Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 22/5772, UTR 22/5769 en UTR 22/5773
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 april 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , voorheen h.o.d.n. [handelsnaam] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. D.E. de Hoop),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister), verweerder
(gemachtigde: R. van den Brink).
Inleiding
Op 21 oktober 2024 heeft de rechtbank in deze zaken een tussenuitspraak gedaan (de tussenuitspraak). [1] Voor het procesverloop tot dat moment en het overzicht van de feiten verwijst de rechtbank naar die tussenuitspraak.
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in de drie bestreden besluiten van 9 november 2022 te herstellen.
De minister heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering van 2 december 2024 ingebracht. Op 12 februari 2025 heeft eiseres hierop schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek op 18 maart 2025 gesloten.
Korte beschrijving van de zaak
1. In het bestreden besluit 1 heeft de minister de definitieve subsidie op grond van de NOW-1 op nihil vastgesteld en de ontvangen voorschot van € 108.354,- van eiseres teruggevorderd. [2] In de bestreden besluiten 2 en 3 heeft de minister de aangevraagde subsidieverlening en voorschotten op grond van respectievelijk de NOW-4 [3] en NOW-5 [4] geweigerd.
2. Eiseres is het niet eens met de drie bestreden besluiten en vindt dat zij in aanmerking moet komen voor de aangevraagde subsidies op grond van de NOW-1, NOW-4 en NOW-5.
3. De rechtbank heeft vervolgens de tussenuitspraak gedaan.
De kern van de tussenuitspraak
4. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort samengevat, overwogen dat de minister in de drie bestreden besluiten zowel bij de subsidievaststelling als bij de terugvordering als ook bij de subsidieverlening geen kenbare belangenafweging heeft gemaakt. In het kader van het evenredigheidsbeginsel had de minister moeten beoordelen of de nadelige gevolgen van de bestreden besluiten mogelijk onevenredig zijn in het kader van de NOW-regelingen. De bestreden besluiten zijn daarom in strijd met de artikelen 3:4 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk en inzichtelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft de minister opgedragen nader te motiveren waarom bij afweging van de betrokken belangen gebruik is gemaakt van de discretionaire bevoegdheden de subsidie vast te stellen op nihil en het voorschot terug te vorderen respectievelijk de aangevraagde subsidieverlening en voorschotten te weigeren en waarom de voor eiseres nadelige gevolgen hiervan niet onevenredig zijn. Voor een uitgebreide weergave van de standpunten van partijen en de overwegingen van de rechtbank wordt verwezen naar de tussenuitspraak.
5. Deze einduitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. [5]
De herstelpoging van de minister
6. De minister heeft in de aanvullende motivering van 2 december 2024 met betrekking tot de subsidievaststelling en subsidieverlening toegelicht dat het Uwv voor het vaststellen van de loonsommen afhankelijk is van de polisadministratie en dus van de informatie die het Uwv krijgt van de Belastingdienst. Bij vermeende onjuistheid ervan zijn deze gegevens niet plausibel en dus niet één op één te gebruiken voor de subsidievaststelling en subsidieverlening. Eiseres heeft ook geen gegevens aangeleverd over de juiste loonsom. Vanwege het karakter van de NOW is het volgens de minister evenredig dat de gevolgen hiervan voor rekening van eiseres komen. Zij is immers zelf verantwoordelijk voor de juiste en correcte aanlevering van deze informatie. Het grofmazige karakter en de snelheid van de uitvoering van de NOW maakt dat het Uwv hierin niet zelf onderzoek kan doen naar wat wel en niet juist is. Dit maakt dat de minister het, afgezet tegen het belang van de minister/overheid, evenredig vindt dat de gevolgen van de daardoor ontstane nihilstelling en weigering van de subsidieverlening en voorschotten voor rekening van eiseres komen.
7. Met betrekking tot de terugvordering van het ontvangen voorschot heeft de minister gesteld dat zijn belang daarbij is dat publieke middelen zorgvuldig worden besteed. Dit is een legitiem doel waaraan belangrijke betekenis toekomt, hetgeen ook door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in zijn uitspraak van 2 juni 2022 wordt onderschreven. [6] De minister ziet daarom geen aanleiding om geheel of gedeeltelijk af te zien van de bevoegdheid om tot terugvordering over te gaan. Daarbij betrekt de minister dat er bij de uitvoering aandacht is geweest voor de betalingsmogelijkheden van eiseres. Met de brieven van 22 april 2022 en 22 juli 2022 is een betalingsregeling van respectievelijk € 1.805,90 en € 1.970,07 per maand afgesproken. Deze afspraken is eiseres niet nagekomen. Daarna is met de brief van 14 maart 2023 aan eiseres uitstel van betaling gegeven tot uiterlijk 14 juni 2023. Eiseres heeft geen betaling gedaan en ook niet verzocht om in termijnen te betalen. De minister wijst er verder op dat eiseres zich tot op heden heeft kunnen redden en mensen in dienst heeft kunnen houden. Eiseres heeft niets aangevoerd dat zou moeten leiden tot de conclusie dat de terugvordering in dit geval zodanig ingrijpend is dat de minister daarvan geheel of gedeeltelijk moet afzien.
De reactie van eiseres op de herstelpoging
8. Eiseres vindt dat de minister ten onrechte voorbij gaat aan de onevenredig nadelige gevolgen die de bestreden besluiten voor haar hebben. Daarbij wijst eiseres erop dat zij een groot deel van de verloonde bruto loonsom voor haar werknemers niet gecompenseerd krijgt, terwijl zij de lonen wel heeft doorbetaald. Daardoor hebben de werknemers geen beroep hoeven doen op een WW-uitkering. Het zijn lonen die eiseres heeft betaald zonder dat daar werk en omzet tegenover heeft gestaan en dus in feite uit eigen zak moeten worden betaald. Hierdoor stelt eiseres dat zij het hoofd niet boven water heeft weten te houden en dat het bedrijf per 27 juli 2023 is beëindigd met achterlating van forse schulden. Verder zal eiseres via de gemeente een schuldsaneringstraject doorlopen om zo te proberen haar schulden te saneren. Eiseres vindt het zeer redelijk dat bij twijfel bij de vaststelling van de subsidie wordt uitgegaan van de bij de aanvragen opgegeven loonsommen verminderd met de verloonde bedragen aan de vier werknemers waarvan de minister geen arbeidsrelatie aanneemt. Uit de overgelegde salarisspecificaties van de vier werknemers over de hier relevante aanvraagperiodes blijkt dat het grootste deel van de loonsom is verantwoord. Het is volgens eiseres onevenredig dat de wel juist verloonde bedragen niet in aanmerking komen voor een subsidie en die ook geheel voor haar eigen rekening komen.
Het eindoordeel van de rechtbank
9. De rechtbank is van oordeel dat de minister de bij de tussenuitspraak geconstateerde zorgvuldigheids- en motiveringsgebreken in de drie bestreden besluiten voldoende heeft hersteld. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Met betrekking tot de subsidievaststelling en subsidieverlening
10. De rechtbank kan de minister volgen in zijn standpunt dat en waarom het belang van eiseres minder zwaar weegt dan het belang van de minister. In de NOW-regelingen is de berekening van de hoogte van de subsidie afhankelijk gesteld van de loonsom. De minister heeft er daarbij met het oog op de uitvoerbaarheid van de NOW bewust voor gekozen om voor het berekenen van de hoogte van de subsidie uit te gaan van de gegevens, zoals vastgelegd in de polisadministratie. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak al geoordeeld dat zij de minister kan volgen dat op basis van de ontvangen informatie onvoldoende inzicht is gegeven om de werkelijke loonsom te kunnen vaststellen, omdat er te veel twijfels bestaan of sprake is geweest van een privaatrechtelijke dienstbetrekking tussen eiseres enerzijds en de vier personen [A] , [B] , [C] en [D] anderzijds. De rechtbank verwijst voor de onderbouwing van dit oordeel naar rechtsoverwegingen 22 tot en met 27 van de tussenuitspraak. De rechtbank ziet geen reden om van dat oordeel terug te komen. Dat betekent dat eiseres bij haar opgave van de loonsommen in de aanvragen om subsidie loonkosten heeft meegenomen waarvan niet kan worden vastgesteld dat zij die daadwerkelijk heeft gemaakt. Daarmee volgt de rechtbank het standpunt van de minister dat niet meer van de juistheid van de loongegevens in de polisadministratie kan worden uitgegaan. Van de minister kan vervolgens niet worden verwacht dat hij nader onderzoek doet naar de juiste loongegevens en daarbij de door eiseres voorgestane berekeningswijze volgt om de feitelijke loonbetalingen aan de vier personen op basis van de overgelegde loonstroken, op de totale loonsom in mindering te brengen. Daar is in de NOW-regelingen geen ruimte voor. De NOW-regelingen hebben immers noodgedwongen een generiek en grofmazig karakter en zijn zo eenvoudig mogelijk opgesteld om het Uwv in staat te stellen grote aantallen aanvragen snel te kunnen behandelen. Uitzonderingen en maatwerk zouden dit veel moeilijker maken. [7] Uitvoeringstechnisch zou het ook niet doenlijk zijn om werkgevers achteraf de mogelijkheid te bieden, hun aanvraag aan te vullen of te wijzigen.
11. Het belang van eiseres dat zij achteraf, door wijziging van de bij de aanvragen opgegeven loonsommen, in een (aanzienlijk) gunstiger positie zou komen, weegt hier niet tegenop. Eiseres is zelf verantwoordelijk voor een juiste loonopgave. Dat dit in het geval van eiseres zeer nadelig uitpakt, omdat zij in de hier relevante aanvraagperiodes in het geheel niet in aanmerking komt voor een subsidie, komt voor haar rekening en risico.
12. Afweging van de betrokken belangen leidt dan ook tot het oordeel dat het vaststellen van de subsidie op nihil en het weigeren van de subsidieverlening en voorschotten niet onevenredig zijn. Er is daarom geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister heeft dan ook in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om de subsidie op grond van de NOW-1 op nihil vast te stellen en de aangevraagde subsidieverlening en voorschotten op grond van de NOW-4 en NOW-5 te weigeren.
Met betrekking tot de terugvordering
13. Gelet op het voorgaande was de minister ook bevoegd om het teveel verstrekte voorschot op grond van de NOW-1 van eiseres terug te vorderen. De minister heeft zowel op grond van artikel 15 van de NOW-1 als op grond van artikel 4:95, vierde lid, van de Awb een discretionaire bevoegdheid om het onverschuldigd betaalde voorschot geheel of gedeeltelijk terug te vorderen van de subsidieontvanger. Ook hier zal dus een belangenafweging moeten plaatsvinden. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb moet de minister ook beoordelen of de nadelige gevolgen van de terugvordering voor eiseres niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met de terugvordering worden gediend.
14. De rechtbank is van oordeel dat de minister met zijn aanvullende motivering in beroep alsnog voldoende heeft gemotiveerd waarom in het geval van eiseres niet wordt afgezien van gehele of gedeeltelijke terugvordering van het te veel verstrekte voorschot. Daarbij kan de rechtbank de minister volgen dat aan het belang van een zorgvuldige besteding van publieke middelen veel gewicht kan worden toegekend, mede omdat eiseres, in geval de minister geheel of gedeeltelijk zou afzien van terugvordering, meer subsidie op grond van de NOW-1 zou ontvangen dan waar zij recht op heeft.
15. Eiseres heeft daar tegenover gesteld dat dat door de terugvordering haar bedrijf inmiddels per 27 juli 2023 is beëindigd en dat zij forse schulden heeft waarvoor zij hulp heeft gezocht. Hoewel de rechtbank zich realiseert dat de forse terugvordering voor eiseres voor nadelige gevolgen kan zorgen, is de rechtbank niet gebleken dat het opheffen van de onderneming ook het gevolg is van de terugvordering. Daarbij betrekt de rechtbank dat eiseres haar financiële situatie op geen enkele wijze inzichtelijk heeft gemaakt. Er zijn geen financiële gegevens overgelegd met de actuele stand van zaken waaruit blijkt dat eiseres over onvoldoende financiële middelen beschikt om het terugvorderingsbedrag terug te betalen. Daarbij overweegt de rechtbank dat de minister eiseres ook de mogelijkheid heeft geboden om het verschuldigde bedrag in termijnen terug te betalen. Weliswaar is gebleken dat eiseres de betalingsregelingen niet is nagekomen, maar vanuit eiseres is er ook geen enkele communicatie met het Uwv geweest dat de betalingsregelingen financieel niet haalbaar bleken. Dit heeft zij ook niet onderbouwd met stukken. De rechtbank is dan ook niet gebleken dat eiseres onevenredig hard is geraakt door de terugvordering. Daaraan doet niet af dat eiseres zich inmiddels heeft gemeld voor het gemeentelijke schuldsaneringstraject.
16. De rechtbank is daarom niet gebleken dat de volledige terugvordering van het ten onrechte verstrekte voorschot op grond van de NOW-1 zodanig ingrijpend voor eiseres is dat de minister daar geheel of gedeeltelijk van had moeten afzien. Hierbij wordt ook in aanmerking genomen dat eiseres bij de aanvraag om subsidieverlening kon weten dat een onjuist opgegeven loonsom gevolgen zou hebben voor de uiteindelijke subsidievaststelling. De minister heeft dan ook in redelijkheid het ten onrechte verstrekte voorschot van € 108.354,- van eiseres mogen terugvorderen.
De conclusie en gevolgen
17. De rechtbank komt tot de conclusie dat de minister de definitieve subsidie op grond van de NOW-1 in redelijkheid heeft vastgesteld op nihil en het verstrekte voorschot van € 108.354,- in redelijkheid van eiseres heeft teruggevorderd. Verder heeft de minister de aangevraagde subsidieverlening en voorschotten op grond van de NOW-4 en NOW-5 in redelijkheid geweigerd.
18. Gelet op de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken in de drie bestreden besluiten, zijn de beroepen tegen deze besluiten gegrond. De rechtbank vernietigt de drie bestreden besluiten. Omdat de minister in zijn aanvullende reactie op de tussenuitspraak de gebreken heeft hersteld, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van de vernietigde drie bestreden besluiten in stand.
19. Omdat de beroepen tegen de drie bestreden besluiten gegrond zijn, moet de minister in alle drie zaaknummers de door eiseres betaalde griffierechten van € 50,- per zaak vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,- De gemachtigde heeft tegen de drie bestreden besluiten een beroepschrift ingediend, omdat het ook individuele besluiten betrof. Het zijn echter wel samenhangende zaken, omdat in alle zaken identieke beroepschriften zijn ingediend en de zaken ook gelijktijdig op zitting zijn behandeld. [8] Om die reden zal de rechtbank voor het indienen van de drie beroepschriften één punt toekennen, voor het bijwonen van de zittingen op 13 april 2023 en op 16 juli 2024 twee punten en voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus 0,5 punt. Dat zijn dus in totaal 3,5 punten in de beroepsfase bij een wegingsfactor 1. De proceskosten die de minister aan eiseres moet betalen zijn dus in totaal € 3.174,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand blijven;
- bepaalt dat de minister de griffierechten van drie keer € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.174,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en mr. L.N. Foppen, leden, in aanwezigheid van mr. A. Azmi, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.