ECLI:NL:RBNHO:2014:11610

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 13/3223

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 september 2014 in de zaak tussen

Webservices B.V., te Haarlem, eiseres

(gemachtigde: mr. S.A.B. Boer),

de Raad van Bestuur van Kadasteren de openbare registers, verweerder

(gemachtigde: mr. C.A. Geleijnse).

Procesverloop

Bij besluit van 28 februari 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek om informatie van eiseres. Daarbij zijn enkele documenten openbaar gemaakt en is openbaarmaking van enkele documenten geweigerd.

Bij besluit van 18 juni 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2014. Eiseres en haar gemachtigde zijn met kennisgeving niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door mr. I.S.T.A. van Riet.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.

Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Wob verstrekt het bestuursorgaan de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij:

a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden;

b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.

2. Op 28 december 2012 heeft eiseres verzocht om alle relevante documenten die verband houden met de totstandkoming van de wijziging van de Regeling tarieven Kadaster en het in dat kader schrappen van de kortingsregeling voor grootgebruikers. Na een verzoek daartoe van verweerder heeft eiseres haar verzoek bij brief van 15 januari 2013 gepreciseerd.

3. Met het primaire besluit heeft verweerder een overzicht toegezonden van de achttien bij hem berustende documenten (genummerd 1 tot en met 8, 8a en 9 tot en met 17) die naar zijn mening betrekking hebben op het door eiseres genoemde onderwerp.

Verweerder heeft vastgesteld dat de stukken 1 tot en met 4 reeds eerder openbaar zijn gemaakt. Hij heeft document 13 verstrekt, met dien verstande dat hij ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen onder verwijzing naar artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob enkele passages onleesbaar heeft gemaakt. Verweerder heeft met een verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wob de openbaarmaking van de overige dertien stukken geweigerd. Ter onderbouwing hiervan heeft verweerder gesteld dat deze stukken zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, dat ze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en dat er een zodanige verwevenheid van feiten en opvattingen bestaat dat ze in hun geheel niet openbaar behoeven te worden gemaakt. Verweerder heeft daaraan toegevoegd dat het niet openbaar maken van een of meer van de documenten mede kan voortvloeien uit een uitzonderingsgrond als bedoeld in van artikel 10, tweede lid, onder b, e, en/of g, van de Wob.

4. In de beslissing op bezwaar van 18 juni 2013 heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten. Daarbij heeft hij voor de stukken 5-8 en 10-16 als subsidiaire weigeringsgrond artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob ingeroepen en voor de stukken 6, 8, 8a, 10, 11 en 14 artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. Verweerder heeft artikel 10, tweede lid, onder b, van de Wob niet langer ten grondslag gelegd aan zijn besluit. Daarnaast heeft hij opgemerkt dat het belang van een openhartige interne gedachtewisseling ook in de weg staat aan verstrekking van de gevraagde informatie in een andere vorm dan openbaarmaking van de documenten.

5. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte de gevraagde documenten slechts globaal heeft beoordeeld. Verweerder heeft volgens eiseres nagelaten de documenten apart te bezien, laat staat dat een beoordeling per alinea heeft plaatsgevonden. Eiseres stelt dat, vooral nu het hier om een overzichtelijke hoeveelheid documenten gaat, van verweerder mag worden gevergd dat per passage wordt aangegeven of zij al dan niet openbaar gemaakt kan worden. De besluitvorming voldoet hier niet aan en is daarmee volgens eiseres onzorgvuldig.

Voorts is het volgens eiseres uitgesloten dat de documenten waaruit zou moeten blijken dat nieuwe tarieven voor het kadastraal recht zijn vereist voor dekking van de ten laste van het Kadaster komende kosten, (uitsluitend) persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. In die documenten zijn in ieder geval ook cijfers en feitelijke informatie opgenomen, zodat de openbaarmaking van die documenten niet integraal kon worden geweigerd. Bovendien lijkt niets eraan in de weg te staan om de gevraagde informatie in een niet tot de persoon te herleiden vorm openbaar te maken, aldus eiseres. In dit verband wijst eiseres op artikel 11, tweede lid, van de Wob over het in niet tot personen herleidbare vorm verstrekken van informatie. Eiseres kan zich niet voorstellen dat de gevraagde documenten zo doordrenkt zijn van persoonlijke beleidsopvattingen dat niets uit deze documenten openbaar gemaakt zou kunnen worden. Voor zover de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob door verweerder wordt ingeroepen, stelt eiseres dat, zo er al sprake is van benadeling van derden, ook deze documenten of passages kunnen worden geanonimiseerd.

6. Verweerder stelt dat hij wel degelijk op passageniveau heeft beoordeeld of de documenten voor openbaarmaking in aanmerking komen. De uitkomst van die beoordeling is evenwel dat geen van de passages voor openbaarmaking in aanmerking komt. De documenten hebben naar hun aard een intern karakter en zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Zij bestaan (nagenoeg) volledig uit persoonlijke beleidsopvattingen of daarmee onlosmakelijk verband houdende (selecties van) feitelijke gegevens. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraken ECLI:NL: RVS:2010:BM2629 en ECLI:NL: RVS:2012:BY7336 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) en stelt zich op het standpunt dat het motiveren per passage in dit geval leidt tot herhalingen die geen redelijk doel dienen.

Voorts zijn de feitelijke gegevens in de documenten zodanig verweven met persoonlijke beleidsopvattingen, dat de gegevens niet voor openbaarmaking in aanmerking komen. Dit geldt volgens verweerder ook voor de daarin genoemde cijfers en bedragen. Document 8a vormt hierop wellicht een uitzondering, maar volgens verweerder is hierop in ieder geval ook de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g van toepassing, omdat bedrijven onevenredig zouden kunnen worden benadeeld bij openbaarmaking van de hierin opgenomen concurrentiegevoelige informatie.

Toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob is volgens verweerder een bevoegdheid waarbij hem beoordelingsvrijheid toekomt. Verweerder stelt niet verplicht te zijn om steeds te motiveren om welke redenen het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder moet wegen dan het belang dat met openbaarmaking is gediend. Hij verwijst in dit verband naar de uitspraak ECLI:NL:RVS:2011:BP1315 van de Afdeling.

Gezien de reeds openbaar gemaakte brief aan de Gebruiksraad van het Kadaster (document 13) en de openbare jaarverslagen van het Kadaster is het belang van de openbaarheid zodanig gewaarborgd, dat hij in redelijkheid heeft kunnen weigeren de informatie over de persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot de persoon herleidbare vorm te verstrekken.

De omzetgegevens kunnen volgens verweerder worden herleid tot een specifieke afnemer, omdat slechts een beperkt aantal ondernemingen gebruik maakt van een zogenaamde ‘staffelkorting’ bij afname van de betreffende diensten. Die betreffende afnemers zullen onevenredig worden benadeeld bij openbaarmaking van die gegevens.

7. Ter zitting heeft verweerder een argument naar voren gebracht dat hij niet eerder heeft aangevoerd. Hij betoogde dat in het licht van recente jurisprudentie van de Afdeling de vraag rijst of de brief van eiseres van 28 december 2012 wel is aan te merken als een Wob-verzoek. Hierbij heeft hij verwezen naar de uitspraken van 22 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:98), 26 maart 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1045), 9 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1199) en 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1311).

De rechtbank stelt voorop dat het passender zou zijn geweest wanneer verweerder bij het op het spoor komen van nieuwe zijns inziens relevante jurisprudentie de rechtbank en eiseres daarover tijdig zou hebben geïnformeerd en niet pas ter zitting.

De rechtbank overweegt dat uit de uitspraken van 22 januari en 26 maart 2014 blijkt dat in de primaire verzoeken die aan de desbetreffende procedures ten grondslag lagen niet was gerefereerd aan de Wob en evenmin aan openbaarmaking in de zin van die wet van de gevraagde gegevens. Ook in het primaire verzoek dat ten grondslag lag aan de procedure die voorafging aan de uitspraak van 16 april 2014 was niet gerefereerd aan de Wob. Uit dat verzoek moet volgens de Afdeling worden afgeleid dat het is gedaan in het kader van de toepassing van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb. Deze drie zaken zijn daarom niet vergelijkbaar met de onderhavige zaak, waarin in het primaire verzoek staat:
"Aangezien het hier om een openbare aangelegenheid gaat kan dit verzoek zo nodig als Wob-verzoek worden aangemerkt."

De zaak die geleid heeft tot de uitspraak van 9 april 2014 is in zoverre vergelijkbaar met de onderhavige zaak, dat daarbij in het primaire verzoek eveneens de woorden 'zo nodig' waren gebruikt. In die zaak bevatte echter ook het bezwaarschrift geen verzoek op grond van de Wob en evenmin een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Daarom had de rechtbank zich volgens de Afdeling ten onrechte bevoegd geacht om kennis te nemen van het beroep tegen het uitblijven van een reactie daarop. In de onderhavige zaak is in het bezwaarschrift uitdrukkelijk een beroep gedaan op de Wob en is verzocht om alsnog de gevraagde gegevens beschikbaar te stellen.

De rechtbank is daarom van oordeel dat er in deze zaak wel sprake is van een Wob-verzoek.

8. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde stukken, oordeelt de rechtbank als volgt over de door verweerder ingeroepen weigeringsgronden. De rechtbank volgt hierna in de tussenkopjes de door verweerder in het primaire besluit gebruikte aanduiding en nummering van de stukken, met dien verstande dat daaraan tussen haakjes de nummers zijn toegevoegd die zijn gebruikt in het pakket stukken dat aan de rechtbank is toegezonden in het kader van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

Stuk 5 (B-1): E-mail (intern) inzake advieskortingsconstructie KIK-inzages

Dit stuk bevat varianten voor aanpassing van de tarieven van het Kadaster om daarmee een oplossing te vinden voor een dreigend financieel tekort. De rechtbank stelt vast dat dit stuk geschreven is voor intern beraad en dat het persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Openbaarmaking van het stuk, ook in geanonimiseerde vorm, zou in strijd zijn met het aan artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag liggende uitgangspunt dat een vrije gedachtewisseling door ambtenaren, bestuurders en andere bij de voorbereiding van beleid betrokken personen mogelijk moet zijn. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder terecht met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob de openbaarmaking van het stuk heeft geweigerd. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat verweerder, gelet op de aard en de inhoud van het stuk, in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid om informatie over persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm.

Stuk 6 (B-2): Interne notitie aan Raad van Bestuur inzake kortingsconstructie KIK-inzage

Ook in dit stuk worden verschillende varianten genoemd. De rechtbank komt tot dezelfde conclusies als bij stuk 5.

Stuk 7 (B-3): Aanbiedingsnotitie Raad van Bestuur houdende advies kortingsconstructie KIK-inzage

Ook het in dit stuk opgenomen advies en de daarbij genoemde overwegingen hebben het karakter van persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank komt tot dezelfde conclusies als bij stuk 5.

Stuk 8 (B-4): E-mail (intern) e.a. inzake Omzet Resellers Q1 2012

Dit stuk bevat omzetcijfers van een beperkt aantal grootgebruikers. Hierop is naar het oordeel van de rechtbank de door verweerder genoemde weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob van toepassing. Daarnaast bevat het stuk persoonlijke beleidsopvattingen over de maatregelen die in verband met die omzetcijfers zouden moeten worden genomen. Openbaarmaking van die gedeelten is naar het oordeel van de rechtbank terecht geweigerd in verband met artikel 11, eerste lid, van de Wob.

Stuk 8a (B-4A): Bijlage bij email vermeld onder 8

In dit stuk worden de hiervoor bedoelde omzetcijfers gespecificeerd. Hierop is de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob van toepassing.

Stuk 9 (B-5): Uittreksel van Besluitpunten Raad van Bestuur d.d. 10 april 2012

Voor zover dit stuk betrekking heeft op het onderwerp van het verzoek van eiseres is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van persoonlijke beleidsopvattingen, zodat openbaarmaking terecht geweigerd is in verband met artikel 11, eerste lid, van de Wob. De overige passages in het stuk hebben geen betrekking op dat onderwerp, zodat ook daarvan openbaarmaking achterwege kan blijven.

Stuk 10 (B-6): E-mail (intern) inzake maandelijkse facturering Webservices.nl BV

De rechtbank stelt vast dat de in dit stuk opgenomen mailwisseling niet direct samenhangt met de wijziging van de tarieven en het in dat kader schrappen van de kortingsregeling, alsook dat aan het overgrote deel van de mailwisseling ook is deelgenomen door een medewerker van eiseres, zodat ervan moet worden uitgegaan dat het stuk in zoverre al bij eiseres bekend is. Echter nu verweerder het stuk wel op de lijst heeft opgenomen, zal de rechtbank de daarbij door verweerder genoemde weigeringsgronden beoordelen.

Van persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van de Wob is in dit stuk naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De subsidiaire weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob kan komen te vervallen als de in het stuk opgenomen persoonsgegevens onleesbaar worden gemaakt. Naar aanleiding van de subsidiaire weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob stelt de rechtbank vast dat eiseres het enige bedrijf is dat in het stuk wordt genoemd. Nu eiseres blijkens het beroepschrift na kennisneming van de lijst ook openbaarmaking van dit stuk wenst, ziet de rechtbank geen reden voor het hanteren van deze weigeringsgrond. De rechtbank is daarom van oordeel dat de weigering van openbaarmaking van stuk 10 niet in stand kan blijven.

Stuk 11 (B-7): Aanbiedingsnotitie Directieoverleg inzake tariefopties 2013

Bij dit stuk komt de rechtbank tot dezelfde conclusies als bij stuk 5.

Stuk 12 (B-8): Concept verslag Directieoverleg van 3 juli 2012

Bij dit stuk komt de rechtbank tot dezelfde conclusies als bij stuk 9.

Stuk 13 (B-9): Brief Raad van Bestuur aan Gebruikersraad Kadaster inzake voorstellen voor wijziging van de Regeling tarieven Kadaster

Dit stuk is door verweerder openbaar gemaakt na het onleesbaar maken van enkele passages. De rechtbank stelt vast dat het bij dit laatste alleen gaat om de persoonsgegevens van de opsteller van het stuk. Dit is een juiste toepassing van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob.

Stuk 14 (B-10): E-mail (intern) inzake aanpassen maandbedragen

Om dezelfde redenen als genoemd bij stuk 10 acht de rechtbank ook bij dit stuk de gehanteerde weigeringsgronden onjuist. Dat betekent dat ook de weigering van openbaarmaking van stuk 14 niet in stand kan blijven.

Stuk 15 (B-11): Concept verslag nr. 69 van de vergadering van Gebruikersraad Kadaster gehouden op 7 september 2012

Hiervoor geldt naar het oordeel van de rechtbank hetzelfde als voor stuk 9.

Stuk 16 (B-12): Brief Raad van Toezicht aan de minister van IenM inzake voorstellen voor wijziging van de Regeling tarieven Kadaster

De rechtbank stelt vast dat de inhoud van dit stuk sterk overeenkomt met die van stuk 13. Van persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van de Wob is in dit stuk naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De subsidiaire weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob kan komen te vervallen als de in het stuk opgenomen persoonsgegevens op dezelfde manier als dat in stuk 13 is gebeurd onleesbaar worden gemaakt. De weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob is door verweerder met betrekking tot dit stuk niet ingeroepen.

De rechtbank is daarom van oordeel dat de weigering van openbaarmaking van stuk 16 niet in stand kan blijven.

Stuk 17 (B-13): Opmerkingen/vragen bij MBP 2013-2017 en tarievenvoorstel

Dit stuk bevat ongedateerde opmerkingen en vragen bij het meerjarenbeleidsplan en het tarievenvoorstel van het Kadaster. Uit de inhoud van het stuk valt af te leiden dat het afkomstig is van medewerkers van het ministerie van Infrastructuur en Milieu en geschreven is voor de leiding van het departement. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder openbaarmaking van het stuk terecht geweigerd vanwege de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

9. Gelet op hetgeen is overwogen met betrekking tot de stukken 10, 14 en 16 is het beroep gegrond.

10. Niet gebleken is dat er meer of andere weigeringsgronden zijn die aan openbaarmaking van de drie genoemde stukken in de weg staan, zodat moet worden geconcludeerd dat de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit niet kunnen worden hersteld. De rechtbank ziet hierin aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal verweerder opdragen de drie genoemde stukken aan eiseres te verstrekken na het onleesbaar maken van de in die stukken opgenomen persoonsgegevens. Verweerder behoeft dit echter niet eerder te doen dan na het verstrijken van de termijn waarbinnen partijen hoger beroep tegen deze uitspraak kunnen instellen.

11. Voorts bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder. De kosten worden aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht gesteld op € 487,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, wegingsfactor 1) voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover het de stukken 10, 14 en 16 betreft;

- verklaart het bezwaar van eiser op deze onderdelen gegrond;

- herroept het primaire besluit op deze onderdelen;

- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

- draagt verweerder op de stukken 10, 14 en 16 na het onleesbaar maken van de in die stukken opgenomen persoonsgegevens aan eiseres te verstrekken uiterlijk zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal €487,- te betalen aan eiser;

- wijst het meer of anders gevorderde af;

- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 318,- aan haar vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Beijen, voorzitter, mr. M.P. de Valk en mr. E.P.W. van de Ven, leden, in aanwezigheid van mr. D. Ebbink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2014.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.