ECLI:NL:RBGEL:2026:2962

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummers: ARN 24/5175 en 24/8840

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaken tussen

ARN 24/5175

Coöperatie Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen,

Bewonersvereniging tegen Vliegtuigoverlast, uit Rotterdam, eisers

(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),

de minister voor Natuur en Stikstof(
thans: de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur), verweerder

(gemachtigden: mr. R.D. Reinders en mr. L. Verhees).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Rotterdam Airport B.V.uit Rotterdam, Rotterdam Airport

(gemachtigden: mr. J.E. van Uden, mr. Y.M.C. Pluis en mr. W.L.J. Willemsen).

ARN 24/8840

Coöperatie Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen,

Bewonersvereniging tegen Vliegtuigoverlast, uit Rotterdam, eisers

(gemachtigde: mr. drs. H.M. Zwetsloot),

de minister voor Natuur en Stikstof(
thans: de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur), verweerder

(gemachtigden: mr. R.D. Reinders en mr. L. Verhees).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel
: Luchthaven Rotterdam The Hague Airportuit Rotterdam, Rotterdam Airport

(gemachtigden: mr. J.E. van Uden, mr. Y.M.C. Pluis en mr. W.L.J. Willemsen).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit (het bestreden besluit) waarin verweerder heeft besloten dat Rotterdam Airport geen natuurvergunning nodig heeft voor het aangevraagde project ‘Exploitatie Rotterdam The Hague´ (ARN 24/5175). Ook beoordeelt de rechtbank in deze uitspraak het beroep van eisers tegen het besluit (het maatwerkvoorschrift) van verweerder om aan Rotterdam Airport een maatwerkvoorschrift op te leggen waarin onder meer het bestaande recht van Rotterdam Airport is vastgelegd (ARN 24/8840).

1.1.

Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften. Rotterdam Airport heeft ook schriftelijk gereageerd op de beroepen.

1.2.

De rechtbank heeft de beroepen op 1 december 2025 op zitting behandeld. Namens eisers hebben hieraan deelgenomen: de gemachtigden, [persoon A] , [persoon B] , [persoon C] en [persoon D] als deskundige. Namens verweerder hebben deelgenomen: de gemachtigden, [naam jurist], [persoon E] en [persoon F] . Namens Rotterdam Airport hebben deelgenomen: de gemachtigden, [persoon G] , [persoon H] en [persoon I] als deskundige.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit en het maatwerkvoorschrift aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De voor de beoordeling van het beroep van belang zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

2.1.

De rechtbank verklaart de beroepen van eisers gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

Achtergrond

Zaaknummer ARN 24/5175

3. Rotterdam Airport is namens Royal Schiphol Group N.V. de exploitant van de luchthaven Rotterdam (de luchthaven). Op 1 oktober 2020 heeft Rotterdam Airport bij verweerder een aanvraag voor een natuurvergunning ingediend voor de exploitatie van de luchthaven.

3.1.

Op 15 februari 2021 heeft verweerder het ontwerpbesluit gepubliceerd in de Staatscourant (de ontwerpnatuurvergunning).^[1]Het ontwerpbesluit strekte tot verlening van de natuurvergunning voor het project ‘Exploitatie Rotterdam The Hague Airport’ (het project).

3.2.

Eisers hebben op 25 maart 2021 tegen de ontwerpnatuurvergunning een gezamenlijke zienswijze (de zienswijze) ingediend.

3.3.

Op 11 april 2023 is door verweerder aan Rotterdam Airport verzocht om haar aanvraag aan te vullen met onder meer een nieuwe stikstofberekening. Rotterdam Airport heeft aan dit verzoek gehoor gegeven en verschillende nadere stukken ingediend, waaronder een actualisatie van de eerder ingediende passende beoordeling.^[2]

3.4.

Op 17 juni 2024 heeft verweerder besloten dat geen natuurvergunning nodig is voor het aangevraagde project en daarom de aangevraagde natuurvergunning geweigerd. Volgens verweerder heeft het project “betrekking op de referentiesituatie” en blijft het project binnen het bestaande recht van Rotterdam Airport.

Zaaknummer 24/8840

4. Op 17 juni 2024 en gelijktijdig met het bestreden besluit heeft verweerder ambtshalve een maatwerkvoorschrift aan Rotterdam Airport opgelegd. In voorschrift 4 van het maatwerkvoorschrift is het bestaande recht van RTHA vastgesteld op 88,8 ton NOx per jaar.

4.1.

Op 26 juli 2024 hebben eisers bezwaar ingesteld tegen het maatwerkvoorschrift.

4.2.

In het besluit van 23 oktober 2024 heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het maatwerkvoorschrift ongegrond verklaard.

ARN 24/5175

Leeswijzer

5. Eisers hebben een groot aantal beroepsgronden ingediend tegen het bestreden besluit. Alvorens deze beroepsgronden inhoudelijk te bespreken, beoordeelt de rechtbank enkele formele punten. Vervolgens gaat de rechtbank in op de beroepsgronden die betrekking hebben op de door verweerder gehanteerde referentiesituatie. Daarna bespreekt de rechtbank het betoog van verweerder dat de aanvraag gekwalificeerd kan worden als één-en-hetzelfde project als de referentiesituatie en dat daarom geen natuurvergunning is vereist.

Overgangsrecht

6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

6.1.

De aanvraag voor een natuurvergunning is ingediend op 1 oktober 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wnb van toepassing blijft.

Was de aanvraag onvoldoende duidelijk?

7. Eisers betogen dat de aanvraag onvoldoende duidelijk is en dat verweerder daarom niet kon besluiten dat significante effecten op de nabij gelegen Natura 2000-gebieden als gevolg van het aangevraagde project uitgesloten zijn. Eisers stellen dat in de aanvraag ten onrechte niet is benoemd voor welk aantal vliegtuigbewegingen en van welk type maximaal een natuurvergunning wordt aangevraagd.^[3]Daarbij merken eisers op dat er een discrepantie bestaat tussen de referentiesituatie, die is gebaseerd op de omzettingsregeling en de referentiesituatie/het bestaand recht zoals vermeld in de aanvraag.

7.1.

Verweerder voert hierover aan dat de aanvraag voldoende duidelijk is. De natuurvergunning is door Rotterdam Airport aangevraagd voor het project ‘Exploitatie Rotterdam The Hague Airport’. Dit project bestaat uit luchtgebonden en grondgebonden activiteiten. Rotterdam Airport heeft voldoende inzichtelijk gemaakt waaruit de referentiesituatie bestaat, aldus verweerder. Daarbij merkt verweerder op dat in het bestreden besluit de door eisers naar voren gebrachte discrepantie is toegelicht en verklaard.

7.2.

In het bestreden besluit is, voor zover relevant, het volgende opgenomen:

‘
Bestaand recht

Het bestaand recht wordt begrensd door het Aanwijzingsbesluit 2010. Aanvrager heeft de referentiesituatie in beeld gebracht, qua vlootsamenstelling en middels een stikstofberekening t.a.v. luchtgebonden activiteiten, grondgebonden activiteiten en verkeersaantrekkende werking.

In bijlage A van het stikstofrapport is toegelicht hoe het bestaand recht is vastgesteld.

(…)

Voor de reconstructie van het bestaand recht is de verkeerssamenstelling bepaald zonder de onbruikbare (geluid)categorie 000 en alleen voor de vliegtuigtypen die 100 (exclusief de schaalfactor) of meer bewegingen per jaar gemaakt hebben. Dit leidt tot de verkeerssamenstelling, het totale aantal (ongeschaalde) bewegingen neemt af met circa 4.500 bewegingen tot 47.894 bewegingen. Ter correctie van deze missende bewegingen is per soort verkeer een correctiefactor toegepast.

Dat resulteert in een bestaand recht van aantal vliegbewegingen per jaar:

Groot verkeer: 22.712,6;

Overig verkeer: 9.785,2;

Klein verkeer: 21.491,7.

Dat deze aantallen lager zijn dan werd voorzien ten tijde van de omzettingsregeling zal voor een deel het gevolg zijn van het vervangen van propellervliegtuigen door straalvliegtuigen.’

7.3.

De rechtbank stelt vast dat Rotterdam Airport onder meer het volgende heeft opgenomen in haar aanvraag van 1 oktober 2020 ‘
Hierbij vraag ik namens Rotterdam Airport (“RTHA”) een vergunning aan op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb-vergunning”) voor Luchthaven Rotterdam The Hague Airport.

RTHA vraagt de Wnb-vergunning aan voor de activiteit als gedefinieerd in aangehechte passende beoordeling (…).’

In de bij de aanvraag gehechte passende beoordeling is onder meer het volgende opgenomen:

‘Het vigerende luchthavenbesluit van RTHA is de zogenoemde omzettingsregeling uit 2013 (19 april 2013, IENM/BSK-2013/72460). Deze omzettingsregeling vertaalde (één op één) het laatste aanwijzingsbesluit genomen op basis van de luchtvaartwet naar de nieuwe Wet luchtvaart. Het aanwijzingsbesluit is laatst gewijzigd in 2010 (15 oktober 2010 VenW/BSK 2010/132401) op basis van scenario 4c uit het MER2008. Zowel de omzettingsregeling als het aanwijzingsbesluit waarop het gebaseerd was zijn onherroepelijk. Hierin is een geluidsruimte vergund die is vastgesteld op basis van 24.923 vliegtuigbewegingen groot verkeer.

(…)

Als representatie van het feitelijk verkeer is daarom de realisatie van gebruiksjaar 2019 (van 1 november 2018 t/m 30 oktober 2019) genomen, aangezien dit het meest recente volledige gebruiksjaar is voor de COVID-19 situatie. Het aantal vliegtuigbewegingen dat hoort bij dit gebruiksjaar is 52.439, waarvan 21.049 groot verkeer (NB: dit is lager dan volgt uit wat is vergund - en door RTHA thans wordt aangevraagd - namelijk op basis van de omzettingsregeling. Voor de duidelijkheid: deze aanvraag ziet op de vigerende omzettingsregeling (gebaseerd op 24.923 vliegtuigbewegingen groot verkeer).’^[4]

‘2.1 De activiteit waarvoor de vergunning wordt aangevraagd

Het Aanwijzingsbesluit 2001 en de vigerende milieuvergunning vormen het bestaand recht en zijn voor deze rapportage de referentiesituatie. Deze passende beoordeling gaat over de effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden door de exploitatie van RTHA ("de Activiteit") ten opzichte van de bestaand recht situatie (zie paragraaf 2.2). De exploitatie van RTHA, waarvoor deze vergunning wordt aangevraagd, omvat samengevat:

> Luchtgebonden activiteiten, zoals toegestaan in de vigerende omzettingsregeling (gebaseerd op 24.923 vliegtuigbewegingen groot verkeer) en passend binnen het bestaand recht: de afhandeling van vliegverkeer (landen, opstijgen, taxiën).

> Grondgebonden activiteiten op RTHA, zoals toegestaan op grond van de vigerende omgevingsvergunning (destijds milieuvergunning, laatste revisie 2 augustus 1994) voor RTHA. Dit betreft met name:

■ Gebruik auxiliary power unit (APU), dit is een kleine motor in het vliegtuig die stroom levert voor functies anders dan voortstuwing van het vliegtuig.

■ Gebruik ground power unit (GPU), dit is een verrijdbaar apparaat dat een geparkeerd vliegtuig van stroom voorziet.

■ Proefdraaien vliegtuigen.

■ Platformverkeer: alle voertuigen en mobiele werktuigen die op en rond het platform aanwezig zijn. Hieronder vallen bijvoorbeeld bussen, trekkers, tankauto's en trappen.

Bij de grondgebonden activiteiten is het gasverbruik van gebouwen niet opgenomen omdat de meeste gebouwen op RTHA worden verwarmd middels WKO en dus geen fossiele brandstoffen gebruiken. De verkeersaantrekkende werking van het wegverkeer als gevolg van bovenstaande activiteiten wordt ook betrokken in de beoordeling. De verkeersaantrekkende werking op wegverkeer omvat ook verkeer op het luchthaventerrein, zoals taxi's, halen en brengen en bussen welke niet onder de grondgebonden activiteiten van RTHA zelf vallen. Deze verkeersstromen zijn geen onderdeel van de Activiteit, maar daar wel een gevolg van en zijn als dusdanig betrokken in de passende beoordeling.^[5]

2.2

Achtergrond bij de referentiesituatie en de aangevraagde activiteit

(…)

Het maximale gebruik van het Aanwijzingsbesluit 2001 op het gebied van stikstof volgt uit een andere vlootsamenstelling dan in de invoerset van het Aanwijzingsbesluit 2001 was opgenomen. Dit heeft te maken met een verschuiving van propellervliegtuigen (zoals de Fokker 50) naar straalvliegtuigen (zoals Boeing 737's en Airbussen). Deze verschuiving naar straalvliegtuigen heeft tot gevolg dat er meer geluid per vliegtuigbeweging geproduceerd wordt, maar ook dat er meer NOx uitgestoten wordt.

(…)

Huidig gebruik

Voor het huidige gebruik is de realisatie van gebruiksjaar 2019 (van 1 november 2018 t/m 31 oktober 2019) genomen, aangezien dit meest recente volledige gebruiksjaar is voor de COVID-19 situatie. Het aantal vliegtuigbewegingen dat hoort bij dit gebruiksjaar is in tabel 4 opgenomen. In dit scenario worden meerdere vliegtuig- en motortypen per geluidscategorie beschouwd. Hiermee wordt uitgegaan van een realistische vlootmix.

’^[6]

7.4.

De rechtbank stelt voorop dat het bevoegd gezag bepaalt welke gegevens en bescheiden nodig zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.^[7]Zoals eisers terecht hebben opgemerkt is het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat bij het verlenen van een natuurvergunning niet een bepaalde stikstofemissie of stikstofdepositie wordt vergund, maar bepaalde activiteiten.^[8]

7.5.

De rechtbank oordeelt dat verweerder heeft kunnen besluiten dat de aanvraag van Rotterdam Airport voldoende gegevens en bescheiden bevatte om op te kunnen besluiten. In haar aanvraag heeft Rotterdam Airport opgenomen dat zij een natuurvergunning aanvraagt voor de activiteit zoals die is gedefinieerd in de bij de aanvraag gehechte passende beoordeling. Anders dan eisers stellen blijkt uit paragraaf 2.1 van deze passende beoordeling waaruit deze aangevraagde activiteit bestaat, waaronder luchtgebonden activiteiten zoals deze zijn toegestaan in de geldende omzettingsregeling (gebaseerd op 24.923 vliegtuigbewegingen groot verkeer). Daaropvolgend is in paragraaf 2.2 onder meer uiteengezet waarom het aantal vliegtuigbewegingen in het gebruiksjaar 2019 afwijkt van de vliegtuigbewegingen zoals die waren toegestaan in de omzettingsregeling. Dit heeft blijkens de passende beoordeling onder meer te maken met de verschuiving van het gebruik van propellervliegtuigen naar straalvliegtuigen. De beroepsgrond slaagt niet.

De referentiesituatie

8. Een natuurvergunning is verplicht als een activiteit afzonderlijk of in samenhang met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.^[9]Op het moment dat het bestreden besluit werd genomen, was het vaste rechtspraak van de Afdeling dat bij beantwoording van de vraag of op voorhand kan worden uitgesloten dat een project significante gevolgen kan hebben – de voortoets –, de gevolgen van de voorgenomen activiteit mochten worden bezien in relatie tot de gevolgen van de bestaande vergunde situatie (intern salderen met de referentiesituatie).^[10]

8.1.

In de uitspraak van 18 december 2024 heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd (de 18 december-uitspraak).^[11]Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet meer mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Uit de 18 december-uitspraak blijkt dat de vraag wat de referentiesituatie is bij het verlenen van een natuurvergunning op twee momenten van belang is. Dat is ten eerste in de voortoets. Bij de beantwoording van de vraag of de aanvraag betrekking heeft op de voortzetting van één-en-hetzelfde project waarvoor eerder toestemming is verleend of betrekking heeft op een gewijzigd of nieuw project. Dat is ten tweede bij de beantwoording van de vraag of de gevolgen van activiteiten die eerder al zijn toegestaan, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mogen worden betrokken.^[12]Intern salderen met de referentiesituatie mag namelijk nog wel als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling van de gevolgen van een project.^[13]Dit kan als voldaan wordt aan de daarvoor geldende voorwaarden, waaronder het additionaliteitsvereiste. Dit vereiste houdt in dat een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel kan worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als deze maatregel niet nodig is krachtens artikel 6, eerste of tweede lid, van de Habitatrichtlijn.^[14]

8.2.

De referentiesituatie die bij intern en extern salderen kan worden ingezet, wordt ontleend aan de natuurvergunning voor de toegestane activiteit op de locatie waarop de voorgenomen activiteit is voorzien. Bij het ontbreken van een natuurvergunning wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum. De referentiedatum is de datum waarop artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied.^[15]Voor gebieden die ter uitvoering van de Vogelrichtlijn zijn aangewezen, is de referentiedatum 10 juni 1994 (referentiedatum 1994), tenzij een gebied later is aangewezen.^[16]Voor gebieden die ter uitvoering van de Habitatrichtlijn zijn aangewezen, is de referentiedatum voor de gebieden die in deze zaak van belang zijn 7 december 2004 (referentiedatum 2004). Wanneer na de referentiedatum een toestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de activiteit die op de referentiedatum was toegestaan, dan geldt die latere toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.^[17]

8.3.

De rechtbank beoordeelt in onderstaande overwegingen eerst of verweerder is uitgegaan van de juiste referentiesituatie. Mocht dit het geval zijn, dan beoordeelt de rechtbank daarna of de aanvraag betrekking heeft op de voortzetting van één-en-hetzelfde project als hetgeen waarvoor toestemming is verleend in de referentiesituatie.

Besluiten

9. De rechtbank stelt voorop dat Rotterdam Airport voor de door haar uit te voeren activiteiten niet in het bezit is van een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Ten aanzien van de exploitatie van Rotterdam Airport zijn in de loop der tijd wel diverse besluiten genomen die voor de beoordeling van de referentiesituatie in deze procedure van belang kunnen zijn. Die besluiten worden hieronder weergegeven.

- Bij beschikking van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 13 november 1964 (aanwijzingsbesluit 1964) is Rotterdam Airport aangewezen als luchtvaartterrein.^[18]

- Bij beschikking van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 28 maart 2000 (aanwijzingsbesluit 2000) is het aanwijzingsbesluit 1964 gewijzigd.^[19]

- Bij beschikking van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 17 oktober 2001 (aanwijzingsbesluit 2001) zijn de aanwijzingsbesluiten 1964 en 2000 gewijzigd.^[20]

- Bij beschikking van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 14 juli 2004 (aanwijzingsbesluit 2004) is het aanwijzingsbesluit 2001 gewijzigd.^[21]

- Bij beschikking van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 22 september 2010 (aanwijzingsbesluit 2010) zijn de aanwijzingsbesluiten 2001 en 2004 gewijzigd.^[22]

- De regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 19 april 2013 (de omzettingsregeling) waarin de bepalingen over het luchthavenverkeer uit het aanwijzingsbesluit 2010 in verband met de vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens zijn omgezet.

Heeft verweerder terecht de referentiesituatie ontleend aan het aanwijzingsbesluit 2010?

10. Verweerder heeft in het bestreden besluit de effecten van het project beoordeeld en afgezet tegen de effecten van de referentiesituatie. Volgens verweerder wordt de referentiesituatie voor het project gevormd door hetgeen is toegestaan op grond van het aanwijzingsbesluit 2010 en vervolgens is omgezet in de omzettingsregeling. Voor het aanwijzingsbesluit 2010 is voor 1 februari 2009 een aanvraag ingediend, het aanwijzingsbesluit 2010 is na die datum onherroepelijk geworden en het aanwijzingsbesluit 2010 is eerder passend beoordeeld. Hierdoor is er gelet op artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb, geen sprake van een vergunningplicht, aldus verweerder in het bestreden besluit.

10.1.

Eisers zijn het om diverse redenen niet eens met de keuze van verweerder om de referentiesituatie voor het project te ontlenen aan het aanwijzingsbesluit 2010. Eisers stellen onder meer dat Rotterdam Airport geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht als bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb. Eisers voeren aan dat een besluit dat valt onder het overgangsrecht van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb, niet als referentiesituatie kan fungeren voor een ander project. Ter onderbouwing van deze stelling verwijzen eisers naar een uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2024 en een uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 24 maart 2025.^[23]Verder stellen eisers dat ten tijde van het nemen van het aanwijzingsbesluit 2010 er al een toetsingsgrondslag aanwezig was in de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) in verband met de reeds aangewezen gebieden op basis van de Vogelrichtlijn. De beoordeling van de aangevraagde effecten op deze gebieden had volgens eisers moeten plaatsvinden in een vergunningprocedure als bedoeld in Nbw 1998.^[24]Voor zover een referentiesituatie ontleend kan worden aan het aanwijzingsbesluit 2010, dan betreft dit aanwijzingsbesluit geen natuurtoestemming, maar een milieutoestemming, aldus eisers. Tot slot stellen eisers dat verweerder de referentiesituatie in de ontwerpnatuurvergunning en verschillende andere besluiten heeft ontleend aan het aanwijzingsbesluit 2001 in plaats van het aanwijzingsbesluit 2010.

10.2.

De rechtbank overweegt dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is geïmplementeerd in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Op basis van dit artikel gold (tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet) een vergunningplicht voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Deze vergunningplicht geldt na 1 januari 2024 op grond van artikel 5.1, eerste lid onder e, van de Omgevingswet. In artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb staat dat artikel 2.7, tweede lid, niet van toepassing is op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan, voor 1 februari 2009, op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit is genomen waarbij dat project of die handeling is toegestaan, dan wel een aanvraag voor het nemen van dat besluit is gedaan en dat besluit na die datum onherroepelijk is geworden. Onder de Omgevingswet is voorzien in een soortgelijk artikel.^[25]

10.3.

Artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb bevat een uitzondering op de vergunningplicht. Uit de memorie van toelichting bij dit artikel volgt dat de implementatie van de Habitatrichtlijn met de wijzigingen van de Nbw 1998 per 1 oktober 2005 en 1 februari 2009 is gecomplementeerd en sindsdien voorziet in een zelfstandig regime ter toetsing van projecten en andere handelingen aan de vereisten van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Tot die tijd werd de toetsing van projecten en handelingen aan de vereisten van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn zoveel mogelijk verricht bij het nemen van andere besluiten die voorzagen in de autorisatie van het project of de handeling, bijvoorbeeld milieu(revisie)vergunningen, vrijstellingen op grond van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening, bestemmingsplannen en ontgrondingenvergunningen. Dit gebeurde op basis van een zogenoemde richtlijnconforme interpretatie van de nationale regelgeving in het licht van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. In de memorie van toelichting heeft de opsteller verder vermeld dat het achtste lid regelt dat deze projecten en handelingen niet nogmaals aan de vereisten van de Habitatrichtlijn hoeven te worden getoetst.^[26]

10.4.

In artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb staan een aantal voorwaarden waaraan een besluit moet voldoen om onder deze bepaling te vallen. Ten eerste moet het besluit op grond waarvan het project of de andere handeling is toegestaan, zijn genomen voor 1 februari 2009, dan wel dat de aanvraag voor die datum is ingediend en na deze datum het besluit onherroepelijk is geworden. Ten tweede moet dit besluit berusten op een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Ten derde moet bij dit besluit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in acht zijn genomen.^[27]

10.5.

Voordat de rechtbank toekomt aan de vraag of het aanwijzingsbesluit 2010 voldoet aan de voorwaarden van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb, overweegt de rechtbank het volgende.

10.6.

In de door eisers aangehaalde uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant is overwogen dat aan een besluit waarop artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb van toepassing is geen referentiesituatie ontleend kan worden voor een ander project.^[28]In het bestreden besluit heeft het aanwijzingsbesluit 2010 daarentegen niet gefungeerd als een referentiesituatie voor een ander project, maar voor een voortzetting van het project zoals dat was toegestaan met het aanwijzingsbesluit 2010. Dat blijkt expliciet uit de aanvraag en uit het bestreden besluit. Los van de vraag of verweerder terecht heeft besloten dat sprake was van voortzetting van één-en hetzelfde project, waarop de rechtbank in het vervolg van deze uitspraak in zal gaan, volgt hieruit wel reeds dat de verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant niet op gaat. Ook de verwijzing door eisers naar de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2024 brengt geen verandering in het voorgaande. In deze uitspraak heeft de Afdeling de vraag of een besluit waarop artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb op van toepassing is kan worden gebruikt als referentiesituatie bij de beoordeling voor de aangevraagde wijziging van een project, uitdrukkelijk niet beantwoord. Ook deze uitspraak betreft daarbij, anders dan deze uitspraak, wederom een situatie waarbij sprake is van een wijziging van een project.

10.7.

De stelling van eisers dat ten tijde van de vaststelling van het aanwijzingsbesluit 2010 de beoordeling van de aangevraagde effecten op vogelrichtlijngebieden exclusief plaats had moeten vinden in een vergunningprocedure als bedoeld in de Nbw 1998 en daarom het aanwijzingsbesluit in ieder geval voor enkele gebieden niet kan fungeren als referentiesituatie, volgt de rechtbank niet. Gelet op de tekst van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb is voor de toepasselijkheid van deze overgangsrechtelijke bepaling niet relevant of er op dat moment al een toetsingsgrondslag aanwezig was in de Nbw 1998 en zo ja, of bij die beoordeling ook de effecten op gebieden moesten worden meegenomen die nog niet als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn of Vogelrichtlijn waren aangewezen. Naar het oordeel van de rechtbank is het met het oog op rechtszekerheid, voor de toepassing van het overgangsrecht slechts van belang of artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in acht is genomen in het aanwijzingsbesluit 2010.

Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat ingevolge artikel 7 van Pro de Habitatrichtlijn de verplichtingen uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn ook gelden voor Vogelrichtlijngebieden. Als aan de verplichtingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn is getoetst is daarmee ook een beoordeling uitgevoerd op grond van de Vogelrichtlijn.

10.8.

De rechtbank beantwoordt hierna of het aanwijzingsbesluit 2010 aan de hiervoor genoemde voorwaarden van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb voldoet.

Voldoet het aanwijzingsbesluit 2010 aan de voorwaarden van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb?

11. Artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb luidt: ‘
Artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan, voor 1 februari 2009, op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit is genomen waarbij dat project of die handeling is toegestaan, dan wel een aanvraag voor het nemen van dat besluit is gedaan en dat besluit na die datum onherroepelijk is geworden.’

11.1.

De rechtbank stelt vast dat de aanvraag voor het nemen van het aanwijzingsbesluit 2010 is gestart met de brief van 30 september 2005, waarin Rotterdam Airport heeft verzocht om wijziging van het destijds vigerende aanwijzingsbesluit. Daarmee is de aanvraag voor het nemen van het aanwijzingsbesluit 2010 ingediend voor 1 februari 2009. Verder heeft de Afdeling de beroepen die waren ingesteld tegen het aanwijzingsbesluit 2010 in haar uitspraak van 6 juli 2011 ongegrond verklaard. Daardoor is het aanwijzingsbesluit 2010 onherroepelijk geworden na 1 februari 2009.^[29]Gelet hierop is aan de eerste voorwaarde van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb voldaan. Verder stelt de rechtbank vast dat het aanwijzingsbesluit 2010 ook voldoet aan de tweede voorwaarde van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb. Het aanwijzingsbesluit 2010 is op grond van de Luchtvaartwet genomen en daarmee is gegeven dat het aanwijzingsbesluit 2010 is genomen op een andere grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Hierdoor komt Rotterdam Airport een beroep toe op artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb, mits bij het nemen van het aanwijzingsbesluit 2010 artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in acht is genomen.

11.2.

Eisers betogen dat het aanwijzingsbesluit 2010 niet met inachtneming van artikel 6, tweede tot en met het vierde lid, van de Habitatrichtlijn is genomen. Eisers stellen dat de effecten van het aanwijzingsbesluit 2010 niet passend zijn beoordeeld. Het bij het aanwijzingsbesluit 2010 onderliggende rapport uit 2008 is volgens eisers slechts te kwalificeren als een voortoets en bevat een aantal gebreken.^[30]In dat rapport is de onjuiste conclusie opgenomen dat er binnen 15 kilometer van het terrein van de luchthaven geen Natura 2000-gebieden zijn gelegen, aldus eisers. Verder heeft er in het rapport geen cumulatietoets plaatsgevonden.

11.3.

Verweerder voert hierover aan dat het aanwijzingsbesluit 2010 wel met inachtneming van artikel 6, tweede tot en met vierde lid, van de Habitatrichtlijn is genomen. De stelling van eisers dat de effecten van het aanwijzingsbesluit 2010 niet volledig dan wel correct passend zijn beoordeeld brengt in het voorgaande geen verandering, aldus verweerder. Verweerder stelt dat het aanwijzingsbesluit 2010 onherroepelijk is en het in strijd met de rechtszekerheid is als een onherroepelijk besluit opnieuw tegen het licht van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn wordt gehouden. Na het verstrijken van de beroepstermijn kunnen mogelijke bezwaren tegen het toepassen van de bepalingen uit artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn niet alsnog worden tegengeworpen, aldus verweerder.

11.4.

Zoals hierboven overwogen is het een gegeven dat het aanwijzingsbesluit 2010 door de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2011 onherroepelijk is geworden. De rechtszekerheid staat eraan in de weg dat de toets aan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in deze procedure opnieuw in volle omvang aan de orde kan worden gesteld. Dit zou immers neerkomen op een herbeoordeling van een reeds onherroepelijk verleende toestemming en zou het overgangsrecht in dat opzicht zinledig maken. De beoordeling dient daarom beperkt te blijven tot de vraag of artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in acht is genomen bij de vaststelling van het aanwijzingsbesluit 2010.^[31]

11.5.

De rechtbank stelt vast dat in de nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit 2010 onder meer het volgende is opgenomen:

‘
4.3 Maatschappelijke effecten en overwegingen

In deze paragraaf worden de effecten beschouwd van het alternatief 4c dat de Minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, kiest als basis voor de aanwijzing. Hierbij komen zowel de economische als milieueffecten aan de orde.’^[32]

‘4.3.2. Milieu-effecten

Geluid

(…)

Luchtkwaliteit

(…)

Beschermde natuur

Om de gevolgen voor de beschermde natuur rond Rotterdam The Hague Airport in kaart te brengen, zijn voor het voorkeursalternatief verstorende effecten voor beschermde gebieden en beschermde flora en fauna geïnventariseerd. Mogelijk verstorende effecten van grote burgerluchtvaart kunnen optreden in gebieden waarboven op minder dan drieduizend voet hoogte wordt gevlogen en binnen een afstand van minder dan twee kilometer van de routes.

Deskundigenbureau Waardenburg hanteert als aanname dat boven deze hoogte en voorbij deze afstand geen verstoringen van de natuur optreden. Rotterdam The Hague Airport bevindt zich in een zeer verstedelijkte omgeving. Beschermde gebieden, diersoorten, plantsoorten en habitats (alle volgens de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet 2002) komen in de directe omgeving van de luchthaven niet of nauwelijks voor, wel op grotere afstand. Gevolgen van de alternatieven voor beschermde natuur zijn in de omgeving alleen van toepassing voor zicht en geluid van vliegtuigen in het Beschermd Natuurmonument de Ackerdijkse Plassen, enkele kilometers ten noordwesten van de luchthaven. Alle andere (beschermde) natuurgebieden liggen op zo'n afstand van de luchthaven en de gevolgde vliegroutes, dat er geen verstorende effecten te verwachten zijn.’^[33]

11.6.

In het ‘Milieueffectrapport Zoneaanpassing 2008 Rotterdam Airport, Deelrapport Natuur’ (milieueffectrapport), dat ten grondslag ligt aan het aanwijzingsbesluit 2010, zijn onder meer de volgende passages en afbeeldingen opgenomen:

‘
5. Gebieden en soorten met een beschermde status

5.1

Inleiding

(…)

Rekening houdend met eventuele effecten op grotere afstand is een overzicht gegeven van beschermde gebieden en soorten binnen een straal van 5 en van 10 km. De beschermde gebieden hebben betrekking op Vogelrichtlijn, Habitatrichtlijn en Natuurbeschermingswet. Binnen een Vogelrichtlijngebied genieten de vogelsoorten op grond waarvan het gebied is aangewezen een beschermde status. Binnen een Habitatrichtlijngebied geldt dit voor habitattypen en plant- en diersoorten op grond waarvan het gebied is aangewezen. Sinds 1 oktober 2005 is de gebiedsbescherming vanuit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn opgenomen in de gewijzigde Natuurbeschermingswet 1998. Sindsdien worden de speciale beschermingszones aangeduid als Natura 2000-gebieden. Eventuele inliggende Beschermde Natuurmonumenten zullen in deze vernieuwde aanwijzingen worden opgenomen. Daarnaast kan een gebied op grond van de Natuurbeschermingswet zijn aangewezen als Beschermd Natuurmonument.’^[34]

‘5.2 Beschermde gebieden

Rondom luchtvaartterein Rotterdam-Airport liggen binnen een straal van 15 km geen gebieden waarvan de beschermde status is ontleend aan de Vogelrichtlijn of Habitatrichtlijn. Alleen aan de zuidzijde van Rotterdam liggen langs de Oude Maas terreinen die onder de Habitatrichtlijn zijn aangewezen als speciale beschermingszone.

Op grotere afstand, maar op minder dan 30 kilometer liggen met name langs de kust en in de Delta verschillende Natura 2000-gebieden. De meeste van deze gebieden ontlenen hun beschermde status aan zowel de Vogelrichtlijn als de Habitatrichtlijn.

Ten noordwesten van Rotterdam-Airport liggen op enkele kilometers afstand de Ackerdijkse Plassen. Dit terrein heeft de status van Beschermd Natuurmonument.

^[35]

’^[36]

‘Beoordelingskader

De effecten van het vliegverkeer van en naar Rotterdam Airport worden getoetst aan de voorwaarden die de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn stellen. Artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn geeft het globale afwegingskader. Op basis van dit beoordelingskader kan worden aangegeven of sprake is van significante effecten. Onder significante effecten wordt in dit verband verstaan:

veranderingen in abiotische situatie en de ruimtelijke structuur, die de natuurlijke dynamiek te boven gaan en het leefmilieu van planten- en/of diersoorten zodanig beïnvloeden dat er letterlijk unieke situaties verloren dreigen te gaan of ecologische processen blijvend worden verstoord, of het voortbestaan van populaties van nationaal zeldzame soorten of voor dat systeem kenmerkende soorten op termijn niet meer op hetzelfde niveau verzekerd is, dan wel de betekenis van een gebied voor soorten aanmerkelijk afneemt (naar EU 2000).

Hierin zijn de begrippen ‘verloren dreigen te gaan' en ‘blijvend verstoord' relatief eenduidig en ook relatief eenvoudig vast te stellen. Voor gebieden die niet zijn aangewezen als Speciale Beschermingszone in het kader van de Vogelrichtlijn of Habitatrichtlijn, maar wel zijn aangewezen als Beschermd Natuurmonument, kan hetzelfde afwegingskader worden gebruikt. Ook voor deze gebieden zal worden nagegaan of sprake is van significante effecten. Indien in de beoordeling in het kader van de Vogelrichtlijn en/of Habitatrichtlijn sprake is van significante effecten, komen mitigerende en zo nodig ook compenserende maatregelen in beeld. De Natuurbeschermingswet is hierin minder stringent en vraagt bijvoorbeeld geen mitigerende of compenserende maatregelen. (…)’^[37]

‘7. Conclusies

(…)

Natura 2000-gebieden die beschermd zijn op grond van de gewijzigde Natuurbeschermingswet 1998 (nog geen vigerende aanwijzingsbesluiten, voorheen Vogelrichtlijngebied en/of Habitatrichtlijngebied met thans vigerende aanwijzingsbesluiten) liggen op een afstand van 15 km of meer van luchtvaartterrein Rotterdam-Airport. Vliegtuigen passeren hier op hoogtes (ruim) boven 3.000 ft. Op deze gebieden zijn derhalve geen (significante) effecten te verwachten onder beide te beoordelen alternatieven.’^[38]

11.7.

Het rapport van 26 juni 2008 waar eisers naar verwijzen betreft de toetsing door het adviesbureau Waardenburg waarin de effecten van het vliegveld Rotterdam in relatie tot de vigerende natuurwetgeving zijn getoetst (het rapport).^[39]Het rapport is een bijdrage in het hiervoor genoemde milieueffectrapport. In dit rapport is onder meer het volgende opgenomen:

‘
Verstoring van fauna door vliegtuigen en helikopters heeft een visuele en een auditieve component. Verstorende effecten nemen af bij toenemende vlieghoogte. Bij vlieghoogtes boven 3.000 ft worden op grond van het bestaande onderzoek geen effecten verwacht.

(…)

Natura 2000-gebieden die beschermd zijn op grond van de gewijzigde Natuurbeschermingswet 1998 (nog geen vigerende aanwijzingsbesluiten, voorheen Vogelrichtlijngebied en/of Habitatrichtlijngebied met thans vigerende aanwijzingsbesluiten) liggen op een afstand van 15 km of meer van luchtvaartterrein Rotterdam-Airport (figuur 5.1). Vliegtuigen passeren hier op hoogtes (ruim) boven 3.000 ft. Op deze gebieden zijn derhalve geen (significante) effecten te verwachten.’^[40]

11.8.

Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit deze passages uit het milieueffectrapport dat ten grondslag ligt aan het aanwijzingsbesluit 2010, dat het aanwijzingsbesluit 2010 is verleend met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. In het milieueffectrapport is een opsomming gegeven van de gevoelige en beschermde gebieden in relatie tot natuur en landschap die zich in de nabijheid van de voorgenomen activiteit bevinden. In deze opsomming worden ook verschillende Natura 2000-gebieden genoemd, inclusief de afstand tot de voorgenomen activiteit en of deze gebieden hun bescherming ontlenen aan de Habitatrichtlijn, de Vogelrichtlijn of beide. Blijkens de nota van toelichting en het milieueffectrapport heeft er vervolgens een beoordeling plaatsgevonden van de effecten van de voorgenomen activiteit op de betreffende gebieden. De conclusie is dat de voorgenomen activiteit geen (significante) effecten heeft op de gebieden die zijn gelegen binnen een afstand tot 15 km of minder van het terrein van de luchthaven, gelet op de aanname dat mogelijk verstorende effecten van grote burgerluchtvaart niet kunnen optreden in gebieden waarboven op minder dan drieduizend voet hoogte wordt gevlogen.

11.9.

Anders dan eisers betogen, vereist het in acht nemen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn niet dat de effecten van het aanwijzingsbesluit 2010 passend moeten zijn beoordeeld. De systematiek van het natuurbeschermingsrecht houdt in dat alleen een passende beoordeling nodig is als mogelijk significante effecten als gevolg van het project te verwachten zijn op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Als significante negatieve gevolgen zijn uit te sluiten is een passende beoordeling niet nodig. De in het aanwijzingsbesluit verrichte beoordeling heeft uitgewezen dat significante gevolgen zijn uit te sluiten. De omstandigheid dat de beoordeling van de gevolgen van de aangevraagde activiteit voor omliggende gebieden in het aanwijzingsbesluit 2010, met de kennis van nu, wellicht anders of meer indringend zou zijn uitgevoerd, doet geen afbreuk aan het onherroepelijke karakter daarvan. Gelet hierop kunnen de overige door eisers aangevoerde gronden evenmin leiden tot het oordeel dat artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn niet in acht zijn genomen. Het betoog slaagt niet.

11.10.

Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder terecht heeft besloten dat het aanwijzingsbesluit 2010 een zogenaamde natuurtoestemming behelst.

Is het aanwijzingsbesluit 2010 geëxpireerd?

12. Eisers betogen dat de toestemming uit het aanwijzingsbesluit 2010 is geëxpireerd. Dit heeft volgens eisers tot gevolg dat de referentiesituatie die aan het aanwijzingsbesluit 2010 kan worden ontleend, nihil is. Eisers stellen dat in strijd met artikel X van de Wet luchtvaart inzake vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens en militaire luchthavens (Wet RBML) de omzettingsregeling is vastgesteld voor Rotterdam Airport. Volgens eisers is de omzettingsregeling als bedoeld in artikel X van de Wet RBML uitdrukkelijk niet bedoeld voor burgerluchthavens van nationaal belang maar voor burgerluchthavens van regionaal belang. Dit blijkt onder meer uit verschillende passages uit de memorie van toelichting bij de Wet RBML, aldus eisers. Hierdoor had volgens eisers voor de exploitatie van de luchthaven op 1 november 2014 een Luchthavenbesluit moeten worden vastgesteld.

12.1.

Verweerder voert hierover aan dat de omzettingsregeling tot gevolg heeft dat de exploitatie van de luchthaven nog steeds plaatsvindt overeenkomstig een vigerende toestemming. Volgens verweerder wordt in artikel X van de Wet RBML geen onderscheid gemaakt tussen het type luchthavens. Het gaat namelijk om ieder luchtvaartterrein dat is aangewezen op grond van artikel 18 van Pro de Luchtvaartwet. De memorie van toelichting waarnaar eisers verwijzen is achterhaald, omdat daarin nog werd uitgegaan van het eerste wetsvoorstel, aldus verweerder. Volgens verweerder is met de nota van wijziging van 11 oktober 2006 het eerste wetsvoorstel gewijzigd.

12.2.

In de 18 december-uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat een referentiesituatie niet kan worden ontleend aan een natuurvergunning of een milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.^[41]De rechtbank zal daarom de vraag beantwoorden of verweerder ten onrechte heeft besloten dat het aanwijzingsbesluit 2010 en de daaropvolgende omzettingsregeling niet is geëxpireerd.

12.3.

De rechtbank stelt vast dat de wettelijke grondslag voor de omzettingsregeling is gelegen in artikel X van de Wet RBML. Artikel X, eerste lid, van de Wet RBML luidt: ‘
Bij regeling van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat wordt, in overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, voor ieder burgerluchtvaartterrein dat is aangewezen op grond van artikel 18 van Pro de Luchtvaartwet, aan beide zijden in het verlengde van de middellijn van de start- en landingsbaan op 100 meter van het einde van de baan een punt vastgesteld waar de geluidbelasting een bepaalde waarde niet te boven mag gaan.’

12.4.

De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat ten onrechte een omzettingsregeling is vastgesteld voor de exploitatie van de luchthaven. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet ter discussie staat dat het aanwijzingsbesluit 2010 is gebaseerd op artikel 18 van Pro de Luchtvaartwet. De stelling van eisers dat in strijd met artikel X van de Wet RBML een omzettingsregeling is vastgesteld voor Rotterdam Airport volgt de rechtbank niet. Blijkens de tekst van artikel X van de Wet RBML wordt voor ieder burgerluchtvaartterrein dat is aangewezen op grond van artikel 18 van Pro de Luchtvaartwet immers een omzettingsregeling vastgesteld.

Is de omzettingsregeling van rechtswege komen te vervallen?

13. Eisers betogen dat de omzettingsregeling van rechtswege is komen te vervallen en dat daarom hieraan geen referentiesituatie kan worden ontleend. Eisers stellen dat in strijd met de verplichting uit artikel XIII, tweede lid, van de RBML geen luchthavenbesluit is vastgesteld voor de exploitatie van de luchthaven en daarmee de omzettingsregeling is vervallen. Dit heeft onder meer tot gevolg dat in strijd wordt gehandeld met het verbod van artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart (Wlv), aldus eisers. Het voorgaande onderbouwen eisers onder meer met rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof van Justitie) waaruit volgens hen blijkt dat geen referentiesituatie kan worden ontleend aan een toestemming die een tijdelijk karakter heeft.^[42]

13.1.

Verweerder voert hierover aan dat het niet voldoen aan de verplichting tot het binnen vijf jaar vaststellen van een luchthavenbesluit niet tot gevolg heeft dat de omzettingsregeling van rechtswege is komen te vervallen.^[43]Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de toestemming voor de exploitatie van de luchthaven geen einddatum kent. De doorlopende toestemming uit de omzettingsregeling moet alleen worden ondergebracht onder een ander juridisch regime.

13.2.

Artikel XIII, tweede lid, van de RBML luidt:
‘Binnen vijf jaar na inwerkingtreding van artikel I, onderdeel K, van deze wet wordt een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 8.70, eerste lid, van de Wet luchtvaart, vastgesteld voor burgerluchthavens die op grond van artikel 8.1, tweede lid, van die wet van nationale betekenis zijn en waarvoor op grond van artikel 8.1a, derde lid, van die wet vaststelling van een luchthavenbesluit is vereist.’

13.3.

De rechtbank overweegt dat de Afdeling in haar uitspraak van 5 maart 2025 heeft overwogen dat zolang een omzettingsregeling op grond van artikel X van de RBML voor een luchthaven geldt, het verbod van artikel 8.1a, derde lid, van de Wlv niet wordt overtreden.^[44]Verder heeft de Afdeling in deze uitspraak overwogen dat in artikel XIII niet is bepaald dat een omzettingsregeling vervalt als de daarin gestelde termijn verstrijkt en er nog geen luchthavenbesluit is vastgesteld. Artikel XIII, eerste lid, van de RBML verbindt dat gevolg niet aan het verstrijken van de daarin gestelde termijn. Dat betekent dat de omzettingsregeling geldt zolang er nog geen luchthavenbesluit geldt, ook al is de termijn van artikel XIII, eerste lid, verstreken, aldus de Afdeling.^[45]

13.4.

De rechtbank is, anders dan eisers betogen, niet van oordeel dat aan het aanwijzingsbesluit 2010 en de daaropvolgende omzettingsregeling geen referentiesituatie kan worden ontleend omdat deze zijn vervallen. De rechtbank acht hiertoe van belang dat uit de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025 uitdrukkelijk volgt dat het verstrijken van de termijn uit artikel XIII van de RBML niet tot gevolg heeft dat de omzettingsregeling vervalt. De omstandigheid dat in de betreffende uitspraak het eerste lid van voornoemd artikel van toepassing was en in deze procedure het tweede lid van dat artikel brengt in het voorgaande geen verandering. Ook in artikel XIII, tweede lid, van de RBML is namelijk, net als in het eerste lid, geen gevolg verbonden aan het niet voldoen aan de verplichting om binnen vijf jaar een luchthavenbesluit vast te stellen voor de betreffende luchthaven. Zoals hierboven opgenomen volgt uit de 18 december-uitspraak dat een referentiesituatie niet kan worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. Die rechtspraak ziet echter op de situatie waarin de rechten die werden ontleend aan de betrokken vergunning of toestemming zijn geëindigd, waardoor een activiteit niet in de bestaande omvang kon worden voortgezet. Die situatie doet zich hier niet voor. Weliswaar moest de omzettingsregeling blijkens artikel XIII binnen vijf jaar worden omgezet in een luchthavenbesluit, maar het hier aan voldoen heeft niet tot gevolg dat daarmee de exploitatie van de luchthaven niet mocht worden voortgezet. Van een verval van het recht om de eerder toegestane activiteit voort te zetten, was daarom geen sprake. Het aanwijzingsbesluit 2010 en de daaropvolgende omzettingsregeling is daarmee geen toestemming die is vervallen.

13.5.

Gelet op het bovenstaande gaat de verwijzing door eisers naar de rechtspraak van het Hof van Justitie niet op. In het door eisers aangehaalde arrest van het Hof van Justitie van 29 juli 2019 was namelijk sprake van een concrete einddatum van de betreffende activiteit, bestaande uit het in werking hebben van twee kerncentrales. De toestemming van de exploitatie van de luchthaven kent daarentegen geen einddatum. Zoals hierboven opgenomen moet alleen de toestemming die is neergelegd in het aanwijzingsbesluit 2010 en de omzettingsregeling worden ondergebracht onder het regime van de Wet luchtvaart. Voor zover eisers wijzen op overweging 43 uit het arrest van het Hof van Justitie van 10 november 2022, merkt de rechtbank op dat, anders dan eisers stellen, uit deze overweging niet volgt dat geen referentiesituatie kan worden ontleend aan toestemming die tijdelijk van aard is.

Ten onrechte de referentiesituatie betrokken in de voortoets?

14. Eisers betogen dat verweerder ten onrechte heeft besloten dat geen natuurvergunning was vereist voor het aangevraagde project. Eisers voeren daartoe aan dat in de 18 december-uitspraak is overwogen dat sprake is van een vergunningplichtig project als op basis van een voortoets, zonder dat daarin de referentiesituatie wordt betrokken, significante effecten niet kunnen worden uitgesloten. Volgens eisers volgt uit de 18 december-uitspraak ook dat het project slechts kan worden toegestaan als de effecten daarvan in een passende beoordeling zijn beoordeeld en de getroffen maatregelen uit deze passende beoordeling voldoen aan het additionaliteitsvereiste. Eisers stellen zich op het standpunt dat het aangevraagde project door Rotterdam Airport geen voortzetting is van één-en-hetzelfde project als is toegestaan met het aanwijzingsbesluit 2010 en de daaropvolgende omzettingsregeling. Eisers voeren aan dat de exploitatie van Rotterdam Airport veelvuldig is gewijzigd sinds de referentiedatum en dat daarom niet langer sprake is van een-en-hetzelfde-project. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen eisers naar het rapport van het adviesbureau Apollon Milieu (Apollon) waarin onder meer is opgenomen dat er tussen de aanvraag en de referentiesituatie verschillen zichtbaar zijn. In het rapport van Apollon is bijvoorbeeld opgetekend dat de parkeerterreinen op de luchthaven zijn uitgebreid en dat er een verschuiving en filtering heeft plaatsgevonden van vliegtuigcategorieën. Ter zitting hebben eisers gesteld dat wanneer op de grond van de luchthaven bouwwerkzaamheden worden verricht die relevant zijn voor de uitbreiding van de capaciteit van de luchthaven, die werkzaamheden tot gevolg hebben dat daarmee het project wordt gewijzigd.

14.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de referentiesituatie betrokken mocht worden bij de beoordeling van de effecten van het aangevraagde project in de voortoets en daaropvolgende beoordeling of het aangevraagde project vergunningplichtig was. Verweerder voert hierover aan dat de 18 december-uitspraak geen invloed heeft op het bestreden besluit. Verweerder stelt dat de aanvraag geen betrekking heeft op een wijziging van het project. Volgens verweerder is geen sprake van een nieuw project dan wel het beperken of beëindigen van een bestaande situatie. De exploitatie van de luchthaven als bedoeld in de referentiesituatie wordt namelijk voorgezet, aldus verweerder. Verder stelt verweerder dat de effecten van de beoogde situatie passen in de referentiesituatie en geen sprake is van een nieuw project of een verandering daarvan. Dat de vliegtuigen in de loop der tijd veranderen heeft niet tot gevolg dat sprake is van een gewijzigd project. Het vergunde project in de referentiesituatie betreft immers de exploitatie van een luchthaven en daar ziet het aangevraagde project ook op, aldus verweerder.

14.2.

Rotterdam Airport stelt zich op het standpunt dat sprake is van één-en-hetzelfde project en daarom geen natuurvergunning is vereist. Rotterdam Airport betoogt dat het aangevraagde project nog steeds het exploiteren van de luchthaven is door middel van het afwikkelen van vliegverkeer, met alle bijbehorende (grondgebonden) activiteiten. Bij continuïteit en identiteit van de verschillende activiteiten moet de voortzetting van de reeds eerder vergunde activiteiten geacht worden deel uit te maken van slechts één project waarvoor reeds een vergunning is afgegeven en waarvoor geen nieuwe beoordeling op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn hoeft te worden verricht, aldus Rotterdam Airport.

14.3.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen blijkt uit de 18 december-uitspraak dat de referentiesituatie in de voortoets van belang blijft. De referentiesituatie is namelijk van belang bij de beantwoording van de vraag of de aanvraag betrekking heeft op de voortzetting van één-en-hetzelfde project waarvoor eerder toestemming is verleend of betrekking heeft op een gewijzigd of nieuw project. Van een gewijzigd en daarmee van een nieuw project is sprake wanneer een project niet langer wordt voortgezet als één-en-hetzelfde project ten opzichte van de natuurtoestemming of een milieutoestemming van voor de referentiedatum die nadien is gecontinueerd.^[46]

14.4.

De rechtbank overweegt dat het Hof van Justitie in het arrest van 7 november 2018 heeft overwogen dat een activiteit kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project waarvoor geen nieuwe beoordeling nodig is op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ‘mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd’.^[47]In het arrest van 10 november 2022 heeft het Hof van Justitie over de ongewijzigde voortzetting van een natuurvergunde activiteit overwogen: ‘Wanneer een activiteit die significante gevolgen kan hebben voor een beschermd gebied, reeds in de projectfase is vergund, kan de voortzetting van die activiteit echter slechts worden aangemerkt als een nieuw of afzonderlijk project waarvoor krachtens artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 een nieuwe beoordeling moet worden verricht, indien er tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit - met name gelet op de aard van deze activiteiten alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd - geen continuïteit en identiteit bestaat’.^[48]

14.5.

Gelet op het bovenstaande zal de rechtbank beoordelen of het aangevraagde project door Rotterdam Airport een voortzetting betreft als één-en-hetzelfde project ten opzichte van de toestemming zoals die is neergelegd in het aanwijzingsbesluit 2010 en de daaropvolgende omzettingsregeling.

14.6.

De rechtbank stelt vast dat Rotterdam Airport onder meer het volgende heeft opgenomen in haar aanvraag van 1 oktober 2020:

‘
Hierbij vraag ik namens Rotterdam Airport (‘’RTHA’’) een vergunning aan op grond van de Wet natuurbescherming (‘‘Wnb-vergunning’’) voor Luchthaven Rotterdam The Hague Airport.’

In de bij de aanvraag gehechte passende beoordeling is onder meer het volgende opgenomen:

Huidig gebruik

’^[49]

In de geactualiseerde passende beoordeling is onder meer de volgende tabel opgenomen:

^[50]

14.7.

In het bestreden besluit heeft verweerder onder meer de volgende passages opgenomen:

‘Besluit

In de stukken geeft u aan dat de aanvraag voor het project RTHA betrekking heeft op de referentiesituatie zoals beschreven in de passende beoordeling. De exploitatie blijft binnen bestaand recht. Derhalve wordt geen vergunning verleend, maar wordt de aanvraag positief afgewezen.’

(…)

‘2.4 Conclusie

Nu het Aanwijzingsbesluit 2010 het bestaand recht bepaalt is niet het aantal vliegtuigen bepalend voor de referentiesituatie, als wel hetgeen zich realistisch gezien kon voordoen binnen de looptijd van het Aanwijzingsbesluit 2010. Daarbij was de geluidscontour bepalend, want aan RTHA is in 2010 geen andere beperking gesteld dan de geluidscontour. De stikstofemissie en -depositie volgens bestaand recht is uitgewerkt in de voortoets. Uit de voortoets volgt dat het aantal vliegtuigbewegingen bij het bestaand recht zoals zich dat in de referentiesituatie kon voordoen, lager is dan hetgeen werd voorzien bij de omzettingsregeling. Nu de aanvraag ziet op het uitvoeren van het project exploitatie luchthaven RTHA binnen de referentiesituatie, zijn significante gevolgen uitgesloten. Om die reden is geen vergunning nodig. Dit besluit betreft dan ook een positieve weigering. Aan een positieve weigering kunnen geen voorschriften worden verbonden. Uit oogpunt van rechtszekerheid en om te voorkomen dat de activiteiten op RTHA, ten opzichte van de referentiesituatie, verslechterende of significant verstorende gevolgen hebben voor een Natura 2000-gebied waarop RTHA stikstof emitteert en deponeert, worden bij separaat besluit ambtshalve maatwerkvoorschriften opgelegd waarbij de stikstofemissie, van vliegverkeer incl. taxiën en APU, GPU, platformverkeer en proefdraaien, zoals berekend in de voortoets behorend bij uw aanvraag voor de referentiesituatie, wordt vastgelegd. Voorts dient de luchthaven over leder volgend gebruiksjaar te monitoren wat de stikstofemissie was.’

14.8.

De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of Rotterdam Airport met haar aanvraag een wijziging van het project heeft aangevraagd ten opzichte van de referentiesituatie zoals die is neergelegd in het aanwijzingsbesluit 2010 en de daaropvolgende omzettingsregeling.

14.9.

De rechtbank stelt voorop dat een toestemming kan zijn begrensd door middel van geluidcontouren. Deze contouren dienen dan als referentie voor het maximaal toegestane gebruik. Het aantal vliegtuigbewegingen kan binnen de geluidcontour fluctueren en is alleen begrensd door de geluidscontour.^[51]Onder meer uit de aanvraag blijkt dat de berekende Ke-geluidszone uit het aanwijzingsbesluit 2010 is gebaseerd op 24.923 vliegtuigbewegingen groot verkeer. Dit aantal vliegtuigbewegingen vloeit voort uit het milieueffectrapport dat ten grondslag lag aan de vaststelling van het aanwijzingsbesluit 2010.^[52]Dat het aangevraagde project door Rotterdam Airport binnen deze toegestane vliegtuigbewegingen blijft is gelet op de 18 december-uitspraak niet meer relevant voor de vraag of het aangevraagde project vergunningplichtig is. Enkel als op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het aangevraagde project op zich zelf (inclusief standaardonderdelen in het ontwerp van het nieuwe project, maar zonder daarbij mitigerende maatregelen, waaronder intern salderen te betrekken), of in combinatie met andere plannen of projecten heeft voor Natura 2000-gebieden, bestaat er geen vergunningplicht als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.^[53]

14.10.

Het adviesbureau Apollon heeft in opdracht van eisers een rapport opgesteld met de titel ‘Second Opinion Wnb Rotterdam The Hague Airport’ (second opinion). In deze second opinion heeft Apollon onder meer geconcludeerd dat door de jaren heen het aantal parkeerplaatsen bij de luchthaven is toegenomen om het groeiend aantal passagiers te faciliteren. Zo heeft er volgens Apollon in 2006 een uitbreiding plaatsgevonden aan de zuid/west kant van de luchthaven en is in 2008 een brede parkeerstrook aan het zuiden doorgetrokken. Verder concludeert Apollon dat ook een aantal faciliteiten zoals hotels, catering en gebouwen voor cargo bedrijven zijn gerealiseerd.^[54]Deze conclusies heeft Apollon onderbouwd met verschillende luchtfoto’s uit verschillende jaren van de luchthaven waarop deze wijzigingen volgens Apollon zichtbaar zijn.^[55]

14.11.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte in het bestreden besluit heeft besloten dat het aangevraagde project door Rotterdam Airport niet vergunningplichtig is. De rechtbank acht hiertoe van belang dat het door Rotterdam Airport aangevraagde project niet kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project ten opzichte van het aanwijzingsbesluit 2010 en de daarop volgende omzettingsregeling. Zij licht dat oordeel als volgt toe. Rotterdam Airport heeft in haar aanvraag ervoor gekozen om een aanvraag in te dienen voor een natuurvergunning bij verweerder voor concrete activiteiten, namelijk luchtgebonden en grondgebonden activiteiten. Daarbij zijn de luchtgebonden activiteiten gespecificeerd in een aantal en type vliegtuigbewegingen. Hiermee heeft Rotterdam Airport ervoor gekozen om een toegestaan project op grond van een geluidscontour (dat dynamisch van aard) is te wijzigen naar een toestemming op grond van een natuurvergunning (die niet meer dynamisch maar statisch van aard is). Binnen de geluidscontour van het aanwijzingsbesluit 2010 bestond namelijk de mogelijkheid tot een autonome groei van het aantal en type en vliegtuigbewegingen, zolang deze maar binnen de vastgelegde geluidcontour bleven. Die wijzigingen hebben zich ook voorgedaan, zoals blijkt uit het verschil tussen de vliegtuigbewegingen in de referentiesituatie en het huidige gebruik waarvoor het jaar 2019 tot uitgangspunt is genomen. In de aanvraag is geen sprake van een dergelijke flexibiliteit. Hiermee bestaat er naar het oordeel van de rechtbank een wezenlijk verschil tussen de voorwaarden waaronder de vliegtuigbewegingen mogen worden verricht op de luchthaven in de aangevraagde situatie en de referentiesituatie. Dit dynamische karakter van de toestemming die Rotterdam Airport ontleent aan het aanwijzingsbesluit 2010 is onder meer zichtbaar uit de aangeleverde gegevens over het huidige gebruik. De aanvraag voor de natuurvergunning heeft gelet op het voorgaande geen betrekking op de voortzetting van één-en-hetzelfde project als waarvoor met het aanwijzingsbesluit 2010 toestemming was verleend. Er is immers geen sprake van continuïteit en identiteit van de voorwaarden waaronder de activiteiten van Rotterdam Airport worden uitgevoerd.

14.12.

Verder is de rechtbank van oordeel dat de aanvraag niet compleet is, nu Rotterdam Airport geen toestemming heeft gevraagd voor alle activiteiten die gezamenlijk één project vormen. Zo maken de (uitgebreide) parkeerterreinen geen onderdeel uit van de aanvraag, terwijl deze parkeerterreinen onlosmakelijk samenhangen met de activiteiten waarvoor Rotterdam Airport een natuurvergunning heeft aangevraagd. De rechtbank betrekt hierbij dat het aantal passagiers dat gebruikt maakt van de luchthaven is toegenomen en dat deze parkeerterreinen, die in de directe nabijheid van de luchthaven liggen, dus zijn bedoeld om de toegenomen parkeerbehoefte van de luchthaven op te vangen. Naar zijn aard zijn deze parkeeractiviteiten dus niet te onderscheiden van de luchthaven.^[56]Daarbij merkt de rechtbank op dat blijkens het arrest van het Hof van Justitie van 28 februari 2008 alle werkzaamheden met betrekking tot de gebouwen, installaties of apparatuur van een luchthaven moeten worden beschouwd als een wijziging van de luchthaven zelf. Dit voorgaande geldt volgens het Hof van Justitie vooral voor werkzaamheden die gericht zijn op het aanzienlijk vergroten van de activiteit van de luchthaven en het luchtverkeer.^[57]De uitbreiding van deze parkeerterreinen zijn ook van invloed op de continuïteit en identiteit van de activiteiten van de luchthaven.

Conclusie in zaak ARN 24/5175

15. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is het beroep van eisers gegrond. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte besloten dat geen natuurvergunning was vereist voor het aangevraagde project. De rechtbank komt tot de conclusie dat zij het geschil niet finaal kan beslechten en bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De reden hiervoor is gelegen in de omstandigheid dat niet op voorhand duidelijk is of verweerder alsnog een natuurvergunning wil verlenen en dat bij de aanvraag een zogenoemde additionaliteitstoets ontbreekt. Mocht verweerder alsnog een natuurvergunning willen verlenen voor het aangevraagde project, dan dient er een nadere passende beoordeling te worden opgesteld met een additionaliteitstoets, waarin de referentiesituatie uit het aanwijzingsbesluit 2010 en de daaropvolgende omzettingsregeling ingebracht kan worden voor een mitigerende maatregel inzake intern salderen.

15.1.

De rechtbank zal in deze uitspraak niet verder ingaan op hetgeen eisers hebben aangevoerd over de juistheid van de vaststelling van de omvang van de door verweerder gehanteerde referentiesituatie. Verweerder moet immers met inachtneming van deze uitspraak opnieuw beoordelen of hij alsnog een natuurvergunning wil verlenen voor het aangevraagde project.

ARN 24/8840

16. In deze zaak staat het door verweerder aan Rotterdam Airport opgelegde maatwerkvoorschrift centraal. De bevoegdheid om dit maatwerkvoorschrift aan Rotterdam Airport op te leggen, heeft verweerder ontleend aan artikel 11.4, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Volgens verweerder is er namelijk sprake van een Natura 2000-activiteit van nationaal belang als genoemd in artikel 4.12, tweede lid, van het Omgevingsbesluit (te weten de exploitatie van een burgerluchthaven van nationale betekenis).

16.1.

Verweerder heeft aan het maatwerkvoorschrift verschillende voorschriften verbonden. Het vierde en zevende voorschrift luiden achtereenvolgens:

‘4.
Het bestaande recht van Rotterdam Airport B.V. van NOx emissies van vliegverkeer incl. taxiën en APU, GPU, Platformverkeer en proefdraaien bedraagt: 88,8 ton/jaar. Ieder gebruiksjaar dient de luchthaven binnen deze emissie te blijven.

7. Voor de berekening van de stikstofemissies wordt dezelfde berekeningsmethodiek (emissie kentallen) gevolgd, die Is gebruikt voor de aanvraag van de Wnb-vergunning.’

16.2.

Eisers betogen dat het maatwerkvoorschrift in strijd met artikel 11.9, derde lid, van het Bal is opgelegd. Eisers voeren aan dat op grond van deze bepaling een maatwerkvoorschrift niet kan worden opgelegd als over dat onderwerp een voorschrift aan een omgevingsvergunning kan worden verbonden. Dit voorgaande is het geval volgens eisers, nu het aangevraagde project vergunningplichtig is. De jaarlijkse emissie van 88,8 ton NOx per jaar kan uitsluitend middels een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit worden voorgeschreven aan Rotterdam Airport, aldus eisers.

16.3.

Verweerder voert hierover aan dat artikel 11.9, derde lid, van het Bal niet aan het maatwerkbesluit in de weg stond. Verweerder stelt dat met het maatwerkbesluit geen toename van NOx-emissies wordt toegestaan ten opzichte van de referentiestituatie die is ontleend aan het aanwijzingsbesluit 2010. Hierdoor was er voor deze NOx-emissie dan ook geen natuurvergunning nodig, aldus verweerder.

16.4.

In het besluit op het bezwaar van eisers is onder meer het volgende opgenomen:

‘
Artikel 11.9 van het Bal biedt de mogelijkheid om maatwerkvoorschriften op te leggen. Dat kan op grond van artikel 11.9 lid 3 van het Bal alleen als het voorschrift niet aan een omgevingsvergunning verbonden kan worden. In dit geval is gebleken dat het project ‘Exploitatie Rotterdam The Hague Airport’ de bestaande rechten niet overschrijdt. Daarom is in de positieve weigering de aanvraag voor een vergunning afgewezen, omdat geen vergunning nodig is. Daardoor is het dus niet mogelijk een dergelijk voorschrift in een

omgevingsvergunning op te nemen. De enige mogelijkheid om de grenzen van het bestaande recht vast te leggen, is via de weg van de specifieke zorgplicht en het stellen van maatwerkvoorschriften. De discussie dat het bestaande recht niet klopt, dient, zoals hierboven aangegeven, te worden gevoerd in de procedure omtrent de positieve afwijzing van de vergunning aanvraag.’

16.5.

Artikel 11.9, derde lid, van het Bal luidt:
‘Een maatwerkvoorschrift wordt niet gesteld als over dat onderwerp een voorschrift aan een omgevingsvergunning als bedoeld in deze afdeling kan worden verbonden.’

16.6.

De rechtbank oordeelt dat het maatwerkvoorschrift is opgelegd in strijd met artikel 11.9, derde lid, van het Bal. Zoals de rechtbank onder 14.11 heeft overwogen heeft verweerder ten onrechte besloten dat het aangevraagde project door Rotterdam Airport niet vergunningplichtig was. Hierdoor was het mogelijk om het gestelde voorschrift uit het maatwerkvoorschrift te verbinden aan een natuurvergunning en daarmee ontstaat er strijd met artikel 11.9, derde lid, van het Bal. De stelling van verweerder dat met het maatwerkvoorschrift geen toename van stikstofemissie ten opzichte van de referentiesituatie wordt toegestaan, wat hier ook van zij, brengt hierin geen verandering. Zoals onder 14.11 overwogen is er namelijk geen sprake meer van één-en-hetzelfde project en is de door Rotterdam Airport aangevraagde activiteit vergunningplichtig. De beroepsgrond slaagt.

Conclusie in zaak ARN 24/8840

17. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is het beroep van eisers gegrond. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte besloten dat hij bevoegd was tot het opleggen van een maatwerkvoorschrift aan Rotterdam Airport. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing. De rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar en herroept het maatwerkbesluit van 17 juni 2024. De rechtbank zal in deze uitspraak niet verder ingaan op het overige wat eisers hebben aangevoerd over onder meer de omvang van de toegestane NOx-emissie. Zoals hierboven overwogen moet verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw beoordelen of hij alsnog een natuurvergunning wil verlenen voor het aangevraagde project en zo ja, dan zal hij daarbij ook (opnieuw) de omvang van de referentiesituatie moeten vaststellen.

Proceskosten

18. Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 3.736,- omdat de gemachtigden van eisers voor elke zaak een beroepschrift hebben ingediend en beiden ook aan de zitting hebben deelgenomen.

18.1.

Eisers hebben verder verzocht om vergoeding van de kosten van de second opinion van Apollon van 31 oktober 2025, die zij in de beroepsfase ARN 25/5175 hebben ingebracht. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling komen de kosten van een deskundige op de voet van artikel 8:75 van Pro de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn.^[58]De inschakeling van Apollon in het kader van de beroepsprocedure acht de rechtbank redelijk. Ter zitting hebben eisers aangegeven dat zij willen dat verweerder een bedrag van € 3230,92 aan kosten vergoedt. Dit hebben eisers onderbouwd met een factuur. De rechtbank acht de deskundigenkosten voor het opstellen van de second opinion redelijk.

Beslissing

De rechtbank:

Zaaknummer 24/5175

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 17 juni 2024;

- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eisers moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 5.098,92 aan proceskosten aan eisers.

Zaaknummer 24/8840

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de beslissing op bezwaar van 23 oktober 2024;

- herroept het besluit van 17 juni 2024;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar van 23 oktober 2024;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eisers moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.868- aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Habitatrichtlijn

Artikel 6

1. Voor speciale natuurbeschermingsgebieden stellen de lidstaten de noodzakelijke beschermingsmaatregelen vast, die, indien nodig, passende beheersplannen omvatten die specifiek voor de locaties zijn ontworpen of geïntegreerd in andere ontwikkelingsplannen, en passende wettelijke, administratieve of contractuele maatregelen die overeenkomen met de ecologische vereisten van de natuurlijke habitattypen in Bijlage I en de soorten in Bijlage II die op de locaties aanwezig zijn.

2. Lidstaten zullen passende maatregelen nemen om in de bijzondere beschermingsgebieden de achteruitgang van natuurlijke habitats en die van soorten, evenals verstoring van de soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen, te voorkomen, voor zover deze verstoring significant kan zijn in relatie tot de doelstellingen van deze richtlijn.

3. Elk plan of project dat niet direct verbonden is met of noodzakelijk is voor het beheer van de locatie, maar waarschijnlijk een significante invloed daarop zal hebben, hetzij afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, wordt onderworpen aan een passende beoordeling van de implicaties voor de locatie in het licht van de natuurbeschermingsdoelstellingen van de locatie. In het licht van de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor de locatie en onder voorbehoud van de bepalingen van paragraaf 4, zullen de bevoegde nationale autoriteiten pas instemmen met het plan of project nadat zij hebben vastgesteld dat het de integriteit van de betreffende locatie niet nadelig zal beïnvloeden en, indien van toepassing, nadat zij de mening van het algemene publiek hebben verkregen.

Artikel 7

Verplichtingen voortvloeiend uit artikel 6, lid 2, lid 3 en 4 van deze richtlijn vervangen alle verplichtingen die voortvloeien uit de eerste zin van artikel 4 (4) van Richtlijn 79/409/EEG met betrekking tot gebieden die zijn geclassificeerd krachtens artikel 4 (1) of op vergelijkbare wijze erkend onder artikel 4 (2) daarvan, vanaf de datum van uitvoering van deze richtlijn of de datum van classificatie of erkenning door een lidstaat op grond van Richtlijn 79/409/EEG, waarbij de laatste datum later is.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:2

2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

Artikel 4:5

1.
Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:

c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,

mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

Artikel 8:72

1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.

2. De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee.

3. De bestuursrechter kan bepalen dat:

a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of

b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.

4. De bestuursrechter kan, indien toepassing van het derde lid niet mogelijk is, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen. Daarbij kan hij:

a. bepalen dat wettelijke voorschriften over de voorbereiding van het nieuwe besluit of de andere handeling geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijven;

b. het bestuursorgaan een termijn stellen voor het nemen van het nieuwe besluit of het verrichten van de andere handeling.

Artikel 8:75

1. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.

Omgevingswet

Artikel 5.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

e. een Natura 2000-activiteit.

Aanvullingswet natuur Omgevingswet

Artikel 2.9

1. Als voor de inwerkingtreding van deze wet een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming is ingediend, blijft het oude recht van toepassing:

a. als tegen het besluit beroep openstaat, tot het besluit onherroepelijk is.

Wet Natuurbescherming

Artikel 2.7

2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Artikel 9.4

8. Artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan, voor 1 februari 2009, op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit is genomen waarbij dat project of die handeling is toegestaan, dan wel een aanvraag voor het nemen van dat besluit is gedaan en dat besluit na die datum onherroepelijk is geworden.

Natuurbeschermingswet 1998

Artikel 19d

1. Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.

Besluit activiteiten leefomgeving

Artikel 11.4

1. Voor een Natura 2000-activiteit van nationaal belang als bedoeld in artikel 4.12 van het Omgevingsbesluit en voor een in het tweede lid van dat artikel aangewezen activiteit die verslechterende of significant verstorende gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben is Onze Minister voor Natuur en Stikstof het bevoegd gezag:

a. dat een maatwerkvoorschrift kan stellen.

Artikel 11.9

3. Een maatwerkvoorschrift wordt niet gesteld als over dat onderwerp een voorschrift aan een omgevingsvergunning als bedoeld in deze afdeling kan worden verbonden.

Omgevingsbesluit

Artikel 4.12

1. Onze Minister voor Natuur en Stikstof beslist op een enkel- of meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning als de aanvraag alleen betrekking heeft op een of meer van de volgende activiteiten:

a. een Natura 2000-activiteit van nationaal belang.

Rechtbank Gelderland vernietigt besluit positieve weigering natuurvergunning Rotterdam Airport

Uitspraak

uitspraak van de meervoudige kamer van

Coöperatie Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen,

Coöperatie Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen,

Inleiding

Beoordeling door de rechtbank

Achtergrond

‘2.1 De activiteit waarvoor de vergunning wordt aangevraagd

‘4.3.2. Milieu-effecten

‘5.2 Beschermde gebieden

‘Beoordelingskader

‘7. Conclusies

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Habitatrichtlijn

Artikel 6

Artikel 7

Artikel 4:2

Artikel 4:5

Artikel 8:75

Artikel 5.1

Artikel 2.9

Artikel 2.7

Artikel 9.4

Artikel 19d

Artikel 11.4

Artikel 11.9

Artikel 4.12

Voetnoten