Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/5807
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres 1] , uit [woonplaats] ,
[eiseres 2], uit [woonplaats]
[eiseres 3], uit [woonplaats] ( [woonplaats] )
[eiseres 4], uit [woonplaats] ( [woonplaats] ), eisers
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
en
De Staatssecretaris Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de staatssecretaris
(gemachtigde: drs. E.S.M. Slot).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [belanghebbende] , uit [woonplaats] , [belanghebbende]
(gemachtigden: mr. R. Olivier en mr. D. Fejzović).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van 11 juli 2024 waarin de staatssecretaris het verzoek van eisers tot het aanwijzen van het gebied de Borkumse Stenen in het Nederlandse deel van de Noordzee als Natura 2000-gebied, heeft afgewezen (het bestreden besluit).
1.1.
De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [belanghebbende] heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers samen met [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , de gemachtigde van de staatssecretaris samen met [naam] en de gemachtigden van [belanghebbende] .
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
2.1.
De rechtbank verklaart het beroep voor zover dat is ingediend door eiseres 3 niet-ontvankelijk en voor zover het beroep is ingediend door de overige eisers gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Achtergrond
3. De Borkumse Stenen is een gebied in de Noordzee ten noorden van het eiland Schiermonnikoog. Het gebied grenst aan de zuidkant aan het Natura 2000-gebied ‘Noordzeekustzone’ en aan de oostkant aan het Duitse Natura 2000-gebied ‘Borkum Riffgrund’. Het gebied is door Nederland op grond van artikel 13.4 van de Kaderrichtlijn mariene strategie aangewezen als beschermd gebied voor ‘herstel van het zeebodemecosysteem’. [1]
3.1.
Op 26 juli 2023 hebben eisers de staatssecretaris verzocht het als Borkumse Stenen bekende gebied in het Nederlandse deel van de Noordzee (de Borkumse Stenen), aan te wijzen als Natura 2000-gebied als bedoeld in de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, PB L 206 (de Habitatrichtlijn). Eisers hebben verzocht om de Borkumse Stenen aan te wijzen voor de bescherming van verschillende habitattypen en habitatsoorten, waaronder de habitattypen H1170 ‘riffen’, 'H1110 'Slik- en zandplaten', H1140 'Permanent overspoelde zandbanken' en de habitatsoort H1351 ‘bruinvis’. [2]
3.2.
Op 8 februari 2024 heeft de staatssecretaris het ontwerpbesluit tot afwijzing van het verzoek van eisers genomen (het ontwerpbesluit). Dit ontwerpbesluit heeft van 21 februari 2024 tot en met 4 april 2024 ter inzage gelegen. Op 4 april 2024 hebben eisers hun zienswijze gegeven op het ontwerpbesluit. In het daarop volgende besluit van 11 juli 2024 heeft de staatssecretaris het verzoek van eisers afgewezen. De staatssecretaris heeft in dit besluit geconcludeerd dat de Borkumse Stenen niet aangewezen hoeft te worden als Natura 2000-gebied omdat Nederland reeds voldoet aan de wettelijke verplichtingen uit de Habitatrichtlijn en het stelsel van de Omgevingswet met betrekking tot het beschermen van de betreffende habitattypen en habitatsoorten.
3.3.
[belanghebbende] wint in Nederland aardgas uit kleine gasvelden op zee en is (mede)vergunninghouder van winningsvergunningen voor koolwaterstoffen in en nabij de Borkumse Stenen. Zij is het eens met de afwijzing van het verzoek van eisers.
Leeswijzer
4. De rechtbank bespreekt eerst het overgangsrecht met betrekking tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet en gaat dan in op het toetsingskader van de weigering om het gebied als Natura 2000-gebied aan te wijzen. Daarna gaat de rechtbank in op de stellingen van [belanghebbende] waarin zij betoogt dat eisers niet zijn aan te merken als belanghebbenden, dat een besluit tot aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied (aanwijzingsbesluit) niet op verzoek van een derde kan worden genomen, en dat eisers met hun aanvullende beroepsgronden de grondslag van hun aanvraag hebben verlaten. Vervolgens gaat de rechtbank in op de beroepsgronden van eisers waarin zij stellen dat de staatssecretaris ten onrechte heeft besloten om biogene riffen niet te kwalificeren als habitattype H1170 en de staatssecretaris onvoldoende in kaart heeft gebracht wat het oppervlakte is van het habitattype H1170 in de Borkumse Stenen.
Overgangsrecht
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet Natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een besluit te nemen op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
5.1.
De aanvraag om de Borkumse Stenen aan te wijzen als Natura 2000-gebied is ingediend op 26 juli 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Toetsingskader aanwijzingsbesluit
6. In de Habitatrichtlijn is bepaald dat er een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones: het Natura 2000-netwerk. [3] Dit netwerk is bedoeld om bepaalde dieren, planten en hun natuurlijke leefomgeving te beschermen en zo de biodiversiteit te behouden. De gebieden worden aangewezen vanwege hun relatieve belang voor de in bijlage I van de Habitatrichtlijn genoemde habitattypen en de in bijlage II van de Habitatrichtlijn genoemde habitatsoorten. Een gebied wordt in beginsel geselecteerd wanneer het voor een habitattype of -soort, afhankelijk van de omstandigheid of het een prioritair habitattype of prioritaire soort betreft, tot de vijf of tien belangrijkste gebieden in Nederland behoort. [4]
6.1.
De procedure voor de aanwijzing van de habitatrichtlijngebieden bestaat uit drie fasen. In de eerste fase meldt de lidstaat een lijst met gebieden aan bij de Europese Commissie (de Commissie). Artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn schrijft voor dat elke lidstaat aan de hand van de criteria van bijlage III een referentielijst van gebieden aan de Commissie voorstelt, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. In de tweede fase stelt de Commissie, in samenspraak met de lidstaat, de lijst van gebieden van communautair belang vast waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven. [5] In de derde fase wijst de lidstaat binnen zes jaar de gebieden op die lijst aan als habitatrichtlijngebieden. [6] Zodra een gebied op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de Habitatrichtlijn. [7]
6.2.
In artikel 2.1, eerste lid van de Wnb, staat dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) ter uitvoering van artikel 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn gebieden in Nederland aanwijst als speciale beschermingszones, die worden aangeduid als ‘Natura 2000-gebied’. De hierboven genoemde aanwijsverplichting is daarmee in Nederland geïmplementeerd in artikel 2.1 van de Wnb. [8]
Zijn eisers terecht aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit?
7. [belanghebbende] stelt zich op het standpunt dat de eisers niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Dit brengt volgens [belanghebbende] twee gevolgen met zich. Ten eerste kan hierdoor het verzoek van eisers om de Borkumse Stenen aan te wijzen als Natura 2000-gebied niet worden gekwalificeerd als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ten tweede is het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk, omdat enkel belanghebbenden op grond van artikel 8:1, van de Awb beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter. De staatssecretaris is in de besluitfase uitgegaan van de belanghebbendheid van eisers, maar heeft zich op de zitting aangesloten bij dit standpunt van [belanghebbende] .
7.1.
Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt:
‘Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
‘Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Artikel 1:2, derde lid, van de Awb luidt: ‘
Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.’
Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.’
Artikel 8:1 van Pro de Awb luidt: ‘
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.’
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.’
Artikel 2.1, vijfde lid, van de Wnb luidt:
‘Op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing als bedoeld in het eerste lid is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.’
‘Op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing als bedoeld in het eerste lid is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.’
Artikel 3:15, eerste lid, van de Awb luidt: ‘
Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen.’
Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen.’
7.2.
De rechtbank overweegt dat het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Overeenkomstig artikel 3:15, eerste lid, van de Awb, zijn belanghebbenden in de gelegenheid gesteld zienswijzen naar voren te brengen over het ontwerpbesluit. Deze procedure verschilt daarmee van veel andere omgevingsrechtelijke procedures waarin zienswijzen naar voren gebracht kunnen worden door ‘een ieder’. Het gegeven dat de eisers een (gezamenlijke) zienswijze naar voren hebben gebracht tegen het ontwerpbesluit betekent in dit geval niet dat zij - ook als zij niet belanghebbend zouden zijn - ontvankelijk zijn in hun beroep. Zoals uit de uitspraak van 4 mei 2021 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt, hebben niet-belanghebbenden in omgevingsrechtelijke zaken die zijn voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb vanwege het arrest Varkens in Nood [9] toegang tot de bestuursrechter als in die zaak de kring van personen die een zienswijze naar voren mogen brengen op grond van het nationale recht is verruimd tot ‘een ieder’. [10] Dat is in deze procedure - zoals hiervoor uiteengezet - niet aan de orde. De rechtbank kan daarom eisers alleen in beroep ontvangen als zij belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. [11]
7.3.
In artikel 1:2 van Pro de Awb staat wie belanghebbende is. Dat is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Bij rechtspersonen worden als hun belangen ook beschouwd de algemene belangen die zij in het bijzonder behartigen. Daarvoor moet worden gekeken naar 1) hun doelstellingen en 2) naar hun feitelijke werkzaamheden. Op deze manier heeft de wetgever het mogelijk gemaakt dat ideële organisaties – zoals eisers – zaken aan de bestuursrechter kunnen voorleggen om op te komen voor het algemene belang. Aan de andere kant is het niet de bedoeling van de wetgever geweest dat hierdoor iedereen zomaar toegang tot de bestuursrechter krijgt. De combinatie van doelstellingen en feitelijke werkzaamheden werpt daartegen een drempel op en om die reden moeten die feitelijke werkzaamheden er ook echt zijn. [12]
7.4.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt dat het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet wordt aangemerkt als het verrichten van feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Evenmin kunnen als zodanig worden aangemerkt werkzaamheden die daarmee direct verband houden, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van derden over aanhangige of afgeronde procedures. [13]
7.5.
In de onderstaande overwegingen beoordeelt de rechtbank per eisende partij of zij terecht door de staatssecretaris is aangemerkt als belanghebbende.
[eiseres 1]
8. [belanghebbende] stelt zich op het standpunt dat [eiseres 1] geen belanghebbende is. [belanghebbende] betoogt dat het doel van [eiseres 1] zowel territoriaal als functioneel te veel omvattend is. Daarbij merkt [belanghebbende] op dat het voor haar onduidelijk is of de [eiseres 1] feitelijke werkzaamheden heeft uitgevoerd voordat het verzoek om aanwijzing van de Borkumse Stenen als Natura 2000-gebied op 26 juli 2023 was ingediend.
8.1.
Het belang dat [eiseres 1] volgens artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van haar statuten behartigt is: ‘het bevorderen dat de natuur, waaronder mede begrippen biodiversiteit en klimaatbodems van land en zee – in het bijzonder, maar niet uitsluitend - van de Noordzee wordt beschermd tegen aantasting door menselijke activiteiten, weer herstelt en weerbaar wordt’.
8.2.
Uit de statuten van de [eiseres 1] blijkt dat het werkgebied van de Stichting in ieder geval het gebied de Noordzee bevat. Dat dit een territoriaal ruim werkgebied zou zijn, laat onverlet dat hieruit blijkt dat het gebied Borkumse Stenen tot het werkgebied van de Stichting behoort. Verder blijkt uit de statuten dat zij de natuur bevordert en gebieden, in het bijzonder de Noordzee, beschermt tegen aantasting door menselijke activiteiten. Naast deze algemene statutaire doelstelling van de [eiseres 1] is, om te kunnen bepalen of haar belang rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit, in zo’n geval juist van belang of zij met het oog op de behartiging van haar doelstelling feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1.2, derde lid, van de Awb. [14]
8.3.
Blijkens de website van [eiseres 1] worden verschillende activiteiten door en namens de [eiseres 1] uitgevoerd. [15] Zo blijkt dat de [eiseres 1] expedities op de Noordzee uitvoert, deelneemt aan debatten in radio- en televisieprogramma’s, workshops organiseert en rewildingprogramma’s opstelt. Met het oog op de behartiging van haar algemene doelstelling heeft [eiseres 1] met deze activiteiten voldoende relevante feitelijke werkzaamheden verricht om haar als belanghebbende aan te kunnen merken. De stelling van [belanghebbende] dat de Stichting mogelijk niet afdoende feitelijke werkzaamheden heeft verricht vóór het ingediende verzoek, en daarmee de vraag of het verzoek voor zover ingediend namens de [eiseres 1] kan worden gekwalificeerd als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, volgt de rechtbank niet. Blijkens haar website heeft de [eiseres 1] voor de datum van het verzoek reeds feitelijke werkzaamheden verricht, zoals het verzoeken aan het Verenigd Koninkrijk om te stoppen met de ontwikkeling van Windparken in de Doggersbank, het schrijven van nieuwsberichten op haar website en het versturen van nieuwsbrieven. [16]
8.4.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat de [eiseres 1] terecht is aangemerkt als belanghebbende.
[eiseres 4]
9. [belanghebbende] stelt zich verder op het standpunt dat [eiseres 4] ( [naam] ) geen belanghebbende is. [belanghebbende] betoogt dat het doel van [naam] zowel territoriaal als functioneel te ruim is in relatie tot het belang waarvoor zij in dit geval opkomt. Waarbij [belanghebbende] opmerkt dat het voor haar onduidelijk is of [naam] (voldoende) feitelijke werkzaamheden heeft verricht.
9.1.
Het belang dat [naam] volgens artikel 1, tweede lid, van haar statuten behartigt is: ‘het bevorderen van natuur- en milieubescherming, alsmede consumentenbescherming met betrekking tot milieu en gezondheid, met name door middel van voorlichting en advies aan consumenten’.
9.2.
De rechtbank acht de statutaire doelstelling van [naam] niet te ruim. Uit de uitspraken van 16 maart 2014 [17] en 9 september 2015 [18] van de Afdeling volgt dat [naam] als belanghebbende is aangemerkt in haar beroep tegen een besluit voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven. Hieruit leidt de rechtbank af dat volgens de Afdeling [naam] als belanghebbende kan worden aangemerkt bij besluiten tot het verlenen van Nederlandse vergunningen die mogelijk effecten kunnen hebben op Duits grondgebied. [19] Gelet op de mogelijke gevolgen van het aanwijzen van de Borkumse Stenen als Natura 2000-gebied op het naastgelegen Duitse natuurgebied Borkumer Riffgrund geldt het voorgaande ook in onderhavige procedure. Wat betreft de feitelijke werkzaamheden van [naam] , merkt de rechtbank het volgende op. Blijkens de website van [naam] worden verschillende activiteiten door en namens [naam] uitgevoerd, zoals demonstraties, het schrijven van nieuwsberichten op haar website en het versturen van nieuwsbrieven naar personen die zich hebben geabonneerd op deze nieuwsbrief. [20] Hiermee staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat [naam] feitelijke werkzaamheden heeft verricht als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
9.3.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat [naam] terecht is aangemerkt als belanghebbende.
[eiseres 2]
10. [belanghebbende] stelt zich op het standpunt dat de [eiseres 2] ( [naam] ) geen belanghebbende is. [belanghebbende] betoogt dat het doel van [naam] zowel territoriaal als functioneel te ruim is in relatie tot het belang waarvoor zij in dit geval opkomt. Daarbij merkt [belanghebbende] op dat het voor haar onduidelijk is of [naam] (voldoende) feitelijke werkzaamheden heeft verricht.
10.1.
Het belang dat [naam] volgens artikel 2, eerste lid, van haar statuten behartigt is, voor zover relevant: ‘In overeenstemming met artikel 3 van Pro het Verdrag betreffende de EU “een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu” te bevorderen door: (…) het stoppen dan wel beperken van verdere teruggang van biodiversiteit in Europa, en in Nederland in het bijzonder het bevorderen van een tijdige en juiste implementatie van Europese richtlijnen zoals de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn (…).’
10.2.
De rechtbank acht de statutaire doelstelling van [naam] niet te ruim. De statuten van [naam] hebben betrekking op het bevorderen van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van milieu en het in Nederland bevorderen van een tijdige en juiste implementatie van onder meer de Habitatrichtlijn. In onderhavige procedure staat het verzoek om een gebied aan te wijzen als een gebied als bedoeld in de Habitatrichtlijn centraal en daarmee valt dit verzoek juist binnen de reikwijdte van de statutaire doelstelling van [naam] . Wat betreft de feitelijke werkzaamheden merkt de rechtbank op dat [naam] diverse activiteiten ontplooit ten behoeve van het bevorderen van natuur en milieu. [21]
10.3.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat [naam] terecht is aangemerkt als belanghebbende.
[eiseres 3] e.V
11. [belanghebbende] stelt zich op het standpunt dat [eiseres 3] e.V ( [naam] ) niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. [belanghebbende] betoogt dat de Borkumse Stenen is gelegen buiten het territoriale werkgebied van de [naam] en de functionele doelstelling te algemeen is en geen betrekking heeft op de aanwijzing van gebieden als een Natura 2000-gebied. [belanghebbende] merkt verder op dat het voor haar onduidelijk is of [naam] (voldoende) feitelijke werkzaamheden heeft verricht.
11.1.
Het belang dat [naam] volgens artikel 2, eerste lid, van haar statuten behartigt is: ‘De doelstelling van de vereniging is klimaatbescherming en het behoud en de verbetering van lucht, water, natuur en levenskwaliteit in Oost-Friesland, de Duitse en Nederlandse zijden van de Eemsmonding, het centrale deel van de monding, de Dollard en de Waddenzee, alsook het bevorderen van duurzame en toekomstgerichte ontwikkeling in de regio.’
11.2.
Eisers stellen zich op het standpunt dat [naam] wel als belanghebbende kan worden aangemerkt. Eisers betogen dat het gebied Borkumse Stenen grenst aan het territoriale werkgebied van [naam] en het estuarium in Eemsdelta een open verbinding vormt naar de zee en daarmee naar de Borkumse Stenen. Verder stellen eisers dat [naam] verschillende feitelijke werkzaamheden verricht, zoals het alarmeren van de instanties als sprake is van een olieverontreiniging.
11.3.
De rechtbank acht de statutaire doelstelling van [naam] te beperkt om als belanghebbende te worden aangemerkt. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de Borkumse Stenen niet is opgenomen in de (specifieke) opsomming van gebieden die zijn neergelegd in de statuten van [naam] . De enkele omstandigheid dat het gebied de Borkumse Stenen grenst aan gebieden die als werkgebieden zijn opgenomen in de statuten van [naam] , heeft niet tot gevolg dat [naam] daarom wel aangemerkt kan worden als belanghebbende.
11.4.
Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep voor zover ingediend door [naam] niet-ontvankelijk. Waar de rechtbank in het vervolg van ‘eisers’ spreekt, valt deze eiseres daar niet meer onder.
Kan een aanwijzingsbesluit op verzoek worden genomen?
12. [belanghebbende] stelt zich op het standpunt dat de staatssecretaris (mogelijk) niet bevoegd was om op de aanvraag van eisers te beslissen. [belanghebbende] voert hiertoe aan dat het volgens haar niet evident is dat een aanwijzingsbesluit op verzoek van een derde kan worden genomen. Bij andere bevoegdheden uit de Wnb is deze mogelijkheid wel uitdrukkelijk neergelegd, aldus [belanghebbende] , en dat is volgens haar een aanwijzing dat de Wnb niet voorziet in de mogelijkheid om een aanwijzingsbesluit aan te vragen. Verder stelt [belanghebbende] dat de aanwijzingssystematiek op grond van de Habitatrichtlijn zich niet goed leent voor besluiten die worden genomen op aanvraag van derden. Hiertoe acht [belanghebbende] het van belang dat de Commissie in deze procedure een rol heeft en de communautaire lijst een rol speelt. Ter onderbouwing van deze stelling verwijst [belanghebbende] naar de memorie van toelichting bij de totstandkoming van de Wnb. [22]
12.1.
De staatssecretaris heeft in de besluitfase op de aanvraag van eisers beslist, maar heeft zich op de zitting desgevraagd aangesloten bij dit standpunt van [belanghebbende] . Hij stelt dat uit de samenhang tussen artikel 2.1 van de Wnb en artikel 4 van Pro de Habitatrichtlijn volgt dat een aanwijzingsbesluit niet op verzoek kan worden genomen. De zogenoemde eerste fase van de procedure is namelijk een samenspel tussen de Commissie en de betreffende lidstaat, aldus de staatssecretaris. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst de staatssecretaris naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 23 april 2009. [23]
12.2.
Artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt:
‘Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.’
‘Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.’
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wnb luidt:
‘Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als Natura 2000-gebied.’
‘Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als Natura 2000-gebied.’
12.3.
De rechtbank overweegt dat eisers op 26 juli 2023 het verzoek hebben gedaan aan de staatssecretaris om de Borkumse Stenen op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wnb aan te wijzen als Natura 2000-gebied, omdat kortgezegd dit gebied volgens eisers voldoet aan de criteria die hiervoor zijn neergelegd in Bijlage III bij de Habitatrichtlijn. Zij hebben namelijk de minister verzocht om een besluit te nemen. De stelling van [belanghebbende] dat deze bevoegdheid niet kan worden uitgeoefend door de minister op verzoek van een derde-partij, volgt de rechtbank niet. Dit is namelijk niet neergelegd in artikel 2.1 van de Wnb en volgt eveneens niet uit de parlementaire geschiedenis. Uit de omstandigheid dat bij andere bevoegdheden uit de Wnb uitdrukkelijk is opgenomen dat partijen een verzoek kunnen doen om die betreffende bevoegdheid uit te oefenen, kan niet worden afgeleid dat de bevoegdheid uit artikel 2.1, eerste lid, Wnb enkel en alleen ambtshalve kan worden uitgeoefend door het bestuursorgaan. [24] De stelling van [belanghebbende] en de staatssecretaris dat de Europese Commissie is betrokken bij de procedure, wat daar ook van zij, doet daar niet aan af. De lidstaat beoordeelt namelijk of een gebied op de lijst moet worden geplaatst aan de hand van de criteria uit bijlage III van de Habitatrichtlijn. Vervolgens wordt pas in fase 2 van het proces, nadat de lidstaat de lijst met betrokken gebieden heeft verzonden naar de Commissie, de Commissie betrokken bij de procedure. De verwijzing door de staatssecretaris naar het arrest van het Hof gaat eveneens niet op. In het betreffende arrest stond namelijk de belanghebbendheid van diverse individuen centraal tegen het besluit van de Commissie waarin de Commissie de lijst van gebieden van communautair belang voor de boreale biografische regio had vastgesteld. [25] Anders dan de staatssecretaris leidt de rechtbank uit dit arrest niet af dat een verzoek van een derde aan een lidstaat om een aanwijzingsbesluit te nemen, niet mogelijk is.
Hebben eisers de grondslag van hun aanvraag verlaten?
13. [belanghebbende] stelt zich op het standpunt dat eisers met hun aanvullende beroepsgronden buiten de omvang van het geding zijn getreden. Volgens [belanghebbende] hebben eisers in hun nadere beroepsgronden en schriftelijke reacties uitgebreide nieuwe argumenten aangevoerd, nieuwe stellingen ingenomen en nadere rapporten ingebracht. Dit is niet toegestaan omdat eisers hiermee de grondslag van de aanvraag hebben verlaten dan wel hebben uitgebreid, aldus [belanghebbende] . Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst [belanghebbende] naar rechtspraak van de Afdeling waarin is geoordeeld dat een verzoek tot handhaving niet mag worden uitgebreid nadat daarop is besloten in een primair besluit. [26]
13.1.
In hun verzoek van 26 juli 2023 hebben eisers het volgende geconcludeerd en verzocht:
‘CONCLUSIE
De ecologische waarde van Borkumse Stenen door het voorkomen van habitats H1110, H11140 en H1170 en het belang van het gebied voor habitatrichtlijnsoorten grijze zeehond, gewone zeehond en bruinvis en de overige habitatrichtlijnsoorten waarvoor Borkum Riffgrund al werd aangewezen, blijkt uit de verschillende onderzoeken en rapporten die over het gebied zijn opgesteld. De minister dient op grond van deze ecologische waarde van het gebied, de ligging van het gebied en de betekenis voor de verbinding tussen Natura 2000-gebieden Borkumse Stenen zo spoedig mogelijk aan te wijzen als Natura 2000-gebied.
VERZOEK
[naam] , [naam] , [naam] en [naam] verzoeken de minister om Borkumse Stenen op grond van artikel 2.1 van de Wnb aan te wijzen als Natura 2000-gebied.’
13.2.
De rechtbank volgt niet de stelling van [belanghebbende] dat eisers met de aanvullende beroepsgronden en stukken buiten de omvang van het geding zijn getreden. Eisers hebben namelijk in hun aanvraag aan de staatssecretaris verzocht om de Borkumse Stenen aan te wijzen als Natura 2000-gebied voor verschillende habitattypen en habitatsoorten en zij hebben dit verzoek in hun aanvullende beroepsgronden niet uitgebreid. Bovendien hebben eisers in deze procedure geen handhavingsverzoek gedaan. Hierdoor gaat de verwijzing door [belanghebbende] naar de rechtspraak van de Afdeling over het niet toelaatbaar achten van uitbreiding van handhavingsverzoeken na het primaire besluit niet op. Dat eisers in hun aanvullende beroepsgronden nadere argumenten, stellingen en rapporten hebben overlegd maakt niet dat zij daarmee de omvang van hun aanvraag hebben uitgebreid. Blijkens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt er in onderhavige procedures bij de rechtbank geen zogenoemde grondentrechter en staat het eisers vrij om nadere beroepsgronden en bewijsstukken in te dienen. [27]
Tussenconclusie
14. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank toe aan de inhoudelijke behandeling van het beroep. De omstandigheid dat [naam] geen belanghebbende is brengt hierin geen verandering. Eisers hebben namelijk gezamenlijk beroep ingesteld en ook gezamenlijk de aanvullende beroepsgronden ingediend.
Beroepsgronden
15. Eisers betogen dat de staatssecretaris ten onrechte heeft besloten om de Borkumse Stenen niet aan te wijzen als een Natura 2000-gebied. Eisers voeren daartoe aan dat uit verschillende feiten en wetenschappelijke bevindingen blijkt dat in de Borkumse Stenen een significant oppervlakte H1170 voorkomt en dat de Borkumse Stenen een verbinding vormt tussen de Nederlandse en Duitse Natura 2000-gebieden. De staatssecretaris is er volgens eisers niet in geslaagd om aan te tonen dat hij niet verplicht is om de Borkumse Stenen aan te wijzen als Natura 2000-gebied. Verder stellen eisers dat de staatssecretaris niet heeft voldaan aan zijn verplichting om de aanwezigheid van de kwalificerende natuurwaarden van het gebied in kaart te brengen.
15.1.
In het bestreden besluit is, voor zover relevant, het volgende opgenomen:
‘Besluit
(…) Het verzoek tot aanwijzing van het gebied Borkumse Stenen als Natura 2000-gebied wordt afgewezen. Nederland heeft conform de Habitatrichtlijn en de Wet natuurbescherming het gebied Klaverbank aangewezen inzake instandhouding van het habitattype 1170. De Klaverbank bevat >60% van het totale Nederlandse oppervlakte aan habitattype 1170. Daarnaast grenst het thans bekende oppervlakte habitattype 1170 in het gebied Borkumse Stenen, voor zover nu bekend, niet direct aan het Duitse Natura 2000-gebied Borkum Riffgrund en vormt derhalve geen ecologische eenheid met voorgenoemd gebied. Conform het bestaande beleid voldoet Nederland daarmee aan de wettelijke verplichtingen onder de Habitatrichtlijn en het stelsel van de omgevingswet.’
15.2.
De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of de staatssecretaris heeft kunnen besluiten om het gebied de Borkumse Stenen niet aan te wijzen als een Natura 2000-gebied voor de gevraagde habitattypen en habitatsoorten op grond van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en dit ook als zodanig afdoende heeft gemotiveerd.
Heeft de staatssecretaris kunnen besluiten om biogene riffen niet te kwalificeren als habitattype H1170?
16. Eisers betogen dat de staatssecretaris ten onrechte heeft besloten om biogene riffen niet te kwalificeren als habitattype H1170. Eisers stellen dat de staatssecretaris hiermee afwijkt van de Europese definitie van het habitattype H1170. Volgens de definitie uit de ‘Interpretation Manual of European Union Habitats’ (interpretation manual) worden namelijk zowel geogene als biogene riffen gekwalificeerd als habitattype H1170. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen eisers naar een uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020 waaruit volgens hen volgt dat de definities uit de interpretation manual leidend zijn. [28] De staatssecretaris heeft volgens hen geen overtuigende motivering gegeven voor het hanteren van een afwijkende definitie en daarmee in strijd gehandeld met de Habitatrichtlijn. [29] Daarbij merken eisers op dat er ook een zelfstandige verplichting rust op de staatssecretaris om onvolledigheden en eerder gemaakte fouten ten aanzien van de kwalificatie van habitats in aangewezen habitatrichtlijngebieden te herstellen. [30]
16.1.
De staatssecretaris voert hierover aan dat de keuze om biogene riffen niet te kwalificeren als habitattype H1170 is neergelegd in het zogenoemde Profielendocument en door de Commissie is geaccepteerd. Verder stelt de staatssecretaris dat de kwalificatie uit het Profielendocument dateert uit de tijd dat het (nog) niet bekend was dat biogene riffen ook op (de bodem van) de open zee kunnen voortkomen.
16.2.
In de zienswijzennota bij het bestreden besluit (de zienswijzennota) heeft de staatssecretaris, voor zover relevant, het volgende opgenomen:
‘Reactie:(…) Met betrekking tot de huidige (volledige) definitie van H1170 die Nederland hanteert wordt hierover in het profieldocument H1170 het volgende aangegeven: (…) Deze manier van bescherming van de biogene riffen is door de EC geaccepteerd. Het scharen onder H1110 en H1140 dateert uit de tijd dat niet bekend was dat biogene riffen ook op open zee kunnen voortkomen. Een aanpassing van de Nederlandse definitie van H1170 is in voorbereiding. Daar kan nu niet op worden vooruitgelopen. De inschatting is echter dat dit niet tot een wezenlijk ander inzicht zal leiden ten aanzien van een eventuele noodzaak tot het aanwijzen van Borkumse Stenen om reden van voldoende dekking voor H1170 binnen Natura 2000. Op basis van geogene riffen is dat niet nodig en voor biogene riffen is het zeer de vraag of Borkumse Stenen tot de belangrijkste gebieden behoort.’
16.3.
In Bijlage I van de Habitatrichtlijn is, voor zover relevant, het volgende opgenomen:
‘
Bijlage I Typen natuurlijke habitats van communautair belang voor de instandhouding waarvan aanwijzing van speciale beschermingszones vereist is
Bijlage I Typen natuurlijke habitats van communautair belang voor de instandhouding waarvan aanwijzing van speciale beschermingszones vereist is
Interpretatie
Aanwijzingen voor de interpretatie van habitattypes vindt men in de “Interpretation Manual of European Union Habitats”, zoals goedgekeurd door het Comité opgericht volgens art. 20 (“Habitat Comité”) en gepubliceerd door de Europese Commissie (…)
(…)
1.KUSTHABITATS EN HALOFYTENVEGETATIES
1.1
Mariene wateren en getijdengebieden
(…)
1170 Riffen
16.4.
In het interpretation manual is habitattype H1170 als volgt omschreven:
“1)
Reefs can be either biogenic concretions or of geogenic origin. They are hard compact substrata on solid and soft bottoms, which arise from the sea floor in the sublittoral and littoral zone. Reefs may support a zonation of benthic communities of algae and animal species as well as concretions and corallogenic concretions.” [31]
Reefs can be either biogenic concretions or of geogenic origin. They are hard compact substrata on solid and soft bottoms, which arise from the sea floor in the sublittoral and littoral zone. Reefs may support a zonation of benthic communities of algae and animal species as well as concretions and corallogenic concretions.” [31]
16.5.
Het zogenoemde Profielendocument van het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur bevat profielen van habitattypen, habitatrichtlijnsoorten en vogelrichtlijnsoorten. Deze profielen geven een beschrijving van de kenmerken van de ingevolge de Habitatrichtlijn te beschermen habitattypen. In het Profielendocument is habitattype H1170 gekwalificeerd als ‘Riffen van open zee’ en is, voor zover relevant, de volgende omschrijving gegeven van dit habitattype:
‘Het gehele complex van geogene rifstructuren, tussenliggende vlakten met kleinere stenen en grof grind (mits begroeid met sessiele organismen) wordt gerekend tot het habitattype H1170. Tot het habitattype H1170 behoren volgens de Europese definitie ook riffen van biogene oorsprong. Nederland kiest er voor om de biogene structuren niet als apart habitattype te beschouwen, maar deze structuren te rekenen tot habitattype H1110 en H1140 daar waar deze structuren zich binnen de begrenzingen van deze habitattypen bevinden. Hiermee zijn biogene structuren een kenmerk voor structuur en functie van habitattype H1110 en H1140. Deze afbakening stemt overeen met de handelwijze bij habitattypen H1110, H1130, H1140 en H1160. In tegenstelling tot de biogene structuren zijn de harde structuren van geogene oorsprong die Nederland rijk is, gelegen in de open zee. Daarom is de Nederlandse naam van H1170 ‘Riffen van open zee’ geworden.’ [32]
16.6.
De rechtbank oordeelt dat de staatssecretaris ten onrechte heeft besloten om biogene riffen niet te kwalificeren als habitattype H1170. De rechtbank acht hiertoe van belang dat de staatssecretaris in de zienswijzennota reeds heeft erkend dat de definitie van H1170 zoals die is neergelegd in het profielendocument dateert uit de tijd dat niet bekend was dat biogene riffen ook op open zee kunnen voortkomen, waarbij de staatssecretaris heeft opgemerkt dat daarom een aanpassing van de Nederlandse definitie in voorbereiding is.
Hiermee staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat de staatssecretaris zonder draagkrachtige motivering is afgeweken van de definitie van H1170 uit het interpretation manual. De staatssecretaris heeft namelijk erkend dat de definitie van H1170 uit het profielendocument moet worden aangepast omdat bekend is geworden dat biogene riffen, anders dan is beschreven in het profielendocument, wel voorkomen op open zee. De stelling dat de Commissie akkoord heeft gegeven op de Nederlandse definitie uit het profielendocument, wat ook van deze stelling zij, heeft de staatssecretaris niet met stukken onderbouwd. De beroepsgrond slaagt.
Heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit voldoende onderzoek verricht naar het totaal aan oppervlakte van het habitattype H1170 in de Borkumse Stenen?
17. Eisers betogen dat de staatssecretaris in het bestreden besluit ten onrechte een substantieel deel van het oppervlak van het habitattype H1170 in Borkumse Stenen buiten beschouwing heeft gelaten. Eisers stellen dat in het door de staatssecretaris aangehaalde rapport van 2014 enkel het oppervlak van de aanwezige geogene structuren in de Borkumse Stenen in kaart is gebracht. [33] Zij merken op dat in dit onderzoek wel is opgenomen dat er in de Borkumse Stenen ook biogene riffen aanwezig zijn. De staatssecretaris is daarmee ten onrechte uitgegaan van de oppervlaktevaststelling van H1170 in de Borkumse Stenen uit dit rapport en heeft daarmee nagelaten om vast te stellen hoeveel oppervlakte aan biogene riffen aanwezig is in de Borkumse Stenen. Eisers stellen dat zij daarentegen verschillende (wetenschappelijke) onderzoeken hebben aangedragen waaruit volgt dat in de Borkumse Stenen biogene riffen aanwezig zijn die vallen onder de definitie van H1170. [34] Dit wordt volgens eisers bevestigd in een recent rapport uit 2025 waarin volgens hen is geconcludeerd dat in de Borkumse Stenen zowel geogene riffen als biogene riffen aanwezig zijn. [35]
17.1.
De staatssecretaris voert hierover aan dat eisers niet met wetenschappelijke onderzoeken aannemelijk hebben gemaakt dat er biogene riffen aanwezig zijn in het gebied de Borkumse Stenen. De staatssecretaris stelt dat de verwijzing door eisers naar het rapport uit 2014 hierin geen verandering brengt. In dit rapport is volgens de staatssecretaris alleen geconcludeerd dat in de Borkumse Stenen grote dichtheden van Lanice [36] zijn aangetroffen. Verder heeft de staatssecretaris twijfels bij de stelling of de Borkumse Stenen tot de belangrijkste gebieden met biogene rif structuren in Nederland behoort, ondanks dat uit een zeer recent onderzoek is gebleken dat in Borkumse Stenen een gemixt rif van Lanice met een andere wormachtige is aangetoond. Volgens de staatssecretaris zijn er namelijk al zeer grote biogene riffen in de Waddenzee (mosselbanken) en Noordkustzone (Lanice) aangewezen.
17.2.
In het bestreden besluit is onder de punten 5 en 6, onder meer, het volgende opgenomen:
‘
5. Op de Borkumse Stenen is, zoals u aangeeft, op basis van diverse onderzoeken gebleken dat het habitattype 1170 (hierna H1170) aanwezig is. Echter in Nederland is het Habitatrichtlijngebied Klaverbank al voor H1170 aangewezen. In het aanwijzingsbesluit Klaverbank werd hierbij uitgegaan van ca. 76.900 hectare H1170. De mogelijke oppervlakte H1170 op de Borkumse Stenen wordt geschat op 1980 hectare. (…)
5. Op de Borkumse Stenen is, zoals u aangeeft, op basis van diverse onderzoeken gebleken dat het habitattype 1170 (hierna H1170) aanwezig is. Echter in Nederland is het Habitatrichtlijngebied Klaverbank al voor H1170 aangewezen. In het aanwijzingsbesluit Klaverbank werd hierbij uitgegaan van ca. 76.900 hectare H1170. De mogelijke oppervlakte H1170 op de Borkumse Stenen wordt geschat op 1980 hectare. (…)
6. U geeft aan dat niet duidelijk is wat het totale oppervlak van H1170 in Nederlandse wateren is. Wat wel duidelijk is, is dat de Borkumse Stenen wordt gezien als gebied waar H1170 mogelijk nog meer dan al bekend is voor komen, zoals onder punt 5 weergegeven. In het kader van het MONS-programma wordt in 2024 en 2025 nader onderzoek hier naar gedaan. (…)’
17.3.
De rechtbank stelt vast dat de staatssecretaris het onder punt 5 van het bestreden besluit genoemde oppervlakte aan H1170 in Borkumse Stenen heeft gebaseerd op het rapport dat in 2014 is gepubliceerd door het Institute for Marine Resouces & Ecosystem Studies van de Wageningen Universiteit is opgesteld (IMARES 2014). [37] In dit rapport, dat in opdracht van het ministerie van Economische Zaken is opgesteld, zijn onder meer de volgende passages opgenomen:
‘1.2 Afbakening en uitgangspunten
Bij de opzet van het onderzoek is uitgegaan van de volgende uitgangspunten om de onderzoeksopzet af te bakenen:
Het onderzoek moet kunnen aantonen dat habitattype Hl 170, waarvan de definitie in eerste aanzet is omschreven in Jak et al. (2009) (p65), in het gebied wel of niet aanwezig is (zie bijlage Bijlage I).’ [38]
Het onderzoek moet kunnen aantonen dat habitattype Hl 170, waarvan de definitie in eerste aanzet is omschreven in Jak et al. (2009) (p65), in het gebied wel of niet aanwezig is (zie bijlage Bijlage I).’ [38]
‘2.12 Omvang gebied H1170
(…)
Officiële Nederlandse definities van Natura 2000 habitattypen en soorten worden vastgelegd in de zogenaamde profieldocumenten. Voor habitattype H1170 is een dergelijk profieldocument nog niet beschikbaar. Een eerste opzet is wel gemaakt door het ministerie van LNV in 2009; deze is opgenomen in het rapport van Jak et al. (2009) (zie tekst in Bijlage I). In dit rapport worden de hier gevonden resultaten vergeleken met de criteria voor H1170 uit Jak et al. (2009) om te kunnen concluderen of het habitattype daadwerkelijk aanwezig is.’ [39]
‘3.9 Omvang gebied H1170
De volgende sedimenttypen zijn onderscheiden:
- zand (op basis van sedimentmonsters),
- Lanice velden (op basis van boxcore happen, drop down camera analyses en SCUBA waarnemingen) en
- steen/keienvelden (op basis van drop down camera analyses en SCUBA waarnemingen).
Op basis hiervan zijn de volgende oppervlaktes H1170 bepaald:
Binnen het studiegebied zou circa 979 ha binnen de Nederlandse grens uit H1170 kunnen bestaan (Figuur 27)
Duitse onderzoek laat drie potentiële rifgebieden zien (Figuur 25), waarvan de eerste min of meer overeenkomt met het door ons gevonden gebied (Fout! Verwijzingsbron niet gevonden.). Wanneer we ervan uitgaan dat beide andere gebieden ook min of meer kloppen, dan zou binnen het gehele gebied Borkumse Stenen circa 1980 ha uit H1170 kunnen bestaan (Figuur 27).’ [40]
‘
Bijlage I. Definitie habitattype H1170 (uit rapport van Jak et al. 2009)
Bijlage I. Definitie habitattype H1170 (uit rapport van Jak et al. 2009)
(…)
Tot het habitattype behoren volgens de Europese definitie ook riffen van biogene oorsprong. In Nederland betreft dit mosselbanken. Deze mosselbanken komen alleen voor te midden van habitattypen H1110 en H1140, en niet op volle zee. Met de Europese Commissie is overeengekomen dat daarom de biogene riffen worden meegenomen in de genoemde habitattypen (als afzonderlijke elementen daarbinnen). Daarom is ook de Nederlandse naam van H1170 ‘Riffen van open zee’ geworden.’ [41]
17.4.
Eisers hebben bij hun aanvraag en in deze procedure verschillende (wetenschappelijke) rapporten ingebracht, waaruit volgens hen blijkt dat er (een groot oppervlakte) biogene riffen aanwezig zijn in de Borkumse Stenen, zoals het rapport uit 2019 dat is opgesteld door Oceana (Oceana 2019). [42] In dit rapport is onder meer de onderstaande afbeelding opgenomen:
17.5.
Verder hebben eisers verwezen naar het door IMARES in 2025 opgestelde rapport. [43] In dit rapport, dat is opgesteld in opdracht van Rijkswaterstaat, is geconcludeerd dat biogene riffen aanwezig zijn in de Borkumse Stenen. Dit blijkt onder meer uit de volgende passage:
‘
3.2.2 Biogenic Lanice/Loimia reefs (Area D)
3.2.2 Biogenic Lanice/Loimia reefs (Area D)
(…)
17.6.
De rechtbank oordeelt dat de staatssecretaris bij de voorbereiding van het bestreden besluit onvoldoende kennis heeft vergaard over de relevante feiten en omstandigheden. [45] Eisers hebben, onder verwijzing naar verschillende (wetenschappelijke) rapporten, aannemelijk gemaakt dat er in het gebied de Borkumse Stenen biogene riffen aanwezig zijn. De staatssecretaris is van mening dat biogene riffen niet onder de definitie van het habitattype H1170 vallen, maar onder de definities van habitattypen H1110 en H1140. In dat geval had het op basis van deze rapporten op de weg van de staatssecretaris gelegen om te onderzoeken of deze biogene riffen als habitattype H1110 of H1140 aangewezen moeten worden. Dergelijk onderzoek ontbreekt in het bestreden besluit.
De rechtbank heeft onder 16.6 overwogen, dat de staatssecretaris in het bestreden besluit ten onrechte biogene riffen niet geschaard heeft onder H1170. Daarom heeft de staatssecretaris ook ten onrechte nagelaten om te onderzoeken of en in hoeveel oppervlakte biogene riffen voorkomen in de Borkumse Stenen. In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris ten onrechte, onder verwijzing naar het rapport van IMARES uit 2014, enkel opgenomen wat het oppervlakte is aan geogene riffen in de Borkumse Stenen. Daarbij merkt de rechtbank op dat ten tijde van het bestreden besluit over de aanwezigheid van biogene riffen in de Borkumse Stenen reeds voldoende informatie was aangedragen door eisers, zoals het rapport Oceana 2019. De beroepsgrond slaagt.
Eindconclusie
18. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is het beroep van [naam] niet-ontvankelijk. Het beroep van de andere eisers is gegrond. De staatssecretaris heeft naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte biogene riffen niet geschaard onder het habitattype H1170 en nagelaten om te onderzoeken of en in hoeveel oppervlakte biogene riffen voorkomen in het gebied de Borkumse Stenen. Om de natuurwaarden van de Borkumse Stenen goed in kaart te brengen en te kunnen bepalen of aanwijzing als Natura 2000-gebied nodig was, had de staatssecretaris dat wel moeten doen. Daarom is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en zal het worden vernietigd. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de staatssecretaris een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op de vereiste beoordeling en het nadere onderzoek dat daarvoor mogelijk nodig is, geeft de rechtbank de staatssecretaris hiervoor een termijn van 9 maanden. Verder ziet de rechtbank, anders dan eisers, geen aanleiding om op voorhand een dwangsom te verbinden aan voornoemde termijn van 9 maanden. De rechtbank gaat ervan uit dat de termijn van 9 maanden voldoende is om een nieuw besluit te kunnen nemen en verwacht daarom dat de staatssecretaris dat ook zal doen. Mocht de voornoemde termijn desondanks niet worden gehaald door de staatssecretaris, dan bestaat er voor eisers een mogelijkheid om de rechtbank te verzoeken om de staatssecretaris op te dragen alsnog binnen een gestelde termijn op de aanvraag van eisers te beslissen, waarbij de rechtbank aan haar uitspraak tegen die tijd alsnog een dwangsom kan verbinden.
18.1.
De rechtbank zal in deze uitspraak niet verder ingaan op hetgeen eisers hebben aangevoerd over de criteria van bijlage III van de Habitatrichtlijn en de stelling dat de Borkumse Stenen gelet op deze criteria aangewezen moet worden als Natura 2000-gebied. De staatssecretaris moet immers aan de hand van deze criteria en met inachtneming van deze uitspraak opnieuw beoordelen of het gebied de Borkumse Stenen aangewezen moet worden als een Natura 2000-gebied.
Proceskosten
19. Omdat het beroep gegrond is moet de staatssecretaris het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder hebben eisers verzocht om vergoeding van de reiskosten die zijn gemaakt om de zitting bij te wonen. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht komen maximaal de reiskosten op basis van tweede klas openbaar vervoer in aanmerking. Gelet daarop zal de rechtbank het college veroordelen een bedrag van € 52,40 (retour Zandvoort – Arnhem) te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep zover ingesteld door [naam] niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van de andere eisers gegrond;
- vernietigt het besluit van 11 juli 2024;
- draagt de staatssecretaris op binnen 9 maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het verzoek met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 371,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling van € 1.920,40,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Habitatrichtlijn
Artikel 3
1. Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.
Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lid-Staten overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG aangewezen speciale beschermingszones.
2. Elke Lid-Staat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naar gelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en Pro met inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.
3. Waar zij zulks nodig achten, streven de Lid-Staten naar bevordering van de ecologische coherentie van Natura 2000 door het handhaven en in voorkomend geval ontwikkelen van de in artikel 10 genoemde Pro landschapselementen die van primair belang zijn voor de wilde flora en fauna.
Artikel 4
1. Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke Lid-Staat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Voor diersoorten met een zeer groot territorium komen deze gebieden overeen met de plaatsen, binnen het natuurljike verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Voor aquatische soorten met een groot territorium worden deze gebieden alleen voorgesteld indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen vertoont welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Zo nodig stellen de Lid-Staten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde Pro toezicht.
De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied. Deze informatie omvat een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III (fase 1) vermelde criteria, en wordt verstrekt op basis van een door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 opgesteld Pro formulier.
2. Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere Lid-Staat voor elk van de vijf in artikel 1, letter c) onder iii), genoemde biogeografische regio's en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde grondgebied aan de hand van de lijsten van de Lid-Staten een ontwerp-lijst van de gebieden van communautair belang uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen.
De Lid-Staten waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in oppervlakte meer dan 5 % van het nationale grondgebied beslaan, kunnen, met instemming van de Commissie, verzoeken dat de criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle gebieden van communautair belang op hun grondgebied flexibeler worden toegepast.
De lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.
3. De in lid 2 genoemde lijst wordt binnen zes jaar na de kennisgeving van deze richtlijn vastgesteld.
4. Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken Lid-Staat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.
5. Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.
Wet Natuurbescherming
Artikel 2.1
1. Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als «Natura 2000-gebied».
2. Ingeval een gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van Onze andere Ministers, neemt Onze Minister een besluit als bedoeld in het eerste lid in overeenstemming met die andere Minister.
2. Ingeval een gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van Onze andere Ministers, neemt Onze Minister een besluit als bedoeld in het eerste lid in overeenstemming met die andere Minister.
3. Bij een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt als bijlage een kaart opgenomen waarop de begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.
4. Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Daartoe behoren in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen ten aanzien van:
a. de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, of
b. de natuurlijke habitats en de habitats van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
5. Op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing als bedoeld in het eerste lid is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
6. Onze Minister draagt, mede in het licht van de toepassing van artikel 1.8, eerste lid, en gevolg gevend aan het inzicht, bedoeld in artikel 1.5, vijfde lid, zorg voor de actualisatie van de besluiten, bedoeld in het eerste lid.
7. Onze Minister kan een besluit als bedoeld in het eerste lid wijzigen of geheel of gedeeltelijk intrekken. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, behalve in geval van wijzigingen van ondergeschikte aard. Bij een besluit tot gedeeltelijke intrekking of wijziging kan als bijlage een kaart worden opgenomen waarop de gewijzigde begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
1.Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
1.Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling
2.Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:15
1. Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen.
2. Bij wettelijk voorschrift of door het bestuursorgaan kan worden bepaald dat ook aan anderen de gelegenheid moet worden geboden hun zienswijze naar voren te brengen.
3. Indien het een besluit op aanvraag betreft, stelt het bestuursorgaan de aanvrager zo nodig in de gelegenheid te reageren op de naar voren gebrachte zienswijzen.
4. Indien het een besluit tot wijziging of intrekking van een besluit betreft, stelt het bestuursorgaan degene tot wie het te wijzigen of in te trekken besluit is gericht zo nodig in de gelegenheid te reageren op de naar voren gebrachte zienswijzen.
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.