Uitspraak
14/2027 MAW
Datum uitspraak: 14 december 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
5 maart 2014, 13/5478 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats 1] (appellant)
de Minister van Defensie (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. V. Dolderman, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere reacties en stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Dolderman. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. A.J. Pronk-Wiltenburg en drs. R.J.M. Mooren, arts. Op verzoek van appellant zijn ter zitting verschenen en als getuigen gehoord [getuige 1] , wonende te [woonplaats 2] en [getuige 2] , wonende te [woonplaats 3] .
OVERWEGINGEN
1. Voor een uitgebreidere weergave van de hier van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
1.1.
Appellant heeft van 29 juli 1981 tot 20 januari 1982 als dienstplichtig militair van het UNIFIL-bataljon deelgenomen aan de vredesmissie in Libanon. Vanaf 26 februari 1982 is appellant met groot verlof gegaan. In 1986 is hij nog twaalf dagen op herhalingsoefening geweest. Op 1 oktober 1997 volgde registratief ontslag uit militaire dienst wegens leeftijdsgebonden beëindiging. Na zijn uitzending naar Libanon ontwikkelde appellant klachten. Als gevolg daarvan is hij uiteindelijk in 2007 opgenomen in het Sinaï centrum, een psychotrauma behandelcentrum. In zijn rapport van 14 april 2008 heeft de psychiater
J.M.V. Mulder als diagnose gesteld: ernstige chronische posttraumatische stressstoornis (PTSS), met alcohol- en amfetaminemisbruik in remissie. Tevens heeft deze psychiater een oorzakelijk verband vastgesteld tussen de psychische problematiek en de uitoefening van de militaire dienst. Onder meer naar aanleiding van dit rapport is aan appellant bij besluit van
3 juni 2008 met terugwerkende kracht tot juni 2006 een militair invaliditeitspensioen toegekend met een mate van invaliditeit van 100%. Daarbij is een verband aangenomen tussen de uitoefening van de militaire dienst en de psychische aandoening van traumatische aard. Met ingang van 1 februari 2013 is de mate van invaliditeit vastgesteld op 40%. Bij besluit van 22 mei 2013 is appellant met terugwerkende kracht tot 28 maart 2012 een uitkering op grond van de Inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten toegekend. Eind 2012 is aan appellant op grond van de regeling Ereschuld een bijzondere uitkering toegekend van € 50.000,-.
1.2.
Bij brief van 22 juli 2011 heeft appellant de minister aansprakelijk gesteld en verzocht de door appellant geleden en nog te lijden schade ten gevolge van de uitzending naar Libanon te vergoeden. Appellant heeft aan dit verzoek ten grondslag gelegd dat de minister zijn zorgplicht heeft geschonden door hem voorafgaand aan, tijdens en na de uitzending niet te voorzien van enige zorg.
1.3.
Bij besluit van 27 april 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 mei 2013 (bestreden besluit), heeft de minister afwijzend op het verzoek van appellant beslist. De minister heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat geen sprake is van resterende schade, die niet reeds wordt gedekt door de aan appellant uit hoofde van zijn rechtspositie toekomende voorzieningen. In het geval wel sprake is van resterende schade dan is volgens de minister geen sprake van schending van de zorgplicht. Het geldende zorgbeleid was destijds in overeenstemming met de stand van de wetenschap. Bovendien is de PTSS van appellant vrij lang niet zichtbaar geweest. Zodra de klachten bij appellant wel manifest werden is er een behandelaanbod toegepast.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
3.1.
Het gaat in dit geschil om de vergoeding van volgens appellant nog resterende schade, die niet door rechtspositionele voorzieningen wordt gedekt. Anders dan de minister stelt is op voorhand niet onaannemelijk dat er schade resteert. Welke schadeposten concreet voor vergoeding in aanmerking komen, is in dit geding nog niet aan de orde.
3.2.
Volgens vaste rechtspraak heeft het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht (uitspraak van 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072). De zorgplicht houdt in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. De ambtenaar heeft recht op vergoeding van deze schade, ook voor zover rechtspositionele regelingen daarin niet voorzien. Geen recht op vergoeding bestaat indien het bestuursorgaan aantoont dat het zijn zorgplicht is nagekomen of dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.
3.3.
Op de minister rust in beginsel de last om aannemelijk te maken dat de zorg voor, tijdens en na de uitzending van appellant naar Libanon voldoende is geweest, uitgaande van de omstandigheden van het geval en van de toenmalige stand van de wetenschap. Indien dusdanige tekortkomingen naar voren komen dat deze als een schending van de zorgplicht moeten worden aangemerkt, wordt het causaal verband met de PTSS als een gegeven beschouwd, tenzij de minister aannemelijk maakt dat de PTSS niet aan het gebrek aan (na)zorg kan worden toegeschreven. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 25 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ1164.
3.4.
De minister heeft uiteengezet in welke - algemene - zorg voor, tijdens en na uitzending aan militairen ten tijde hier van belang, was voorzien. Samengevat kwam dit neer op het volgende. In de periode voorafgaande aan de uitzending werd voorlichting en onderwijs gegeven over mogelijke risico’s op psychologisch gebied. Tijdens de uitzending waren er artsen, geestelijk verzorgers (een dominee en een aalmoezenier) en (bedrijfs)maatschappelijk werkers in het uitzendgebied aanwezig. De zorg na afloop van de uitzending bestond uit het op een drietal momenten geven van voorlichting aan militairen over de beschikbare nazorg, te weten: bij terugkeer uit Libanon, bij dienstverlating en drie tot zes maanden na terugkeer uit Libanon. Vlak voor of bij vertrek uit Libanon is volgens de minister aan de militairen een brief uitgereikt waarin ze werden gewezen op de mogelijkheid van hulp door in eerste instantie de huisarts en daarnaast de Militaire Sociale Dienst, in het geval de militair na terugkeer uit Libanon problemen zou ondervinden waarvan de oorzaak mogelijk in de uitzending naar Libanon ligt. De voorlichting bij de dienstverlating bestond uit het wijzen op de brief, die bij terugkeer uit Libanon is uitgereikt. Na drie tot zes maanden na terugkeer uit Libanon werd een brief gestuurd, waarin de militair, die behoefte had om met een deskundige of vertrouwenspersoon te praten over zijn ervaringen in Libanon, werd uitgenodigd contact op te nemen met het Hoofd van de afdeling personeelszorg. Verder zijn toen alle huisartsen in Nederland door middel van een brief geïnformeerd over de mogelijke klachten van psychische of psychosomatische aard, die de naar Libanon uitgezonden militairen op korte of langere termijn kunnen ondervinden en over de mogelijke advisering vanuit Defensie aan de huisartsen inzake de verdere begeleiding van deze militairen.
3.5.
Appellant bestrijdt dat hij voorafgaande aan de uitzending voldoende is voorgelicht over de mogelijke stressreacties en angstklachten ten gevolge van traumatische gebeurtenissen tijdens de uitzending en de mogelijkheden van zorg voor, tijdens en na de uitzending. Uit de door de minister overgelegde gedeeltes van het draaiboek van een voorlichtingsfilm, die in die tijd aan uit te zenden militairen werd vertoond, blijkt dat in die film een korte opsomming is gegeven over de inzet van hulpverleners. Los van de vraag of die film wel aan appellant is vertoond en niet één van de twee andere voorlichtingsfilms, blijkt niet wat er over die inzet van deze hulpverleners in deze film is besproken en in hoeverre de psychische belasting van de uitzending, de mogelijkheid van stress- en angstreacties en de mogelijkheden voor het verkrijgen van zorg tijdens en na de uitzending in de film aan de orde zijn gesteld. Het feit dat in de UNIFIL-opleiding van vier maanden één bezinningsdag geestelijke verzorging was opgenomen wijst niet op veel aandacht voor de psychische belasting van de uitzending. Dat in deze les stress- en angstklachten ten gevolge van traumatische gebeurtenissen en de daarvoor beschikbare hulpverlening aan de orde zijn gesteld, is niet gebleken.
3.6.
Voorts heeft appellant betoogd dat hij gedurende zijn uitzending geen ondersteuning van hulpverleners heeft gehad ondanks de traumatische incidenten die hij heeft doorgemaakt. Niet is gebleken dat het kader appellant heeft gewezen op de aanwezigheid van hulpverleners in het uitzendgebied. Ook is niet gebleken dat het kader deze hulpverleners zelf heeft ingeschakeld, toen appellant kort na deze incidenten tegenover een leidinggevende ernstig afwijkend gedrag ging vertonen. Daarvoor was temeer aanleiding omdat ten tijde van uitzending, vanwege onder meer de aldaar heersende “machocultuur”, het uiten van psychische problemen en het zoeken van hulp geen normale gang van zaken was, maar werd gezien als een teken van zwakte. Om aan te tonen dat appellant op de hoogte had kunnen zijn van de aanwezigheid van de hulpverleners in het uitzendgebied heeft de minister gewezen op het weekblad “Dubbel Vier” van het Nederlands VN detachement in Libanon, dat over alle Nederlandse posten ten tijde van de uitzending van appellant werd verspreid met het doel iedereen op de hoogte te houden van het reilen en zeilen binnen het bataljon. In een enkel exemplaar van dit weekblad is gewezen op de hulp die de Militaire Sociale Dienst de militair kon bieden bij met name sociale problemen, zoals het aanvragen van uitkeringen, het vinden van werk na de uitzending, relatieproblemen met vriendin of ouders. In geen enkel overgelegd exemplaar van dit weekblad wordt stilgestaan bij de mogelijkheid van stress- en angstklachten als reactie op incidenten of ervaringen tijdens de uitzending, of wordt ingegaan op consultatie van de militaire sociale dienst ingeval dergelijke klachten zich voordoen.
3.7.
Appellant heeft betwist na de uitzending voorlichting te hebben gehad over de beschikbare nazorg. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat de hiervoor in 3.4 bedoelde brieven na de uitzending naar Libanon aan appellant zijn uitgereikt of verzonden. Uit een groot aantal door appellant overgelegde verklaringen van Libanon-veteranen blijkt dat ook zij dergelijke voorlichting niet hebben gehad dan wel dat zij zich dat niet meer kunnen herinneren. Ook de getuigen ter zitting hebben verklaard niet de in 3.4 bedoelde brieven te hebben ontvangen. De minister heeft zich ten aanzien van deze verklaringen op het standpunt mogen stellen dat herinneringen na verloop van tijd vervagen en dat zij onbewust beïnvloed kunnen worden, waardoor vanwege het tijdsverloop aan de betrouwbaarheid van deze verklaringen kan worden getwijfeld. Echter, ook uit het Rapport Nazorg ex-UNIFILmilitairen uit 1987, dus relatief kort na de uitzending naar Libanon, blijkt dat slechts een klein percentage van de veteranen heeft geantwoord op meerdere momenten de in theorie voorgeschreven voorlichting over nazorg, zoals hiervoor onder 3.4 is omschreven, te hebben gehad en dat de groep die heeft aangegeven geen voorlichting over de nazorg te hebben gehad twee keer zo groot is. Aannemelijk is daarom dus dat niet iedere Libanon-veteraan de hiervoor in 3.4 bedoelde brieven heeft ontvangen. Dat appellant deze brieven heeft ontvangen - wat hij heeft ontkend - is evenmin komen vast te staan. Voorts kan betwijfeld worden of, ook als appellant wel de in 3.4 bedoelde brieven zou hebben ontvangen, hij contact zou hebben opgenomen met het ministerie dan wel gebruik zou hebben gemaakt van de door het ministerie aangeboden hulp, zodra hij klachten ondervond. De tekst van bedoelde brieven was namelijk niet zodanig aansprekend dat verwacht kon worden dat de veteranen zich ook gedurende langere tijd de boodschap van die brieven zouden blijven herinneren. Daarbij speelt een rol dat het voor appellant, mogelijk als gevolg van het gebrek in de voorlichting, gedurende langere tijd niet duidelijk was dat de klachten die hij ondervond een gevolg waren van zijn uitzending naar Libanon.
3.8.
Ook nadat uit het Rapport Nazorg ex-UNIFILmilitairen uit 1987 was gebleken dat veel ex-Libanongangers de in 3.4 bedoelde brieven niet hadden ontvangen en dat veel
Libanon-veteranen psychische klachten als gevolg van de uitzending ondervonden, maar daarvoor niet in alle gevallen hulp zochten of ontvingen, is volgens appellant van de zijde van de minister geen contact met hem gezocht of op duidelijke wijze nazorg ter beschikking gesteld. Dat is ook niet door de minister weerlegd. Evenmin heeft de minister de stelling van appellant weerlegd dat hij tijdens zijn herhalingsoefening in 1986 niet op de nazorgmogelijkheden is gewezen en dat hij niet voor de in 1987 in het kader van de nazorg georganiseerde UNIFIL-reünie is uitgenodigd. Ook nadat in 1998 blijkens de brief aan de Tweede Kamer van 17 april 1998 het belang van actief nazorgbeleid door de minister was onderkend, is niet gebleken dat appellant is benaderd om hem alsnog te informeren omtrent het herkennen van stressreacties en angstverschijnselen noch is hem op duidelijke wijze hulp of behandeling daarvoor ter beschikking gesteld. Zoals de Raad reeds vaker heeft overwogen (uitspraak van 25 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ1164) doet het uitblijven van een hulpvraag van appellant niet af aan de verplichting tot het bieden van actieve zorg.
3.9.
Uit 3.5 tot en met 3.8 volgt dat, ook al zou uitgegaan worden van de stelling van de minister en het oordeel van de rechtbank dat vanwege het grote tijdsverloop aan het door de minister te leveren bewijs geen al te hoge eisen mogen worden gesteld, wat daar verder ook van zij, de minister geen begin van bewijs heeft geleverd dat de hiervoor in 3.4 omschreven zorg voor, tijdens en na de uitzending van appellant ook daadwerkelijk aan appellant is aangeboden. Bovendien heeft de minister appellant tot 2007, toen alle Libanon-veteranen alsnog zijn benaderd, geen nazorg geboden toen er aanwijzingen waren dat de onder 3.4 omschreven zorg ontoereikend was geweest. Nu aldus sprake is van een combinatie van gebrek aan zorg voor, tijdens en met name na de uitzending is in dit geval sprake van een schending van de zorgplicht en moet het causaal verband met de PTSS als een gegeven worden beschouwd, tenzij de minister aannemelijk maakt dat de PTSS niet aan het gebrek aan zorg kan worden toegeschreven. Dit laatste heeft de minister niet aannemelijk gemaakt. Weliswaar blijkt uit de verklaringen van psychiater drs. R.J.M. Mooren, psychiater prof. dr. G.F. Koerselman, en het artikel van psycholoog prof. dr. M. Olf in het Nederlands Tijdschrift voor Geneeskunde van augustus 2013 dat wetenschappelijk niet eenduidig is aangetoond dat nazorg effectief is ter preventie van het optreden van PTSS, maar zij zijn het er wel over eens dat als er klachten zijn vroegtijdig hulp bieden zinvol is, waardoor chronische PTSS wellicht voorkomen kan worden. Dit laatste is nog een keer ter zitting door drs. Mooren bevestigd. De minister heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de chronische PTSS zich bij appellant ook zou hebben ontwikkeld als appellant wel voldoende nazorg was geboden.
4. De minister heeft ten onrechte geweigerd aansprakelijkheid te erkennen voor de schade die appellant heeft geleden ten gevolge van zijn uitzending naar Libanon en de gevraagde schadevergoeding op die grond afgewezen. Dat betekent dat het hoger beroep van appellant slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd evenals het bestreden besluit. De minister zal zich alsnog inhoudelijk moeten uitlaten over het verzoek om schadevergoeding met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. De Raad ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen, nu de (omvang van de) schade op dit moment nog onvoldoende vaststaat en in wezen een geheel nieuwe beoordeling van het verzoek van appellant om schadevergoeding dient plaats te vinden. De Raad ziet met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil wel aanleiding om met toepassing van
artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de door de minister te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in de kosten die appellant in beroep en in hoger beroep heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 980,- in beroep en
€ 1.225,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 31 mei 2013;
- bepaalt dat de minister een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze
uitspraak;
- bepaalt dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de Raad;
- bepaalt dat de minister aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 406,- vergoedt;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.205,-.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en W.J.A.M. van Brussel en
W. van den Brink als leden, in tegenwoordigheid van R.G. van den Berg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 december 2015.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) R.G. van den Berg