Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/2340
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: D.R. de Vries),
en
de korpschef van politie (de korpschef), verweerder
(gemachtigde: M. Telderman).
Inleiding
Waar de zaak over gaat
1. Op 29 augustus 2019 heeft eiser in de functie van [Functie] een openstaande boete van € 1.210,- van een burger ingevorderd. Het ontvangen geldbedrag heeft hij niet afgedragen. De burger heeft hiervan aangifte gedaan. Naar aanleiding daarvan is er een strafrechtelijk onderzoek ingesteld. Eiser is in het kader van dat onderzoek als verdachte gehoord en heeft verklaard dat hij het geldbedrag vergeten was af te storten. Het geld, dat hij in de zak van zijn werkbroek had gestopt, heeft hij per ongeluk weggegooid omdat het na het wassen en drogen van die broek zodanig in papier verwikkeld was dat hij het niet heeft opgemerkt. Het Openbaar Ministerie (OM) heeft op 23 september 2021 besloten om eiser hiervoor niet te vervolgen en de zaak te seponeren omdat hij door het feit dan wel de gevolgen daarvan al is getroffen. Dit is een zogeheten beleidssepot.
2. Voor zijn werk als alarminstallateur bij [Werkgever] . heeft eiser toestemming van de korpschef nodig. Dat bedrijf heeft de korpschef op 28 oktober 2021 hier toestemming voor gevraagd.
3. Met het besluit van 19 januari 2022 (het primaire besluit) heeft de korpschef die toestemming geweigerd. Bij besluit van 12 april 2022 (het bestreden besluit) heeft de korpschef het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de weigering gehandhaafd.
Reden voor de weigering is omdat eiser volgens de korpschef onvoldoende betrouwbaar is om werkzaamheden in de beveiligingsbranche te verrichten.
Hij wijst ter onderbouwing van de weigering op het feit dat het aannemelijk is dat eiser het geldbedrag dat hij van de burger heeft aangenomen bewust voor eigen gebruik heeft achtergehouden. Dat gedrag levert volgens hem een ernstige aantasting van de rechtsorde op en verdraagt zich niet met de functie van alarminstallateur. Dat het OM niet is overgegaan tot vervolging en de zaak heeft geseponeerd, betekent volgens de korpschef niet dat de gedraging niet in de oordeelsvorming kan worden betrokken.
Hij merkt op dat op grond van de beleidsregels feiten die geseponeerd zijn ook een rol kunnen spelen bij de vraag of eiser als voldoende betrouwbaar moet worden aangemerkt. Daarnaast merkt hij op dat er sprake is van een beleidssepot, wat betekent dat
een succesvolle vervolging weliswaar technisch haalbaar zou zijn, maar dat strafrechtelijke vervolging onwenselijk is vanwege gronden die verband houden met het algemeen belang.
4. Eiser is het daar niet mee eens en heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De korpschef heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
5. De rechtbank heeft het beroep op 19 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de korpschef.
Overwegingen
Het juridische kader
6.1.
Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
6.2.
Bij de beoordeling of de persoon voor wie de toestemming wordt aangevraagd over de bekwaamheid en betrouwbaarheid beschikt die nodig zijn voor het te verrichten werk, komt de korpschef beoordelingsruimte toe. Die beoordelingsruimte is door hem ingevuld met de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 (de Beleidsregels). In de Beleidsregels is uitgewerkt wanneer iemand niet bekwaam en/of niet betrouwbaar is. Paragraaf 3.3. van de Beleidsregels luidt als volgt. De toestemming wordt onthouden indien bij het onderzoek naar de betrouwbaarheid blijkt van:
a. veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken;
b. andere omtrent de aanvrager bekende feiten.
Uit de toelichting onder b volgt dat onvoldoende betrouwbaarheid kan worden aangenomen op basis van andere, niet uit veroordelingen of transacties gebleken, over de persoon bekende feiten. Zo kunnen tegen de persoon waarvoor toestemming wordt gevraagd opgemaakte processen-verbaal of (dag/mutatie)rapporten ertoe leiden dat hij/zij onvoldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Daarbij is van belang dat tegen die persoon nog altijd een serieuze verdenking bestaat. Ook moet de aard van het sepot daarbij in aanmerking worden genomen. De periode die in acht moet worden genomen bij de toepassing van de onder b genoemde gevallen, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. De periode kan echter, behalve uitzonderlijke gevallen, nooit langer zijn dan 8 jaar.
Het geschil
7. Aan de hand van de volgende vragen zal de rechtbank beoordelen of de korpschef terecht de toestemming heeft geweigerd.
- Is de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus(
Wpbr) onverbindend? - Zijn de beleidsregels is strijd met de onschuldpresumptie?
- Heeft de korpschef de sepotbeslissing in zijn oordeel mogen betrekken?
- Kleeft er een zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek aan het bestreden besluit?
- Is het besluit is strijd met de onschuldpresumptie?
- Had de korpschef geen of een kortere terugkijktermijn moeten aanhouden?
- Heeft de korpschef eiser terecht onvoldoende betrouwbaar geacht?
- Is er reden voor een (contra legem) evenredigheidstoetsing
Is de Wpbr onverbindend?
8.1.
Eiser stelt dat de Wpbr onverbindend moet worden verklaard dan wel dat artikel 7, vierde lid, van de Wpbr buiten toepassing moet worden gelaten omdat het in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, artikel 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), artikel 1 Protocol 12 EVRM en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Eiser licht toe dat artikel 7, vierde lid, van de Wpbr een dwingende bepaling bevat die in beginsel geen ruimte laat voor een belangenafweging. De toestemming moet volgens dat artikel worden onthouden als er sprake is van onvoldoende betrouwbaarheid. Hij geeft aan dat uit de memorie van toelichting bij artikel 7 van de Wpbr volgt dat bij de beoordeling van de betrouwbaarheid rekening moet worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden. [1] De Beleidsregels laten dat volgens eiser echter niet toe. Hij wijst verder op het feit dat, wanneer er al toestemming is verleend, deze op grond van het vijfde lid van dat artikel alleen kan worden ingetrokken op basis van een belangenafweging. Eiser concludeert dat hij aan een strenger toetsingskader wordt onderworpen dan iemand die in een soortgelijke situatie verkeert en die wel toestemming heeft gekregen maar van wie de toestemming vervolgens wordt ingetrokken. Hij concludeert dat de wetgever daar onvoldoende bij heeft stil gestaan en dat gegeven onvoldoende in de wet heeft verdisconteerd.
8.2.
De korpschef stelt zich op het standpunt dat hij vanwege het imperatieve karakter van artikel 7 van de Wbpr, verplicht is de toestemming te onthouden als niet wordt voldaan aan de eisen van bekwaamheid en betrouwbaarheid. Ook stelt hij dat de door eiser genoemde gevallen geen gelijke gevallen betreffen en dat er ten onrechte een beroep wordt gedaan op het gelijkheidsbeginsel.
De beoordeling
9.1.
De Wpbr is een wet in formele zin. De rechtbank stelt vast dat het betoog van eiser vraagt om toetsing van de Wpbr. Op grond van artikel 120 van de Grondwet (GW) mag de rechter niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten in formele zin treden. De Hoge Raad heeft in het Harmonisatiewet-arrest overwogen dat de strekking van artikel 120 van de Grondwet zich er ook tegen verzet dat de rechter een formele wet aan de fundamentele rechtsbeginselen toetst. [2] De rechter moet volgens de wet rechtspreken en mag in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid van de wet beoordelen. Toetsing van de wet in formele zin aan rechtsbeginselen en aan ander ongeschreven recht is gelet op artikel 120 van de GW dus niet mogelijk. Uit de GW, in het bijzonder uit artikel 94, vloeit voort dat de Nederlandse rechter bepalingen uit een wet in formele zin slechts buiten toepassing mag laten indien deze toepassing niet verenigbaar is met eenieder verbindende bepalingen van een of meer verdragen die discriminatie verbieden. Eiser heeft zich op dergelijke verdragen beroepen. De rechtbank moet in dat kader eerst beoordelen of de door eiser genoemde gevallen inderdaad gelijke gevallen betreffen.
9.2.
Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel ligt het op de weg van degene die zich op dat beginsel beroept concrete gevallen te noemen waarin het bestuursorgaan volgen hem anders heeft gehandeld dan in zijn geval of dat heeft nagelaten. Verder moet diegene dan tot op zekere hoogte onderbouwen waarom die gevallen volgens hem op relevante punten zo overeenkomen met het zijne, dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. [3] Naar het oordeel van de rechtbank zijn de door eiser genoemde gevallen dermate verschillend dat zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Het verlenen van toestemming op grond van de Wpbr kan namelijk niet gelijk worden gesteld aan de intrekking daarvan. Het intrekken van een verkregen recht betreft een andere feitelijke en juridische situatie dan het verlenen van een recht. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Daar komt bij dat wanneer de wetgever, na afweging van alle belangen, aanleiding ziet om voor verschillende situaties afwijkende regelingen te treffen, de rechter dient dat te respecteren. De rechtbank is daarom van oordeel dat de Wpbr niet in strijd is met een van de verdragen die eiser heeft genoemd.
De beroepsgrond slaagt niet.
Zijn de beleidsregels is strijd met de onschuldpresumptie?
10.1.
Eiser stelt dat de Beleidsregels onverbindend zijn dan wel dat paragraaf 3.3., onder b, van de Beleidsregels buiten toepassing moet blijven omdat bij de beoordeling van de betrouwbaarheid, aan een sepot van het OM een rol wordt toebedeeld die is strijd is met de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het EVRM. Eiser voert aan dat de weigering van een toestemming op grond van de Beleidsregels gebaseerd kan worden op een gedraging die enkel is vastgelegd in een proces-verbaal, ook als er geen veroordeling heeft plaatsgevonden of het feit geseponeerd is. Hij wijst op het feit dat het OM niet bevoegd is om geschillen te beslechten. Aan de waarde die het OM aan een sepot geeft, komt volgens eiser daarom geen betekenis toe. Ter onderbouwing verwijst hij naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 juni 2022. [4] Hij merkt op dat alleen een rechter een oordeel mag geven over eventueel gepleegde strafbare feiten.
Hij stelt dat uit het Prokuratuur-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie
(HvJ) volgt dat een nationale regeling waarin aan een niet onafhankelijk OM of onafhankelijke derde de bevoegdheid wordt verleend om persoonsgegevens te registreren en te delen in strijd is met het recht van de Europese Unie. [5]
10.2.
De korpschef ziet geen aanleiding om de Beleidsregels in strijd te achten met de onschuldpresumptie. Hij wijst op vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) waaruit blijkt dat het feit dat in een bestuursrechtelijke procedure wordt teruggevallen op een strafrechtelijke procedure die nog loopt of een nog niet onherroepelijke veroordeling, niet maakt dat er al daarom sprake is van schending van de onschuldpresumptie. [6]
De beoordeling
11.1.
Het gaat in deze zaak om de vraag of de Beleidsregels dan wel paragraaf 3.3., onder b, van de Beleidsregels in strijd zijn met de onschuldpresumptie van het EVRM. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is tegen een beleidsregel geen beroep mogelijk is. Een belanghebbende kan een beleidsregel wel aan de orde stellen in het kader van een procedure tegen een besluit dat op dat beleid berust. Dat is hier het geval. De onschuldpresumptie is in artikel 6, tweede lid, van het EVRM, neergelegd en houdt in dat eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Vaste rechtspraak is dat de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM niet beperkt is tot strafrechtelijke procedures, maar dat deze zich in een voorkomend geval ook kan uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure als de geschilpunten in die procedure voortvloeien uit en samenhangen met een strafrechtelijke procedure. Dat is in deze zaak het geval.
Schending van de onschuldpresumptie is aan de orde indien een oordeel wordt gegeven over de schuld van iemand die is aangeklaagd vanwege het plegen van een strafbaar feit voordat de schuld van die persoon in de strafrechtelijke procedure is komen vast te staan. Alleen het uitspreken van een vermoeden dat iemand schuldig is aan het strafbare feit waarvoor hij is aangeklaagd, levert geen schending van de onschuldpresumptie op. [7]
11.2.
Op grond van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr wordt de toestemming onthouden indien de persoon waarvoor toestemming wordt gevraagd niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. De invulling die in paragraaf 3.3., aanhef en onder b, van de Beleidsregels aan de term ‘betrouwbaarheid’ is gegeven, is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met de onschuldpresumptie van het EVRM. [8] De korpschef baseert zijn besluit weliswaar op strafrechtelijke stukken, maar niet op een strafrechtelijke procedure. Hij moet zelf onderzoek doen naar de vraag of er sprake is van een serieuze verdenking en vormt een zelfstandig oordeel over de betrouwbaarheid van de persoon waarvoor toestemming wordt gevraagd. Hij is daarbij niet gehouden om een oordeel te geven over de schuld van die persoon. Alleen het uitspreken van een vermoeden dat iemand schuldig is aan het strafbare feit waarvoor hij is aangeklaagd, levert geen schending van de onschuldpresumptie op. De rechtbank is daarom van oordeel dat de Beleidsregels niet in strijd zijn met de onschuldpresumptie. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft de korpschef de sepotbeslissing in zijn oordeel mogen betrekken?
12.1.
Eiser stelt dat de weigering niet op de sepotbeslissing gebaseerd had mogen worden omdat het oordeel van het OM over een gedraging niet voldoende is om de toestemming te weigeren.
12.2.
De korpschef stelt zich op het standpunt dat in de Beleidsregels is opgenomen dat ook sepots een rol kunnen spelen bij de beoordeling van de betrouwbaarheid. In onderhavig geval is de sepotbeslissing conform de Beleidsregels in de beoordeling betrokken.
De beoordeling
13. De rechtbank is met de korpschef van oordeel dat hij de sepotbeslissing van 23 september 2021 in zijn besluitvorming heeft mogen betrekken. Zoals in overweging 6.2. is overwogen, is in de Beleidsregels opgenomen dat processen-verbaal en sepotbeslissingen in het onderzoek naar de betrouwbaarheid kunnen worden betrokken. In overweging 11 heeft de rechtbank geoordeeld dat dit niet in strijd is met de onschuldpresumptie. Het beroep van eiser op het Prokuratuur-arrest treft geen doel omdat dat arrest gaat over geheel andere rechtsvragen dan die in deze zaak aan de orde zijn. Eiser heeft verder ook niet onderbouwd welke betekenis de overwegingen van het HvJ over de onafhankelijkheid van het (Estse) Openbaar ministerie hebben voor het Nederlandse Openbaar Ministerie en het gegeven sepot in eisers zaak. De conclusie die eiser trekt, namelijk dat verweerder voorbij moet gaat aan de bevindingen in de processen-verbaal, volgt in ieder geval niet uit dit arrest.
De beroepsgrond slaagt niet.
Kleeft er een zorgvuldigheids- en/of motiveringsgebrek aan het bestreden besluit?
14.1.
Eiser stelt dat hij in de bezwaarprocedure een aantal redenen heeft genoemd om geen of een kortere terugkijktermijn toe te passen. Daar is de korpschef in het bestreden besluit niet op ingegaan. Het besluit is volgens hem daarom niet zorgvuldig voorbereid en niet voldoende gemotiveerd.
14.2.
De korpschef heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat de mogelijkheid om van de terugkijktermijn af te wijken ziet op de situatie dat de weigering gestoeld is op veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken en niet op een sepotbeslissing zoals in onderhavige zaak. Hij stelt dat in het geval van eiser geen zwaarwegende redenen zijn aangevoerd om van de terugkijktermijn af te zien dan wel een veel kortere terugkijktermijn te hanteren.
De beoordeling
15. De rechtbank stelt met eiser vast dat de korpschef in zijn beslissing niet op de bezwaargrond over de terugkijktermijn is ingegaan. De rechtbank is gelet daarop van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd.
De beroepsgrond slaagt.
Is het besluit is strijd met de onschuldpresumptie?
16.1.
Eiser stelt dat de korpschef de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het EVRM heeft geschonden door zowel in het primaire als in het bestreden besluit te veronderstellen dat hij het strafbare feit heeft begaan. De korpschef heeft volgens hem daarnaast verzuimd te reageren op zijn stelling dat er ten onrechte een oordeel over zijn schuld is gegeven. Er is volgens eiser ook op dit punt sprake van een motiveringsgebrek.
16.2.
De korpschef ontkent dat hij zich over de schuldvraag heeft uitgelaten. Er is volgens hem ook niet (enkel) teruggevallen op de strafrechtelijke procedure. Hij heeft toegelicht dat er bij de beoordeling van de betrouwbaarheid naar de gedraging en niet per se naar de strafwaardigheid van de gedraging wordt gekeken. Hij verwijst ter onderbouwing naar pagina drie van het primaire besluit waarin dat wordt benadrukt. Op die pagina is namelijk opgenomen dat ‘om te beoordelen of u betrouwbaar bent om als alarminstallateur werkzaam te zijn, kijken wij niet per se naar de strafwaardigheid, maar naar uw gedraging’.
De beoordeling
17. In overweging 11.1. is al overwogen dat van schending van de onschuldpresumptie sprake is als er een oordeel wordt gegeven over de schuld van iemand die verdacht wordt van het plegen van een strafbaar feit voordat de schuld van die persoon in de strafrechtelijke procedure is komen vast te staan. Naar het oordeel van de rechtbank is in onderhavige zaak hiervan sprake. Uit de hierna opgenomen citaten blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat de uitlatingen van de korpschef zich niet beperkt hebben tot de vraag of er sprake is van een serieuze verdenking. Uit de gebruikte bewoordingen kan worden opgemaakt dat de korpschef ook een waardeoordeel geeft over de schuld van eiser. In het primaire besluit is gesteld dat ‘de door uw
begane [9] gedraging, namelijk
het plegenvan fraude in dienstverband, betreft een misdrijf en geeft er blijk van dat u rechtsregels naast zich neerlegt waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een ernstige aantasting van de rechtsorde’. Ook is overwogen dat ‘in uw geval weegt nog zwaarder dat u fraude
heeft gepleegdten tijde van uw dienstverband’ en ‘de door u
beganegedraging raakt de betrouwbaarheid en integriteit van mensen die in de beveiliging werkzaam zijn of willen gaan werken als alarminstallateur’. In zowel het primaire als in het bestreden besluit is daarnaast opgenomen dat ‘u
hebtde betreffende burger bovendien ernstig benadeeld’ en ‘dit alles voor uw eigen financiële gewin. Dit terwijl het bewaken van goederen en de veiligheid van personen voor een medewerker in de beveiligingsbranche juist één van de kernwaarden is. Ik
verwijtdit u ten zeerste en ik acht dit een ernstige aantasting van de rechtsorde.’
begane [9] gedraging, namelijk
het plegenvan fraude in dienstverband, betreft een misdrijf en geeft er blijk van dat u rechtsregels naast zich neerlegt waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een ernstige aantasting van de rechtsorde’. Ook is overwogen dat ‘in uw geval weegt nog zwaarder dat u fraude
heeft gepleegdten tijde van uw dienstverband’ en ‘de door u
beganegedraging raakt de betrouwbaarheid en integriteit van mensen die in de beveiliging werkzaam zijn of willen gaan werken als alarminstallateur’. In zowel het primaire als in het bestreden besluit is daarnaast opgenomen dat ‘u
hebtde betreffende burger bovendien ernstig benadeeld’ en ‘dit alles voor uw eigen financiële gewin. Dit terwijl het bewaken van goederen en de veiligheid van personen voor een medewerker in de beveiligingsbranche juist één van de kernwaarden is. Ik
verwijtdit u ten zeerste en ik acht dit een ernstige aantasting van de rechtsorde.’
De beroepsgrond slaagt.
Tussenconclusie
18. Het beroep is gelet op overweging 15 en 17 gegrond en het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd. De rechtbank zal uit het oogpunt van finale geschilbeslechting beoordelen of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten. Niet in geschil is dat de verdenking tegen eiser wegens verduistering in dienstbetrekking is geseponeerd. Het geschil gaat over de vraag of de korpschef geen dan wel een kortere terugkijktermijn had moeten aanhouden en of hij op grond van de processen-verbaal heeft kunnen concluderen dat eiser onvoldoende betrouwbaar is om als alarminstallateur werkzaam te zijn.
Had de korpschef geen of een kortere terugkijktermijn moeten aanhouden?
19. De toestemming kan worden geweigerd op grond van andere, niet uit veroordelingen of transacties gebleken, over de persoon bekende feiten. De zogeheten
b-grond. De rechtbank is het met de korpschef van oordeel dat er voor de b-grond, die in eisers geval is toegepast, geen terugkijktermijn geldt. Dat volgt uit paragraaf 3.3. van de Beleidsregels. De voor de b-grond geldende termijn is de termijn die als maximum geldt. De periode die in acht moet worden genomen is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Gelet op het korte tijdsbestek tussen de sepotbeslissing, namelijk 23 september 2021, en de datum van aanvraag van de toestemming, namelijk 28 oktober 2021, ziet de rechtbank niet in waarom de korpschef een veel kortere periode had moeten aanhouden dan wel de sepotbeslissing niet in zijn oordeel had mogen betrekken. Door eiser zijn geen zwaarwegende omstandigheden aangevoerd die daartoe aanleiding geven.
De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft de korpschef eiser terecht onvoldoende betrouwbaar geacht?
20.1.
Eiser stelt dat de beoordeling gestoeld is op onjuiste feiten en speculaties. Hij voert aan dat de korpschef de aan het besluit ten grondslag gelegde feiten niet op juiste wijze heeft gewaardeerd. Hij wijst op het feit dat hij niet heeft verklaard dat het geld na het wassen en drogen verpulverd was. Wel heeft hij aangegeven dat hij het blok dat hij uit zijn broekzak heeft gehaald niet als geld heeft herkend en het daarom heeft weggegooid. Hij wijst verder op het feit dat de korpschef bij de vaststelling van de feiten ten onrechte is uitgegaan van de wasproef die de politie heeft verricht. Hij merkt op dat de wasproef niet onder dezelfde omstandigheden is uitgevoerd. Bij de wasproef is de broek op 40 in plaats van 30 graden gewassen. Ook heeft hij de broek niet afzonderlijk maar met een grote bulk andere kleding gewassen. Hij merkt tenslotte op dat de korpschef ten onrechte ervan uit is gegaan dat hij het geld voor eigen financieel gewin heeft achtergehouden. Hij stelt dat hij vaker schulden heeft gehad en uit niets blijkt dat hij eerder geld heeft achtergehouden. De korpschef is volgens hem daarom ten onrechte ervan uitgegaan dat hij onvoldoende betrouwbaar is.
20.2.
Volgens de korpschef kan uit het proces-verbaal worden opgemaakt dat er serieuze bedenkingen tegen eiser bestaan wegens verduistering in dienstbetrekking.
Hij stelt dat het aannemelijk is dat eiser het geld bewust voor eigen gebruik heeft achtergehouden. Hij wijst op het feit dat eiser in de periode voor en na het feit financiële problemen had. Hij heeft diverse collega’s om leningen gevraagd en heeft ook bij zijn leidinggevende geïnformeerd naar de mogelijkheden van een voorschot op zijn salaris. De korpschef ziet daarin een reden voor eiser om het geldbedrag voor eigen gebruik achter te houden. Hij vindt het niet geloofwaardig dat het geld na het wassen zodanig verpulverd was dat het niet meer herkenbaar was als geld, omdat geld niet van papier is gemaakt maar een speciaal soort katoen dat door het wassen niet verpulvert. Op de zitting heeft hij toegelicht dat het om een flinke bulk geld ging dat zelfs onder de door eiser beschreven omstandigheden niet onopgemerkt zou zijn gebleven. De korpschef concludeert dat er daarom een ernstige verdenking tegen eiser bestaat en dat hij daardoor onvoldoende betrouwbaar wordt geacht om werk te verrichten in de beveiligingsbranche.
De beoordeling
21. Vaste rechtspraak is dat aan medewerkers in de beveiligingsbranche hogere eisen mogen worden gesteld dan aan medewerkers in andere betrekkingen. [10] Dit betekent dat de korpschef als maatstaf mocht hanteren dat de betrouwbaarheid en integriteit van eiser boven iedere twijfel verheven moet zijn. Uit de politiegegevens blijkt dat eiser op 29 september 2019 een geldbedrag heeft geïncasseerd dat hij niet heeft gemeld of heeft afgedragen. Gezien de omvang van de stapel bankbiljetten, 24 biljetten van € 50 en één biljet van € 10, en de financiële problemen van eiser in die periode, heeft de korpschef naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk kunnen achten dat eiser het geld bewust voor eigen gebruik heeft achtergehouden. Gelet op die serieuze verdenking, kon de korpschef in redelijkheid tot de conclusie komen dat de betrouwbaarheid en integriteit van eiser niet boven iedere twijfel verheven is.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is er reden voor een (contra legem) evenredigheidstoetsing?
22.1.
Eiser stelt dat de korpschef ten onrechte het besluit niet heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Contra legem toepassen van dat beginsel is volgens hem mogelijk als er sprake is van niet in de wet verdisconteerde omstandigheden. Als van dat laatste sprake is dan moet de wetsbepaling buiten toepassing worden gelaten.
22.2.
De korpschef stelt zich op het standpunt dat uit het imperatieve karakter van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr volgt dat voor een belangenafweging geen plaats is als is vastgesteld dat iemand niet betrouwbaar is. Hij is verplicht de toestemming te onthouden als niet wordt voldaan aan de eisen van bekwaamheid en betrouwbaarheid.
De beoordeling
23. De rechtbank is met de korpschef van oordeel dat de tekst in de Wpbr zelf heel duidelijk is. De toestemming moet geweigerd worden bij een niet bekwame of niet betrouwbare persoon. Het desondanks toepassen van het evenredigheidsbeginsel zou tegen de wettelijke bepaling ingaan. Voor deze ‘contra legem’ toepassing is in beginsel geen ruimte. Het uitgangspunt in de (huidige) rechtspraak is dat het evenredigheidsbeginsel uit artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet mag worden toegepast in gevallen waarin de wet dwingend een bepaald besluit voorschrijft. [11] De vraag of bij een gebonden bevoegdheid desondanks meer ruimte moet zijn voor exceptieve toetsing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel, is onderwerp van discussie in de rechtspraktijk. Naar het oordeel van de rechtbank is er in dit geval geen ruimte om in strijd met de Wpbr het besluit aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen. Daarvoor weegt mee dat het toestemmingsvereiste voor beveiligers met name een algemeen belang dient. In de wetsgeschiedenis is overwogen dat het werk van een beveiliger aan rechten van burgers kan raken, zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de vrijheid van bewegen. De Wpbr is er onder meer om deze rechten te waarborgen. [12] In de wetsgeschiedenis zijn verder geen aanwijzingen te vinden waaruit kan worden afgeleid dat de wetgever geen rekening heeft gehouden met de consequenties van de dwingend omschreven wettelijke bepaling. Ten slotte biedt de hiervoor besproken beoordelingsruimte van de vereisten van bekwaamheid en betrouwbaarheid een mogelijkheid tot een afweging aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval. Hoewel die afweging zoals hiervoor besproken geen volle evenredigheidstoets omvat, kunnen hiermee wel ‘apert onevenredige effecten’ van de Wpbr worden voorkomen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
24. Het beroep is gegrond omdat uit overweging 15 en 17 volgt dat de korpschef het motiveringsbeginsel en de onschuldpresumptie heeft geschonden. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. Omdat de korpschef in redelijkheid de door hem vastgestelde terugkijktermijn heeft mogen aanhouden en in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat de betrouwbaarheid en integriteit van eiser niet boven iedere twijfel is verheven, kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven. Dat de korpschef de onschuldpresumptie en het motiveringsbeginsel heeft geschonden betekent namelijk niet dat de gevraagde toestemming ten onrechte is geweigerd.
25. Omdat het beroep gegrond is moet de korpschef het griffierecht aan eiser vergoeden.
26. De rechtbank veroordeelt de korpschef in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt de korpschef op het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Hooker, rechter, in aanwezigheid van mr. P. Molenaar, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2022.
De griffier is niet in staat
de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
- Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
De Grondwet
- Artikel 94
Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
- Artikel 120
De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.
De Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr)
- Artikel 7, vierde en vijfde lid
4. De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, wordt onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. Indien de desbetreffende persoon een ambtenaar is als bedoeld in artikel 5, derde lid, wordt de toestemming slechts onthouden indien deze persoon niet beschikt over de benodigde bekwaamheid. Voor de tewerkstelling van de overige opsporingsambtenaren wordt de toestemming slechts verleend na het overleggen van de ontheffing, bedoeld in artikel 5, vierde lid, en indien de desbetreffende persoon beschikt over de benodigde bekwaamheid.
5. De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid kan worden ingetrokken indien zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden op grond waarvan de toestemming niet zou zijn verleend, indien zij zich hadden voorgedaan of bekend waren geweest op het tijdstip waarop de toestemming werd verleend.
Het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR)
- Artikel 26
Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
Protocol nr. 12 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
- Artikel 1
1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, Rome (EVRM)
- Artikel 6 lid 2
2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
- Artikel 14
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.