwing van de diagnose geen advies kon uitbrengen over de beroepsgerelateerdheid, heeft de korpschef het verzoek om erkenning van de PTSS als beroepsziekte op goede gronden afgewezen.
4.9.
Uit 4.6 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van betrokkene ongegrond verklaren. Daarmee is tevens de grondslag komen te ontvallen aan het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 3 mei 2018, zodat dit besluit ook moet worden vernietigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond;
- vernietigt het besluit van 3 mei 2018.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en E.J.M. Heijs en
J.J.T. van den Corput als leden, in tegenwoordigheid van F. Demiroğlu als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2019.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) F. Demiroğlu
md