Uitspraak
201010462/1/R1.
Datum uitspraak: 6 juli 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging Bewonersgroep Tegen Vliegtuigoverlast (hierna: de BTV), gevestigd te Rotterdam,
2. [appellant sub 2 A] en [appellante sub 2 B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Rotterdam,
en
de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister van V&W) en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister van VROM), thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (hierna: de staatssecretaris),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2010, nr. VenW/BSK-2010/132401 (hierna: het W-besluit), heeft de minister van V&W, in overeenstemming met de minister van VROM, met toepassing van artikel 27 van de Luchtvaartwet (hierna: Lvw) het aanwijzingsbesluit luchtvaartterrein Rotterdam (thans: Rotterdam The Hague Airport) gewijzigd.
Bij besluit van 5 oktober 2010 heeft de minister van VROM, in overeenstemming met de minister van V&W, voor de gemeenten Lansingerland, Rotterdam en Schiedam toepassing gegeven aan artikel 26 van de Lvw in samenhang met artikel 4.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) voor Rotterdam The Hague Airport (hierna: het RO-besluit).
Tegen deze besluiten hebben de BTV en [appellant sub 2] bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 30 november 2010, beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2011, waar de BTV, vertegenwoordigd door A.A.M. Teunisse, [appellant sub 2], in persoon, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. Rus-van der Velde en mr. R.S.J. Schmull, advocaten te Den Haag, mr. B.A.M. Simonis en drs. F.J.A. Buitenhuis, beiden werkzaam bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu, en ir. W.B. Haverdings, werkzaam bij Adecs Airinfra, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rotterdam Airport B.V., vertegenwoordigd door mr. R.D. Rischen, advocaat te Rotterdam, en ir. S.M. van der Kleij, werkzaam bij Rotterdam Airport B.V.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 24 december 2008 zijn met de inwerkingtreding van artikel III, onderdeel C, van de Wet van 18 december 2008, houdende wijziging van de Wet luchtvaart inzake vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens en militaire luchthavens en de decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) (hierna: RBML) de artikelen 18 tot en met 37 en 38 tot en met 56 van de Lvw vervallen. Uit artikel XVIa van de RBML volgt dat het recht zoals dat gold op de dag vóór de inwerkingtreding van artikel III, onder deel C, op dit geding van toepassing is.
Ingevolge artikel XVII, eerste lid, voor zover hier van belang, blijft artikel 30 van de Lvw van toepassing op een nog niet onherroepelijk geworden wijziging van een aanwijzing van een burgerluchtvaartterrein op grond van artikel 27, eerste lid, van de Lvw.
Voorts blijft ingevolge artikel XVII, eerste lid, het bepaalde bij of krachtens de artikelen 18 tot en met 27 van de Lvw, zoals die luiden op de dag voor inwerkingtreding van artikel III, onder C, van toepassing op een op grond van artikel 30 van de Lvw vast te stellen besluit.
Het W-besluit
2.2. In het aanwijzingsbesluit van 17 oktober 2001, no. DGL/L. 01.421852, zoals dat luidt na de wijziging bij besluit van 14 juli 2004, no. DGL/04.U01562 (hierna: het A-besluit) zijn vastgelegd een geluidszone voor de grote luchtvaart (Ke-zone), een geluidszone voor de kleine luchtvaart (bkl-zone), en is met inachtneming van enkele uitzonderingen bepaald dat het gebruik van het luchtvaartterrein is verboden in de periode van 23.00 uur tot 7.00 uur plaatselijke tijd.
Het W-besluit heeft als doel het mogelijk maken van een volledige benutting van de in het kader van de aanwijzingsbesluiten van 2001 en 2004 beoogde gebruiksruimte voor groot vliegverkeer. In de nota van toelichting behorend bij het W-besluit, staat dat de beoogde gebruiksruimte voor groot vliegverkeer thans niet volledig kan worden benut. Dit wordt in de eerste plaats veroorzaakt doordat is overgaan op handhaving van de 35 Ke-geluidszone op basis van daadwerkelijk gevlogen routes voor groot vliegverkeer in plaats van handhaving op basis van gemodelleerde routes, welke zijn gebruikt voor het vaststellen van de geluidszone in het A-besluit. Voorts is het toepassen van de drempelwaarde van 65 dB(A) bij het berekenen van de geluidbelasting sinds 2004 niet langer toegestaan. Het W-besluit heeft voorts als doel het bieden van extra gebruiksruimte ten behoeve van de afwikkeling van regerings- en militaire vluchten, welke per 1 januari 2005 niet langer door Marinevliegkamp Valkenburg kunnen worden afgewikkeld vanwege de beëindiging van zijn operationele activiteiten.
Het W-besluit is genomen naar aanleiding van een verzoek van de exploitant van de luchthaven en voorziet in een wijziging of aanvulling van de geldende aanwijzing op de volgende onderdelen:
- het opnemen van de verplichting dat binnen de 35 Ke-geluidszone een ruimte wordt gereserveerd waarbinnen een jaarlijks vast te stellen aantal regerings- en militaire vluchten kan worden afgewikkeld;
- het opheffen van het vliegverbod in de periode 23.00 uur tot 7.00 uur plaatselijke tijd voor landingen, welke worden uitgevoerd door regeringsvluchten ten behoeve van personenvervoer;
- een aanpassing van de 35 Ke-geluidszone en de daarbij behorende geluidscontouren;
- het opnemen van gewijzigde beschrijvingen van de te verwachten ontwikkelingen van het luchtverkeer alsmede gewijzigde luchtverkeersgegevens, welke worden toegepast voor de berekening van de geluidscontouren.
In het milieueffectrapport (hierna: MER) van 2008 zijn zes alternatieven onderzocht. Gekozen is voor alternatief 4c, inhoudende dat de randvoorwaarden worden aangepast aan inmiddels gecorrigeerde rekenvoorschriften, de daadwerkelijke vliegroutes, vlootsamenstelling en het luchthavengebruik alsmede de geplande uitbreiding van de verkeersbegeleiding met een tweede instrument landing system. Ten slotte behelst alternatief 4c een verruiming van de randvoorwaarden zodanig dat ook regeringsvluchten en militaire vluchten op Rotterdam The Hague Airport terechtkunnen. Hierbij wordt geen extra geluidsruimte geboden voor vliegbewegingen in de nacht.
Het RO-besluit
2.3. Het RO-besluit brengt mee dat de raden van de gemeenten Lansingerland, Rotterdam en Schiedam voor de gronden waarop het W-besluit betrekking heeft, binnen een jaar bestemmingsplannen moeten vaststellen die in overeenstemming zijn met de inhoud van het W-besluit.
Het beroep van de BTV
2.4. De BTV betoogt dat geen aanleiding bestaat voor het verruimen van de geluidsruimte van Rotterdam The Hague Airport. Zij wijst hierbij op de economische crisis en de daarmee gepaard gaande krimpende markt in de luchtvaartsector.
2.4.1. In de economische onderbouwing van de exploitant van de luchthaven van 17 december 2008 is beargumenteerd dat aanpassing van de geluidsruimte van Rotterdam The Hague Airport noodzakelijk is om de continuïteit van de luchthaven te verzekeren. Uit de nota van toelichting volgt dat met deze economische onderbouwing is ingestemd als grondslag voor het W-besluit. De enkele verwijzing naar de economische crisis geeft geen aanleiding voor het oordeel dat niet van de economische onderbouwing van de exploitant mocht worden uitgegaan.
2.5. De BTV stelt zich verder op het standpunt dat niet valt in te zien waarom militaire en andere overheidsvluchten, welke voorheen werden afgewikkeld door Marinevliegkamp Valkenburg, thans moeten worden afgewikkeld door Rotterdam The Hague Airport. Zij acht deze keuze wat betreft militaire vluchten evenmin in overeenstemming met een door de minister van Defensie gedane uitlating dat voor de afwikkeling van deze vluchten acht andere militaire luchtvaartterreinen nodig zijn.
2.5.1. De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat de militaire vluchten zoals hier aan de orde niet wezenlijk verschillen van civiele vluchten uitgevoerd met burgerverkeersvliegtuigen met een militaire registratie. De BTV heeft dit niet weersproken.
In het verweerschrift en in de nota van toelichting staat dat de regerings- en militaire vluchten het beste via Rotterdam The Hague Airport kunnen worden afgewikkeld. Hierbij wordt onder meer gewezen op de gunstige geografische ligging van de luchthaven ten opzichte van Den Haag als regeringszetel alsmede op de aanwezigheid van luchtverkeersleiding en voldoende brandweerdekking in de nacht. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. Hierbij is van belang dat aan de minister beleidsvrijheid toekomt bij zijn keuze voor een luchtvaartterrein ten behoeve van de afwikkeling van regerings- en militaire vluchten. Het betoog dat deze keuze in strijd is met een uitlating van de minister van Defensie - wat daarvan ook zij - kan niet leiden tot een vernietiging van het W-besluit. De bevoegdheid tot het vaststellen van het A-besluit en wijziging daarvan lag namelijk niet bij de minister van Defensie, maar bij de minister van V&W.
2.6. De BTV voert aan dat in de besluitvorming onvoldoende rekening is gehouden met het advies van de commissie Van Heijningen inzake geluidbelasting van vliegverkeer in de nacht.
2.6.1. In het verweerschrift en in de nota van toelichting staat dat de exploitant van Rotterdam The Hague Airport naar aanleiding van het advies van de commissie Van Heijningen is verzocht het eerder in 2006 door het bevoegd gezag aanvaarde MER gedeeltelijk te herzien. Naar aanleiding hiervan is alternatief 4c onderzocht. Uiteindelijk is voor dit alternatief gekozen. Voorts volgt uit de toelichting op het W-besluit dat de voorstellen van de commissie Van Heijningen zijn onderzocht en, indien mogelijk, reeds zijn geïmplementeerd. Zo zijn de toeslagen op vliegtuigbewegingen in de nacht verhoogd en zijn maatregelen genomen om vertragingen van lijnvluchten terug te dringen. Gelet op het voorgaande wordt in het niet nader onderbouwde standpunt van de BTV geen aanleiding gezien voor het oordeel dat onvoldoende rekening is gehouden met het advies van de commissie Van Heijningen.
2.7. De BTV stelt zich voorts op het standpunt dat voorafgaand aan de aanpassing van de geluidszone het door de minister van V&W aangekondigde slaapverstoringsonderzoek moet worden verricht, hetgeen ten onrechte niet is gebeurd.
2.7.1. De Afdeling volgt de BTV niet in haar betoog dat een slaapverstoringsonderzoek ten onrechte niet is verricht, nu een slaapverstoringsonderzoek, uitgevoerd door TNO Bouw en Ondergrond, deel uitmaakt van het MER. Het enkele betoog van de BTV ter zitting dat in het desbetreffende slaapverstoringsonderzoek gebruik is gemaakt van onderzoeksgegevens die betrekking hebben op de slaapverstoring in de omgeving van vliegveld Lelystad - wat hiervan ook zij - geeft onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat het slaapverstoringsonderzoek, uitgevoerd door TNO Bouw en Ondergrond niet in de besluitvorming mocht worden betrokken. In de zienswijzennota, behorend bij het W-besluit, staat voorts dat naar aanleiding van het bestuurlijk overleg over het voorontwerp van het W-besluit is afgesproken dat in overleg en samen met de betrokken bestuurlijke partijen een jaar na vaststelling van het W-besluit een ex post belevingsonderzoek zal worden uitgevoerd toegespitst op de slaapverstoring in de Rotterdamse regio.
2.8. De BTV betoogt dat het gebruik van het luchtvaartterrein voor vakantievluchten in strijd is met het eerder ingenomen bestuurlijke standpunt dat Rotterdam The Hague Airport is bedoeld voor zakenvluchten. Bovendien leidt het toestaan van vakantievluchten tot een verhoogd risico dat een vliegtuig neerstort, hetgeen onaanvaardbaar is in dichtbebouwd gebied, aldus de BTV. Indien dit gebruik niet wordt beperkt moet het luchtvaartterrein worden verplaatst naar een gebied met weinig omwonenden, aldus de BTV.
2.8.1. In het verweerschrift staat dat in het kader van het Onderhandelaarsakkoord tussen de gemeente Rotterdam en Schiphol Group uit 1998 reeds afspraken zijn gemaakt wat betreft het profiel van Rotterdam The Hague Airport. Deze afspraken houden in dat de luchthaven een zakenprofiel heeft, hetgeen kan worden aangevuld met vakantievluchten. Gelet hierop wordt een combinatie van lijndiensten, taxi-, zakenvluchten en les- en recreatieve vluchten afgewikkeld. Verder staat in het verweerschrift dat de gebruiksruimte voor vakantievluchten wordt beperkt door de vastgestelde Ke-zone. Een verdere beperking van deze vluchten is niet nodig geacht.
2.8.2. In het niet nader onderbouwde standpunt van de BTV wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het gebruik van het luchtvaartterrein voor vakantievluchten in strijd is met een eerder ingenomen bestuurlijk standpunt. De Afdeling is verder van oordeel dat de minister van V&W er in redelijkheid vanuit heeft kunnen gaan dat de 35 Ke-geluidszone voldoende waarborg biedt ter beperking van de overlast en de risico's van vakantievluchten op het luchtvaartterrein. De BTV heeft niet aannemelijk gemaakt dat in het W-besluit desondanks een regeling ter zake opgenomen dient te worden.
2.9. De BTV betoogt dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de cumulatie van geluid van diverse bronnen in de omgeving van het luchtvaartterrein. In dit verband wijst zij op de A16, de A4, de N209 en de HSL alsmede op projecten, welke in de toekomst worden gerealiseerd.
2.9.1. Uit het MER volgt dat rekening is gehouden met de cumulatie van geluidbronnen. De BTV heeft niet aannemelijk gemaakt dat de cumulatie van geluid tot zodanig ernstige geluidhinder leidt dat de minister van V&W zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevolgen van het W-besluit uit het oogpunt van cumulatie van geluid aanvaardbaar zijn.
2.10. De BTV heeft tenslotte de door haar tegen het ontwerpbesluit ingediende zienswijze herhaald. In de overwegingen van het W-besluit is ingegaan op deze zienswijze. De BTV heeft in haar beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden W-besluit onjuist zou zijn.
2.11. In hetgeen de BTV heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister van V&W en de minister van VROM het W-besluit onderscheidenlijk het RO-besluit niet in redelijkheid hebben kunnen nemen.
Het beroep van de BTV is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2]
2.12. [appellant sub 2] betoogt dat het besluit ten onrechte een verruiming van de gebruiksruimte van het luchtvaartterrein mogelijk maakt. Hij vreest in dit verband voor een verdere aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van zijn perceel [locatie] en een toename van gezondheidsklachten veroorzaakt door geluidhinder.
2.12.1. De staatssecretaris stelt dat met het W-besluit de maximaal toegestane geluidsbelasting ter plaatse van het perceel van [appellant sub 2] niet wijzigt.
2.12.2. Niet in geschil is dat de ligging van het perceel van [appellant sub 2] in de 45 Ke-geluidscontour met het W-besluit niet wijzigt ten opzichte van het A-besluit. Derhalve treedt ter plaatse van het perceel geen toename op van de geluidsbelasting ten opzichte van hetgeen het A-besluit toelaat. Gelet hierop wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de minister van V&W zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ter plaatse van het perceel [locatie] niet hoeft te worden gevreesd voor een verslechtering van het woon- en leefklimaat of een toename van gezondheidsklachten veroorzaakt door geluidhinder.
2.13. [appellant sub 2] vreest verder voor een toename van gezondheidsklachten veroorzaakt door een verslechtering van de luchtkwaliteit.
2.13.1. In de nota van toelichting bij het W-besluit en in de bijlage ""Emissies en luchtkwaliteit"", behorend bij het MER, staat dat de wettelijke regeling inzake luchtkwaliteitseisen niet aan de vaststelling van het W-besluit in de weg staat. Artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) biedt het kader voor de beoordeling van de gevolgen voor de luchtkwaliteit voor de uitoefening of de toepassing van de in het tweede lid van dit artikel opgesomde bevoegdheden en wettelijke voorschriften. Vaststaat dat in het tweede lid van artikel 5.16 van de Wm geen bevoegdheden en wettelijke voorschriften zijn opgenomen die thans aan de orde zijn, namelijk de wijziging van een aanwijzing van een luchtvaartterrein als bedoeld in artikel 27 van de Lvw. Derhalve is artikel 5.16, eerste lid, van de Wm in dit geval niet van toepassing en staat het derhalve niet aan de vaststelling van het W-besluit in de weg.
2.14. [appellant sub 2] voert verder aan dat in het besluit ten onrechte niet is geregeld dat een maximum aantal vliegtuigbewegingen is toegestaan voor het gebruik van het luchtvaartterrein in zijn algemeenheid en ten behoeve van regerings- en militaire vluchten tussen 23.00 uur en 7.00 uur in het bijzonder.
2.14.1. In het verweerschrift staat dat het maximaal toelaatbare aantal vliegtuigbewegingen wordt begrensd door de vastgestelde Ke-geluidszone en dat geen extra geluidsruimte wordt geboden voor vliegtuigbewegingen in de nacht. Verder is vermeld dat niet langer een extra belasting van de nachtperiode wordt voorzien, nu de exploitant maatregelen neemt gericht op het terugdringen van het nachtelijk gebruik van het luchtvaartterrein.
2.14.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 16 oktober 2002 (no. <a href=""http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=vk6s6ewk4Fo%3D"">200103329/1</a>) worden ingevolge artikel 24, derde lid, van de Lvw in de aanwijzing van het luchtvaartterrein in ieder geval voorschriften gesteld om te voorkomen dat buiten de geluidszones, bedoeld in artikel 25a, een hogere geluidsbelasting dan de vastgestelde grenswaarde optreedt. Deze voorschriften kunnen beperkingen inhouden ten aanzien van het gebruik van het luchtvaartterrein. De Lvw verzet zich niet tegen het in het aanwijzingsbesluit opnemen van voorschriften inzake een maximumaantal vliegtuigbewegingen, maar verplicht hier niet toe.
In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister van V&W niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het opnemen van een maximum aantal vluchten. Wat betreft het gebruik van het luchtvaartterrein in de nacht wordt hierbij in aanmerking genomen dat artikel 7 van de voorschriften van het A-besluit de openingstijden van het luchtvaartterein in de nacht beperkt. Weliswaar zijn in artikel 9, zoals dit luidt na de inwerkingtreding van het W-besluit, enkele uitzonderingen neergelegd op het nachtelijk vliegverbod. [appellant sub 2] heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat de in het voorschrift genoemde omstandigheden zich zodanig vaak zullen voordoen dat sprake zal zijn van structureel nachtverkeer. Hierbij wordt tevens in aanmerking genomen dat uit de nota van toelichting volgt dat juist maatregelen worden genomen die zijn gericht op het terugdringen van het nachtelijk gebruik van het luchtvaartterrein.
2.15. [appellant sub 2] voert verder aan dat ter plaatse van zijn perceel [locatie] het veiligheidsrisico zal toenemen, omdat meer groot luchtvaartverkeer zal overvliegen om te dalen.
2.15.1. Niet in geschil is dat de ligging van het perceel van [appellant sub 2] in de plaatsgebonden risicocontour van 10-5 met het W-besluit niet wijzigt ten opzichte van het A-besluit. Derhalve treedt ter plaatse van het perceel geen toename op van het plaatsgebonden veiligheidsrisico ten opzichte van hetgeen het A-besluit toelaat. Gelet hierop wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de minister van V&W vanwege het plaatsgebonden risico voor het perceel [locatie] het W-besluit niet in redelijkheid heeft kunnen nemen.
2.16. [appellant sub 2] vreest ten slotte voor een waardevermindering van zijn perceel met opstallen vanwege de doorwerking van het W-besluit in het bestemmingsplan.
2.16.1. De Afdeling ziet geen grond voor de verwachting dat een eventuele waardevermindering zodanig zal zijn dat de minister van V&W bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het W-besluit aan de orde zijn.
2.17. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister van V&W het W-besluit niet in redelijkheid heeft kunnen nemen. Voorts wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de minister van VROM het RO-besluit niet in redelijkheid heeft kunnen nemen.
Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
2.18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Soede
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2011
270-646.