Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/340
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 mei 2023 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. I.P. Sigmond),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nieuwegein, verweerder
(gemachtigden: mr. N. Heil en mr I. van Oort).
Procesverloop
In het besluit van 11 februari 2020 (primair besluit) heeft verweerder de omgevingsvergunning van eiseres voor het transformeren van een kantoorpand tot 57 appartementen aan de [adres] te [plaats] (de vergunning), ingetrokken.
In het besluit van 8 december 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 24 februari 2022 op zitting behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door haar bestuurder, [A] ( [A] ), en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. IJzerman, mr. M.P. Verbraeken en door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend en bij brief van 31 mei 2022 aan partijen nadere vragen gesteld over het procesbelang en het samenwerkingsverband van eiseres met andere bedrijven.
Partijen hebben op 17 juni 2022 en op 28 juli 2022 deze vragen beantwoord. Verder hebben partijen nadere stukken overgelegd. Op 1 september 2022 heeft verweerder en op 31 oktober 2022 heeft eiseres een nadere reactie gegeven.
Partijen hebben geen gebruik gemaakt van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft bepaald dat die zitting achterwege wordt gelaten en heeft op 13 januari 2023 het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Verzoek heropening
1. Verweerder heeft de rechtbank na sluiting van het onderzoek op 25 april 2023 verzocht om heropening van het onderzoek. De reden daarvoor is dat verweerder nieuwe informatie heeft ontvangen die het bestreden besluit nader onderbouwd. Voor de beantwoording van de vraag of het onderzoek moet worden heropend moet de rechtbank te beoordelen of het onderzoek onvolledig is geweest. De rechtbank is van oordeel dat het onderzoek volledig is geweest en dat zij over voldoende informatie beschikt om tot een uitspraak te komen. Daarbij overweegt de rechtbank dat het beroep op 24 februari 2022 op zitting is behandeld en daarna is heropend. Daarna is inmiddels al bijna een jaar is verstreken, zodat een verlenging van de procedure leidt tot een ongewenste (verdere) verlenging van de procedure. De rechtbank wijst het heropeningsverzoek daarom af.
Inleiding
2. Eiseres exploiteert een vastgoedbedrijf en financiert bouwprojecten. Bestuurder en enig aandeelhouder van eiseres was [bedrijf 4] BV ( [bedrijf 4] ), vertegenwoordigd door [B] ( [B] ). Sinds 14 september 2018 is [A] bestuurder en enig aandeelhouder van eiseres.
3. Op 28 april 2016 heeft [bedrijf 1] B.V. ( [bedrijf 1] ) namens [C] ( [C] ) een principeaanvraag ingediend voor het transformeren van het kantoorpand [adres] in [plaats] (het pand) naar woonappartementen. Op dat moment was [bedrijf 5] B.V. ( [bedrijf 5] ) eigenaar van het pand. Een vennootschap van [C] was beoogd eigenaar van het pand op basis van een huurkoopovereenkomst met [bedrijf 5] . Op 28 juni 2017 heeft [B] , namens een projectvennootschap in oprichting van [bedrijf 4] dezelfde principeaanvraag gedaan voor de transformatie van het pand. Deze aanvraag is ingediend door [bedrijf 1] . Daarbij zijn bouwtekeningen van [D] van [bedrijf 2] ( [bedrijf 2] ) overgelegd. Op 19 maart 2018 heeft eiseres het pand gekocht van [bedrijf 5] . Op 4 april 2018 heeft eiseres de aanvraag voor de omgevingsvergunning ingediend. Op 11 juli 2018 heeft verweerder de omgevingsvergunning aan eiseres verleend.
4. Naar aanleiding van bevindingen over het pand van toezichthouders van de gemeente en het niet melden van de aandelenoverdracht door [B] aan [A] , is verweerder op 27 mei 2019 een onderzoek gestart op grond van artikel 7a van de Wet bibob [1] naar de vergunning van eiseres. Verder heeft verweerder in verband met een vergunningaanvraag van een andere BV voor een pand in Nieuwegein, het Landelijk Bureau Bibob (LBB) om advies gevraagd over de betrokkenheid van [C] bij het pand van eiseres en (vermoedelijk) door [C] gepleegde strafbare feiten. Naar aanleiding van dit LBB-advies dat op 1 november 2019 is uitgebracht, heeft verweerder op 3 december 2019 een voornemen uitgebracht om de omgevingsvergunning van eiseres in te trekken. Dit voornemen heeft verweerder in de daaropvolgende besluiten uitgevoerd.
Het bestreden besluit
5. Verweerder heeft de vergunning van eiseres ingetrokken op grond van artikel 5.19, vierde lid, onder b van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 3, eerste lid, onder a en b, van de Wet bibob en artikel 3, zesde lid, van de Wet bibob, en artikel 5:19, eerste lid, onder a, van de Wabo. Volgens verweerder bestaan er vermoedens dat de vergunning is verkregen door het plegen van strafbare feiten, namelijk oplichting [2] en overtreding van de meldingsplicht [3] . Volgens verweerder heeft eiseres verhuld dat [C] betrokkene is bij het pand en dat zij een zakelijk samenwerkingsverband met [C] heeft. Ook heeft eiseres volgens verweerder ten onrechte niet gemeld dat de vergunning voor een ander is gaan gelden na de aandelenoverdracht door [B] aan [A] .
Procesbelang
6. In het verweerschrift stelt verweerder dat eiseres geen procesbelang meer heeft, omdat zij het pand op 2 december 2020 heeft verkocht aan een andere rechtspersoon en daarom de omgevingsvergunning niet meer zal gebruiken. Door de verkoop bestaat geen causaal verband meer tussen het bestreden besluit en eventuele schade. Omdat het pand bovendien met hoge winst is verkocht, is volgens verweerder ook niet aannemelijk dat eiseres of haar aandeelhouder schade heeft geleden als gevolg van de intrekking van haar vergunning. Van een aantasting van de eer of goede naam van eiseres of haar aandeelhouders is naar de mening van verweerder geen sprake.
7. Eiseres heeft in haar brief van 28 juli 2022 gesteld dat zij financiële schade heeft geleden door de intrekking van haar vergunning. Met de vergunning kon het kantoorpand worden verbouwd tot 57 appartementen met een totale woonoppervlakte van 5400 m2 en een gegarandeerde huurprijs van € 150 per m2. Daarbij vertegenwoordigde de vergunning zelf een waarde van € 50.000, die eiseres in de verkoopprijs had kunnen doorberekenen. Verder is de beleggingswaarde van een kantoorpand volgens eiseres 12 maal de jaarhuur, terwijl die waarde van een wooncomplex 22 maal de jaarhuur is. Eiseres stelt dat zij ook immateriële schade heeft geleden van het bestreden besluit, doordat verweerder de gestelde strafbare feiten van een derde heeft gekoppeld aan eiseres. Daarbij maakt het geen verschil of de derde de strafbare feiten heeft gepleegd. Dit heeft negatieve gevolgen voor de onderneming van eiseres en haar bestuurder. Eiseres stelt verder dat het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband op grond van de Wet bibob met [C] een inbreuk is op het recht op privéleven als bedoeld in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het bestreden besluit moet daarom inhoudelijk door de rechter getoetst kunnen worden.
8. De rechtbank is van oordeel dat eiseres tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat zij financiële en immateriële schade heeft geleden door de intrekking van haar vergunning. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres daarom een rechtens te beschermen belang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit tot intrekking van haar vergunning en kan zij in haar beroep worden ontvangen.
Wettelijk kader
9. Op grond van artikel 2.20 van de Wabo kan – kort gezegd – het bevoegd gezag een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit bij een beoordeling in het kader van de Wet bibob slechts weigeren in het geval en onder de voorwaarden bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob met dien verstande dat voor de toepassing van die bepaling onder betrokkene mede wordt verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld.
10. Op grond van artikel 5:19, eerste lid, onder a, van de Wabo kan het bevoegde bestuursorgaan de vergunning intrekken, indien deze is verleend door een onjuiste of onvolledige opgave. Op grond van artikel 5:19, vierde lid, onder b, van de Wabo kan het bevoegd gezag de vergunning intrekken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob. Artikel 2.20, tweede lid, van de Wabo is in dat geval van overeenkomstige toepassing.
11. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob kan een bestuursorgaan dat daartoe bevoegd is een aangevraagde beschikking intrekken indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om a) uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten (de a-grond) of b) strafbare feiten te plegen (de b-grond). In het zesde lid is bepaald dat eenzelfde intrekkingsgrond bestaat indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging (of ter behoud) van de beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De intrekking dient evenredig te zijn met de ernst van de vermoedens en de ernst van het strafbare feit. Op grond van het vierde lid staat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, indien hij a) deze strafbare feiten zelf heeft begaan, b) hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of c) een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon leidinggevende van betrokkene is, dan wel zeggenschaphebbende over betrokkene, vermogensverschaffer van betrokkene of een persoon die in een zakelijk samenwerkingsverband tot betrokkene staat of heeft gestaan.
Is [C] betrokkene in de zin van artikel 2.20 van de Wabo?
12. Eiseres voert aan dat [C] geen betrokkene is in de zin van artikel 2.20 van de Wabo. Volgens eiseres biedt het feitencomplex onvoldoende aanwijzingen dat [C] feitelijke zeggenschap en daadwerkelijke invloed had op het pand of de vergunning. Alleen de architect die de vergunning voor eiseres heeft aangevraagd, heeft voor [C] gewerkt. [C] was in 2015 beoogd eigenaar van het pand op basis van een huurkoopoverkomst en heeft het pand slechts tot in 2017 verhuurd. Dat eiseres eerder een pand heeft verkocht aan een onderneming van [C] , is volgens haar geen directe aanwijzing voor zijn betrokkenheid. Dat geldt ook voor het dichtspijkeren van ramen en het ophalen van oude bouwmaterialen in het pand door het bedrijf van [C] , omdat die werkzaamheden niet zien op het uitvoeren van het bouwproject van eiseres. De werknemers die in het pand werkten, waren volgens eiseres in dienst van [bedrijf 6] . Dat blijkt ook uit de verklaring van 17 december 2019 van [E] die eiseres heeft overgelegd.
13. Verweerder stelt zich op het standpunt dat [C] op basis van het feitencomplex wel als betrokkene in de zin van artikel 2.20 van de Wabo is aan te merken. Gebleken is dat [C] feitelijke invloed en zeggenschap heeft over de bouwwerkzaamheden en/of het gebruik van het pand. Hij heeft de verbouwing georganiseerd en gefinancierd voordat eiseres eigenaar werd. Verder heeft verweerder sterke aanwijzingen dat [C] gebruik heeft gemaakt van schijnconstructies.
14. Verweerder heeft aan de betrokkenheid van [C] bij de vergunning en het gebruik van het pand van eiseres ten grondslag gelegd dat [C] als beoogd eigenaar het bouwplan en de vergunning heeft geïnitieerd en dat de vergunningaanvraag van eiseres voor de transformatie van het pand identiek is aan die van [C] , waarbij eiseres gebruik heeft gemaakt van de tekeningen van [bedrijf 2] , de architect van [C] . Het is niet gebleken dat eiseres [C] heeft betaald voor de transformatieplannen. Verweerder heeft aan de betrokkenheid van [C] verder ten grondslag gelegd dat zijn toezichthouders hebben vastgesteld dat na de overdracht van het pand aan eiseres, [bedrijf 3] , een onderneming van [C] , betrokken is geweest bij de verbouwingswerkzaamheden in het pand en dat bouwmaterialen van [C] in het pand zijn aangetroffen. Verweerder heeft tot slot meegewogen dat eiseres ook in andere gemeenten zaken heeft gedaan met [C] en dat eiseres en van [C] gebruikmaken van eenzelfde zakelijk netwerk.
15. De rechtbank overweegt dat iemand met de aanvrager van een omgevingsvergunning gelijkgesteld kan worden en als betrokkene in de zin van artikel 2.20 van de Wabo kan worden aangemerkt wanneer hij feitelijke zeggenschap heeft over en daadwerkelijke invloed heeft op de bouwwerkzaamheden of het gebruik van het pand. Dat kan het geval zijn als de derde de verbouwing heeft georganiseerd en gefinancierd voordat de betrokkene rechthebbende werd of wanneer feiten en omstandigheden erop wijzen dat de aanvrager een stroman is en de derde een feitelijk belang heeft bij de bouw. [4]
16. Bij een belastend besluit als een intrekking van een vergunning, rust de bewijslast of aan de voorwaarden voor die intrekking is voldaan op verweerder. Verweerder moet daarvoor de nodige kennis over de relevante feiten vergaren. Als hij daartoe relevante feiten aandraagt, is het vervolgens aan de vergunninghouder om die te betwisten en om die betwisting te onderbouwen.
17. De rechtbank oordeelt dat verweerder in de hiervoor genoemde feiten en omstandigheden in onderling verband en samenhang bezien, de conclusie heeft mogen trekken dat [C] betrokkene is bij de vergunning van eiseres. Zij licht dat hierna toe.
Betrokkene via de transformatieplannen
18. Uit het feit dat [C] , voordat eiseres eigenaar werd, de verbouwing van het pand heeft geïnitieerd en de principeaanvraag heeft gedaan voor de transformatie van het pand, blijkt dat [C] zeggenschap en invloed had op het pand en de vergunning. Ook het feit dat [C] en eiseres na elkaar met gebruikmaking van hetzelfde ingenieursbureau een identieke principeaanvraag voor de verbouwing van het pand hebben ingediend en dat zij beiden gebruik hebben gemaakt van dezelfde stukken en dezelfde architect ( [bedrijf 2] ), duidt erop dat zij met elkaar in relatie staan. Verweerder heeft van belang kunnen achten dat eiseres niet betaald heeft voor de tekeningen van [C] . Eiseres heeft niet onderbouwd dat zij de tekeningen en transformatieplannen tegen betaling heeft overgenomen. De in bezwaar overgelegde factuur van 27 mei 2019 van [bedrijf 2] onderbouwt niet dat eiseres [C] heeft betaald voor de plannen, omdat de factuur betrekking heeft op ontwerp-, teken- en engineerwerkzaamheden voor het pand uitgevoerd tussen april 2018 en de factuurdatum. Daaruit blijkt niet dat eiseres heeft betaald voor de tekeningen van 14 november 2016 die [bedrijf 2] voor [C] heeft gemaakt. De gefactureerde werkzaamheden zijn immers van ver na deze werkzaamheden en verwijzen ook niet naar de eerder gemaakte tekeningen van de architect. Dat het indienen van een principeaanvraag voor eenzelfde bouwplan in de vastgoedwereld gebruikelijk is, zoals eiseres stelt, vindt de rechtbank niet zonder meer aannemelijk. Maar ook als dat wel aannemelijk zou zijn, dan ligt het niet in de rede dat een zakelijk handelende partij die opdracht heeft gegeven voor het transformatieplan en de tekeningen, deze om niet aan een derde verstrekt. Gelet op de feiten die onder punt 2 zijn genoemd, heeft verweerder mogen aannemen dat er een verband bestaat met de eerdere principeaanvraag van [C] voor het pand. Verweerder heeft toereikend onderbouwd dat [C] feitelijke invloed had op de bouwwerkzaamheden via het ontwikkelde transformatieplan.
Betrokkene via werkzaamheden aan het pand
19. In de periode nadat eiseres eigenaar was geworden van het pand en in het bezit was van de omgevingsvergunning, hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat er gewerkt werd in het pand terwijl er geen melding van aanvang van de werkzaamheden was ontvangen en terwijl de noodzakelijke asbestsanering nog niet had plaatsgevonden. De constateringen zijn van 27 en 28 november 2018, 29 januari 2019, 30 april 2019 en 7 mei 2019. Bij de controles hebben de aanwezige Poolse en Wit-Russische werknemers op 28 november 2018, 30 april 2019 en 7 mei 2019 [bedrijf 3] , een onderneming van [C] , als hun opdrachtgever aangewezen. Eiseres stelt dat verweerder daaraan ten onrechte de conclusie verbindt dat deze werknemers niet voor haar maar in feite voor [C] werkten. Om die stelling te onderbouwen heeft eiseres een alternatieve uitleg gegeven voor de verklaringen van de werknemers en heeft zij gewezen op de overeenkomst die zij in maart 2019 heeft gesloten met [bedrijf 6] , een aannemer die op Cyprus is gevestigd. Zij stelt dat de werkzaamheden zowel voor als na de ingangsdatum van de overeenkomst op 1 april 2019 door [bedrijf 6] zijn verricht, althans door werknemers die door [bedrijf 6] zijn ingehuurd.
20. In het dossier bevindt zich een overeenkomst van eiseres met [bedrijf 6] , gedateerd 10 maart 2019 en ingaande 1 april 2019 of zoveel later als de sloopwerkzaamheden zijn afgerond. Op grond daarvan neemt de rechtbank aan dat de werkzaamheden vanaf 1 april 2019 door werknemers van [bedrijf 6] zijn verricht in opdracht van eiseres. In wat verweerder in zijn reactie van 17 juni 2022 heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen reden om aan de overeenkomst geen waarde toe te kennen. Verweerder stelt dat de aanwezige werknemers in het pand feitelijk zijn aangestuurd door [bedrijf 3] als vastgoedbeheerder, zodat de betekenis van de overeenkomst gerelativeerd moet worden. De rechtbank zal deze stelling later bespreken.
21. Eiseres heeft in haar reactie van 28 juli 2022 gesteld dat [bedrijf 6] vóór 1 april 2019 op uurbasis sloopwerkzaamheden in het pand heeft verricht, waarvoor zij facturen heeft gekregen, maar geen afzonderlijke overeenkomst heeft gesloten. De rechtbank is van oordeel dat voor deze stelling onvoldoende bewijs is. De overgelegde facturen van [bedrijf 6] zonder bijbehorende betaalbewijzen, bieden daarvoor onvoldoende onderbouwing. Dat de werkzaamheden van [bedrijf 6] ook vóór 1 april 2019 in opdracht van eiseres zijn verricht, vindt de rechtbank daarom niet aannemelijk.
22. De rechtbank oordeelt dat de constateringsrapporten over de controles van toezichthouders van de gemeente in het pand van eiseres, aanwijzingen bevatten dat [C] toegang had tot het pand van eiseres en dat werknemers in het pand werkten voor of onder toezicht van [bedrijf 3] , een onderneming van [C] .
23. Uit het constateringsrapport van 28 november 2018 blijkt dat op die dag twee Poolse zzp’ers bezig waren met het uitladen van vloerkleden in het pand. De toezichthouder heeft toen via de telefoon van een werknemer contact gehad met zijn opdrachtgever, [E] van [bedrijf 3] , die zei dat de werknemers goederen voor andere transformaties in het pand in opslag hebben.
24. Uit foto’s die in het dossier zitten blijkt dat op 29 januari 2019 een doos met bouwmaterialen in het pand stond met daarop de naam van [C] .
25. Verder blijkt uit de rapporten dat ook op 30 april 2019 en op 7 mei 2019 arbeidsmigranten werkzaamheden in het in het pand hebben verricht. [E] van [bedrijf 3] werd door een van hen op 30 april 2019 aangewezen als zijn baas. Namens [bedrijf 3] is diezelfde dag ontkend dat zij op dat moment bemoeienis met het pand hebben.
26. Bij de controle op 7 mei 2019 stond een wit busje van eiseres met daarin gereedschap voor het pand en bleken vijf arbeidsmigranten zich in het pand te hebben verborgen. Later die dag is iemand aangetroffen die in opdracht van [bedrijf 3] verf kwam brengen en het pand wilde dichttimmeren. Op foto’s in het constateringsrapport is te zien dat een pakbon voor verf op naam staat van eiseres met het postbusnummer van [bedrijf 3] en dat een arbeidsmigrant bedrijfskleding draagt van [bedrijf 6] . Eiseres heeft in haar zienswijze (punt 40) en in bezwaar als verklaring voor het dichttimmeren in opdracht van [bedrijf 3] gegeven dat haar projectleider, [F] , haar op dat moment niet kon bereiken. Omdat het pand direct moest worden dichtgetimmerd, omdat anders de gemeente dat zou doen en de kosten zou verhalen, heeft [F] contact gezocht met [E] , omdat hij die kende en snel iemand beschikbaar kon maken om het te regelen. Gelet op deze verklaring is niet aannemelijk dat de werknemer alleen in opdracht van [bedrijf 3] werkzaamheden uitvoerde. Duidelijk is wel dat [bedrijf 3] op dat moment betrokkenheid had bij het pand en door de projectleider van eiseres is ingeschakeld. Die betrokkenheid blijkt ook uit de omstandigheid dat het postbusnummer op de pakbon van de verf toebehoort aan een onderneming van [C] . Eiseres heeft aangetoond dat de factuur alsnog aan haar is verstuurd. Overigens heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij de factuur heeft betaald.
27. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de feiten en omstandigheden in de constateringsrapporten voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat, nadat eiseres in 2018 eigenaar van het pand is geworden, de werknemers in het pand vóór 1 april 2019 werkten voor [bedrijf 3] en dat [bedrijf 3] na 1 april 2019 betrokken was bij de werkzaamheden aan het pand. Vóór 1 april 2019 bestond er geen overeenkomst tussen eiseres en [bedrijf 6] en eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij vóór 1 april 2019 andere afspraken met [bedrijf 6] had. De rechtbank is verder van oordeel dat eiseres met de in bezwaar overgelegde verklaringen van [E] en de twee arbeidsmigranten de feiten en omstandigheden die wijzen op betrokkenheid van [C] via [bedrijf 3] onvoldoende heeft weersproken. [E] zegt in zijn verklaring van 17 december 2019 dat hij [A] niet kent en dat hij nooit in opdracht van eiseres werkzaamheden heeft verricht of laten verrichten. Deze verklaring is echter in strijd met de omstandigheid dat iemand in opdracht van [E] op 7 mei 2019 het pand kwam dichtspijkeren, waarvoor [E] een factuur aan eiseres heeft gestuurd. Verder verklaart [E] dat hij door één van de bouwvakkers is gebeld, maar dat hij niet zijn baas is en hij verder niets met hun of hun werk te maken heeft. Gelet op de feiten en omstandigheden voor en na 1 april 2019 die wijzen op betrokkenheid van [bedrijf 3] , is deze verklaring ontoereikend om te concluderen dat [bedrijf 3] geen betrokkenheid had op de werkzaamheden die in het pand werden verricht.
28. Verder blijkt uit de verklaringen van de twee arbeidsmigranten niet eenduidig wie voor wie werkte. De ene arbeidsmigrant van [bedrijf 6] verklaart dat eiseres zijn klant is, dat [A] zijn contactpersoon is voor werktijden en dat meneer [F] , (bedoeld is: de projectleider [F] ), de kwaliteit van zijn werk controleert. De andere arbeidsmigrant verklaart dat hij op 30 april 2019 [E] heeft gebeld omdat hij de enige Nederlander is die hij kent, dat [E] soms resterende bouwmaterialen uit de kelder komt ophalen en dat hij daarom het telefoonnummer van [E] aan de gemeente heeft gegeven. Verder verklaart deze arbeidsmigrant dat niet [E] , maar [bedrijf 6] zijn baas is. Naar het oordeel van de rechtbank bieden deze verklaringen onvoldoende reden om aan nemen dat de werknemers in het pand alleen werkten voor eiseres. De overeenkomst waaruit kan worden afgeleid dat de werknemers van [bedrijf 6] vanaf 1 april 2019 werkten voor eiseres biedt geen afdoende verklaring waarom de werknemers van [bedrijf 6] op 30 april 2019 naar [E] van [bedrijf 3] als hun baas of opdrachtgever hebben verwezen. Dat de werknemers alleen oude bouwmaterialen uit de kelder hebben gehaald en een aantal gebroken ramen hebben gedicht, zoals [E] heeft verklaard, is evenmin aannemelijk gemaakt. Uit de rapporten en de bijgevoegde foto’s blijkt immers dat de werknemers in het pand ook sloop- en saneringswerkzaamheden uitvoerden en metal-stud wanden hebben geplaatst.
Conclusie betrokkene in de zin van artikel 2.20 van de Wabo
29. De rechtbank is van oordeel dat verweerder [C] terecht als betrokkene in de zin van 2.20 van de Wabo heeft aangemerkt op grond van de feiten en omstandigheden rond de transformatieplannen en de feitelijke werkzaamheden aan het pand. Die feiten en omstandigheden bieden voldoende grondslag voor verweerders standpunt dat [C] zodanige feitelijke zeggenschap en daadwerkelijke invloed van op het gebruik van het pand heeft dat hij met eiseres gelijkgesteld kan worden.
Is sprake van een zakelijk samenwerkingsverband met [C] ?
30. Eiseres voert aan dat haar aandelen in handen zijn van [A] , die geen enkele financieringsrelatie heeft met [C] . Een zakelijk samenwerkingsverband is door geen enkele partij erkend en dat [C] appartementen gaat ontwikkelen in het pand is ook niet aan de orde. Verder is de architect de enige uit het netwerk van [C] . [C] heeft enige tijd plannen gehad met het pand, en met het oog daarop een huurkoopovereenkomst gesloten met [bedrijf 5] , maar hij heeft die plannen laten varen, waarbij bouwmaterialen in het pand zijn achtergebleven die later zijn opgehaald.
31. Een zakelijk samenwerkingsverband wordt aangenomen als sprake is van een zakelijke relatie, die gericht is op samenwerking en van een zeker duurzaam en structureel karakter is. [5]
32. Gezien het feitencomplex genoemd onder punt 14 en de betrokkenheid van [C] bij het pand en de vergunning van eiseres, volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat [C] zeggenschap had over het pand van eiseres en tot haar in een zakelijk samenwerkingsverband stond. Verweerder heeft daarbij terecht doorslaggevend gewicht toegekend aan het feit dat [C] eerder (beoogd) eigenaar was van het pand en hij ook na de overdracht aan eiseres nog zeggenschap en invloed had op de uitvoering van het project en op de sloopwerkzaamheden van [bedrijf 3] . Verweerder heeft verder gewicht mogen toekennen aan het feit dat eiseres gebruik maakt van het zakelijke netwerk van [C] . Dat zakelijk netwerk beperkt zich niet tot het gebruik maken van dezelfde architect, zoals eiseres beweert. Uit de stukken blijkt dat eiseres ook gebruik heeft gemaakt van dezelfde vermogensverschaffer als [C] . Ten slotte heeft verweerder mogen meewegen dat [C] herhaaldelijk zowel in de gemeente Nieuwegein als in andere gemeenten, gebruik heeft gemaakt van schijnconstructies met onroerend goed. Uit uitspraken van andere rechtbanken blijkt dat [C] zich vaker van soortgelijke constructies heeft bediend, waarbij een ander de vergunning aanvraagt, maar hij wel als zeggenschap houdt over de verbouwing van het pand en via een zakelijk samenwerkingsverband betrokken is bij de vergunninghouder. [6] Eiseres heeft dat ook niet bestreden.
33. Verweerder heeft in het verweerschrift aanvullend tegengeworpen dat eiseres het pand in 2020 heeft verkocht aan een andere rechtspersoon, die ook een zakelijke relatie heeft met [C] . De rechtbank laat dat verder buiten beschouwing, omdat die transactie geen dragend argument is in het bestreden besluit. In het advies van de commissie bezwaarschriften is genoemd dat die andere rechtspersoon een nieuwe aanvraag voor het pand heeft ingediend en is overwogen dat ”de overige feiten en omstandigheden die in het primaire besluit en in het verweerschrift staan vermeld’, voldoende zijn om aan te nemen dat [C] met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld. In het verweerschrift van 10 februari 2022 is erop gewezen dat de verkoop in 2020 in het verweerschrift van verweerder in de bezwaarprocedure en op de hoorzitting is besproken, zodat de verkoop aan de zakelijke relatie van [C] ook aan het bestreden besluit ten grondslag ligt. De rechtbank leest in de overweging in het advies van de commissie bezwaarschriften echter niet als een dragend argument voor verweerders beslissing omdat de verwijzing naar het verweerschrift in bezwaar te onbepaald is.
Is sprake van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob?
34. Eiseres meent dat geen sprake is van een gevaar als bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob. Zij voert aan dat in het bestreden besluit niet is gemotiveerd welke strafbare feiten ten grondslag zijn gelegd aan het gevaar op de a-grond en welke feiten op de b-grond. Verweerder heeft daarvoor enkel verwezen naar het LBB-advies. Eiseres betwist dat zij geld heeft verdiend met het onrechtmatig omzetten van zelfstandige woningen in onzelfstandige door [C] . Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020 [7] waarin het merendeel van de besluiten met aan [C] opgelegde boetes en lasten onder dwangsom voor het omzetten zijn vernietigd. Verweerder heeft niet gemotiveerd welke strafbare feiten nog overblijven en welk voordeel eiseres daaruit heeft behaald. De intrekking van de vergunning berust daarom op onjuiste feiten. Volgens eiseres bestaat voor intrekking op de b-grond ook geen grond, omdat de overtredingen die door [C] zijn gepleegd niet samenhangen met de bouwactiviteiten zelf en eiseres daarom niet kunnen worden tegengeworpen. Intrekking van de vergunning is volgens eiseres dan ook niet evenredig.
35. Volgens rechtspraak van de Afdeling [8] is het in artikel 3 van de Wet bibob genoemde begrip "vermoeden" betrokken op het in relatie staan tot strafbare feiten en niet op die strafbare feiten. Op grond van het achtste lid geldt dat strafbare feiten ook overtredingen zijn waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Een bestuurlijke boete geldt niet pas nadat het besluit daarover in rechte is komen vast te staan. Het opleggen van een bestuurlijke boete is in zoverre te vergelijken met een veroordeling voor een strafbaar feit. Wanneer een boetebesluit in werking is getreden, moet het beboetbare feit waarvoor de boete is opgelegd, als vaststaand worden aangenomen. Het bestuursorgaan dat de bestuurlijke boete oplegt, heeft de overtreding immers bewezen geacht. Het LBB mag zich daar in het Bibob-advies op baseren en ook andere bestuursorganen mogen de opgelegde bestuurlijke boete als uitgangspunt nemen en daarop voortbouwen.
36. Verweerder heeft zijn conclusie dat dat sprake is van ernstig gevaar op de a- en de b-grond van artikel 3 van de Wet bibob gebaseerd op het LBB-advies van 1 november 2019 dat is uitgebracht in verband met de aanvraag van een omgevingsvergunning van een andere rechtspersoon. De rechtbank oordeelt dat verweerder dat LBB-advies op grond van artikel 29 van de Wet bibob aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
37. Het LBB heeft in het advies geconcludeerd dat een ernstig vermoeden bestaat dat [C] strafbare feiten heeft gepleegd. Aan de gevaarzetting op de a-grond heeft het LBB ten grondslag gelegd dat aan [C] tussen 2014 en 2019 veelvuldig boetes en lasten onder dwangsom zijn opgelegd wegens het overtreden van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening door het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte tot onzelfstandige woonruimte en deze omgezet te houden. In de uitspraak van 9 september 2020, waar eiseres zich op heeft beroepen, heeft de Afdeling van deze strafbare feiten uit 2016, 2017 en 2018 van [C] slechts twee boetes en vier lasten onder dwangsom in stand gelaten. Hiermee is nadat verweerder op het bewaar heeft beslist de omvang van het financiële voordeel dat verweerder aan de toepassing van de a-grond ten grondslag heeft gelegd lager geworden.
38. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de rechtbank de uitspraak van 9 september 2020 buiten beschouwing moet laten bij de toetsing van het bestreden besluit omdat de toetsing ‘ex tunc’ is. Daarnaast is verweerder van mening dat [C] nog steeds de Huisvestingswet heeft overtreden en daaruit inkomsten heeft verkregen, zodat er nog steeds sprake is van ernstig gevaar op de a-grond.
39. Een bestuursorgaan mag, gelet op de deskundigheid van het LBB, in beginsel van diens advies uitgaan. Dit neemt niet weg dat het zich ervan moet vergewissen dat het aan het advies ten grondslag liggende onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze is verricht en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. [9] Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt daarbij geldt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt en de feiten en omstandigheden in acht moeten worden genomen zoals die zich op dat moment voordoen (ex tunc).
40. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de omstandigheid dat de Afdeling op 9 september 2020 een deel van de bestuurlijke boetes in de betreffende zaak na het primaire besluit heeft vernietigd, niet in acht heeft hoeven te nemen bij de beslissing op bezwaar die daarna, op 8 december 2020, is genomen. In het verweerschrift heeft verweerder erop gewezen dat deze uitspraak geen betrekking had op een procedure van de gemeente Nieuwegein, dat hij niet bekend was met de uitspraak toen hij de beslissing op bezwaar nam en dat uit de geanonimiseerde gepubliceerde uitspraak niet kan worden herleid dat het de procedure over bestuurlijke boetes betrof die van belang kon zijn voor de beslissing op bezwaar. Omdat eiser in de bezwaarfase niet zelf op deze uitspraak heeft gewezen, was verweerder daarom afhankelijk van een nader advies van het LBB om kennis te kunnen nemen van de relevante gevolgen van die uitspraak voor de beslissing op bezwaar. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de plicht om in het kader van de heroverweging in de bezwaarfase ex nunc te besluiten, niet meebrengt dat het bestuursorgaan in zaken op grond van de Wet bibob steeds gehouden is om voor het nemen van de beslissing op bezwaar een nader advies aan het LBB te vragen. Dat zou immers tot de procedureel onmogelijke situatie leiden dat het bestuursorgaan nooit een beslissing op bezwaar kan nemen zonder zeker te weten of zich op het laatste moment nog relevante feitelijke wijzigingen hebben voorgedaan in wat aan het LBB-advies ten grondslag is gelegd. De vergewisplicht die het bestuursorgaan ook in de bezwaarfase heeft, kan wel meebrengen dat in een concreet geval toch aanwijzingen zijn om een nader advies te vragen. Daarvan is hier echter niet gebleken.
41. De uitspraak van 9 september 2020 heeft dus geen gevolgen voor de beoordeling van de mate van gevaar ten tijde van het bestreden besluit. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat ernstig gevaar bestaat dat de verleende vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare, voordelen te benutten.
42. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder heeft mogen aannemen dat er sprake is van gevaarzetting op de b-grond. Uit het LBB-advies blijkt dat een ernstig vermoeden bestaat dat [C] zich in de jaren 2012 tot en met 2019 schuldig heeft gemaakt aan overtredingen op grond van de Wabo, het Bouwbesluit 2012, de Woningwet en de Wet milieubeheer, waarvoor hem boetes zijn opgelegd en hij ook strafrechtelijk is veroordeeld. Verweerder heeft terecht aangenomen dat deze bouwgerelateerde strafbare gedragingen van [C] met de activiteiten van de vergunning van eiseres samenhangen. [10] Verweerder heeft zich ook zelfstandig een oordeel gevormd over deze strafbare feiten van [C] en heeft op grond daarvan de mate van gevaar voor de vergunning van eiseres als ernstig kunnen aanmerken.
Is sprake van ontduiking van de meldingsplicht?
43. Eiseres voert aan dat ten onrechte is aangenomen dat de meldingsplicht van artikel 2.25, tweede lid, van de Wabo is geschonden. De aandelenoverdracht heeft pas na de vergunningverlening plaatsgevonden, zodat dit geen rol kan spelen bij het behoud van de verguning. Volgens eiseres blijkt uit de regelgeving over de zaaksgebonden omgevingsvergunning niet duidelijk wie de vergunninghouder is en wanneer en hoe de melding gedaan moet worden. Het bestreden besluit is op dit punt ook onvoldoende gemotiveerd.
44. Op grond van artikel 2.25, tweede lid, van de Wabo moet de aanvrager of de vergunninghouder, indien de vergunning voor een ander zal gaan gelden, dat ten minste een maand voordien melden aan het bevoegd gezag. Het niet voldoen aan de meldingsplicht is een economisch delict.
45. De rechtbank oordeelt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres de aandelentransactie door [B] aan [A] aan verweerder had moeten melden. Uit de Memorie van Toelichting bij de Wabo volgt dat het tweede lid van artikel 2.25 Wabo juist is ingevoegd met het oog op de eventuele wenselijkheid van een Bibob-toetsing van de opvolger van de vergunninghouder. [11] Dat de vergunning op naam staat van eiseres, maakt dat niet anders. Het begrip vergunninghouder moet ruim worden uitgelegd en daaronder wordt ook verstaan de degene die de exploitatie van het project uitvoert, dat wil zeggen degene die voor die uitvoering verantwoordelijk is en voor wie de omgevingsvergunning derhalve geldt. [12] Aangezien de melding niet minimaal een maand van tevoren is gedaan, heeft verweerder ook daarom de vergunning mogen intrekken. Van een onvoldoende gemotiveerd besluit is op dat punt geen sprake.
Kan de vergunning op basis van de feiten en vermoedens worden ingetrokken?
46. De rechtbank is van oordeel dat eiseres door de wijze waarop zij haar onderneming heeft gestructureerd en de omgevingsvergunning heeft aangevraagd, heeft beoogd om de betrokkenheid van [C] te verhullen. Eiseres heeft daarmee een onjuiste voorstelling van zaken gegeven. Verweerder heeft dat handelen van eiseres mogen kwalificeren als oplichting. Daarnaast heeft eiseres niet voldaan aan haar meldplicht van de aandelentransactie. Daarmee heeft eiseres ter verkrijging of ter behoud van haar vergunning strafbare feiten gepleegd. Indien de betrokkenheid van en het zakelijk samenwerkingsverband met [C] , bekend was geweest, had verweerder, zoals is toegelicht, waarschijnlijk aan eiseres geen vergunning verleend vanwege tegen [C] bestaande Bibob-bezwaren. Daarmee is de vergunning tevens verkregen op basis van onjuiste, of onvolledige informatie. Verweerder was daarom bevoegd om de vergunning in te trekken. Uit artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob volgt echter dat het intrekken evenredig moet zijn aan de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten. De rechtbank is van oordeel dat de overtredingen voldoende ernstig zijn en/of structureel of stelselmatig zijn gepleegd, dat het intrekken van de vergunning niet onevenredig is.
Is een juiste belangenafweging gemaakt?
47. Eiseres voert aan dat intrekking van de vergunning onevenredige gevolgen heeft, omdat [C] in veel rechtszaken in het gelijk is gesteld. Bovendien is de intrekking een aantasting van haar eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM.
48. De intrekkingsbevoegdheid van artikel 5:19, eerste en vierde lid, van de Wabo betreft een discretionaire bevoegdheid. Dat betekent dat de rechtbank toetst of verweerder bij weging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. De rechtbank oordeelt dat dit het geval is. Het belang dat de Wet bibob en de artikelen 2.20, 2.25 en 5.19 van de Wabo beogen te beschermen, is -kort gezegd- het bevorderen van de integriteit van het bestuur door te voorkomen wordt dat vergunningen gebruikt worden om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te of strafbare feiten te plegen en om vergunningen alleen te verlenen op basis van betrouwbare informatie. De intrekking van de vergunning is een geschikt middel om dat doel te realiseren. In deze zaak ziet de rechtbank ook geen redenen dat verweerder een minder vergaand besluit behoorde te nemen. Dat veel van de door [C] gepleegde strafbare feiten van tafel zijn, maakt dat niet anders omdat verweerder deze niet bij het bestreden besluit heeft hoeven betrekken. Eiseres heeft verder niet aangetoond dat de intrekking van haar vergunning, gelet op het doel van de Wet bibob, voor haar onevenredige gevolgen heeft. Omdat verweerder heeft mogen aannemen dat er ernstig gevaar bestaat dat de vergunning van eiseres mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, is van een ongeoorloofde schending van het eigendomsrecht geen sprake.
Conclusie
49. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, mr. K. de Meulder en mr. J.E. van den Brink, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 19 mei 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.