ECLI:NL:RBNHO:2013:12771

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

Zaaknummer: AWB 12/49460

Uitspraakdatum: 20 december 2013

Uitspraak van de meervoudige kamer in het geding tussen

[X]., gevestigd te [Z], eiseres,

gemachtigde: mr. S.I.P. Schouten,

de heffingsambtenaar van de gemeente Zaanstad, verweerder.

1.Ontstaan en loop van het geding

1.1

Verweerder heeft aan eiseres voor het jaar 2010 een aanslag leges omgevingsvergunningen (aanslagnummer [NUMMER]) opgelegd ten bedrage van € 112.069,48.

1.2.

Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 20 september 2012 de aanslag gehandhaafd.

1.3.

Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld. Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.

1.4.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2013. Namens eiseres zijn verschenen [A] en [B], bijgestaan door de gemachtigde en [C]. Namens verweerder zijn verschenen R.R. Wittenberg en M. Heuvelmans.

2.Tussen partijen vaststaande feiten

2.1.

Eiseres heeft op 9 december 2012 bij de gemeente Zaanstad een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. De aanvraag had betrekking op de nieuwbouw van een bedrijfshal ten behoeve van de vestiging van een groothandel in bouwmaterialen met bijbehorende terreininrichting op de locatie [adres].

2.2.

Bij besluit van 6 januari 2012 is aan eiseres een omgevingsvergunning verleend. Met dagtekening 20 december 2011 zijn hiervoor leges in rekening gebracht. Het bedrag van de leges is als volgt opgebouwd:

Bodemonderzoeksrapport € 287,34

Bouwactiviteiten (maatschappelijk/economisch) € 101.108,91

Planologisch strijdig gebruik tevens bouwactiviteit € 8.520,06

Uitweg/inrit € 46,56

Welstandscommissie € 2.106,61

2.3.

De Tarieventabel behorende bij de Legesverordening met wabo Zaanstad 2010 (hierna: de Tarieventabel) luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Paragraaf 17 Omgevingsvergunning

(…)

5.Bouwactiviteiten

a. Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo voor nieuwbouw of het uitbreiden van een gebouw, wordt het tarief voor het in behandeling nemen bepaald op basis van de totale oppervlakte, aan de hand van onderstaande tabel, waarbij een minimum geldt van € 395,31.

Hoofdfunctie per bouwlaag

Totale oppervlakte van alle bouwlagen van het gebouw of de uitbreiding daarvan:

Prijs per m²

(…)

Maatschappelijk / economisch

kleiner dan of gelijk aan 1000 m²

€ 38,38

groter dan 1000 m²

€ 29,59

(…)

c. Berekening bouwleges:

Indien de uitkomst van de berekening op grond van onderdelen a of b, meer is dan,

maar niet meer is dan,

dan bedraagt het bedrag aan bouwleges het in kolom III vermelde bedrag, vermeerderd met het bedrag dat wordt berekend door het in kolom IV vermelde percentage te nemen van het gedeelte van het bedrag dat het in kolom I vermelde bedrag te boven gaat.

III

(…)

€ 100.000

€ 200.000

€ 100.000

90%

(…)

d. Welstandsadvies

Het tarief voor elke behandeling in de welstandscommissie ten behoeve van een aanvraag om omgevingsvergunning is, 7% van het tarief voor het in behandeling nemen van een omgevingsvergunning, met een minimum van € 105,32 en een maximum van € 2.106,61 per aanvraag.

6.Onderzoek bodemgesteldheid

Het tarief voor het beoordelen van de resultaten van een bodemonderzoeksrapport inzake de gesteldheid van de bodem, ongeacht de uitslag, is bij een te bebouwen perceel:

- kleiner dan of gelijk aan 400 m² € 287,34

- groter dan 400 m² € 425,69

(…)

9. Planologisch strijdig gebruik waarbij tevens sprake is van een bouw- of aanlegactiviteit

Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, en tevens sprake is van een bouwactiviteit of een aanlegactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, onderscheidenlijk b, van de Wabo, staat het tarief, onverminderd het bepaald in de artikelen 5 en 8, vermeld in de volgende tarieventabel.

Ontheffingsprocedure

Artikel 2.12, lid 1, sub a, onder 3 Wabo

Totale oppervlakte van alle bouwlagen van het gebouw of de uitbreiding daarvan, of de totale oppervlakte van het terrein waarop de aanlegactiviteit betrekking heeft:

(…)

groter dan 1000 m²

(…) € 8.520,06

(…)

13.Uitweg/inrit

Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het maken, hebben, veranderen of veranderen van het gebruik van een uitweg waarvoor ingevolge een bepaling in een provinciale verordening of artikel 2:12 van de APV een vergunning of ontheffing is vereist, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, bedraagt het tarief: € 46,56

(…)"

2.4.

In de bijlage “
Kostenmodel bij legesverordening met wabo Zaanstad 2010” (hierna: het Kostenmodel) is de volgende tabel opgenomen:

Omschrijving legescategorie

Bedragen x € 1.000

Kosten-dekkendh

(%)

Niet verhaalb kn

(x € 1.000)

Personeels-

kosten

Overige

dir

kosten

Overhead

Ink over-

drachten

Totale kn

Opbrengst

Algemene dienstverlening

2.169

2.17

856

896

6.09

2.637

43,3%

522

Dienstverlening onder Wabo

2.702

1.808

900

5.41

5.051

93,4%

193

Dienstverlening onder EDR

Horeca-

Exploitatie-vergunningen

21,7%

Verg drank- en horecawet

21,7%

Evenementen-

vergunningen

100

216

2,6%

Standplaats-

vergunningen

2,6%

215

140

424

9,3%

Totalen

5.086

4.118

1.825

896

11.924

7.727

64,8%

728

3.Geschil en standpunten van partijen

3.1.

Tussen partijen is in geschil of de aanslag leges terecht en juist is opgelegd.

3.2.

Eiseres stelt dat de heffing van leges op grond van de Legesverordening Zaanstad met wabo 2010 (hierna: de Verordening) in strijd is met artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet (hierna: de Wet) en voorts dat sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing.

Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vernietiging dan wel vermindering tot nihil van de legesaanslag alsmede onverbindendverklaring c.q. nietigverklaring van de Verordening danwel onverbindendverklaring c.q. nietigverklaring van de Verordening jegens eiseres, en tot veroordeling van verweerder in de kosten van bezwaar en beroep.

3.3.

Verweerder stelt dat geen sprake is van strijd met artikel 229b, eerste lid, van de Wet, en dat evenmin sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing.

Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.

4.Beoordeling van het geschil

Overschrijding opbrengstlimiet?

4.1.

Ingevolge artikel 229, eerste lid, onder b, van de Wet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.

4.2.

Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Wet worden de tarieven voor de hiervoor bedoelde rechten zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van die rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.

4.3.

Eiseres voert aan dat de Verordening meer dan kostendekkend is, althans dat verweerder onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat de opbrengsten uit de Verordening de lasten niet overstijgen. Hiertoe stelt zij dat verweerder heeft nagelaten op controleerbare wijze vast te leggen welke uitgaven in welke mate door de heffing van leges worden beoogd te worden gedekt. Zij beroept zich op de Nota Kostentoerekening Tarieven 2009-2012 van de Gemeente Zaanstad (hierna: de Nota kostentoerekening), waarin, voor zover van belang, het volgende is vermeld:

“
e. Systematiek van de kostentoerekeningDe tarieven voor de leges zijn gebaseerd op een kostprijscalculatie, die een aantal jaren geleden is opgesteld. Deze (verouderde) kostprijscalculatie is niet meer te traceren. Jaarlijks worden de tarieven geïndexeerd voor de loon- en prijsstijging. Voor de tarieven van de leges is een verordening opgesteld op het totale productniveau ‘leges’, zodat uitgegaan wordt van kostendekkendheid binnen de verordening. (…)

Berekening van de tarievenDe tarieven voor de leges zijn nog niet gebaseerd op door de raad vastgestelde kostenmodellen.

AandachtspuntenVoor de legesverordening dient een apart kostenmodel te worden ontwikkeld. De leges blijven gezamenlijk op een verordening staan, zodat kruissubsidiëring mogelijk is.”

4.4.

Verweerder stelt dat aan de tarieven een kostenmodel ten grondslag ligt en dat hieruit blijkt dat de geraamde baten de geraamde lasten niet overschrijden. Blijkens dit kostenmodel is de kostendekking van de Verordening als geheel 64,8%. Verweerder stelt voorts dat de onderbouwing gebaseerd is op begrotingscijfers, het Besluit Begroting en Verantwoording en op de eigen nota kostentoerekening, dat er een uitgebreide beoordeling is geweest van de kosten voor wat betreft de verhaalbaarheid en dat over 2010 een goedgekeurde accountantsverklaring is afgegeven.

4.5.

De rechtbank stelt voorop dat, indien tussen partijen in geschil is of voldaan is aan de voorwaarde van artikel 229b, eerste lid, van de Wet, dat de geraamde baten de geraamde lasten niet mogen overschrijden, aan de bewijslast die in dat geval op partijen rust in de jurisprudentie nadere invulling is gegeven. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, vooropgesteld dat wanneer een belastingplichtige aan de orde stelt of de geraamde baten de geraamde lasten hebben overschreden, de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen dient te verschaffen. In zijn arrest van 6 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BR0707, heeft de Hoge Raad overwogen dat dat inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening. Daarbij dient als uitgangspunt te worden genomen dat het wel moet gaan om gegevens die zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting zijn opgenomen. Die begroting moet immers als uitgangspunt dienen voor de ramingen. Voorts heeft de Hoge Raad in zijn hiervoor genoemde arrest van 24 april 2009 overwogen dat, indien de belastingplichtige ten aanzien van één of meer posten in de ramingen in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een ‘last ter zake’, de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over die post dient te verstrekken teneinde die twijfel – naar vermogen – weg te nemen.

4.6.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder met hetgeen hij heeft aangevoerd, onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de geraamde baten van de in de Verordening opgenomen rechten de geraamde lasten ter zake niet overschrijden. Hiertoe overweegt de rechtbank dat verweerder weliswaar met het door hem overgelegde Kostenmodel een globaal inzicht heeft verschaft in de ramingen van de baten en lasten ter zake, maar hij heeft geen nadere informatie overgelegd over de totstandkoming van het Kostenmodel en de daaraan ten grondslag liggende cijfers. Weliswaar stelt verweerder dat de onderbouwing is gebaseerd op begrotingscijfers, doch deze cijfers zijn niet overgelegd, zodat de juistheid van die stelling niet valt te controleren. Alleen al gelet hierop heeft verweerder niet aan de op hem rustende bewijslast voldaan. Voorts heeft eiseres gesteld dat blijkens de Nota kostentoerekening tarieven 2009-2012 de tarieven zijn gebaseerd op verouderde cijfers waarvan de juistheid niet kan worden gecontroleerd en waarop jaarlijks slechts een indexering plaatsvindt. Verweerder heeft met hetgeen hij heeft aangevoerd, onvoldoende aannemelijk gemaakt dat dit niet het geval is dan wel dat dit leidt tot een reële lastenraming. Hij heeft immers, zoals de rechtbank hiervoor reeds heeft geconstateerd, geen enkel inzicht verschaft in de totstandkoming van het Kostenmodel en de achterliggende cijfers. Bovendien stelt verweerder zelf dat de onderbouwing is gebaseerd op de Nota kostentoerekening, waarin slechts wordt verwezen naar de verouderde en niet meer te traceren kostprijscalculatie. Het had, gelet op de onderbouwde stelling van eiseres, op de weg van verweerder gelegen aannemelijk te maken dat aan de ramingen actuele en controleerbare (begrotingscijfers) ten grondslag liggen. Ook de stelling van verweerder dat al meer dan tien jaar jaarlijks door de gemeenteraad op basis van een kostenmodel de tarieven zoals opgenomen in de verordening, worden vastgesteld, geeft geen inzicht in de wijze waarop de kosten in het Kostenmodel zijn geraamd. Het voorgaande betekent dat, als gevolg van het niet verschaffen van het vereiste inzicht door de heffingsambtenaar, niet kan worden beoordeeld of de door de heffingsambtenaar genoemde lasten kunnen worden aangemerkt als ‘lasten ter zake’. Reeds op grond hiervan dient de gehele Verordening jegens eiseres onverbindend te worden verklaard.

Willekeurige en onredelijke heffing?

4.7.

Ter onderbouwing van haar stelling dat sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing, voert eiseres het volgende aan. Ten eerste wordt de hoogte van de bouwleges berekend naar rato van het totale oppervlak van het te bouwen gebouw, waardoor de bouwleges zowel absoluut als relatief een zeer hoog bedrag vormen. De hoogte van de legesheffing staat niet in redelijke verhouding tot de redelijkerwijs met de behandeling van de aanvraag gemoeide kosten, aldus eiseres. De leges betreffen 13% van de bouwsom, hetgeen volgens eiseres zodanig disproportioneel is dat ook om die reden sprake is van een onredelijke en willekeurige heffing. Voorts worden de kosten in grote mate toegerekend aan de bouwleges zodat een onevenredige kostenafwenteling plaatsvindt waarvoor volgens eiseres geen objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond bestaat. Eiseres beroept zich ter nadere illustratie van haar stelling dat sprake is van onredelijkheid en willekeur van de tarieven nog op de door haar betaalde leges voor soortgelijke bouwprojecten in de gemeenten Amsterdam en Ouderkerk aan de Amstel, waar het tarief neerkomt op ongeveer 2,7% respectievelijk 3% van de bouwsom.

4.8.

Verweerder beroept zich op de vrijheid die de gemeente heeft in de keuze van de heffingsmaatstaf en het te hanteren tarief en wijst daarbij op het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1943.

4.9.

De Hoge Raad overwoog in zijn arrest van 14 augustus 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1943, voor zover van belang, als volgt:

“3.3. Zoals ook tijdens de parlementaire behandeling is opgemerkt, kunnen gemeenten op grond van artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 65-67 en blz. 77-78). Voor onverbindendverklaring is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel.

(…)

3.5.2.

Het tarief (…) voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning wordt berekend naar een vast, bescheiden percentage (1,4 percent) van de bouwkosten. Het hanteren van een dergelijk vast percentage van de bouwkosten kan niet worden gekenschetst als onredelijk of willekeurig. Ook overigens bieden de gedingstukken geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de geheven bouwvergunningsleges van circa
f196.000 bij een bouwsom van
f14.000.000 in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel.

3.6.

Ook indien de verschillen in dekkingspercentages enerzijds en de hoogte van de geheven leges anderzijds tezamen en in hun onderlinge verband worden bezien, (…) is er geen grond om (…) de Tarieventabel onverbindend te verklaren wegens strijd met enig algemeen rechtsbeginsel.”

4.10.

In het onderhavige geval bedragen de bouwleges die eiseres verschuldigd is geworden € 112.069,48. De rechtbank begrijpt verweerders stellingen aldus dat ten onrechte € 138,35 te weinig leges in rekening is gebracht doordat voor het bodemonderzoeksrapport ten onrechte het tarief voor een perceel kleiner dan 400 m² in rekening is gebracht terwijl dit het tarief voor een perceel groter dan 400 m² had moeten zijn. Eiseres zou derhalve een bedrag van € 112.207,83 verschuldigd moeten zijn geweest. Uitgaande evenwel van de daadwerkelijk in rekening gebrachte leges en een geschatte bouwsom van € 905.000 (excl. BTW) – welke tussen partijen niet in geschil is – bedragen de leges 12,38% van de bouwkosten. Blijkens vaste jurisprudentie is een rechtstreeks verband tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds, niet vereist (HR 24 december 1997, nr. 32569, ECLI:NL:HR:1997:AA3345). De enkele gestelde omstandigheid dat de kosten voor de beoordeling van de vergunning (ver) uitgaan boven de verschuldigde leges, is dus niet voldoende voor het oordeel dat de heffing niet redelijk is. De rechtbank is evenwel van oordeel dat het onderhavige percentage van 12,38% dermate hoog is dat van een ‘bescheiden’ percentage van de bouwkosten niet kan worden gesproken. Gelet op het percentage van 12,38 is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een op het eerste gezicht onredelijke legesheffing. Verweerder heeft met hetgeen hij heeft aangevoerd geen toereikende rechtvaardiging gegeven voor de gehanteerde heffingsmaatstaf die tot de onderhavige uitkomst leidt. Dat de leges niet worden berekend naar een percentage van de bouwsom maar naar de totale oppervlakte van het gebouw betekent niet dat, zoals verweerder kennelijk veronderstelt, niet van belang is of de hoogte van de leges redelijk is in relatie tot de hoogte van de bouwsom. Het is juist de vraag of de door verweerder gehanteerde maatstaf in het onderhavige geval leidt tot een ten opzichte van eiseres onredelijke en willekeurige belastingheffing (vgl. HR 28 februari 2001, nr. 35 583, ECLI:NL:HR:AB0273). Hierbij is (mede) van belang de hoogte van de uiteindelijk verschuldigde leges ten opzichte van de bouwkosten. Voorts kan de enkele verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus 2009 verweerder niet baten, omdat in dat geval een volgens de Hoge Raad ‘vast, bescheiden percentage’ van de bouwsom van 1,4% ter discussie stond. Nu de legesheffing in het onderhavige geval neerkomt op een percentage dat bijna het tienvoudige is, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gesproken van een ‘vast en bescheiden’ percentage en heeft verweerder de door de wetgever toegekende vrijheid bij het vaststellen van de tarieven overschreden. De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat de door verweerder gehanteerde heffingsmaatstaf leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing waarop de wetgever bij het toekennen van de vrijheid aan gemeenten om zelf de heffingsmaatstaven te bepalen, niet het oog kan hebben gehad.

4.11.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de in de artikelen 5, 6, 9 en 13 van paragraaf 17 van de Tarieventabel ten opzichte van eiseres gehanteerde tarieven onverbindend moeten worden geacht en dat de aan eiseres opgelegde aanslag dient te worden vernietigd. De rechtbank komt niet toe aan het subsidiaire standpunt van eiseres dat de legesaanslag moet worden gebaseerd op het (lagere) tarief voor de hoofdfunctie ‘industrie’ in plaats van het (hogere) tarief voor de hoofdfunctie ‘maatschappelijk/economisch’.

4.12.

Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep gegrond te worden verklaard.

5.Proceskosten

De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 944 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472 en een wegingsfactor 1). Voor de door eiseres verzochte proceskostenvergoeding voor de bezwaarfase is geen plaats, nu in die fase geen sprake was van beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

6.Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt de uitspraak op bezwaar;
vernietigt de aan eiseres opgelegde aanslag leges omgevingsvergunningen;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 944;

- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 310 vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. van As, voorzitter, mr. S.K.A. Efstratiades en mr. H. de Jong, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J. de Jong, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2013.

Afschrift verzonden aan partijen op:

De rechtbank heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Amsterdam (belastingkamer), Postbus 1312, 1000 BH Amsterdam.

Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:

1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:a. de naam en het adres van de indiener;

b. een dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;

d. de gronden van het hoger beroep.