Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/4274
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 augustus 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K. Wevers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere
(gemachtigden: mr. R.E. Tak).
Inleiding
1. Eiseres heeft verlenging gevraagd van eerder toegekende huishoudelijke hulp op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo). Verweerder heeft met het primaire besluit van 29 juli 2021 een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning toegekend, genaamd ‘Lichamelijke achteruitgang pakket A’. Het gaat hierbij om zorg in natura. Deze indicatie loopt van 1 juli 2021 tot en met 30 juni 2026.
2. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. In de kern komt zij op tegen het feit dat verweerder het aantal uren voor huishoudelijke hulp per week heeft verlaagd. Verder vindt zij een indicatie op basis van resultaat onvoldoende concreet. De ondersteuning en de tijd die hiervoor is toegekend is volgens eiseres niet duidelijk vermeld.
3. Naar aanleiding van het overlijden van de echtgenoot van eiseres heeft verweerder tijdens de bezwaarprocedure nader onderzoek gedaan. De bevindingen zijn neergelegd in een aanvullend ondersteuningsplan van 20 december 2021. Op basis hiervan komt verweerder op een gemiddelde inzet van 137,5 uur per jaar.
4. In reactie hierop heeft eiseres een brief van de huisarts overgelegd van
2 februari 2022. Naar aanleiding van deze brief concludeert de Wmo-consulent in zijn email van 22 februari 2022 dat de medische onderbouwing ertoe kan leiden extra inzet (52 uur per jaar) moet worden toegekend, dat in het verleden al 26 uur per jaar extra inzet is toegekend en dat het verschil van 26 uur extra inzet per jaar voor een schoon en leefbaar huis binnen de afgegeven indicatie (arrangement 4A) valt.
5. De bezwaarschriftencommissie (de commissie) heeft op 24 februari 2022 schriftelijk advies uitgebracht. Verweerder volgt de commissie met het bestreden besluit van 25 juli 2022 niet, althans niet volledig. Wel herroept verweerder het primaire besluit vanwege de nadien gewijzigde omstandigheden. Verweerder komt tot de slotsom dat eiseres op basis van het normenkader in aanmerking komt voor in totaal 185 uur per jaar ondersteuning.
6. Eiseres heeft beroep ingesteld. Verweerder heeft op 26 januari 2023 een verweerschrift ingediend.
7. De rechtbank heeft het beroep tijdens de zitting van de enkelvoudige kamer op 6 februari 2023 voor behandeling verwezen naar de meervoudige kamer. Op 13 februari 2023 heeft de rechtbank schriftelijk vragen gesteld aan verweerder. Verweerder heeft deze beantwoord met de brief van 16 maart 2023 met bijlagen. Verweerder heeft op 26 mei 2023 nader verweer ingediend.
8. Het beroep is behandeld door de meervoudige kamer op de zitting van 6 juni 2023. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Daarnaast waren namens verweerder mr. [A] en mr. [B] aanwezig. Verder is aan de zijde van verweerder de heer drs. [C] verschenen, werkzaam bij [bedrijf] .
Beoordeling door de rechtbank
Weergave van het aantal toegekende uren aan huishoudelijke ondersteuning
9. Eiseres voert aan dat verweerder met het primaire besluit een indicatie in tijd had moeten afgeven, waarin de aangeboden ondersteuning concreet genoemd staat. Met het bestreden besluit heeft verweerder het (primaire) besluit in resultaten herroepen en vervangen door een nieuw besluit met een indicatie in uren. Daarom had verweerder in bezwaar een proceskostenvergoeding moeten toekennen, aldus eiseres.
10. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat een Wmo-voorziening op zo’n manier moet worden verstrekt, dat het voor de belanghebbende vooraf duidelijk is op hoeveel (in tijdseenheden uitgedrukt) maatschappelijke ondersteuning hij aanspraak kan maken. Indien de belanghebbende dit niet vooraf weet, dan is sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verweerder kan hierover mededeling doen in het toekenningsbesluit. Verweerder mag ook duidelijkheid verschaffen door in het besluit te verwijzen naar gemeentelijke regelgeving waarin tijdseenheden zijn neergelegd. [1]
11. In het primaire besluit is niet opgenomen op hoeveel uren of minuten recht op ondersteuning bestaat. Daarnaast heeft verweerder in het primaire besluit niet verwezen naar het Indicatieprotocol en het HHM-normenkader. Ook als het primaire besluit, het ondersteuningsplan en (grotendeels leeg gelaten) huishoudplan in samenhang worden gelezen, is niet tot exacte tijdseenheden te herleiden wat de omvang van de toegekende ondersteuning is. Dit is onder meer gelegen in de specifieke afwijkingen die verweerder heeft toegepast op de individuele situatie van eiseres.
12. In het bestreden besluit is wel duidelijkheid gegeven over de precieze omvang van de ondersteuning. Verweerder concretiseert dat over de periode van belang in totaal 185 uur aan ondersteuning is toegekend en licht dit per onderdeel toe. In zoverre voldoet het bestreden besluit dus aan de hieraan te stellen motiveringseisen. De rechtbank geeft verweerder in overweging deze duidelijkheid voortaan al met het primaire besluit te geven.
13. De rechtbank oordeelt dat het aanvullen van de motivering niet leidt tot een besluit met een andere strekking en rechtsgevolg dan die van het primaire besluit. Immers, verweerder heeft met de aanvullende motivering in het bestreden besluit alleen verduidelijkt op hoeveel uur ondersteuning eiseres recht heeft, door het toegekende aantal uur te vermelden. Het bestreden besluit strekt nog steeds tot toekenning van een maatwerkvoorziening voor hulp in de huishouding. Volgens vaste rechtspraak van de Raad staat artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene Wet bestuursrecht (Awb) niet in de weg aan de handhaving in bezwaar van een primair besluit na een aanvullende motivering. De bezwaarprocedure is namelijk bedoeld voor een volledige heroverweging. Er is geen sprake geweest van het herroepen van het primaire besluit als gevolg van een onrechtmatigheid die aan verweerder te wijten is. Daarom was verweerder niet gehouden in bezwaar een vergoeding van de proceskosten toe te kennen. De beroepsgrond slaagt niet.
Onderzoeksmethoden en onderbouwing van tijdsindicaties voor de beïnvloedingsfactoren
14.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het HHM-normenkader, waaraan verweerder in het Indicatieprotocol toepassing geeft, inhoudelijk niet deugt. Voor de normtijden uit het HHM-normenkader is aansluiting gezocht bij het eerdere KPMG/HHM-rapport Utrecht [2] . Dit terwijl in dit rapport expliciet is benoemd dat het enkel ziet op Utrecht. Daarbij was dit rapport nog gebaseerd op uitgevoerde metingen, hetgeen niet het geval is voor het HHM-normenkader. Dit wringt met name waar het gaat om het bepalen van de omvang van de extra ondersteuning (de beïnvloedingsfactoren). De vraag is wat wordt bedoeld met ‘enige extra inzet’ of ‘veel extra inzet’ en waarop dit concreet is gebaseerd. Voor het oorspronkelijke KPMG/HHM-rapport Utrecht is geen onderzoek gedaan naar deze aanvullende tijden. Voor het HHM-normenkader is dit ook niet gebeurd. Eiseres heeft aangevoerd dat het onderzoek dat hieraan ten grondslag ligt om diverse redenen niet deugdelijk is. In lijn hiermee acht zij de normtijden waarvan verweerder voor de verschillende beïnvloedingsfactoren uitgaat niet reëel, want niet passend bij de praktijk. Eiseres vindt dat door deze gebreken de normtijden uit het CIZ-protocol moeten worden toegepast.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het HHM-normenkader, waaraan verweerder in het Indicatieprotocol toepassing geeft, inhoudelijk niet deugt. Voor de normtijden uit het HHM-normenkader is aansluiting gezocht bij het eerdere KPMG/HHM-rapport Utrecht [2] . Dit terwijl in dit rapport expliciet is benoemd dat het enkel ziet op Utrecht. Daarbij was dit rapport nog gebaseerd op uitgevoerde metingen, hetgeen niet het geval is voor het HHM-normenkader. Dit wringt met name waar het gaat om het bepalen van de omvang van de extra ondersteuning (de beïnvloedingsfactoren). De vraag is wat wordt bedoeld met ‘enige extra inzet’ of ‘veel extra inzet’ en waarop dit concreet is gebaseerd. Voor het oorspronkelijke KPMG/HHM-rapport Utrecht is geen onderzoek gedaan naar deze aanvullende tijden. Voor het HHM-normenkader is dit ook niet gebeurd. Eiseres heeft aangevoerd dat het onderzoek dat hieraan ten grondslag ligt om diverse redenen niet deugdelijk is. In lijn hiermee acht zij de normtijden waarvan verweerder voor de verschillende beïnvloedingsfactoren uitgaat niet reëel, want niet passend bij de praktijk. Eiseres vindt dat door deze gebreken de normtijden uit het CIZ-protocol moeten worden toegepast.
15. De rechtbank stelt voorop dat de zogenaamde basisnorm van 108 uur per jaar voor ondersteuning bij het huishouden niet ter discussie staat. Het geschil spitst zich toe op de zogenoemde ‘beïnvloedingsfactoren’. Dit zijn factoren die afwijken van de standaardsituatie. Denk daarbij aan extra kamers, huisdieren, eigen mogelijkheden van de cliënt of de aanwezigheid van een netwerk. Deze factoren maken dat verweerder in positieve of negatieve zin van de basisnorm afwijkt. De betrokkene krijgt dan meer of minder ondersteuning dan de reguliere 108 uur [3] .
16. Uit rechtspraak van de Raad volgt dat de te hanteren maatstaven voor een schoon en leefbaar huis gebaseerd moet zijn op objectief onderzoek, dat is uitgevoerd door onafhankelijke derden die geen belang bij de uitkomst hebben. [4] Ook heeft de Raad geoordeeld dat inzicht moet worden verkregen in welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning. [5] De rechtbank acht deze voorwaarden ook van belang als het gaat over de normering van de beïnvloedingsfactoren en het onderzoek dat hier aan ten grondslag ligt.
17. Met de brief van 13 februari 2023 heeft de rechtbank vragen gesteld over de resultaatgebieden ‘schoon en leefbaar huis’ en ‘wasverzorging’. De vragen gaan over hoe het aantal uren meer/minder inzet tot stand gekomen is, of hier empirisch onderzoek aan ten grondslag ligt, op welke objectieve normering het aantal uren meer/minder inzet berust en hoe deze normering tot stand is gekomen.
18. Verweerder schrijft in de reactie van 16 maart 2023 dat het onderzoek is uitgevoerd door KPMG Plexus en/of [bedrijf] . Het gaat om toegepast bedrijfskundig onderzoek dat empirisch van aard is. De respondenten die meededen aan het onderzoek zijn volgens verweerder aselect gekozen en er is gebruik gemaakt van een expertgroep en klankbordgroep. De voorlopige bevindingen van de expertgroep zijn getoetst in de praktijk. Ter illustratie heeft verweerder bijlagen bijgevoegd met rapporten over de onderzoeken die zijn uitgevoerd binnen verschillende gemeenten. [6] Tijdens de zitting heeft de heer [C] verduidelijkt dat in de loop der tijd verschillende onderzoeken in diverse regio’s en gemeenten hebben plaatsgevonden. Bij de aanvang is een lange lijst met huishoudelijke taken opgesteld. Op basis hiervan zijn tijdmetingen gedaan en gaandeweg is dit ontwikkeld tot het werken met categorieën. Er is een analyse gemaakt op basis van data, bevindingen van experts en bevindingen van cliënten. Vanuit dit geheel zijn uiteindelijk normen gedestilleerd. Het onderzoek dat in Rotterdam is uitgevoerd [7] betreft slechts één bouwsteen hiervan.
19. Voorafgaand aan de zitting is geen reactie ontvangen van eiseres op de brief van verweerder van 16 maart 2023. Wel heeft eiseres zich tijdens de zitting tot in detail gericht op het onderzoek dat gedaan is ten behoeve van de gemeente Rotterdam. In de kern is haar standpunt dat dit onderzoek onlogisch en niet goed gemotiveerd is.
20. De rechtbank is op basis van de nadere onderbouwing van verweerder, dat is de brief van 16 maart 2023 met bijlagen en de toelichting daarop ter zitting van de heer [C] , van oordeel dat ook het normenkader voor de beïnvloedingsfactoren een deugdelijke basis heeft. Er is sprake van uitgebreid en objectief onderzoek dat is uitgevoerd door onafhankelijke derden. Hierbij is voldaan aan de eerder door de Raad geformuleerde criteria. Wat eiseres hiertegen op de zitting heeft ingebracht is enkel gericht op het onderzoek dat is uitgevoerd ten behoeve van de gemeente Rotterdam. Mocht het al zo zijn dat specifieke deelaspecten hiervan geen stand kunnen houden, dan geldt dat dit onderzoek slechts een element betreft van al hetgeen aan de tijdindicaties voor de beïnvloedingsfactoren in het HHM-normenkader van juni 2019 ten grondslag is gelegd.
21. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is er geen grond voor het oordeel dat, waar het betreft de tijdsindicaties van de beïnvloedingsfactoren, verweerder in het Indicatieprotocol ten onrechte toepassing heeft gegeven aan het HHM-normenkader van juni 2019. De beroepsgrond slaagt niet.
22. Voorts overweegt de rechtbank dat uit rechtspraak van de Raad volgt dat verweerder altijd onderzoek moet doen naar alle relevante individuele feiten en omstandigheden. [8] Als dit onderzoek uitwijst dat toepassing van de urennorm (ook voor de beïnvloedingsfactoren) niet leidt tot een passende bijdrage in de zelfredzaamheid en participatie, dan zal verweerder van die urennorm al naar gelang de persoonlijke situatie van de betrokkene moeten afwijken. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Individuele situatie van eiseres in relatie tot tijdsindicaties voor de beïnvloedingsfactoren
Grootte van de woning van eiseres
23. Eiseres vindt dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met haar grote ondersteuningsbehoefte. Zij heeft namelijk een grote woning met vier kamers.
24. De rechtbank overweegt dat in het ondersteuningsplan en het bestreden besluit is opgenomen dat sprake is van een vierkamerappartement. Ook is opgenomen dat uit aanvullend onderzoek is gebleken dat twee extra (slaap)kamers niet meer in gebruik zijn. Hier is acht uur extra ondersteuning voor toegekend. Dit komt overeen met bijlage 2 van het Indicatieprotocol, waar per extra kamer die niet in gebruik is een extra ondersteuning van vier uur per jaar wordt aangehouden. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
De medische situatie van eiseres
25. Eiseres heeft COPD en allergische astma. Zij vindt dat verweerder hiermee onvoldoende rekening heeft gehouden.
26. Verweerder beargumenteert in het bestreden besluit dat uitgegaan wordt van ‘enige extra inzet’. Hierbij baseert verweerder zich op de verklaring van de huisarts van 2 februari 2022. In deze verklaring staat dat het redelijk gaat met eiseres als zij het rustig aan doet en geen huishoudelijke dingen doet. Bij het toekennen van de basismodule van 108 uur wordt al uitgegaan van een volledige overname van huishoudelijke taken. Om deze reden heeft verweerder met het primaire besluit 26 uur per jaar extra toegekend en geen 52 uur extra, die past bij een situatie dat veel extra inzet nodig is. De Wmo-consulent heeft echter meegedeeld dat de verklaring van de huisarts reden is voor toekenning van nog eens 26 uur extra ondersteuning. Verweerder is het hier niet mee eens, maar erkent dat deze mededeling als toezegging kan worden opgevat. Om deze reden krijgt eiseres 52 uur extra ondersteuning, waaraan zij geen rechten voor de toekomst kan ontlenen.
27. De rechtbank overweegt dat met het bestreden besluit de volledige extra ondersteuning van 52 uur per jaar is toegekend. Gezien de hoogte van deze toekenning, in ieder geval voor de periode waar het nu om gaat, slaagt de beroepsgrond niet. Mocht dit in de toekomst veranderen, dan kan eiseres tegen het toekomstige besluit een rechtsmiddel aanwenden en haar medische situatie op dat moment toelichten.
Hulpmiddelen van eiseres
28. Eiseres stelt dat er geen rekening mee is gehouden dat haar hulpmiddelen (rolstoel, trippelstoel, rollator) ook schoongemaakt moeten worden.
29. Verweerder heeft in het verweerschrift van 26 januari 2023 verduidelijkt dat het Indicatieprotocol uitgaat van een volledige professionele overname van alle activiteiten. Hieronder valt ook de schoonmaak van eventuele hulpmiddelen.
30. De rechtbank volgt de uitleg van verweerder op dit punt en overweegt dat logischerwijs ook niet apart voor huisraad extra tijd aan ondersteuning wordt geïndiceerd. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
31. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Om deze reden bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.A. Schaaf, voorzitter, en mr. S.G.M. van Veen en
mr. G.P. Loman, leden, in aanwezigheid van mr. S. van den Broek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.