ECLI:NL:RBLIM:2023:5862

Uitspraak

RECHTBANK LIMBURG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: ROE 22/1268

uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2023 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser,

(gemachtigde: M.J. Pullens),

de korpschef van politie, verweerder,

(gemachtigden: mr. C.F.H. Ermans en mr. W.H. Janssen).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het door verweerder aan hem opgelegde strafontslag.

1.1.

Bij het primaire besluit van 8 oktober 2020 (uitgereikt op 22 oktober 2020) heeft verweerder eiser wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf opgelegd van onvoorwaardelijk ontslag, als bedoeld in artikel 77, eerste lid, onder j, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp). Verweerder heeft in dit besluit bepaald dat de straf onmiddellijk ten uitvoer zal worden gelegd.

1.2.

Met het besluit van 28 april 2022 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.

1.3.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

1.4.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.5.

De rechtbank heeft het beroep van eiser, samen met de beroepen met zaaknummers ROE 22/1265, ROE 22/1266, ROE 22/2648 en ROE 22/2649, op 8 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder, vergezeld van [naam teamchef] (teamchef basisteam Venray-Gennep) en [naam sectorhoofd] (sectorhoofd Noord- en Midden-Limburg). Verder waren aanwezig [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] (eisers in de andere zaken) en mr. B. Damen (gemachtigde van eisers in de andere zaken).

1.6.

Na de zitting zijn de zaken gesplitst en wordt in de zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.

Totstandkoming van het besluit

2. Eiser was sinds 1 april 2001 in dienst bij de politie. Laatstelijk in de functie van Senior Gebiedsgebonden Politiezorg (GGP), wijkagent met taakaccent jeugd, in de rang van brigadier. Hij was verbonden aan het basisteam Horst/Peel & Maas van de eenheid Limburg.

2.1.

Op 2 april 2019 heeft de leiding van het team waarin eiser werkt zich schriftelijk tot de leiding van het district Noord- en Midden-Limburg gewend, omdat er signalen over met name drie collega’s van eiser zijn binnengekomen dat deze drie zorgen voor een cultuur waardoor andere collega’s zich onveilig voelen, buitengesloten en gepest.

2.2.

Op 10 april 2019 heeft de teamleiding een groepsbijeenkomst georganiseerd voor het gehele basisteam met als doel de collega’s te informeren over het traject dat gaat starten naar aanleiding van ontvangen signalen over de cultuur in Horst. Het team heeft te horen gekregen dat drie collega’s gedurende het onderzoek niet langer werkzaam zijn binnen het team. Na afloop van deze bijeenkomst heeft zich een aantal medewerkers bij de leidinggevenden gemeld en aanvullende informatie verstrekt.

2.3.

Verweerder heeft besloten over te gaan tot een disciplinair onderzoek door het team Veiligheid, Integriteit & Klachten (VIK) van de Eenheid Limburg, omdat er een vermoeden bestaat dat vier collega’s zich mogelijk schuldig hebben gemaakt aan (zeer) ernstig plichtsverzuim.

2.4.

Naar aanleiding van de eerste onderzoeksbevindingen heeft verweerder de opdracht gegeven ook een disciplinair onderzoek in te stellen naar eiser. Tegen eiser bestaat het vermoeden dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim bestaande uit: vertonen van ernstig grensoverschrijdend/normafwijkend gedrag met en jegens collega’s en leidinggevenden en mogelijk onjuist gebruik van bevoegdheden dan wel daarvan op de hoogte zijn.

2.5.

Dit disciplinair onderzoek is eiser aangezegd bij besluit van 24 juni 2019, waarbij eiser tevens buiten functie is gesteld. Daarnaast is hem de toegang tot de gebouwen en politiesystemen ontzegd en contact met collega’s verboden. Het bezwaar van eiser tegen de buitenfunctiestelling heeft verweerder bij besluit van 20 januari 2020 ongegrond verklaard. Bij besluit van 11 maart 2020 (uitgereikt op 25 maart 2020) is eiser vervolgens geschorst.

2.6.

Het onderzoek door het team VIK is op 27 maart 2020 afgesloten. Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten heeft verweerder op 10 juni 2020 het voornemen uitgebracht om aan eiser wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf op te leggen van onvoorwaardelijk ontslag. Volgens verweerder heeft eiser zich gedurende meerdere jaren schuldig gemaakt aan meerdere vormen van plichtsverzuim, bestaande uit:

het valselijk opmaken van een proces-verbaal;
bevragingen in de politiesystemen;
schending geheimhoudingsplicht;
negatief gedrag naar collegae;
niet naleven voorschriften; en
kwetsende en grievende WhatsApp-berichten.

Verweerder heeft verder de schorsingsgrond gewijzigd. Eiser heeft tijdens een gesprek op 15 september 2020 samen met zijn gemachtigde aan de hand van schriftelijke stukken zijn zienswijze gegeven op dit voornemen.

2.7.

Op 25 september 2020 heeft verweerder de Adviescommissie grondrechten en functie-uitoefening ambtenaren (Agfa) per e-mail om advies gevraagd.

2.8.

Verweerder heeft vervolgens – zonder het advies van de Agfa af te wachten – het primaire besluit genomen en daarin beslist overeenkomstig het voornemen. Daarbij heeft verweerder opgemerkt dat mocht het advies van de Agfa daartoe aanleiding geven en hij dit overneemt, hij het besluit zo nodig zal herroepen en een nieuw besluit zal nemen. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.

2.9.

Op 9 juni 2021 heeft een (digitale) hoorzitting plaatsgevonden bij de Agfa. De gemachtigde van eiser heeft tijdens de hoorzitting betoogd dat de Agfa onbevoegd is om alsnog in de bezwaarfase te adviseren. De Agfa heeft vervolgens op 16 juli 2021 een advies uitgebracht inhoudende dat verweerder gelet op artikel 80 van het Barp en artikel 10 van de Ambtenarenwet 2017 (AW), in elk geval vanwege de uitoefening van het recht tot vereniging en het recht tot vergadering verplicht is om over de voorgenomen disciplinaire straf advies in te winnen van de Agfa. Gelet op de omstandigheden van het geval, waaronder het feit dat verweerder bewust een dwingendrechtelijk wettelijk voorschrift niet heeft nageleefd, acht de Agfa zichzelf (anders dan in enkele eerdere adviezen) echter onbevoegd om in de bezwaarfase het gevraagde advies uit te brengen.

2.10.

Op 4 november 2021 heeft de hoorzitting van de Bezwaaradviescommissie HRM (BAC) van verweerder plaatsgevonden. In het advies van 28 februari 2022 heeft de BAC verweerder geadviseerd het bezwaar van eiser gegrond te verklaren, het primaire besluit geheel te herroepen en het voornemen van 10 juni 2020 opnieuw ter advisering aan de Agfa voor te leggen óf de verwijten die voortvloeien uit de uitgewisselde WhatsApp-berichten niet langer ten grondslag te leggen aan het primaire besluit en voor het overige het primaire besluit in stand te laten. Naar het oordeel van de BAC is voldoende aannemelijk geworden dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan de verweten gedragingen: het valselijk opmaken van een proces-verbaal, raadplegen van de politiesystemen voor niet-werkgerelateerde doeleinden en het niet naleven van de voorschriften. De BAC is van oordeel dat deze verwijtbare gedragingen en dan met name het niet naar waarheid opmaken van een proces-verbaal en het onjuist afhandelen van een USB-stick met kinderporno, zodanig ernstig plichtsverzuim opleveren, dat de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag daarmee niet onevenredig is.

2.11.

Verweerder heeft met het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard en het strafontslag ongewijzigd in stand gelaten.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt of verweerder eiser terecht op 22 oktober 2020 met onmiddellijke ingang heeft ontslagen wegens plichtsverzuim. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

5. Alvorens in te gaan op de specifieke gedragingen die eiser worden verweten, overweegt de rechtbank in algemene zin het volgende.

De Agfa

6. Eiser voert aan dat verweerder advies had moeten inwinnen bij de Agfa voordat werd overgegaan tot het ontslagbesluit nu verweerder de WhatsApp-berichten aan het ontslagbesluit ten grondslag blijft leggen. Nu verweerder dit advies wel heeft gevraagd, maar niet heeft afgewacht, is eiser van mening dat het besluit tot strafontslag onbevoegd is genomen. Eiser is hierdoor benadeeld. Hij is door het ontslagbesluit eerder ontslagen dan wanneer verweerder het advies van de Agfa had afgewacht. Eiser heeft hierdoor in ieder geval financiële schade geleden. Het niet afwachten van het advies van de Agfa is een bevoegdheidsgebrek dat niet voortvloeit uit schending van een vormvoorschrift en kan dus niet met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht worden gepasseerd. Eiser blijft dan ook van mening dat het primaire ontslagbesluit herroepen moet worden, nu niet tijdig advies is ingewonnen van de Agfa.

6.1.

Verweerder bestrijdt dat eiser is bestraft vanwege het openbaren van gedachten of gevoelens of vanwege de uitoefening van het recht tot vereniging of vergadering. Artikel 10 van de AW is volgens verweerder niet van toepassing, omdat de WhatsApp-groep een besloten karakter had en maximaal zes leden telde en omdat de bijdragen van eiser aan die WhatsApp-groep geen meningsuitingen zouden zijn. Verweerder verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 8 december 2022^[1]. De Agfa behoefde volgens verweerder dan ook niet om advies te worden gevraagd. Mocht de rechtbank van oordeel zijn dat een advies van de Agfa wel nodig is, dan stelt verweerder zich op het standpunt dat hem niet kan worden tegengeworpen dat hij geen advies van de Agfa heeft gekregen. De Agfa had verweerder ook in de bezwaarfase nog kunnen adviseren, maar heeft dit in strijd met de doelstellingen van een bezwaarprocedure niet gedaan en is daarin ook niet consistent geweest aangezien in een andere zaak door de Agfa wel alsnog in bezwaar is geadviseerd.

6.2.

Op grond van artikel 10, eerste lid, van de AW dient de ambtenaar zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.

6.3.

Op grond van artikel 80 van het Barp kan de ambtenaar niet worden gestraft wegens overtreding van artikel 10, eerste lid, van de AW, dan nadat daarover advies is ingewonnen van de Agfa.

6.4.

De rechtbank is, anders dan de Agfa, van oordeel dat de verweten WhatsApp-berichten niet vallen onder de uitoefening van het recht tot vergadering en artikel 10, eerste lid, van de AW om die reden dus niet aan de orde is. Om van een vergadering te kunnen spreken, moet naar het oordeel van de rechtbank sprake zijn van een gelijktijdige deelname aan een uitwisseling van gedachten. Bij (een) WhatsApp(-groep) is daar, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een gedachtewisseling via Skype, MS Teams, Zoom en bijvoorbeeld een telefonische vergadering, geen sprake van. Alleen al daarom vallen de verweten WhatsApp-gesprekken naar het oordeel van de rechtbank niet onder de uitoefening van het recht tot vergadering en hoefde verweerder de Agfa niet om die reden om advies te vragen.

6.4.1.

Ten aanzien van het in artikel 10, eerste lid, van de AW genoemde ‘openbaren van gedachten en gevoelens’ overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser niet disciplinair wordt gestraft op grond van artikel 10, eerste lid, van de AW, de rechtbank is echter van oordeel dat, gelet op de waarborgfunctie van de Agfa en de ruime opvatting van wat onder ‘openbaren van gedachten en gevoelens’ moet worden verstaan, die bij die waarborgfunctie past, de via WhatsApp gestuurde berichten hieronder vallen. Eiser openbaart in die WhatsApp-berichten immers zijn gedachten en gevoelens en door eiser hiervan een verwijt te maken beperkt verweerder eiser in het uiten van zijn gedachten en gevoelens. Het feit dat sprake is van een besloten WhatsApp-groep is volgens de rechtbank niet van belang, aangezien het recht op vrijheid van meningsuiting niet beperkt blijft tot het kenbaar maken van gedachten en gevoelens aan een onbeperkte, onbepaalde groep personen. Met het verwijt van kwetsende en grievende Whatsapp-berichten wordt eiser dus in feite overtreding van artikel 10, eerste lid, van de AW verweten. De rechtbank wijst in dit verband naar wat is overwogen onder 4.4. van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 19 januari 2017^[2]. In deze gevallen moet de Agfa, gelet op de dwingende formulering van artikel 80 van het Barp, om advies worden gevraagd. Dit artikel beoogt bijzondere bescherming te bieden in het kader van beperking van het grondrecht van vrijheid van meningsuiting van ambtenaren. Dit om te voorkomen dat door het bevoegd gezag lichtvaardig tot het maken van een inbreuk op de vrijheid van meningsuiting wordt overgegaan. De Agfa kan verweerder vervolgens een advies geven over in welke mate de vrijheid van meningsuiting bescherming kan bieden tegen de voorgenomen straf.

6.4.2.

De conclusie is dat verweerder alvorens tot bestraffing op grond van artikel 10, eerste lid, van de AW over te gaan advies van de Agfa had moeten inwinnen. Deze conclusie heeft gevolgen voor de eiser verweten gedraging ‘kwetsende en grievende WhatsApp-berichten’, voor zover verweerder die gedragingen heeft gebaseerd op appgesprekken tussen eiser en zijn collega’s. Echter, verweerder heeft eiser met name verweten – nu zijn bijdrage aan de kwetsende en grievende WhatsApp-berichten in verhouding tot die van zijn collega’s beperkt is gebleven – dat hij geen afstand heeft genomen van de grensoverschrijdende WhatsApp-berichten van zijn collega’s, en niet op zijn minst de WhatsApp-groep “ [naam 5] ” heeft verlaten. Nu de rechtbank van oordeel is dat verweerder inzake deze WhatsApp-berichten van collega’s eveneens de Agfa om advies had moeten vragen, heeft het niet inwinnen van dit advies ook gevolgen voor het verwijt dat eiser wordt gemaakt inzake het geen afstand nemen hiervan. De mate waarin eiser hier een verwijt van kan worden gemaakt, hangt immers af van de vraag of en zo ja in welke mate deze WhatsApp-berichten aan te merken zijn als plichtsverzuim. Het niet inwinnen van het advies van de Agfa kan gelet op de hiervoor genoemde uitspraak van de CRvB van 19 januari 2017 niet in bezwaar hersteld worden door verweerder. In deze uitspraak heeft de CRvB de Staatssecretaris van Financiën niet bevoegd geacht een disciplinaire straf op te leggen vanwege een overtreding van de norm die thans in artikel 10, eerste lid, van de AW is opgenomen, omdat hij niet het op grond van artikel 82a van het toenmalige Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) verplichte advies van de Agfa had ingewonnen. De CRvB heeft het bestreden besluit in die zaak vernietigd en het primaire besluit herroepen. Gelet op de inhoudelijke overeenkomst tussen artikel 82a van het voormalige ARAR en artikel 80 van het Barp, acht de rechtbank deze uitspraak van de CRvB van overeenkomstige toepassing op disciplinaire straffen voor overtredingen van de norm van artikel 10, eerste lid, van de AW, die aan politieambtenaren worden opgelegd door verweerder. Dit betekent dat het bestreden besluit in ieder geval niet gebaseerd kan worden op de gedraging ‘kwetsende en grievende WhatsApp-berichten’, waarin meningen worden geuit.

6.4.3.

Omdat verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat ook zonder de WhatsApp-berichten de straf van ontslag aan eiser zou zijn opgelegd, gelet op de overige verweten gedragingen en de ernst daarvan, zal de rechtbank hierna beoordelen of het strafontslag gelet op deze overige verweten gedragingen in stand kan blijven.

Zorgvuldigheid van het onderzoek

7. Eiser is van mening dat het traject te lang heeft geduurd en dat verweerder tijdens het proces niet (voldoende) naar hem heeft omgekeken. Verweerder heeft zich volgens eiser niet gedragen zoals een goed werkgever hoort te doen. Ook heeft verweerder zijn zorgplicht naar eiser toe geschonden.

7.1.

Verweerder vindt dat er geen onlosmakelijk en/of causaal verband bestaat tussen de zorgvuldigheid van een onderzoek en de personeelszorg. Verweerder bestrijdt niet dat eiser en diens omgeving gedurende het onderzoek recht hadden op adequate personeelszorg en verweerder daarin extra stappen had kunnen zetten.

7.2.

De rechtbank is van oordeel dat het onderzoek inderdaad lang heeft geduurd. Ook heeft eiser gedurende het onderzoek weinig tot geen personeelszorg gekregen. Dit heeft verweerder ook erkend. De rechtbank zal de lange duur van het onderzoek en het gebrek aan personeelszorg betrekken bij de beoordeling van de evenredigheid van de opgelegde disciplinaire straf.

Het contextgedreven werken

8. Eiser is met de BAC van mening dat het gedrag van de leiding mede heeft bijgedragen aan de situatie zoals die was bij het bureau Horst. Eiser begrijpt dan ook niet dat hij en een aantal collega’s zijn ontslagen, terwijl de leidinggevenden buiten schot lijken te blijven. Volgens eiser is het onmogelijk om de verweten gedragingen te beoordelen buiten de context van het contextgedreven werken.

8.1.

Verweerder bestrijdt dat het contextgedreven werken van invloed is geweest op de verweten gedragingen, ongeacht welke invulling aan dit begrip wordt gegeven. Contextgedreven werken betekent dat vragen en problemen vanuit de burger leidend zijn voor de aanpak en werkwijze van de politie, maar is volgens verweerder geen vrijbrief. Men moet zich aan het Wetboek van Strafvordering en de normen en waarden binnen de organisatie houden. Eiser voert volgens verweerder het contextgedreven werken tegen beter weten in aan om zijn laakbare gedrag goed te praten. Verweerder ziet het contextgedreven werken ook niet als verzachtende omstandigheid, zoals de BAC dat ziet. Het rapport
‘De grenzen van de professionele ruimte’is verder bedoeld ter ondersteuning van de lerende en ontwikkelende politieorganisatie en is niet te vergelijken met een rapport waar het deugdelijk vaststellen van feiten het uitgangspunt is. Het rapport heeft dus niet binnen het onderzoekskader van het ambtenarenrecht plaatsgevonden en verweerder heeft zich niet kunnen overtuigen van de validiteit van de verklaringen van de respondenten.

8.2.

De rechtbank stelt vast dat het rapport
‘De grenzen van de professionele ruimte’betrekking heeft op een verklarend onderzoek dat is gericht op het verdiepen van het inzicht in de factoren en omstandigheden die ertoe hebben kunnen leiden dat de situatie op het team Horst/Peel en Maas heeft kunnen ontstaan. Uit het rapport blijkt dat vele medewerkers van het team Horst/Peel en Maas binnen de grenzen van professioneel en collegiaal handelen bleven. Dat enkele medewerkers deze grenzen hebben overschreden blijft dan ook in eerste instantie hun eigen verantwoordelijkheid, zo wordt in het rapport gesteld. Echter laat het onderzoek ook zien dat de organisatie mede debet is geweest aan de omstandigheden waarin dit gedrag is ontstaan. Het contextgedreven werken is ingevoerd zonder dat daar vanuit de leiding op gereflecteerd is en het heeft ontbroken aan sturing en monitoring door de leiding. In de conclusies van het rapport wordt beschreven dat het essentieel is om het gesprek aan te gaan, juist omdat het operationele politiewerk niet altijd over situaties gaat waarin op voorhand duidelijk, zwart/wit gesteld kan worden wat goed professioneel handelen is. De ruimte die de politiemensen geboden werd om het grijze gebied te verkennen doet hier volgens het rapport recht aan. Dit impliceert echter ook begeleiding van politiemensen, om met elkaar de grenzen van dit grijze gebied te duiden en te leren van elkaars afwegingen en dilemma’s. Juist aan die professionele context heeft het, volgens het rapport, in het team Horst/Peel en Maas ontbroken. Ditzelfde beeld blijkt ook uit de verslagen van de interviews met [naam oud korpschef] op 10 en 26 juni 2020 die verweerder alsnog op verzoek van de rechtbank heeft overgelegd. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het contextgedreven werken wel degelijk een rol speelt in deze zaak. Met name de aspecten het gebrek aan begeleiding en het gebrek aan leiding bij de uitvoering in de praktijk moeten in zijn algemeenheid worden meegenomen bij de beoordeling van het strafontslag. Dat geldt niet voor iedere verweten gedraging, maar in ieder geval wel voor de volgende: ‘het niet naleven van voorschriften’. Als het contextgedreven werken bij een verweten gedraging een rol speelt dan zal de rechtbank dat bij de bespreking van die gedraging toelichten.

De verweten gedragingen

9. Aan de disciplinaire straf van ontslag heeft verweerder zes verschillende gedragingen ten grondslag gelegd:

het valselijk opmaken van een proces-verbaal;
bevragingen in de politiesystemen;
schending geheimhoudingsplicht;
negatief gedrag naar collega’s;
niet naleven voorschriften; en
kwetsende en grievende WhatsApp-berichten.

9.1.

Op grond van artikel 76, eerste lid, van het Barp kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair worden gestraft. Op grond van het tweede lid van dit artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.

9.2.

Op grond van artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j, van het Barp kan wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf van ontslag worden opgelegd.

9.3.

Volgens vaste rechtspraak van de CRvB gelden in het ambtenarentuchtrecht niet die strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn. Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven, is wel noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde, gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.

10. De rechtbank merkt op dat verweerder in het voornemen, het primaire besluit, het bestreden besluit en het verweerschrift zaken benoemt en situaties beschrijft zonder dat daaraan een conclusie wordt verbonden of eiser daarvan een concreet verwijt wordt gemaakt. De rechtbank beperkt zich nadrukkelijk tot wat eiser concreet door verweerder verweten wordt en laat de rest buiten beschouwing.

Het valselijk opmaken van een proces-verbaal

11. Verweerder verwijt eiser dat hij in strijd met de hem toekomende bevoegdheden een woning heeft doorzocht en in strijd met de waarheid hierover in een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal heeft verklaard. Eisers collega [naam 2] spreekt in de door hem verstuurde WhatsApp-berichten al over een sporttas vol met hennep, terwijl hij en eiser in het proces-verbaal hebben verklaard dat zij geen toestemming hadden om de ruimte waarin de sporttas lag, te doorzoeken. Het in strijd met de waarheid opmaken van een ambtsedig proces-verbaal kan volgens verweerder als ernstig plichtsverzuim worden gekwalificeerd.

11.1.

Eiser stelt dat hij ervan uit is gegaan dat hetgeen zijn collega op papier heeft gezet klopte. Ook omdat er vanuit wordt gegaan dat een politieambtenaar de waarheid spreekt/schrijft. Alles in het proces-verbaal klopt, behalve het gedeelte over de ruimte waar de hennepdrogerij was. In die ruimte stonden matrassen tegen de muur. Eiser kon langs die matrassen in een andere ruimte kijken. Daar zag hij een doorgang naar een ander gedeelte van de zolder. Eiser scheen met zijn zaklamp in die ruimte en zag gelijk een sporttas staan met geopende rits. Hij zag dat in deze tas in plastic verpakte hennep zat. Vervolgens heeft eiser contact gezocht met de hulpofficier. Zijn collega en hij hebben niets anders gedaan dan zoekend rondgekeken zonder kasten en gesloten ruimtes te openen. Ter zitting heeft eiser nog verklaard dat hij niet heeft gehoord dat de bewoner van de woning heeft gezegd dat ze niet verder mochten zoeken. Hij begrijpt dan ook niet waarom het in het proces-verbaal anders is verwoord. Eiser stelt dat hij het proces-verbaal na een lange dienst heeft ondertekend zonder het doorgelezen te hebben en het te controleren op onjuistheden. Eiser vindt de beschuldigingen van het bewust vervalsen van een proces-verbaal heel erg. Hij heeft het verbaal nooit bewust valselijk opgemaakt en ondertekend.

11.2.

De rechtbank stelt vast dat het gaat om het proces-verbaal van bevindingen met nummer PL2300-2018162799-4. Dit proces-verbaal is door [naam 2] op ambtsbelofte en door eiser op ambtseed opgemaakt en door beiden ondertekend.

Het beschrijft een staande houding op 24 oktober 2018 van een bestuurder op een scooter op de Venloseweg in Horst en vervolgens een bezoek aan een woning aan de [straatnaam] in Melderslo. Het gaat verweerder om de volgende tekst die valselijk zou zijn opgemaakt:
“Wij zagen dat daast de koolstoffilter een bruin doek aan het plafond hing met daar achter een matras tegen de muur. Gezien de bouw van de woning hadden wij sterk het vermoeden dat er achter dit matras nog een ruimte zou zijn. Echter hoorden wij dat Z zei dat wij niet mochten verder zoeken in zijn woning. Hierop hebben wij de situatie bevroren en hebben wij ook M aangehouden voor overtreding van de Opiumwet en werd hem de cautie en de salduz medegedeeld. Ik, verbalisant [eiser] , heb vervolgens aan de meldkamer gevraagd of er twee patrouilles konden komen voor het overbrengen van de verdachten. Ik, verbalisant [naam 2] , heb vervolgens om 22.10 uur telefonisch contact gelegd met piket Officier van Justitie [naam OvJ] met het verzoek tot doorzoeking van de woning.”

In de WhatsApp-berichten stelt collega [naam 2] vervolgens zijn collega wijkagenten in kennis. Om 22:46:39 schrijft hij het volgende bericht:
“En de sporttas bomvol hennep hebben we nog niet gevonden.”Om 22:46:51 schrijft hij:
“Zojuist contact gehad met de RC en gaat een zoeking worden.”Om 22:48:54 schrijft hij:
“En die sporttas vol hennep, tja dat moeten we zo ff rechtlullen hahahah.”

De doorzoeking werd door hulpofficier [naam hulpofficier] om 23.20 uur geopend. In het proces-verbaal met nummer PL2300-2018162799-10 van deze doorzoeking wordt door [naam 2] op ambtsbelofte en door eiser op ambtseed verklaard:
“Tevens zagen wij achter het matras een verborgen ruimte. Wij zagen dat in deze ruimte, zolder 2, een zwarte sporttas stond. We zagen dat er in deze zwarte sporttas 13 doorzichtige gesealde zakken, van allemaal dezelfde grootte, wat na wegen bij elkaar 5643 gram hennep bleek te zijn. Dit alles werd in beslag genomen.”

11.2.1.

Deze stukken tekst uit de processen-verbaal in combinatie met de door [naam 2] gestuurde WhatsApp-berichten leiden de rechtbank tot het oordeel dat verweerder de verweten gedraging het valselijk opmaken van een proces-verbaal voldoende aannemelijk heeft gemaakt. Dat eiser het proces-verbaal na een lange dienst heeft ondertekend zonder het eerst door te lezen en te controleren op onjuistheden, komt voor zijn rekening en risico. Eiser had er ook voor kunnen kiezen om het proces-verbaal op een later moment door te lezen en te ondertekenen. Het in strijd met de waarheid opmaken van een proces-verbaal is naar het oordeel van de rechtbank onacceptabel. Het openbaar ministerie en de rechterlijke macht moeten kunnen vertrouwen op de juistheid van opgemaakte processen-verbaal. Valse processen-verbaal leiden tot ondermijning van onze rechtsstaat en zijn funest voor het vertrouwen van de burger in deze rechtsstaat. Dit levert dan ook naar het oordeel van de rechtbank ernstig plichtsverzuim op.

Bevragingen in de politiesystemen

12. Verweerder verwijt eiser dat hij de politiesystemen veelvuldig heeft geraadpleegd voor niet werkgerelateerde doeleinden. Eiser bevraagt zichzelf, zijn zoontje, zijn partner, eigen woonadres en vorige bewoner, zijn buren, zijn vader, zijn zus, zijn ex, kenteken eigen auto en vorige eigenaar en een aantal collega’s. Geen van deze bevragingen zijn door eiser vastgelegd in een mutatie. Verweerder vindt dit ernstig plichtsverzuim.

12.1.

Eiser heeft verklaringen gegeven voor de raadplegingen. Hij heeft nooit de intentie gehad om er iets mee te doen of er mensen mee te beschadigen. Het zijn handelingen die vaak gebeuren door alle collega’s en zonder bijbedoelingen. Eiser heeft dit nooit gezien als misbruik, maar als gebruik van de mogelijkheid. Hij heeft benadrukt dat hij er spijt van heeft dat hij de systemen heeft bevraagd voor privédoeleinden.

12.2.

De rechtbank is van oordeel dat daar waar eiser is tegengeworpen dat hij collega’s op hun naam heeft bevraagd niet is komen vast te staan dat die bevragingen zijn gedaan voor privédoeleinden. Eiser en zijn collega’s hebben meerdere malen verklaard en ook ter zitting uitgelegd dat het mogelijk is om op die manier bij een zaak uit te komen waar die collega bij betrokken was. Ter zitting heeft verweerder ook erkend dat dit mogelijk is. Dat dit misschien niet de meest makkelijke zoekmanier is, zoals verweerder stelt, doet er niet aan af. Verweerder heeft hiermee onvoldoende aannemelijk gemaakt dat deze bevragingen zijn gedaan voor niet-werkgerelateerde doeleinden en daarom als plichtsverzuim kunnen worden aangemerkt.

12.2.1.

Wat de overige verweten bevragingen betreft, heeft de rechtbank de overtuiging gekregen dat eiser de politiesystemen heeft geraadpleegd voor niet-werkgerelateerde doeleinden. Dit heeft eiser zelf ook erkend. Voorop staat dat de systemen van de politie slechts mogen worden bevraagd voor functionele, werkgerelateerde doeleinden. Zoals de CRvB eerder heeft overwogen^[3]moet een bestuursorgaan deze regel strikt hanteren juist omdat het lastig is om te bewijzen wat de betrokken ambtenaar met de opgevraagde informatie heeft gedaan.

12.2.2.

Het contextgedreven werken kan naar het oordeel van de rechtbank bij het doen van niet-werkgerelateerde bevragingen niet als verklaring of verzachtende omstandigheid dienen, nu dit, zoals verweerder terecht stelt, niets van doen heeft met het raadplegen van de systemen voor privédoeleinden.

Schending geheimhoudingsplicht

13. Verweerder verwijt eiser dat hij in mei, juni en november 2018 politie-informatie heeft verstrekt aan de voorzitter van de jeugdsociëteit [naam sociëteit] in Meerlo. Het betrof een adres van een klager en woonadressen van jeugdigen voor het uitreiken van een lokaalverbod. Hiermee heeft eiser zijn geheimhoudingsplicht geschonden.

13.1.

Eiser stelt dat hij zich er niet bewust van was dat hij deze informatie niet mocht delen. Nu door de leiding niet eerder is aangegeven dat eiser deze informatie niet mocht delen, kan dit niet ten nadele van hem werken.

13.2.

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiser geen politie-informatie met de jeugdsociëteit had mogen delen en dat hij zodoende zijn geheimhoudingsplicht heeft geschonden. Verweerder heeft deze verweten gedraging dus voldoende aannemelijk gemaakt. Verder lijkt het erop dat eiser wel heeft geweten dat hij dit soort informatie niet mocht doorgeven. In het in het voornemen weergegeven appgesprek op 19 mei 2018 schrijft eiser namelijk:
‘Heb je niet van mij…’.

De rechtbank betrekt bij de weging van deze verweten gedraging wel het contextgedreven werken. Eiser heeft namelijk de vrijheid gekregen om het ‘grijze gebied’ op te zoeken en de problemen die in de wijk speelden leidend te laten zijn terwijl uit het rapport
‘De grenzen van de professionele ruimte’blijkt dat ten tijde van de verweten gedragingen op dit gebied sprake was van weinig sturing of monitoring door de leiding. Onder deze omstandigheden is het voor te stellen dat eiser door in samenspraak met een medewerker van de jeugdsociëteit te proberen overlast voor de burgers zoveel mogelijk te voorkomen, de grenzen van welke informatie mocht worden verstrekt daarbij heeft veronachtzaamd.

Negatief gedrag naar collega’s

14. In het primaire besluit noemt verweerder drie voorbeelden waaruit zou blijken dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan negatief gedrag naar collega’s. Dat eiser daarbij een beduidend kleinere rol heeft gespeeld dan zijn collega’s, maakt niet dat verweerder eiser dit niet verwijt. Eiser nam er geen afstand van en heeft ook niets ondernomen om het tegen te gaan. Als eerste voorbeeld noemt verweerder de bejegening van operationeel expert [naam collega] in maart/april 2018. Naar aanleiding van een door haar opgesteld rapport werd zij gevraagd om naar het wijkagentenoverleg te komen. Met uitzondering van collega [naam 2] bestookten de wijkagenten van Horst [naam collega] met allerlei vragen. Het voelde voor haar op dat moment of zij voor een soort tribunaal stond en zij kon de vragen niet meer beantwoorden. Zij voelde zich gekleineerd. Men liet haar ook niet uitpraten. Operationeel specialist [naam operationeel specialist] heeft verklaard iets soortgelijks te hebben meegemaakt als [naam collega] . Zij werd ter verantwoording geroepen door een aantal wijkagenten van Horst, waaronder eiser, die vonden dat zij zich moest aanpassen aan hun werkwijze. Verweerder noemt nog een derde voorbeeld met brigadier [naam brigadier] en aspirant [naam aspirant] . Ongeveer 30 minuten voor de briefing van een verkeerscontrole kregen zij beiden van collega [naam 4] de opdracht om de briefing te verzorgen. Er moest nog van alles geregeld en ingepland worden. Tijdens de briefing stond eiser samen met twee anderen te lachen vanuit het keukentje. Volgens brigadier [naam brigadier] vond eiser het wel leuk dat hij en zijn collega dit met die stress moesten doen. Hij werd boos en onzeker en voelde zich niet gesteund of begeleid. Aspirant [naam aspirant] heeft dit verhaal bevestigd.

14.1.

Eiser voert aan dat het feit dat hij aanwezig was bij het gesprek met [naam collega] , nog niet betekent dat hij zich persoonlijk aan intimiderend gedrag schuldig heeft gemaakt. Dit wordt ook bevestigd door de BAC. Verweerder rekent hem het gedrag van de groep als geheel aan, terwijl de collega’s van eiser ook volgens verweerder in grotere mate kwetsend en neerbuigend gedrag hebben vertoond dan hij. Verweerder verbindt hieraan de conclusie van plichtsverzuim met strafontslag als gevolg. Dat getuigt niet van een zorgvuldig genomen besluit, maar eerder van een kort door de bocht genomen en vooringenomen besluit.

14.2.

Volgens vaste rechtspraak van de CRvB^[4]moet het bestuursorgaan in het kader van een tegen een ambtenaar gericht disciplinair onderzoek voorzichtig omgaan met verklaringen van collega’s. Zij kunnen slechts goed op waarde worden geschat tegen de achtergrond van de bestaande verhoudingen in de desbetreffende groep medewerkers. In beginsel zal het daarom nodig zijn de inhoud van zulke verklaringen te verifiëren en na te gaan of op grond van meer objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de betrokken ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan wat hem wordt verweten.

14.3.

De rechtbank overweegt ten aanzien van dit verwijt als volgt. Mede gelet op de hiervoor genoemde rechtspraak, waaruit volgt dat verweerder terughoudend moet omgaan met verklaringen van collega’s, heeft de rechtbank niet de overtuiging verkregen dat eiser zich jegens zijn collega [naam collega] zodanig heeft gedragen en met name geuit dat sprake is van plichtsverzuim. Daartoe merkt de rechtbank allereerst op dat de verklaring van [naam collega] uiting geeft aan gevoelens die het wijkagentenoverleg bij haar hebben opgeroepen. Gevoelens zijn per definitie subjectief. Daarnaast geldt echter dat niet is komen vast te staan wie wat precies heeft gezegd. Het feit dat een wijkagent uit Panningen ( [naam wijkagent] ), die eveneens bij het overleg aanwezig was, dit overleg als verschrikkelijk heeft getypeerd, maakt dit niet anders, omdat dit weliswaar de gevoelens van [naam collega] onderschrijft, maar feit blijft dat nog steeds niet deugdelijk is vast komen te staan wat door eiser precies is gezegd.

Ten aanzien van de overige verwijten die volgens verweerder vallen onder negatief gedrag naar collega’s is de rechtbank van oordeel dat de verweten gedraging richting [naam operationeel specialist] niet voldoende concreet is gemaakt, nu niet is aangegeven wat eiser precies heeft gezegd en gedaan. Dit is bij de verweten gedraging richting de collega’s [naam brigadier] en [naam aspirant] anders, echter ook hier gaat het, overigens net zoals ook in het geval [naam operationeel specialist] , over gevoelens. Zoals overwogen moet er terughoudend omgegaan worden met hoe mensen iets ervaren hebben.

Gelet hierop komt de rechtbank tot de conclusie dat niet geconcludeerd kan worden dat eiser zijn collega’s op een dusdanige manier heeft behandeld dat dit zou moeten worden aangemerkt als plichtsverzuim.

Niet naleven voorschriften

15. Verweerder verwijt eiser dat hij bij inbeslagnemingen in een aantal gevallen niet conform wet- en regelgeving heeft gehandeld. Van elke inbeslagneming wordt door een opsporingsambtenaar een kennisgeving van inbeslagneming (KVI) gemaakt en eventueel een afstandsverklaring in het dossier opgenomen. Inbeslagnemingen en het laten tekenen van een afstandsverklaring zijn ambtshandelingen die op grond van artikel 152 van het Wetboek van Strafvordering ten spoedigste in een proces-verbaal moeten worden vastgelegd. Verder dienen de inbeslaggenomen voorwerpen te worden overgedragen aan de afdeling forensisch onderzoek of voor beheer aan het ketenbeslaghuis.

Op eisers werkplek (rollade en onder zijn bureau) in Horst is een aantal zaken (usb-stick met seksuele beelden van mogelijk een minderjarige, een originele aangifte, een envelop met medische gegevens, twee originele rapporten van het Nederlands Forensisch Instituut (NFI), een Apple telefoon, meerdere originele processen-verbaal en documenten en een zwart nylon rugzakje met 5,86 gram hennep en 1,14 gram hasj, een weegschaal, bundel sealzakjes en twee crushers) aangetroffen die niet op de juiste manier zijn afgehandeld. Verweerder beschouwt dat als ernstig plichtsverzuim.

15.1.

Eiser voert aan dat de Apple telefoon die gevonden zou zijn niet uit een zaak van hem komt. Andere collega’s legden ook van alles op andermans bureaus. Het rugzakje met verdovende middelen behoorde voor zover hij weet ook niet bij een van zijn zaken. Mocht dat al zo zijn, dan was het zeker geen grote hoeveelheid verdovende middelen die in een rugzak zouden passen.

Wat betreft de usb-stick merkt eiser op dat niet duidelijk is of er sprake is van kinderporno. Als eiser zeker had geweten dat er kinderporno op de usb-stick stond, dan zou hij het op de gebruikelijke en toepasselijke wijze hebben afgehandeld.

15.2.

De rechtbank is van oordeel dat eiser voor wat betreft de Apple telefoon, het zwarte rugzakje met verdovende middelen en attributen ten behoeve van verdovende middelen en de usb-stick in strijd heeft gehandeld met het bepaalde in het Wetboek van Strafvordering en de werkinstructies. Deze zijn immers op zijn werkplek aangetroffen, hoewel zij daar niet horen en er is evenmin een KVI van opgemaakt. De rechtbank acht het niet geloofwaardig dat eiser met deze zaken niets te maken had. De door eiser gestelde werkwijze dat ten aanzien van iedere inbeslagneming alleen een KVI werd opgemaakt als een hulpofficier van justitie dit aangaf en dat niet alles volgens deze naar de beslagkluis hoefde, is door verweerder ter zitting weersproken. Het feit dat alleen op de locatie Panningen en niet op de locatie Horst een afstortkluis is voor inbeslaggenomen drugs, is naar het oordeel van de rechtbank geen excuus voor de aangetroffen drugs.

Wat betreft de originele aangifte, de medische gegevens, de originele NFI-rapporten, de originele processen-verbaal en overige originele stukken is de rechtbank van oordeel dat dit wel heel slordig is. Gezien zijn rang, functie en ervaring mocht van eiser verwacht worden dat hij wist dat hij deze documenten netjes moest archiveren en niet op zijn werkplek (in sommige gevallen in een doos onder zijn bureau) moest bewaren. Verweerder heeft een en ander dan ook terecht aangemerkt als plichtsverzuim. De rechtbank wijst echter op hetgeen is overwogen met betrekking tot het contextgedreven werken. Voorstelbaar is dat wanneer op het centraal stellen van de burger de nadruk wordt gelegd bij het vervullen van de functie als wijkagent, het uitvoeren van bepaalde handelingen die een uitvloeisel daarvan zijn, zoals het verder afhandelen van inbeslaggenomen goederen niet die aandacht krijgt die daaraan conform de voorschriften moet worden besteed. Dit geldt te meer indien voldoende sturing en leiding ontbreken.

Kwetsende en grievende WhatsApp-berichten

16. Verweerder verwijt eiser dat hij geen afstand heeft genomen van de berichten en foto’s van zijn collega’s in de WhatsApp-groep
‘ [naam 5] ’. Het minste wat eiser volgens verweerder had kunnen doen, was de WhatsApp-groep verlaten. Dat eiser dit niet heeft gedaan, merkt verweerder aan als plichtsverzuim.

17. Zoals de rechtbank onder 6.4.2 uiteen heeft gezet laat de rechtbank deze gedraging verder buiten haar beoordeling.

Plichtsverzuim en toerekenbaarheid

18. De rechtbank is van oordeel dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan toerekenbaar plichtsverzuim door een proces-verbaal valselijk op te maken, de politiesystemen voor privédoeleinden te raadplegen, zijn geheimhoudingsplicht te schenden en de voorschriften met betrekking tot inbeslagnemingen niet in acht te nemen. Verweerder was dan ook bevoegd om eiser hiervoor een disciplinaire straf op te leggen.

19. De vraag of plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak^[5]een vraag naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. Voor de toerekenbaarheid is niet van doorslaggevende betekenis of het gedrag psychopathologisch verklaarbaar is, maar of de betrokkene de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Het ligt op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. Eiser heeft dit niet aannemelijk gemaakt, zodat de hiervoor genoemde gedragingen hem kunnen worden verweten.

De opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag en evenredigheid

20. Eiser is van mening dat de lange duur van het onderzoek, het ontbreken van personeelszorg gedurende dit onderzoek en het contextgedreven werken en het gebrek aan sturing en leiding daarbij meegewogen moeten worden bij het bepalen van de strafmaat. Eiser ervaart heel veel stress en heeft maagklachten. Het hele gebeuren kost hem enorm veel energie en het doet hem steeds meer pijn.

20.1.

Verweerder stelt dat hij met de duur van het onderzoek en het gebrek aan personeelszorg rekening heeft gehouden, maar gelet op de optelsom van de verweten gedragingen acht verweerder de disciplinaire maatregel van onvoorwaardelijk strafontslag passend.

20.2.

De rechtbank is van oordeel dat de aan eiser opgelegde disciplinaire straf van strafontslag niet onevenredig is aan het plichtsverzuim, zoals hiervoor genoemd. De rechtbank stelt vast dat het belang van verweerder bij het ontslag van eiser ligt in het hebben van een betrouwbare en integere organisatie en het voorkomen van veiligheidsrisico’s. Dit is een zwaarwegend belang, dat zwaarder heeft mogen wegen dan het belang van eiser bij behoud van zijn werk. Eiser heeft door zijn gedrag het in hem te stellen vertrouwen in ernstige mate geschonden. Daarbij tilt de rechtbank met name zwaar aan het verwijt inzake het in strijd met de waarheid opmaken van een proces-verbaal. Daarmee heeft eiser aan de betrouwbaarheid van de politie grote schade toegebracht, waardoor handhaving van eiser in zijn functie niet in redelijkheid van verweerder kon worden verwacht. De lange duur van het onderzoek, het gebrek aan personeelszorg gedurende het onderzoek en het gebrek aan leiding en sturing bij het contextgedreven werken leiden niet tot de conclusie dat met een minder zware straf had moeten worden volstaan. Hoewel verweerder van deze omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank een verwijt kan worden gemaakt en derhalve bij de weging van de zwaarte van de straf moeten worden betrokken, acht de rechtbank het gewicht dat aan het valselijk opmaken van een proces-verbaal moet worden toegekend, dusdanig dat verweerder in redelijkheid de disciplinaire straf van ontslag heeft kunnen opleggen.

Conclusie en gevolgen

21. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het strafontslag in stand blijft. Voor een vergoeding van de proceskosten is dan ook geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.H. Span-Henkens, voorzitter, mr. G. Leijten en mr. T.G. Klein, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 13 oktober 2023

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.