Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/580
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.H. Kruseman),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Edam-Volendam, verweerder
(gemachtigden: C.B.M. Verhoeven en T. Schouten).
Procesverloop
Bij besluit van 30 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om bijzondere bijstand en/of afstemming van haar bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet (PW) afgewezen.
Bij besluit van 2 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
Eiseres is sinds 12 oktober 1987 gehuwd met [naam] . Zij is in februari 2016, na een aantal jaren in Engeland te hebben verbleven, alleen met haar minderjarige dochter, teruggekeerd naar Nederland. Zij zijn tijdelijk bij kennissen in Volendam gaan wonen. Onbekend is waar haar echtgenoot verblijft, maar eiseres was ten tijde van belang niet van hem gescheiden. Eerst rond de zomer van 2017 heeft zij een scheiding van tafel en bed aangevraagd.
1.2.
Eiseres ontvangt vanaf 29 februari 2016 bijstand naar de norm van een alleenstaande, met toepassing van de kostendelersnorm, gebaseerd op een driepersoonshuishouden. Zij had op dat moment geen recht op kinderbijslag, een kindgebonden budget en een zogeheten alleenstaande ouderkop (ALO-kop).
1.3.
Eiseres heeft verweerder op 6 juli 2016 verzocht om de bijstandsnorm op grond van artikel 18 van de PW af te stemmen op haar situatie, dan wel bijzondere bijstand te verstrekken in aanvulling op haar huidige uitkering. Verweerder heeft vervolgens besloten zoals hiervoor vermeld onder procesverloop.
1.4.
Bij besluit van 18 november 2016 is aan eiseres door de Sociale verzekeringsbank alsnog kinderbijslag toegekend met ingang van 1 maart 2016. Tevens is aan eiseres door de Belastingdienst per 1 maart 2016 het kindgebonden budget toegekend. De Belastingdienst heeft bepaald dat zij geen recht heeft op de ALO-kop op grond van artikel 2, zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget, vanwege het feit dat haar echtgenoot op grond van artikel 3, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen in samenhang met artikel 5a, eerste lid, onder a, van de Algemene wet inzake rijksbelasting als (fiscaal) partner wordt aangemerkt, zodat zij niet kan worden aangemerkt als alleenstaande ouder.
2. Eiseres heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat verweerder het gemis aan de ALO-kop dient te compenseren. De ALO-kop is bedoeld om in het onderhoud van haar kind te voorzien. In tegenstelling tot andere alleenstaande ouders krijgt zij deze toeslag niet. Het standpunt dat toeslagen als passende voorliggende voorzieningen moeten worden aangemerkt, ook als deze niet worden uitgekeerd, is volgens eiseres niet (meer) houdbaar. Daarvoor is de wetswijziging ten gevolge van de Wet hervorming kindregelingen (Stb. 2014, 227) te ingrijpend en het inkomensverlies te groot. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Minister) heeft gewezen naar de gemeenten om situaties zoals die van eiseres op te lossen. Van doorkruising van overheidsbeleid (artikel 15 van de PW) kan dan ook geen sprake zijn. Volgens eiseres dient verweerder op grond van artikel 18 van de PW, dan wel op grond van artikel 16 van de PW of via het verstrekken van bijzondere bijstand op grond van artikel 35 van de PW haar bijstandsuitkering op te hogen. Voor het verkrijgen van de ALO-kop is het ook niet nodig om aan te tonen dat zij middelen tekort komt om in haar levensonderhoud te voorzien. Het sociale minimum is genormeerd in Nederland. Dat eiseres daaronder zit is een gegeven. Zij stelt dat bovendien sprake is van strijd met artikel 27 van het Internationaal verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) en dat sprake is van een ongerechtvaardigde inbreuk op haar eigendomsrecht, zoals bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag om bijzondere bijstand en/of ophoging van de bijstand middels afstemming op goede gronden is afgewezen. De ALO-kop is aan te merken als een voorliggende voorziening, die wordt geacht toereikend en passend te zijn, ook wanneer deze niet wordt toegekend. Artikel 15 van de PW staat dan in de weg aan het verlenen van (aanvullende) bijstand. Er is geen buitenwettelijke beleid vastgesteld met betrekking tot het mislopen van de ALO-kop. Er is voorts volgens verweerder geen sprake van een acute noodsituatie, zodat verlening van bijstand op grond van artikel 16 van de PW niet aan de orde is. Evenmin is sprake van zeer bijzondere omstandigheden als gevolg waarvan op grond van artikel 18 van de PW de individuele bijstand dient te worden afgestemd. Het enkele feit dat eiseres de ALO-kop niet ontvangt is onvoldoende om bijzondere omstandigheden aan te nemen. Verder is niet aangetoond dat er onvoldoende middelen zijn om in de kosten van levensonderhoud te voorzien. Het beroep op artikel 27 van het IVRK slaagt volgens verweerder niet. Niet is aangetoond dat er in het gezin onvoldoende financiële ruimte is om op het minst voldoende eten en kleding en adequate huisvesting te verkrijgen. Daarnaast kan het gezin gebruik maken van bijdrages die door verweerder beschikbaar worden gesteld voor schoolgaande kinderen en voor sociale, sportieve en culturele activiteiten. Volgens verweerder is tot slot geen sprake van een eigendomsrecht op een uitkering. Van een ongerechtvaardigde inbreuk op eigendomsrecht is dan ook niet gebleken.
3.1.
De rechtbank overweegt als volgt. Ingevolge artikel 18, eerste lid van de PW stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van de belanghebbende. Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de PW, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak is voor een dergelijke afstemming slechts plaats in zeer bijzondere gevallen (zie de uitspraken van de CRvB van 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2494 en van 7 november 2017, ECLI:NL:CRVB: 2017:3891).
3.2.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de PW kan het college aan een persoon die geen recht heeft op bijstand, gelet op alle omstandigheden, toch bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken. Voor zeer dringende redenen dient vast te staan dat sprake is van een acute noodsituatie en dat de behoeftige omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand volstrekt onvermijdelijk is. Volgens vaste rechtspraak (zie de uitspraak van de CRvB van 27 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY4808) is een acute noodsituatie aan de orde indien een situatie van levensbedreigende aard is of blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit tot gevolg kan hebben.
3.3.
In artikel 35, eerste lid, van de PW is, voor zover hier van belang, bepaald dat de alleenstaande of het gezin recht heeft op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn.
4. De rechtbank stelt vast dat de hier te beoordelen periode de periode van 6 juli 2016 (datum aanvraag) tot en met 30 augustus 2016 (datum van het primaire besluit) betreft. Niet in geschil is dat in deze periode in het geval van eiseres de kostendelersnorm, zoals neergelegd in artikel 22a van de PW, van toepassing is en dat dit met toepassing van de kostendelersformule in beginsel leidt tot een bijstandsuitkering van 43 1/3% van de toepasselijke gehuwdennorm. In geschil is alleen de vraag of verweerder eiseres had dienen te compenseren vanwege het gemis van de ALO-kop.
5.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in werking getreden en de norm voor een alleenstaande ouder komen te vervallen. Vanaf die datum is de bijstandsnorm voor een alleenstaande ouder gewijzigd van 90% van de gehuwdennorm naar 70% van de gehuwdennorm en daarmee gelijkgesteld aan de norm voor een alleenstaande. In die norm zijn de kosten van levensonderhoud van de in het gezin aanwezig kinderen begrepen. In een aanvullende inkomstensondersteuning voor alleenstaande ouders is voorzien op een voor alle alleenstaande ouders gelijke wijze. Die houdt in dat de Belastingdienst een verhoging van het kindgebonden budget toepast in de vorm van de zogenoemde ALO-kop.
5.2.
De wetgever heeft tot 1 januari 2016 in overgangsrecht voorzien voor de persoon die op 31 december 2014 recht had op een uitkering op grond van de wet werk en bijstand (WWB) naar de norm van een alleenstaande ouder en die geen aanspraak heeft op de ALO-kop vanwege het hebben van een partner als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Awir. Dit overgangsrecht is niet op eiseres van toepassing, omdat zij na 1 januari 2015 is ingestroomd in de PW.
5.3.
De rechtbank stelt voorop dat het een keuze van de wetgever is geweest om met de Wet hervorming kindregelingen per 1 januari 2015 niet langer alleenstaande ouders in hun inkomen tegemoet te komen langs de weg van de algemene bijstand, maar via het kindgebonden budget door middel van de zogenoemde ALO-kop. Eveneens is het een keuze van de wetgever geweest om overgangsrecht vast te stellen voor slechts een beperkte groep gevallen. Eiseres valt niet in deze groep. De politiek heeft onder ogen gezien dat als gevolg van deze keuzes bepaalde gevallen onevenredig kunnen worden benadeeld, namelijk die gevallen die na 1 januari 2015 instromen in de PW, na deze datum alleenstaande ouder worden en niet in aanmerking komen voor een ALO-kop, omdat zij op grond van de Awir nog een toeslagpartner hebben. Dit blijkt onder meer uit de Verzamelbrief gemeenten 2014-3 van de Staatssecretaris van SZW (onderdeel 19). Hoewel dit onder ogen is gezien, is er evenwel niet voor gekozen om voor deze gevallen bij wet of nadere regeling (alsnog) in een oplossing te voorzien. Het is, zo blijkt ook uit de bedoelde Verzamelbrief 2014-3, uitdrukkelijk aan de individuele gemeenten gelaten om te beoordelen of, en zo ja, in hoeverre, in specifieke gevallen compensatie dient te worden geboden door middel van aanvullende inkomensondersteuning via de bijstand. De bedoelde brief vermeldt hierover immers: “Of en in hoeverre aanvullende inkomensondersteuning via de bijstand aan de orde is, verschilt per situatie en verlangt een maatwerkbeoordeling door gemeenten.” Gelet hierop ziet de rechtbank, anders dan eiseres, geen grond voor het oordeel dat individuele gemeenten, waaronder verweerder, in het geval van het ontbreken van een ALO-kop zonder meer gehouden zouden zijn tot compensatie door het verlenen van aanvullende of bijzondere bijstand.
5.4.
Uit het voorgaande leidt de rechtbank af dat verweerder beoordelingsruimte heeft ten aanzien van de vraag of in specifieke gevallen, zoals dat van eiseres, aanvullende inkomensondersteuning langs de weg van aanvullende of bijzondere bijstand geboden is. In beginsel is immers de ALO-kop de voorliggende voorziening. Het is naar het oordeel van de rechtbank in die situatie dan ook aan degene die aanspraak wenst te maken op aanvullende inkomensondersteuning vanwege het ontbreken van een ALO-kop om door middel van het stellen van individuele feiten en omstandigheden aannemelijk te maken dat sprake is van een dusdanig schrijnende situatie dat aanvullende inkomensondersteuning in redelijkheid via de bijstand dient te worden verleend.
5.5.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres er niet in is geslaagd dit aannemelijk te maken.
De door eiseres naar voren gebrachte omstandigheden leveren geen zeer bijzonder geval als bedoeld in artikel 18 van de PW of een acute noodsituatie als bedoeld in artikel 16 van de PW op. Evenmin kan hieruit worden opgemaakt dat er noodzakelijke kosten voor bestaan zijn geweest die niet konden worden voldaan uit de voor eiseres toepasselijke bijstandsnorm, als bedoeld in artikel 35 van de PW. Eiseres heeft niet met controleerbare gegevens aannemelijk gemaakt dat in de periode hier in geding een onhoudbare financiële en daardoor een schrijnende situatie is ontstaan of dreigde te ontstaan. Het enkele gemis van de ALO-kop is daartoe onvoldoende. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres bij kennissen inwoonde waarmee zij kosten heeft kunnen delen en dat namens eiseres ter zitting is verklaard dat zij in die periode, mede gelet op het alsnog toekennen van de kinderbijslag en het kindgebonden budget, heeft kunnen rondkomen.
6. Uit vaste rechtspraak van de CRvB (uitspraken van 26 januari 2010, ECLI:NL:CRVB: 2010:BL1686, en van 29 juni 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM9795), volgt dat de artikelen 3 en 27 van het IVRK niet kunnen worden aangemerkt als een ieder verbindende bepalingen als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Bovendien vloeit uit artikel 27, tweede lid, van het IVRK voort dat niet verweerder, maar eiseres en haar echtgenoot als ouders als eersten verantwoordelijk zijn voor het waarborgen, naar vermogen en binnen de grenzen van hun financiële mogelijkheden, van de levensomstandigheden die nodig zijn voor de ontwikkeling van hun kinderen. Wel dient de bestuursrechter in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. In het onderhavige geval is niet gebleken dat eiseres over onvoldoende middelen beschikte om de kosten van de voeding en kleding en andere essentiële kosten voor haar kind te betalen. Bovendien heeft verweerder gewezen op de mogelijkheid om gebruik te maken van bijdrages, die door verweerder beschikbaar worden gesteld voor schoolgaande kinderen en voor sociale, sportieve en culturele activiteiten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat geen grond bestaat voor het oordeel dat verweerder zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind van eiseres.
7. De stelling van eiseres dat sprake is van een ongerechtvaardigde inbreuk op haar eigendomsrecht slaagt evenmin. Nog daargelaten de vraag of in het onderhavige geval sprake is van een ontoelaatbare ontneming van een eigendomsrecht, heeft eiseres in ieder geval niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg hiervan een onevenredig zware last heeft moeten dragen.
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Slijkhuis, voorzitter, en mr. M.E. Fortuin en mr. A. Buiskool, leden, in aanwezigheid van F. Voskamp, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2017
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.