Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/1382 WABOA
uitspraak van 25 april 2022 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam 2] , eiseres,
gemachtigde: mr. B.W.M. van Hoof,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 9 februari 2021 van het college over ongegrondverklaring van de bezwaren tegen de intrekking van de omgevingsvergunning van 11 april 2019 voor het intern verbouwen van het pand op de locatie [adres] te [plaatsnaam 1] .
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in [plaatsnaam 1] op 10 februari 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Buitenhuis.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Eiseres is eigenaresse van het perceel gelegen aan de [adres] te [plaatsnaam 1] . Bij besluit van 11 april 2019 heeft het college eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het intern verbouwen van het pand op dit perceel voor een totaalbedrag van circa € 5.000,00. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten: ‘bouwen’ en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met onder meer een bestemmingsplan’. De werkzaamheden zijn op 8 juli 2019 gereed gemeld.
Het college heeft eiseres op 27 maart 2020 bericht dat er een onderzoek op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) is gestart. Het college heeft eiseres verzocht om de formulieren op grond van artikel 7a, tweede en derde lid, van de Wet Bibob in te vullen. Het college heeft dit verzoek herhaald in de brief van 17 april 2020 en de mail van 28 april 2020. Eiseres diende de formulieren uiterlijk
1 mei 2020 bij het college in te dienen. Eiseres heeft de formulieren niet ingediend.
Het college heeft eiseres op 27 mei 2020 het voornemen gestuurd om de op 11 april 2019 verleende omgevingsvergunning in te trekken. Eiseres heeft op 17 juni 2020 een zienswijze naar voren gebracht. In het besluit van 8 juli 2020 (primaire besluit) heeft het college de op 11 april 2019 verleende omgevingsvergunning met terugwerkende kracht ingetrokken.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Beroepsgronden en verweer
2.1
Eiseres voert in beroep aan – onder verwijzing naar de bezwaargronden – dat de intrekking van de omgevingsvergunning in strijd is met artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De omgevingsvergunning was al uitgewerkt en kon niet meer ingetrokken worden. De intrekking van de omgevingsvergunning met terugwerkende kracht is ontoelaatbaar en in strijd met het materiële rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. De belangenafweging is onevenredig en het college heeft ten onrechte geen schadevergoeding toegekend.
2.2
Het college stelt zich op het standpunt dat het op goede gronden de verleende omgevingsvergunning heeft ingetrokken, omdat er sprake is van een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob. Er is geen sprake van strijd met het beleid of het vertrouwensbeginsel. De belangenafweging valt uit ten gunste van het algemeen belang en er is geen grondslag voor schadevergoeding.
Omvang geschil
3. In geschil is of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot intrekking van de verleende omgevingsvergunning.
Wettelijk kader
4. De relevante regels zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling
5.1
Tussen partijen is niet in geschil dat het college op grond van artikel 5:19, vierde lid, sub b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid van de Wet Bibob de bevoegdheid toekomt om de omgevingsvergunning in te trekken. Wel is in geschil of het college, rekening houdend met het ter zake gevoerde beleid, in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid tot intrekking. Het hiervoor genoemde beleid betreft de ‘Bibob-beleidslijn B5 Wabo (bouwen en wonen)’, verder aan te duiden als ‘beleidslijn’.
De intrekkingsbevoegdheid van artikel 5:19, vierde lid, sub b, van de Wabo betreft een discretionaire bevoegdheid. Dat betekent dat aan het college een zekere mate van beoordelingsruimte toekomt die de bestuursrechter slechts terughoudend kan toetsen.
In de beleidslijn is onder meer aangegeven in welke gevallen het college in ieder geval een Bibob-onderzoek start. Artikel 5 van de beleidslijn bepaalt dat een omgevingsvergunning kan worden ingetrokken als zich na de verlening ervan feiten en omstandigheden hebben voorgedaan die nopen tot het houden van een Bibob-toets en deze toets tot de conclusie leidt dat er sprake is van een ernstig gevaar voor misbruik van de vergunning. De rechtbank zal hierna de betreffende elementen van deze bepaling beoordelen in deze zaak.
Feiten en omstandigheden na vergunningverlening
5.2
Eiseres is op 13 februari 2018 bij notariële akte opgericht en heeft als doel het beheren van de waarde van de door eiseres te verwerven goederen, het vermogen en de vruchten daarvan op een wijze die de certificaathouders van eiseres ten goede komt. Als bestuurder is vanaf de oprichting van eiseres [naam betrokkene 2] benoemd. In de statuten van eiseres is onder meer opgenomen dat voor de besluiten van het bestuur tot verkrijging, vervreemding of bezwaren van (register)goederen, borgstelling en zekerheidsstelling schriftelijke goedkeuring van de vergadering van certificaathouders vereist is.
Eveneens op 13 februari 2018 zijn nog twee andere notariële aktes opgemaakt. Dit zijn de notariële akte waarbij eiseres 120 certificaten van € 1,00 per stuk heeft uitgegeven en de notariële akte waarin eiseres de 120 uitgegeven certificaten voor dezelfde prijs overdraagt aan [naam betrokkene 1] ( [naam betrokkene 1] ).
Eiseres heeft de omgevingsvergunning op 21 februari 2019 aangevraagd. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres het college de hiervoor benoemde omstandigheden niet heeft gemeld bij het aanvragen van de omgevingsvergunning.
5.3
De rechtbank is van oordeel dat de in rechtsoverweging 5.2 genoemde omstandigheden gekwalificeerd kunnen worden als ‘na vergunningverlening voorgedane feiten en omstandigheden’ in de zin van artikel 5 van de beleidslijn. Onder dit artikel vallen volgens de rechtbank niet alleen omstandigheden die dateren van na de vergunningverlening, maar ook feiten en omstandigheden die pas na vergunningverlening bij het college bekend zijn geworden en redelijkerwijs niet eerder bij het college bekend behoefden te zijn. Eiseres heeft terecht gesteld dat zij formeel niet gehouden was om de in rechtsoverweging 5.2 genoemde feiten en omstandigheden bij de aanvraag te overleggen en dat hier ook niet naar gevraagd is. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat het college in dit geval in redelijkheid kan worden tegengeworpen dat het niet eerder op de hoogte was van deze feiten en omstandigheden. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de feitelijke zeggenschap over (het vermogen van) eiseres door de door eiseres gekozen constructie op zijn minst genomen minder duidelijk zichtbaar was. Ter zitting is namens eiseres bevestigd dat [naam betrokkene 1] de uiteindelijke zeggenschap heeft over eiseres. Deze omstandigheid is door de hierboven omschreven constructie niet duidelijk uit de akte van oprichting. Daarvoor is nodig dat naspeuring wordt gedaan naar de uitgegeven certificaten en de eigenaren daarvan. Eiseres kan het college niet in redelijkheid verwijten dat deze naspeuringen niet direct bij het verlenen van de omgevingsvergunning zijn gedaan. Daarbij heeft de rechtbank ook van belang geacht dat uit eerdere uitspraken [1] volgt dat er meerdere procedures rond [naam betrokkene 1] zijn geweest. In die zaken is vastgesteld dat [naam betrokkene 1] zich heeft bediend van schijnconstructies om de Wet Bibob te omzeilen. Die zaken speelden in de periode dat de onderhavige omgevingsvergunning werd verleend. Op basis hiervan had eiseres redelijkerwijs kunnen weten dat het college van de betrokkenheid van [naam betrokkene 1] bij eiseres op de hoogte gebracht had willen worden. Dit geldt te meer nu eiseres na de oprichting in 2018 en 2019 – zonder dat gebleken is van een bij de oprichting bestaand relevant eigen vermogen – een vastgoedportefeuille van meer dan 14 miljoen euro heeft opgebouwd. Door desondanks voor de beschreven constructie te kiezen heeft eiseres willens en wetens het risico genomen dat het college pas op een later moment achter de feitelijke eigendoms/zeggenschapsverhoudingen binnen eiseres zou komen.
De rechtbank wijst de door eiseres bepleite restrictieve uitleg van artikel 5 van de beleidslijn dus af.
Nopen tot houden Bibob-toets
5.4
Eiseres is door het college op 27 maart 2020, 17 en 28 april 2020 verzocht om de toegezonden Bibob-formulieren [2] in te vullen en in te dienen. Hierbij heeft het college telkens aangegeven dat de weigering om de formulieren aan te leveren wordt aangemerkt als een ernstig gevaar in de zin van artikel 4, eerste lid, in samenhang met artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob. Eiseres heeft de formulieren en aan te leveren stukken niet ingediend. Het college heeft dit, op grond van artikel 4, eerste lid van de Wet Bibob, terecht aangemerkt als een ernstig gevaar dat de omgevingsvergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen. Er is slechts geen sprake van een weigering als hier bedoeld als de betrokkene van het niet aanleveren van gevraagde stukken geen enkel verwijt te maken valt. [3] Gesteld noch gebleken is dat hiervan in dit geval sprake is.
Nu eiseres heeft geweigerd om een formulier in te vullen, is het college er derhalve, gezien artikel 4, eerste lid, van de Wet Bibob, terecht van uitgegaan dat er ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen. [4]
Evenredigheid
5.5
Het college was hierdoor bevoegd om de vergunningen in te trekken. Intrekking van een verleende omgevingsvergunning is een inbreuk op de rechtszekerheid en daarom slechts bij uitzondering mogelijk. Intrekken van een verleende omgevingsvergunning mag op grond van artikel 3, vijfde lid, van de Wet Bibob dan ook alleen als dit evenredig is. De rechtbank heeft in dit verband het volgende van belang geacht.
De kwalificatie ‘ernstig gevaar’ is in dit geval alleen gebaseerd op artikel 4, eerste lid, van de Wet Bibob. Eiseres heeft door het niet invullen van de formulieren het onderzoek van het college naar het gevaar dat het college meewerkt aan witwassen gefrustreerd. Dit neemt echter niet weg dat de vaststelling dat sprake is van ‘ernstig gevaar’ hier dus een formele constatering is. Er heeft geen materiële beoordeling plaatsgevonden van de mate van gevaar in de zin van artikel 3, tweede en derde lid, van de Wet Bibob. De rechtbank stelt vast dat, indien een dergelijk onderzoek zou worden gedaan en daaruit zou blijken dat het college door de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen witwassen zou faciliteren, de omvang van het bedrag dat in dit geval door vergunningverlening (direct) zou worden witgewassen een bedrag van circa € 5.000,00 bedraagt. De met dit bedrag gefinancierde werkzaamheden [5] zijn kennelijk wel correct uitgevoerd.
De rechtbank is van oordeel dat de intrekking van de omgevingsvergunning onder deze omstandigheden onevenredig is in verhouding met het daarmee te dienen doel, te weten voorkomen van het gevaar dat het college in dit geval meewerkt aan witwassen. Daarbij heeft de rechtbank niet alleen het belang van de rechtszekerheid meegewogen, maar ook de inbreuk die intrekking maakt op het eigendomsrecht van eiseres. Het college heeft dan ook niet in redelijkheid gebruik kunnen maken van de bevoegdheid om de omgevingsvergunning in te trekken.
Conclusie
6. Dit betekent dat het beroep gegrond zal worden verklaard. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen. Daarmee is de intrekking van de verleende omgevingsvergunning ongedaan gemaakt.
De rechtbank ziet geen grond om het verzoek van eiseres om schadevergoeding toe te wijzen. Eiseres heeft haar verzoek op geen enkele wijze onderbouwd en ook overigens is op grond van de stukken niet aannemelijke dat eiseres door het bestreden besluit schade heeft geleden.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.600,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,00, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,00 en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 360,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.600,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, op 25 april 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht (Awb):
Artikel 4:3, tweede lid:
De voor een of meer belanghebbende nadelig gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:84:
Het bestuursorgaan handelt overeenkomst de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo):
Artikel 5:19, vierde lid, sub b:
Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning tevens geheel of gedeeltelijk intrekken:
b. in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (…).
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob):
Artikel 3, eerste en vijfde lid:
1. Voor zover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij (…) een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
5. De (…) intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
Artikel 4, eerste lid:
Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 7a, derde lid, wordt de weigering van de vergunninghouder (…) om een formulier als bedoeld in artikel 7a, vijfde lid, volledig in te vullen, aangemerkt als ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid.
Artikel 7a, eerste en tweede lid:
1. Indien een bestuursorgaan (…) bevoegd is om advies te vragen aan het Bureau, kan dat orgaan (…) tevens zelf onderzoek verrichten naar feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 3 tweede tot en met zesde lid, (…).
2. De betrokkene verschaft het bestuursorgaan (…) de gegevens en bescheiden om deze in staat te stellen tot het eigen onderzoek, bedoeld in het eerste lid. (…)
Bibob-Beleidslijn B5 Wabo (bouwen en wonen):
Artikel 5:
(…)
Een omgevingsvergunning kan worden ingetrokken als zich na de verlening ervan feiten en omstandigheden hebben voorgedaan die nopen tot het houden van een Bibob-toets en deze toets leidt tot de conclusie dat er sprake is van een ernstig gevaar voor misbruik van de vergunning. (…)