Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/523
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S. van der Eijk),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: drs. E.H. Siemeling).
Inleiding en procesverloop
1. Eiseres heeft sinds 2001 een bijstandsuitkering ontvangen op grond van de Participatiewet (Pw), laatstelijk naar de norm voor een alleenstaande. Verweerder (de gemeente) heeft in 2019 en 2020 meldingen ontvangen over (het woonadres van) eiseres. In de meldingen wordt onder meer geschreven dat wordt getwijfeld of de feitelijke woonsituatie wel overeenstemt met de situatie zoals bekend bij de gemeente en dat daar sprake is van mogelijk druggerelateerde handelingen. Verder is gemeld dat eiseres er een luxe levensstijl op nahoudt, meermaals per jaar in het buitenland verblijft en oppaswerk verricht terwijl zij een uitkering heeft. Naar aanleiding van de meldingen heeft de gemeente onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de uitkering die eiseres heeft ontvangen.
2. Ten behoeve van het onderzoek heeft de gemeente onder meer de bankafschriften van eiseres opgevraagd. Die heeft eiseres verstrekt. Uit de bankafschriften is gebleken dat eiseres over de periode van 1 november 2019 tot en met 1 februari 2020 in totaal € 106,81 heeft uitgegeven aan haar levensonderhoud.
3. Twee rapporteurs van de gemeente hebben op 19 februari 2020 een gesprek (het gesprek) gevoerd met eiseres en aansluitend heeft een huisbezoek bij eiseres plaatsgevonden. Uit het - door eiseres ondertekende - verslag van het gesprek blijkt dat eiseres onder meer het volgende heeft verklaard:
“(…). De grote boodschappen doen mijn kinderen voor mij, zij betalen dit dan ook voor mij. (…) Al mijn kinderen doen boodschappen voor mij. (…) U geeft aan dat u weinig kosten aan levensonderhoud op mijn bankafschriften heeft gezien. U vraagt mij hoe dit komt. Als ik mijn huur en vaste lasten van mijn uitkering af haal dan hou ik niets meer over. Vandaar dat mijn kinderen mij helpen met de kosten voor levensonderhoud. (…) U vraagt mij hoe lang het al is dat ik boodschappen van mijn kinderen krijg. Sinds dat de kinderen werken, dus sinds jaren, helpen zij mee met de kosten. (…).”
4. De gemeente heeft op 27 februari 2020 verzocht om een schriftelijke verklaring waarin eiseres uiteenzet van welke kinderen zij maandelijks boodschappen ontvangt en wat de kosten zijn van deze boodschappen. Eiseres heeft op 27 februari 2020 een schriftelijke verklaring ingediend bij de gemeente (de schriftelijke verklaring). Daarin heeft eiseres verklaard:
“Hierbij verklaar ik, [eiseres] , dat ik het volgende ontvang van mijn kinderen aan natura: boodschappen. Elke week dat een van de kinderen met mij boodschappen of voor mij (per week 1 kind in totaal). De boodschappen liggen tussen de 40 en 50 euro. (…) Bijvoorbeeld: 1 februari 2020: [A] doet boodschappen voor 40 euro. 8 februari 2020: [B] doet met mij boodschappen voor 45 euro.”
5. De bevindingen van het onderzoek van de gemeente staan in het handhavingsrapport van 10 januari 2020 (het handhavingsrapport).
6. In het besluit van 25 maart 2020 (het primaire besluit I) heeft de gemeente het recht van eiseres op bijstand op grond van de Pw naar de norm voor een alleenstaande over de periode 1 november 2019 tot en met 17 februari 2020 met terugwerkende kracht afgestemd en herzien door het recht op bijstand van eiseres met € 160,- per maand te verlagen. Bij het bepalen van de hoogte van het afstemmingsbedrag heeft de gemeente aangesloten bij het laagste wekelijkse bedrag aan boodschappen zoals vermeld in de schriftelijke verklaring. Verder heeft de gemeente een bedrag van € 720,96 (bruto) aan teveel uitgekeerde bijstand teruggevorderd.
7. Bij besluit van 28 april 2020 (het primaire besluit II) heeft de gemeente aan eiseres een bestuurlijke boete van € 272,- opgelegd, omdat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden en als gevolg daarvan onterecht bijstand heeft gekregen. De gemeente heeft voor wat betreft het benadelingsbedrag aangesloten bij het terugvorderingsbedrag. Volgens de gemeente is verder sprake van normale verwijtbaarheid, omdat niet is gebleken van verminderde verwijtbaarheid. De gemeente heeft de hoogte van de boete verder afgestemd op de draagkracht van eiseres.
8. In het besluit van 17 december 2020 (het bestreden besluit) heeft de gemeente het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I en het primaire besluit II ongegrond verklaard.
9. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
10. Het onderzoek ter zitting heeft op 9 juli 2021 plaatsgevonden. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Het herzienings- en terugvorderingsbesluit
11. De beoordelingsperiode loopt hier van 1 november 2019 tot en met 17 februari 2020 (de periode waarover de uitkering van eiseres is herzien en teruggevorderd).
12. Tussen partijen is in geschil of de gemeente zorgvuldig onderzoek heeft gedaan, of eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden, of de gemeente het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden en of de gemeente de bijstandsuitkering heeft mogen afstemmen. Eiseres heeft geen gronden gericht tegen de terugvordering van het teveel uitgekeerde bedrag aan bijstand.
De zorgvuldigheid van het onderzoek
13. Eiseres heeft aangevoerd dat het onderzoek van de gemeente onzorgvuldig is geweest. Het onderzoek van de gemeente is opgestart naar aanleiding van de meldingen over eiseres en haar woning. Uit dat onderzoek is niet gebleken dat de meldingen juist zijn. Het past dan niet om het recht op bijstand van eiseres alsnog te herzien en terug te vorderen op basis van bankafschriften die gedurende het onderzoek zijn verkregen, aangezien het onderzoek daar initieel niet op gericht is geweest.
14. De rechtbank is het niet met eiseres eens. De gemeente heeft een onderzoek opgestart naar aanleiding van meldingen over eiseres en haar woning. In dat kader heeft eiseres op verzoek van de gemeente haar bankafschriften verstrekt. Uit het onderzoek van haar bankafschriften is gebleken dat eiseres weinig heeft uitgegeven aan haar levensonderhoud. De gemachtigde van de gemeente heeft dat op de zitting ‘bijvangst’ genoemd. Dat sprake is van ‘bijvangst’ staat naar het oordeel van de rechtbank niet in de weg aan de bevoegdheid van de gemeente om onderzoek te verrichten naar de uitgaven van eiseres aan haar levensonderhoud.
15. De rechtbank oordeelt dat het vervolgens daarop gerichte onderzoek van de gemeente zorgvuldig is geweest. Eerst is met eiseres het gesprek gevoerd. Eiseres heeft toen verklaard dat haar kinderen de grote boodschappen voor haar doen en betalen. Aansluitend op het gesprek heeft de gemeente een huisbezoek verricht. Daarna heeft de gemeente de schriftelijke verklaring opgevraagd. Eiseres heeft vervolgens een schriftelijke verklaring ingediend en daarin herhaald dat zij wekelijks boodschappen heeft ontvangen van haar kinderen. Verder heeft zij verklaard wat de gemiddelde waarde van de boodschappen is. Uit het handhavingsrapport blijkt dat de gemeente vervolgens de waarde van de opgegeven boodschappen heeft gecontroleerd aan de hand van de op eiseres toepasselijke Nibud-norm voor kosten aan voeding (€ 6,67 per dag voor een vrouw tussen de 51 en 69 jaar). De gemeente heeft geconcludeerd dat de waarde van de door eiseres opgegeven boodschappen grotendeels overeenkomt met de toepasselijke Nibud-norm.
Schending van de inlichtingenplicht
16. Eiseres heeft verder aangevoerd dat zij de inlichtingenplicht niet heeft geschonden, omdat boodschappen geen middelen zijn in de zin van artikel 31 van Pro de Pw. Bovendien wist zij niet dat zij de ontvangst van de boodschappen moest melden. Het zijn daarnaast slechts kleine begunstigingen geweest. Verder heeft eiseres aangevoerd dat de gemeente het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. De gemeente verlangt van eiseres dat zij de ontvangst van de boodschappen meldt, terwijl de gemeente dat niet verlangt van andere bijstandsgerechtigden die misschien wel net zo vaak, of zelfs nog vaker, boodschappen van hun kinderen (vergoed) krijgen.
17. De rechtbank stelt voorop dat op de zitting is gebleken dat de gemeente giften, waaronder boodschappen, tot een bedrag van € 1.000,- vrijstelt van het middelenbegrip. De gemachtigde van de gemeente heeft op de zitting gesteld dat sprake is van een gedragslijn die niet in beleid is vastgelegd en dat de gedragslijn geen betrekking heeft op de beoordelingsperiode die in deze zaak voorligt. De gemachtigde van eiseres heeft dat niet betwist en heeft verder geen standpunt ingenomen over de gedragslijn. De rechtbank ziet daarom, en gelet op het bepaalde in artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geen ruimte om de gedragslijn te betrekken bij haar beoordeling omdat het niet als een beroepsgrond aan haar is voorgelegd.
18. De rechtbank overweegt verder als volgt. Tussen partijen staat vast dat eiseres in de beoordelingsperiode wekelijks boodschappen heeft ontvangen van haar kinderen. De vraag die voorligt is of eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden door dat niet aan de gemeente te melden. De rechtbank oordeelt dat de gemeente terecht heeft beslist dat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden en licht dat toe.
19. De Centrale Raad van Beroep (de Raad) heeft recentelijk uitspraak gedaan in een zaak die voor wat betreft de rechtsvragen nagenoeg overeen komt met deze zaak. [1] In beide zaken gaat het om de vraag of de betrokkene had moeten melden dat diegene boodschappen heeft ontvangen van een familielid. De Raad heeft in de aangehaalde uitspraak vooropgesteld dat bijstand op grond van de Pw een vangnetvoorziening is. Dat betekent dat de bijstand aanvult wanneer eigen middelen en andere voorzieningen niet toereikend zijn om in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. De boodschappen of de betaling van de kosten van de boodschappen door de kinderen zijn weliswaar geen middelen in de zin van artikel 31 van Pro de Pw, maar de ontvangst van boodschappen is volgens de Raad wel van belang voor de vaststelling van de omvang van het recht op bijstand. Boodschappen zijn namelijk verbruiksgoederen en als de betrokkene die structureel en substantieel van een ander ontvangt dan hoeft de betrokkene minder uitgaven te doen aan zijn of haar levensonderhoud. De betrokkene moet die omstandigheid dan ook melden zodat het betrokken bestuursorgaan in staat wordt gesteld om te beoordelen in hoeverre de betrokkene recht heeft op bijstand. Het standpunt van eiseres, dat ervan uitgaat dat alleen middelen in de zin van artikel 31 van Pro de Pw moeten worden gemeld, slaagt daarom niet. De rechtbank oordeelt verder dat eiseres substantieel en structureel boodschappen heeft ontvangen van haar kinderen en daarmee heeft voorzien in een deel van haar algemene noodzakelijke bestaanskosten. [2] Gelet op het vangnetkarakter van de bijstand moest het eiseres redelijkerwijs duidelijk zijn geweest dat die omstandigheid van belang kon zijn voor haar recht op bijstand. Dat had eiseres dus moeten melden, maar dat heeft zij niet gedaan. Verweerder heeft daarom terecht beslist dat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden. Voor zover eiseres nog heeft bedoeld te stellen dat de boodschappen niet gemeld hadden moeten worden omdat het slechts kleine begunstigingen zijn geweest en daarom kunnen worden vrijgesteld als giften, kan dat standpunt evenmin slagen. Aangezien boodschappen geen middelen zijn in de zin van artikel 31 van Pro de Pw kunnen het ook geen giften zijn in de zin van artikel 31, tweede lid, onderdeel m, van de Pw.
20. De rechtbank oordeelt verder dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Eiseres heeft niet geconcretiseerd in welke (gelijke) gevallen de gemeente anders heeft opgetreden. De rechtbank kan daardoor het standpunt van eiseres niet beoordelen.
Het afstemmen van het recht op bijstand
21. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de gemeente de uitkering van eiseres niet heeft mogen afstemmen. De gemeente heeft onvoldoende gemotiveerd waarom met een bedrag van € 160,- per maand wordt afgestemd. De gemeente heeft niet kunnen volstaan met een verwijzing naar de schriftelijke verklaring, omdat haar verklaring geen ondersteuning vindt in objectieve ondersteunende gegevens. Verder is geen sprake van een substantiële besparing. In dat verband heeft eiseres verwezen naar de uitspraak van de Raad van 25 februari 2020. [3]
22. De rechtbank overweegt als volgt. De gemeente is op grond van artikel 18, eerste lid, van de Pw verplicht om de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de betrokkene. Het is vaste rechtspraak van De Raad dat dat deze bepaling inhoud geeft aan één van de uitgangspunten van de Pw namelijk dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. [4] Een individuele afstemming in de vorm van een verlaging kan alleen plaatsvinden in zeer bijzondere situaties. [5]
23. De rechtbank oordeelt dat de gemeente de bijstandsuitkering van eiseres terecht heeft afgestemd op grond van de mogelijkheden en middelen die eiseres heeft gehad. Eiseres heeft in de beoordelingsperiode wekelijks boodschappen ontvangen van haar kinderen. De gemeente heeft bij het bepalen van de waarde van de boodschappen mogen aansluiten bij de schriftelijke verklaring van eiseres. Eiseres heeft deze verklaring zelf ingediend en ondertekend. Eiseres heeft verder geen redenen aangevoerd waarom de gemeente niet van het door eiseres opgegeven bedrag heeft mogen uitgaan. Daarbij stelt de rechtbank volledigheidshalve vast dat de gemeente in het voordeel van eiseres rekening heeft gehouden met het laagste bedrag dat eiseres in haar schriftelijke verklaring heeft vermeld (€ 40,- per week). Verder wijst de rechtbank terug naar rechtsoverweging 15 waarin staat dat de gemeente het opgegeven bedrag heeft gecontroleerd aan de hand van de toepasselijke Nibud-norm en heeft geconcludeerd dat de waarde van de boodschappen daar grotendeels mee overeenkomt. De rechtbank oordeelt dat de gemeente deze besparing terecht als substantieel heeft aangemerkt. De rechtbank ziet voor dat oordeel ondersteuning in de uitspraak van de Raad van 4 mei 2010. [6] In die uitspraak heeft de Raad geoordeeld dat een besparing van € 4,75 per dag aan voedingskosten substantieel is. In deze zaak komt de besparing neer op een bedrag van € 5,33 per dag (€ 160,- gedeeld door 30 dagen). De rechtbank volgt eiseres niet in de vergelijking met de uitspraak van de Raad van 25 februari 2020, omdat het in die uitspraak gaat om een maandelijkse besparing van € 35,56. De conclusie is dat met de verstrekte boodschappen structureel werd voorzien in kosten die behoren tot de algemeen noodzakelijke bestaanskosten van eiseres. Eiseres heeft daardoor substantieel bespaard op haar uitkering. Daarmee is sprake van de vereiste zeer bijzondere situatie om af te stemmen. [7]
24. De conclusie is dat de gemeente de uitkering van eiseres terecht heeft afgestemd. Er is daarmee voldaan aan de voorwaarden van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de Pw. Eiseres heeft namelijk de inlichtingenplicht geschonden en als gevolg daarvan heeft zij teveel bijstand uitgekeerd gekregen. De gemeente heeft daarom het recht op bijstand van eiseres mogen herzien. De gemeente is vervolgens op grond van artikel 58, derde lid, van de Pw verplicht om het teveel uitgekeerde bedrag aan bijstand terug te vorderen.
Het boetebesluit
25. Eiseres heeft gesteld dat zij de inlichtingenplicht niet heeft geschonden zodat de boete niet in stand kan blijven. Verder heeft de gemachtigde van eiseres op de zitting gesteld dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, omdat eiseres niet wist dat zij de ontvangst van de boodschappen moest melden.
26. In artikel 18a, eerste lid, van de Pw staat – voor zover hier relevant – dat de het bestuursorgaan een bestuurlijke boete oplegt van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht. In artikel 18a, tweede lid, van de Pw staat dat met benadelingsbedrag wordt bedoeld het bedrag dat als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
27. De criteria voor het bepalen van de verwijtbaarheid zijn opgenomen in het Boetebesluit socialezekerheidswetten (het Boetebesluit). [8] Normale verwijtbaarheid wordt aangenomen als er geen verzwarende omstandigheden (grove schuld of opzet) of verzachtende omstandigheden (verminderde verwijtbaarheid) een rol spelen. Van normale verwijtbaarheid is bijvoorbeeld sprake bij laakbare slordigheid bij het niet naleven van de inlichtingenverplichting. [9] Als normale verwijtbaarheid is aangenomen, wordt de bestuurlijke boete als uitgangspunt vastgesteld op 50% van het benadelingsbedrag. Dat percentage wordt vastgesteld op 25% bij verminderde verwijtbaarheid, bijvoorbeeld als sprake was van een onvoorziene situatie die emotioneel zo ontwrichtend was dat het diegene niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt. [10]
28. In rechtsoverweging 18 en 19 heeft de rechtbank geoordeeld dat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden. De rechtbank ziet geen aanleiding om daarover anders te oordelen in het kader van het boetebesluit. Als gevolg daarvan heeft eiseres een te hoog bedrag aan bijstand ontvangen. Dat heeft de rechtbank reeds in rechtsoverweging 24 geoordeeld. Dat betekent dat de gemeente op grond van artikel 18a, eerste lid, van de Pw een bestuurlijke boete moet opleggen. De beroepsgrond slaagt niet.
29. De rechtbank oordeelt verder dat de gemeente bij het bepalen van verwijtbaarheid terecht is uitgegaan van normale verwijtbaarheid. In rechtsoverweging 19 heeft de rechtbank reeds geoordeeld dat het eiseres redelijkerwijs duidelijk moest zijn geweest dat zij de ontvangst van de boodschappen moest melden. Eiseres heeft verder niet onderbouwd welke verzachtende omstandigheden in haar geval moeten leiden tot het aannemen van een verminderde verwijtbaarheid. De beroepsgrond slaagt niet.
30. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Groen, rechter, in aanwezigheid van mr. K.S. Smits, griffier. De beslissing is uitgesproken op 13 oktober 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.