Uitspraak
201904649/1/R2.
Datum uitspraak: 15 december 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting natuurbescherming Kop van Schouwen en Zeeperand, gevestigd te Burgh-Haamstede, gemeente Schouwen-Duiveland, [appellant A], wonend te [woonplaats], en [appellant B], wonend te [woonplaats] (hierna: de Stichting e.a.),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 mei 2019 in zaak nr. BRE 18/487, in het geding tussen:
de Stichting e.a.
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2017 heeft het college aan de gemeente Schouwen-Duiveland een natuurvergunning verleend voor het herinrichten en in gebruik nemen van het fiets- en wandelpad Adriaan van de Weijdeweg-Moolweg in Burgh-Haamstede, in het Natura 2000-gebied Kop van Schouwen.
Bij uitspraak van 6 mei 2019 heeft de rechtbank het beroep van de Stichting e.a. niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat is ingediend door de Stichting en ongegrond verklaard voor zover dat is ingediend door [appellant A] en [appellant B]. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de Stichting e.a. hoger beroep ingesteld.
Het college en het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland (hierna: Schouwen-Duiveland) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college onderdeel II en voorschrift 9 van de vergunning gewijzigd.
De Stichting e.a. hebben gronden ingediend tegen het besluit van 19 december 2019.
De Stichting e.a., het college en Schouwen-Duiveland hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 november 2021, waar de Stichting e.a., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, vergezeld door drs. P.G. Vos, en het college, vertegenwoordigd door A.P. Fonteijne en S.G. van Loon, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Schouwen-Duiveland, vertegenwoordigd door K. Nomden, vergezeld door A.N. Clements, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. De natuurvergunning is verleend voor de herinrichting en ingebruikname van een fiets- en wandelpad tussen de Adriaan van de Weijdeweg en de Moolweg in Burgh-Haamstede. De vergunning voorziet in het geschikt maken van een bestaand wandelpad voor fietsers en in de aanleg, waar mogelijk, van een nieuw vrijliggend wandelpad evenwijdig aan het fietspad. Het fiets- en het vrijliggende wandelpad worden elk maximaal 2,50 meter breed; op de plaats waar een gecombineerd fiets-/wandelpad komt wordt dit pad ook maximaal 2,50 meter breed. Het fietspad wordt over een lengte van 420 meter uitgevoerd met betonplaten en voor het overige door het vernieuwen van de bestaande schelpenverharding. Het kronkelende tracé van het fiets- en wandelpad ligt in het Natura 2000-gebied Kop van Schouwen, dicht tegen de grens daarvan aan. Het tracé bevindt zich aan de rand van de bebouwing van Burgh-Haamstede. De aanleg van deze ontbrekende fietsschakel maakt deel uit van de integrale gebiedsontwikkeling Regiovisie Schouwen-West.
1.1. Het Natura 2000-gebied Kop van Schouwen is aangewezen ter uitvoering van de Habitatrichtlijn. Het gebied is onder meer aangewezen voor de habitattypen ‘Vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie’ (H2130; grijze duinen) en ‘Beboste duinen van het Atlantische, continentale en boreale gebied’ (H2180; duinbossen).
1.2. De Stichting heeft onder meer het behoud van natuurwaarden als doelstelling. [appellant A] is eigenaar van de woning [locatie 1] in Burgh-Haamstede, die zij recreatief gebruikt. [appellant B] woont aan het [locatie 2] in Burgh-Haamstede. Beide woningen liggen in de nabijheid van het fiets- en wandelpad en van het Natura 2000-gebied. De Stichting e.a. vrezen dat de habitattypen grijze duinen en duinbossen aangetast zullen worden door de aanleg van het fiets- en wandelpad.
Ontvankelijkheid (hoger) beroep
2. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen belanghebbende is bij de natuurvergunning omdat zij geen andere feitelijke werkzaamheden zou verrichten dan handelingen ter voorbereiding van de procedure tegen de natuurvergunning. Zij verricht zulke andere feitelijke werkzaamheden wel en heeft een lijst daarvan ook overgelegd bij de rechtbank. Volgens de Stichting heeft de rechtbank het beroep, voor zover dat namens haar is ingediend, ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
2.1. Het college en Schouwen-Duiveland stellen dat de rechtbank [appellant A] en [appellant B] ten onrechte hebben ontvangen in beroep. [appellant A] en [appellant B] zijn volgens het college en Schouwen-Duiveland niet-belanghebbend omdat zij geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de aanleg en het gebruik van het fiets- en wandelpad.
2.2. Artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
Artikel 1:2, luidt:
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen".
2.3. De natuurvergunning is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Overeenkomstig artikel 3:15, eerste lid, van de Awb, zijn belanghebbenden in de gelegenheid gesteld zienswijzen naar voren te brengen over het ontwerp-besluit. Deze procedure verschilt daarmee van veel andere omgevingsrechtelijke procedures waarin zienswijzen naar voren gebracht kunnen worden door ‘een ieder’.
Het gegeven dat de Stichting, [appellant A] en [appellant B] een zienswijze naar voren hebben gebracht tegen het ontwerpbesluit betekent in dit geval niet dat zij - ook als zij niet belanghebbend zouden zijn - ontvankelijk zijn in hun beroep bij de rechtbank. Zoals uit de uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.7 volgt, hebben niet-belanghebbenden in omgevingsrechtelijke zaken die zijn voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb alleen toegang tot de bestuursrechter als in die zaak de kring van personen die een zienswijze naar voren mogen brengen op grond van het nationale recht is verruimd tot ‘een ieder’. Dat is - zoals hiervoor uiteengezet - hier niet aan de orde. De rechtbank kon de Stichting, [appellant A] en [appellant B] dus alleen in beroep ontvangen als zij belanghebbende zijn bij de natuurvergunning.
- Is de Stichting belanghebbend?
2.4. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
2.5. Het belang dat de Stichting zich blijkens haar statuten stelt te behartigen is ‘het beschermen van de leefomgeving van mens, plant en dier en te streven naar behoud van natuurwaarden en rust in het werkgebied en het verrichten van al wat hiermee verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn’.
Uit de statuten en de naam van de Stichting kan worden afgeleid dat het werkgebied van de Stichting het gebied ‘Kop van Schouwen en Zeeperand’ omvat. Dat deze omschrijving geen exacte territoriale begrenzing geeft, zoals Schouwen-Duiveland betoogt, laat onverlet dat hieruit duidelijk blijkt dat in ieder geval het Natura 2000-gebied Kop van Schouwen tot het werkgebied van de Stichting behoort. Dat betekent dat het fiets- en wandelpad binnen het werkgebied wordt gerealiseerd.
Het statutaire doel van de Stichting is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. De belangen betrokken bij de verlening van een natuurvergunning voor een fiets- en wandelpad dat gevolgen kan hebben voor natuurwaarden in het gebied Kop van Schouwen behoren tot de belangen die de Stichting blijkens haar statutaire doelstelling behartigt. De Afdeling deelt het betoog van Schouwen-Duiveland dat de statutaire doelstelling onvoldoende onderscheidend is en gericht is op zeer algemeen omschreven activiteiten in een onduidelijk begrensd werkgebied, waardoor niet kan worden gesteld dat de Stichting door het besluit in een door haar behartigd belang wordt geraakt, niet.
2.6. Naast deze algemene statutaire doelstelling van de Stichting is, om te kunnen bepalen of haar belang rechtstreeks is betrokken bij de natuurvergunning, relevant of de Stichting met het oog op de behartiging van haar doelstelling feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Het moet daarbij gaan om werkzaamheden die los staan van het voeren van juridische procedures of de voorbereiding daarvan. De periode die voor de beoordeling van de belanghebbendheid in beroep relevant is, is de periode tot het einde van de beroepstermijn bij de rechtbank. Dat is 1 februari 2018.
2.7. De Afdeling deelt het standpunt van het college dat ook beoordeeld moet worden of de Stichting in de zienswijzefase voldoende feitelijke werkzaamheden verrichtte niet. Voor belanghebbenden is het indienen van een zienswijze in omgevingsrechtelijke zaken die voorbereid zijn met afdeling 3.4 van de Awb geen voorwaarde voor het kunnen instellen van beroep (vergelijk de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, onder 4.3-4.9). Daarom is niet van belang of de Stichting ten tijde van de zienswijzefase die alleen voor belanghebbenden was opengesteld, voldoende feitelijke werkzaamheden verrichtte.
2.8. De Stichting is op 5 mei 2017 opgericht. De Stichting heeft volgens haar opgave tot 1 februari 2018 de volgende feitelijke werkzaamheden verricht:
- april/mei 2017: opdracht onderzoek naar levendbarende hagedis;
- mei 2017: wandeling met [persoon] van Leefbaar Schouwen-Duiveland over het pad;
- juni 2017: contacten met Erfgoedplatform over aanwijzing pad als cultureel erfgoed;
- juni 2017: opzetten website;
- diverse contacten met Natuurmonumenten over de kap van abelen/populieren;
- 7 september 2017: voorlichting over de doelen van de Stichting tijdens Open Monumentendag;
- van juni 2017 tot juni 2018: diverse bezoeken aan informatieavonden, georganiseerd door de Dorpsraad en bureau Kuipers over de nieuwe Dorpsvisie; ingesproken, visie op natuur van de Stichting op briefjes aangegeven;
- 23 november 2017: opstellen/verspreiding nieuwsbrief Stichting;
- 23 november 2017: gesprek met provincie over beheerplan, uitnodiging klankbordgroep.
Deze opgave heeft zij zowel bij de rechtbank als bij de Afdeling overgelegd.
2.9. De rechtbank heeft overwogen dat de Stichting geen kopie van de nieuwsbrief en geen notulen van het overleg over de Dorpsvisie heeft overgelegd. De wandeltocht over het schelpenpad en de informatie over de Nauwe Korfslak en de Noordse Woelmuis die de Stichting op haar website vermeldt zijn door de rechtbank aangemerkt als werkzaamheden ter voorbereiding van deze procedure. Omdat deze werkzaamheden ontoereikend zijn om als belanghebbende bij de natuurvergunning aangemerkt te kunnen worden heeft de rechtbank het beroep dat is ingesteld door de Stichting niet-ontvankelijk verklaard.
De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank niet. Uit de overgelegde lijst van feitelijke werkzaamheden en uit de website van de Stichting blijkt onder meer dat in opdracht van de Stichting in 2017 een onderzoek naar het voorkomen van de levendbarende hagedis in een deel van het gebied Kop van Schouwen is uitgevoerd. Ook wordt op de website verslag gedaan van contacten en overleg met de provincie, de Vereniging Natuurmonumenten en de Stichting Anemoon over de kap van abelen in het natuurgebied (augustus 2017). In dat verband is een veldbezoek gebracht aan het Slotbos en het duinbos in de Zeepeduinen voor onderzoek naar het voorkomen van de Nauwe Korfslak. Daarnaast gebruikt de Stichting haar website voor het informeren van het publiek over (onderzoek naar) de natuurwaarden in het gebied Kop van Schouwen en Zeeperand. Verder bevestigt het college in zijn schriftelijke uiteenzetting dat de Stichting informatieavonden over de Dorpsvisie heeft bezocht en daar heeft ingesproken en dat op 23 november 2017 een informeel gesprek met de Stichting heeft plaatsgevonden over het uitvoeren van herstelmaatregelen in het Slotbos. Deze activiteiten zijn naar het oordeel van de Afdeling voldoende om te oordelen dat de Stichting feitelijke werkzaamheden ter behartiging van haar doelstelling verricht. De Afdeling is dan ook anders dan de rechtbank, die de hiervoor genoemde werkzaamheden niet heeft betrokken bij de beoordeling van de belanghebbendheid, van oordeel dat de Stichting belanghebbende is bij het bestreden besluit.
Het betoog slaagt.
- Zijn [appellant A] en [appellant B] belanghebbende?
2.10. [appellant A] is eigenaar van de woning [locatie 1] die zij recreatief gebruikt. Op de tekening die bij de natuurvergunning hoort is aangegeven dat het bestaande wandelpad dat langs een deel van het perceel van [appellant A] ligt wordt omgevormd tot fietspad en dat daar een schelpenverharding wordt aangebracht. De aan te brengen schelpenverharding op de Zandstraat begint ongeveer ter hoogte van de woning van [appellant A].
2.11. [appellant B] woont aan het [locatie 2]. Op de tekening die bij de natuurvergunning hoort is aangegeven dat het bestaande wandelpad dat langs het perceel [locatie 2] ligt wordt omgevormd tot een gecombineerd wandel- en fietspad.
2.12. Ter zitting is vastgesteld dat de percelen van [appellant A] en [appellant B] grenzen aan het fiets- en wandelpad waarop de natuurvergunning betrekking heeft. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1671, en van 12 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1910, wordt belanghebbendheid bij besluiten krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in beginsel aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij anderszins zakelijk- of persoonlijke gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarover het besluit gaat of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn. Dit uitgangspunt geldt ook voor de beoordeling van de belanghebbendheid bij een natuurvergunning.
Omdat de omvorming van het wandelpad naar fietspad en het aanbrengen van een (schelpen)verharding gevolgen kan hebben voor het woongenot ter plaatse van de percelen van [appellant A] en [appellant B], is er sprake van feitelijke gevolgen van enige betekenis. [appellant A] en [appellant B] hebben als eigenaar/bewoner van een perceel dat grenst aan het pad waarop de vergunning betrekking heeft een rechtstreeks betrokken belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is terecht - zij het gedeeltelijk op andere gronden - tot hetzelfde oordeel gekomen. Het betoog van het college en van Schouwen-Duiveland dat [appellant A] en [appellant B] geen belanghebbende zijn bij het bestreden besluit, slaagt niet.
Relativiteit
3. Het college en Schouwen-Duiveland betogen dat [appellant A] en [appellant B] zich niet kunnen beroepen op de normen uit de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), omdat deze normen niet strekken tot hun belangen. Volgens het college is voor de toepassing van het relativiteitsvereiste niet alleen de ligging van de percelen ten opzichte van het Natura 2000-gebied van belang, maar ook de vraag of en in hoeverre [appellant A] en [appellant B] hinder ondervinden van het gebruik van het pad. Schouwen-Duiveland stelt dat de belangen van [appellant A] en [appellant B] bij een goede kwaliteit van de woon- en leefomgeving niet verweven zijn met het algemene belang van natuurbescherming, omdat de kwaliteit van de woonomgeving en de toegankelijkheid als wandelaar of fietser van het natuurgebied, met het besluit behouden blijven.
3.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
3.2. De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van projecten die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit overweging 10.51 in de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- of leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. De percelen van [appellant A] en [appellant B] grenzen aan het Natura 2000-gebied Kop van Schouwen. Hun woningen staan op ongeveer 15 meter afstand daarvan. Het Natura 2000-gebied maakt daarmee onderdeel uit van de woon- en leefomgeving van [appellant A] en [appellant B], zodat in dit geval verwevenheid bestaat tussen de individuele belangen van [appellant A] en [appellant B] bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving en het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen.
Omvang van het inhoudelijke geschil
4. De Stichting e.a. hebben de beroepsgrond dat de gevolgen van stikstofdepositie door het gebruik van machines tijdens de aanlegfase niet goed zijn beoordeeld, ter zitting ingetrokken.
5. De Stichting e.a. hebben in hun brief van 8 oktober 2021 voor het eerst in deze hoger beroepsprocedure betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen aanleiding bestaat voor nader onderzoek naar het voorkomen van de nauwe korfslak op en rond het tracé. De rechtbank neemt volgens de Stichting e.a. ten onrechte aan dat vier steekproeven waarbij geen nauwe korfslakken zijn aangetroffen voldoende zijn voor de conclusie dat de nauwe korfslak niet voorkomt. Bovendien heeft de rechtbank het college ten onrechte gevolgd in zijn standpunt dat het gebied rond het tracé geen geschikt leefgebied van de nauwe korfslak is. Onder verwijzing naar het in hun opdracht opgestelde rapport ‘Nadere uitwerking grijze duinen en duinbos voetpad Adriaan v.d. Weijdeweg - Moolweg’ (d.d. 4 oktober 2021), van Vos ecologisch onderzoek, stellen de Stichting e.a. dat er rond het tracé wel geschikt potentieel leefgebied voor de nauwe korfslak is in de vorm van duinbos met populierachtigen.
5.1. Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Awb, nieuwe gronden worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd. Dat is in dit geval aan de orde. De Stichting e.a. hebben geen goede reden gegeven waarom zij deze beroepsgrond niet eerder naar voren konden brengen. Dat het college in het verweerschrift van 4 oktober 2019 ingaat op het oordeel van de rechtbank over de nauwe korfslak en dat de Stichting e.a. pas kort voor de zitting aan Vos ecologisch onderzoek hebben verzocht de uitspraak van de rechtbank te beoordelen, betekent niet dat zij de beroepsgrond niet eerder naar voren konden brengen. Ook de aard van de beroepsgrond brengt met zich mee dat het voor een adequate reactie van de andere partijen daarop nodig is dat zij nog voldoende gelegenheid hebben om deze beroepsgrond voorafgaand aan de zitting bij de Afdeling alsnog door een deskundige te laten beoordelen. Het voorgaande brengt de Afdeling tot het oordeel dat deze beroepsgrond wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing moet worden gelaten.
Voor het overige bevatten de brief van 8 oktober 2021 en het daarbij gevoegde rapport van Vos een nadere onderbouwing van reeds eerder naar voren gebrachte beroepsgronden. Die delen van deze stukken worden hierna wel bij de bespreking van de beroepsgronden betrokken.
Grijze duinen
6. De Stichting e.a. stellen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt kon stellen dat de aanleg van het fiets- en wandelpad niet zal leiden tot een afname van de oppervlakte van het habitattype grijze duinen (H2310B). Volgens de Stichting e.a. is in de Natuurtoets waarop het college zijn standpunt baseert, geenszins overtuigend aangetoond dat het bestaande wandelpad niet kwalificeert als habitattype grijze duinen (H2310B), maar als niet kwalificerend habitattype (H000). De aanwezigheid van een afrastering langs het wandelpad kan volgens de Stichting e.a. niet dienen als graadmeter voor de vraag welk habitattype (H2310B of H000) geldt. Daarnaast kan uit het kaartmateriaal dat in de Natuurtoets is opgenomen en uit de provinciale habitatkaart niet worden afgeleid dat de locatie van het fiets- en wandelpad deel uitmaakt van H000. Ook uit de feitelijke situatie kan dat volgens de Stichting e.a. niet worden afgeleid. Op dit punt verwijzen zij naar het rapport ‘Inventarisatie grijze duinen voetpad Adriaan v.d. Weijdeweg - Moolweg’ (d.d. 29 juni 2018) en naar het rapport ‘Nadere uitwerking grijze duinen en duinbos voetpad Adriaan v.d. Weijdeweg - Moolweg’ (d.d. 4 oktober 2021), die beide in opdracht van de Stichting e.a. zijn opgesteld door P.G. Vos van Vos Ecologisch Onderzoek. In deze rapporten wordt op basis van een veldinventarisatie gesteld dat het bestaande wandelpad niet kwalificeert als habitattype grijze duinen, met uitzondering van één locatie waar het bestaande wandelpad bestaat uit kaal zand (verstuivend duin). De verharding van dat deel van het pad met betonplaten leidt volgens Vos tot 552 m2 verlies van dit habitattype. Daarnaast komen op sommige plaatsen in de bermen langs het deel van het wandelpad dat niet kwalificeert als enig habitattype, vegetatietypen voor die horen bij het habitattype grijze duinen. Het verlies daarvan leidt volgens Vos ook tot een afname van het habitattype.
6.1. Het college stelt dat er bij de plannen voor de aanleg van het wandel- en fietspad rekening mee is gehouden dat de aanleg niet ten koste mag gaan van de oppervlakte en kwaliteit van het habitattype grijze duinen. Daarom wordt ter plaatse van de grijze duinen niet voorzien in een vrijliggend wandelpad, maar wordt het bestaande wandelpad daar omgevormd tot een gecombineerd wandel- en fietspad. Hierdoor treedt er geen oppervlakteverlies en geen versnippering van het habitattype grijze duinen op.
Dit standpunt heeft het college bij de rechtbank nader toegelicht in zijn reactie op het eerste rapport van Vos. Het bestaande wandelpad ligt binnen het gebied dat op de Habitatkaart Kop van Schouwen 2010, Provincie Zeeland (hierna: habitatkaart 2010) is aangeduid als habitattype grijze duinen. De habitatkaart 2010 laat volgens het college zien welke representatieve habitattypen op een bepaald oppervlak domineren. Binnen een aangewezen habitattype op de kaart kan dus ook een kleiner percentage ander habitattype voorkomen of een deel dat niet kwalificeert. Dat is volgens het college ook aan de orde bij het habitatvlak grijze duinen waarbinnen het tracé valt. Uit de objectinformatie bij de habitatkaart 2010 blijkt dat 10% van dat habitatvlak niet kwalificeert als enig habitattype.
Volgens het college behoort het bestaande wandelpad tot die 10% binnen het habitatvlak grijze duinen dat niet kwalificeert als enig habitattype. Het college baseert dit standpunt op de informatie bij de habitatkaart 2010, de wijze van totstandkoming daarvan, de feitelijke situatie in het gebied, en het rapport "Natuurtoets, Herinrichting Fiets- en wandelpaden, A. v.d. Weijdeweg-Moolweg, Schouwen-West’, dat in opdracht van Schouwen-Duiveland is opgesteld door bureau Regelink Ecologie & Landschap (5 augustus 2016; hierna: de Natuurtoets). Het wandelpad is een zandpad dat al tientallen jaren dagelijks wordt betreden, waardoor vegetatie ontbreekt en geen kans heeft om tot ontwikkeling te komen. Het pad ligt door de afrastering ook fysiek afgescheiden van het habitattype grijze duinen. De omvorming van het wandelpad tot een met betonnen platen verhard fiets-/wandelpad, heeft een ruimtebeslag van 1050 m2. Dat past volledig binnen de 10% niet kwalificerend habitattype. De aanleg van het gecombineerde fiets-/wandelpad zal dus niet leiden tot oppervlakteverlies van het habitattype grijze duinen, aldus het college.
De rechtbank heeft het college gevolgd in zijn standpunt.
6.2. In aanvulling op het voorgaande hebben het college en Schouwen-Duiveland in hoger beroep naar voren gebracht dat in 2020 een nieuwe habitatkartering is uitgevoerd door Van der Goes & Groot. Een belangrijk verschil met de kartering uit 2010 is het detailniveau ervan. Uit de nieuwe habitatkaart (hierna: habitatkaart 2020) kan worden afgeleid dat het bestaande wandelpad over een lengte van 98 meter kwalificeert als grijs duin. Dat is een deel van het bestaande wandelpad dat op grond van de vergunning als onverhard wandelpad blijft bestaan. Het bestaande wandelpad dat omgevormd wordt tot een gecombineerd fiets-/wandelpad dat verhard wordt met betonplaten, kwalificeert volgens de recente kartering niet als habitattype. Het college en Schouwen-Duiveland zien hierin een bevestiging van hun standpunt dat de aanleg van het fiets- en wandelpad niet leidt tot een afname van de oppervlakte van het habitattype grijze duinen.
6.3. Tussen partijen is niet in geschil dat het bestaande wandelpad volgens de kaarten in de Natuurtoets en de habitatkaart 2010, dat zijn de kaarten die voor het bestreden besluit zijn gebruikt, ligt in een gebiedsdeel (nr. 496) dat is aangeduid als habitattype grijze duinen (H2180B). De ‘informatie op locatie’ die op de habitatkaart 2010 voor dit gebiedsdeel wordt getoond vermeldt dat 80% van het gebiedsdeel kwalificeert als habitattype grijze duinen (H2180B), 10% als habitattype duinbossen (H2180A) en 10% niet kwalificeert als habitattype (H000). Omdat er bij het opstellen van de habitatkaarten voor is gekozen om binnen een Natura 2000-gebied gebiedsdelen te karteren op basis van het overheersende vegetatietype (in dit geval grijze duinen), zijn binnen het gebiedsdeel de ligging van het habitattype duinbossen (H2180A) en de ligging van de gronden die niet als enig habitattype kwalificeren niet aangegeven. De Stichting e.a. stellen dus weliswaar terecht dat uit de kaarten niet kan worden afgeleid dat het wandelpad kwalificeert als H000, maar uit de informatie bij de habitatkaart 2010 kan wel afgeleid worden dat binnen het als grijze duinen aangewezen gebiedsdeel gronden voorkomen die niet kwalificeren als enig habitattype.
6.4. Volgens de rechtbank gaat Vos ervan uit dat binnen een niet-kwalificerend deel van een gebied wél kwalificerende stukken aanwezig kunnen zijn die meetellen bij het bepalen van oppervlakteverlies. Uit het rapport van Vos en de daarop ter zitting gegeven toelichting leidt de rechtbank af dat Vos stelt dat er rond het bestaande wandelpad - dat ook volgens Vos op zich niet kwalificeert als habitattype grijze duinen - delen aanwezig zijn die wel kunnen worden aangemerkt als grijze duinen (met name de verstuivende delen). Als deze delen meegeteld worden als grijze duinen, is er volgens het rapport sprake van meer dan 100 m2 oppervlakteverlies, aldus de rechtbank. Die wijze van redeneren en berekenen overtuigt de rechtbank niet. Volgens de rechtbank is de benadering die in de Natuurtoets is gevolgd de juiste. Daarin is gekeken naar de overheersende vegetatie in grotere gebieden en is minder op detailniveau ingezoomd.
6.5. Anders dan de Stichting e.a. stellen geeft de rechtbank met de hiervoor vermelde weergave van het eerste rapport van Vos geen blijk van een verkeerde lezing daarvan. In het rapport wordt onderzocht of op verschillende locaties ter plaatse waar het wandelpad binnen het habitatvlak grijze duinen ligt, vegetatietypen aanwezig zijn die kenmerkend zijn voor het habitattype grijze duinen. Die kenmerken komen volgens het rapport voor op één van de onderzochte locaties (Iocatie 1). Daar bestaat het bestaande wandelpad uit kaal zand, wat volgens het rapport van Vos erop duidt dat het bestaande wandelpad op die plaats onderdeel uitmaakt van verstuivende duinen. Verder komen volgens het rapport op sommige plaatsen in de berm langs het bestaande - niet voor enig habitattype kwalificerende - wandelpad vegetatietypen voor die kenmerkend zijn voor het habitattype grijze duinen.
6.6. Het college stelt dat het wandelpad waar het uit kaal zand bestaat geen onderdeel is van de verstuivende duinen en niet kwalificeert als habitattype grijze duinen. Het college baseert zijn standpunt op de informatie bij de habitatkaart, de wijze van totstandkoming daarvan, de Natuurtoets en de feitelijke situatie in het gebied. Volgens het college ligt de oorspronkelijke schelpenverharding van het wandelpad door verstuiving onder het zand. Die verstuiving vindt plaats vanuit het (noord)westelijk gelegen deel van het natuurgebied. De verstuiving wordt veroorzaakt doordat grote grazers nabij de kamduinen zijn geïntroduceerd. Die trappen de vegetatie kapot als gevolg waarvan het proces van verstuiving en successie in het natuurgebied weer op gang is gebracht/gekomen. De betonplaten die voor de omvorming van het bestaande wandelpad tot gecombineerd fiets-/wandelpad worden aangebracht, brengen de verstuiving volgens het college niet tot stilstand, want die komt niet vanaf het pad. De aanleg van het wandel- en fietspad heeft verder volgens het college ook geen effect op de abiotische omstandigheden die belangrijk zijn voor de instandhouding van stuivende duinen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college overtuigend heeft weerlegd dat het wandelpad waar het uit kaal zand bestaat geen onderdeel is van de verstuivende duinen en niet kwalificeert als habitattype grijze duinen.
Overigens wordt het standpunt van het college dat het bestaande wandelpad op deze plaats niet kwalificeert als enig habitattype bevestigd door de recente habitatkartering die weergegeven is op de habitatkaart 2020.
6.7. Over het betoog van de Stichting e.a. dat het aanbrengen van betonplaten ertoe leidt dat vegetatietypen zich niet langer kunnen ontwikkelen ter plaatse van het bestaande wandelpad overweegt de Afdeling het volgende. Het bestaande wandelpad is een zandpad dat al tientallen jaren dagelijks wordt betreden en waar vegetatie ontbreekt. Door de dagelijkse betreding heeft het bestaande wandelpad volgens het college geen potentie voor pionierbegroeiing die karakteristiek is voor het habitattype grijze duinen. De omvorming van dat pad tot een met betonnen platen verhard wandel- en fietspad brengt daar volgens het college geen verandering in.
In het eerste rapport van Vos staat ook dat de voor grijze duinen kenmerkende vegetatie, zoals buntgrasvegetatie, zich niet kan ontwikkelen door de huidige betreding van het wandelpad. Verder staat in het rapport van Vos dat de gronden die buiten de afrastering liggen, waaronder het wandelpad, onttrokken zijn aan begrazing door grote grazers. Die begrazing is juist nodig voor het handhaven en ontwikkelen van het habitattype grijze duinen. Gelet op het voorgaande volgt de Afdeling het betoog van de Stichting e.a. dan ook niet dat het aanbrengen van betonplaten ertoe leidt dat vegetatietypen zich niet langer kunnen ontwikkelen.
6.8. Dat er in de berm van het bestaande wandelpad op sommige plaatsen vegetatietypen voorkomen die kunnen behoren bij het habitattype grijze duinen betekent niet dat de benadering van het college die gebaseerd is op de habitatkartering, waarbij gekeken wordt naar de overheersende vegetatie in grotere gebieden en minder op detailniveau is ingezoomd, niet juist zou zijn. De rechtbank heeft dit terecht overwogen.
6.9. De Stichting e.a. stellen tot slot dat in de Natuurtoets niet is betrokken dat er ook habitatverlies zal optreden naast het aan te leggen gecombineerde wandel-/fietspad. De Stichting e.a. verwachten dat het pad niet breed genoeg is voor het gecombineerde gebruik. Wandelaars die moeten uitwijken voor fietsers zullen naast het pad gaan lopen, op de gronden die kwalificeren als grijze duinen en daar schade aan dit habitattype veroorzaken.
Ter zitting hebben het college en Schouwen-Duiveland nader toegelicht dat het gecombineerde fiets- en wandelpad maximaal 2,5 meter breed wordt. Uitwijkmogelijkheden voor wandelaars of fietsers zijn er niet op de plek waar het gecombineerde wandel- en fietspad met betonverharding komt. Het pad is aan de ene zijde fysiek gescheiden van het habitattype grijze duinen door een afrastering. Aan de andere zijde is het begrensd door tuinen, afrasteringen en aflopend terrein.
6.10. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college kan worden gevolgd in zijn standpunt dat de aanleg van het wandel- en fietspad niet leidt tot oppervlakteverlies van het habitattype grijze duinen.
Het betoog slaagt niet.
Duinbossen
7. De Stichting e.a. stellen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt kon stellen dat de aanleg van nieuwe wandelpaden en de omvorming van het bestaande wandelpad tot verhard fietspad niet zal leiden tot een aantasting van het habitattype duinbossen.
Volgens de Stichting e.a. is in de Natuurtoets niet onderbouwd waarom de aanleg van een wandelpad met een ruimtebeslag van 650 m2 in het habitatsubtype duinbossen (droog) niet leidt tot een aantasting van dit habitatsubtype. Dat het pad zal worden opgenomen in het in voorbereiding zijnde beheerplan, zoals in de Natuurtoets staat, is daarvoor niet voldoende.
De Stichting e.a. voeren verder aan dat de rechtbank het college ten onrechte volgt in zijn standpunt dat het verlies van 1487,5 m2 van het habitattype duinbossen (binnenduinrand) en 650 m2 van het habitattype duinbossen (droog), niet leidt tot een significant negatief effect. Iedere afname van de oppervlakte en kwaliteit van het habitattype moet volgens de Stichting e.a. gelet op de ongunstige staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling die gericht is op uitbreiding van oppervlakte en kwaliteit, geduid worden als een significant negatief effect. Het feit dat zoveel mogelijk bomen en struiken worden gespaard en dat het schelpenpad niet als een echte verharding kan worden beschouwd doet volgens de Stichting e.a. niet af aan het feit dat de uitvoering van het project leidt tot een afname van de oppervlakte en kwaliteit van het habitattype. De schelpenverharding verhindert de uitwisseling van de bodem met de bovenliggende vegetatiestructuren en de bij het habitattype behorende dieren en andere organismen. Onder verwijzing naar het tweede rapport van Vos stellen de Stichting e.a. verder dat de aanleg van het wandelpad op plaatsen waar hoogteverschillen voorkomen, alleen uitvoerbaar is als voor de overbrugging van het hoogteverschil zand wordt aangebracht. Het college heeft dat niet onderkend en de effecten daarvan op de oppervlakte en kwaliteit van het habitattype zijn volgens de Stichting e.a. in de Natuurtoets niet onderzocht.
7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de aanleg van het nieuwe wandelpad en de omvorming van het bestaande wandelpad tot fietspad met schelpenverharding niet leidt tot een afname van oppervlak en kwaliteit van het habitattype duinbossen (droog en binnenduinrand). Het college heeft zijn standpunt gebaseerd op de Natuurtoets. Daarin wordt geconcludeerd dat de ingreep geen effecten heeft op typische soorten die bij deze habitatsubtypen horen, dat het project wordt geïntegreerd in het beheerplan en dat een schelpenpad de effecten van stikstofdepositie tegengaat. Omdat voor de nieuw aan te leggen wandelpaden officieuze paden worden gebruikt en het nieuwe pad zoveel mogelijk om bomen en struiken wordt aangelegd, is er volgens het college geen afname van het habitattype duinbossen aan de orde.
De rechtbank vindt het standpunt van het college dat het bos niet wordt aangetast niet onbegrijpelijk. Zij betrekt daarbij dat aan de vergunning een voorschrift is verbonden dat de exacte situering van het pad wordt bepaald door een ecoloog, die in voorkomende gevallen moet aangeven of vegetatie verwijderd mag worden. Dit voorschrift dient om te waarborgen dat de vegetatie slechts verwijderd wordt als die geen bijdrage levert aan de kwaliteit van de bossen. Ook de aan te leggen schelpenverharding leidt volgens de rechtbank niet tot een negatief effect. Schelpen binden stikstof waardoor een schelpenpad een positief effect heeft op habitattypen die gevoelig zijn voor stikstof.
7.2. Binnen het habitattype duinbossen wordt het bestaande wandelpad omgevormd tot fietspad met een schelpenverharding. Zoveel mogelijk parallel aan het fietspad wordt een nieuw wandelpad aangelegd. Volgens de Natuurtoets gaat het concreet om maximaal 1487,5 m2 aan te leggen wandelpad binnen het habitatsubtype duinbossen (binnenduinrand) (H2180C) en om 650 m2 binnen het habitatsubtype duinbossen (droog) (H2180A).
In de ‘Notitie update Natuurtoets’ (d.d. 25 oktober 2021), van Regelink Ecologie & Landschap, opgesteld in opdracht van Schouwen-Duiveland, is aan de hand van de in 2020 geactualiseerde habitatkartering opnieuw bezien wat het ruimtebeslag van het nieuw aan te leggen wandelpad binnen het habitatsubtype duinbossen (binnenduinrand) is. Op grond van die kartering ligt 294 meter (= 735 m2) van het nieuwe wandelpad binnen dit habitatsubtype. Dat is dus minder dan de 1487,5 m2 waar in de Natuurtoets mee is gerekend.
7.3. In het aanwijzingsbesluit is voor het habitattype duinbossen de volgende instandhoudingsdoelstelling opgenomen: "Behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit duinbossen, vochtig (subtype B) en behoud oppervlakte en kwaliteit duinbossen, droog (subtype A) en duinbossen, binnenduinrand (subtype C). Enige achteruitgang in oppervlakte ten gunste van habitattype grijze duinen (H2130) of vochtige duinvalleien (H2190) is toegestaan".
7.4. De Stichting e.a. stellen terecht dat in de Natuurtoets voor de beoordeling van de gevolgen van het ruimtebeslag van het aan te leggen wandelpad binnen het habitatsubtype duinbossen (droog) wordt verwezen naar een nog op te stellen beheerplan. Het college heeft onderkend dat die beoordeling niet kenbaar is voor de Stichting e.a. en heeft de beoordeling van de gevolgen van het ruimtebeslag voor dat habitatsubtype en voor het habitatsubtype duinbossen (binnenduinrand) daarom in het besluit verwoord. Het betoog van de Stichting e.a. dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de beoordeling van de gevolgen van het ruimtebeslag voor het habitatsubtype duinbossen (droog) ontoereikend is omdat daarvoor alleen is verwezen naar een nog op te stellen beheerplan, slaagt niet.
7.5. De Stichting e.a. stellen ten onrechte dat de instandhoudingsdoelstelling voor de habitatsubtypen duinbossen (droog) en duinbossen (binnenduinrand) gericht is op de uitbreiding van de oppervlakte en kwaliteit. De doelstellingen zijn gericht op het behoud van de oppervlakte en kwaliteit. Verder volgt de Afdeling de Stichting e.a. niet waar zij zonder nadere toelichting stellen dat deze habitatsubtypen in een ongunstige staat van instandhouding verkeren. Uit het aanwijzingsbesluit volgt dat de landelijke staat van instandhouding als gunstig is beoordeeld. Daarnaast is, zoals het college terecht stelt, in de Natuurtoets de kwaliteit van het habitattype waar het pad is gepland als goed beoordeeld. Het betoog van de Stichting e.a. dat het ruimtebeslag door het aan te leggen wandelpad gelet op de uitbreidingsdoelstelling en de ongunstige staat van instandhouding van het habitattype per definitie als een aantasting is te duiden, slaagt dan ook niet.
7.6. Over de stelling van de Stichting e.a. dat weliswaar zoveel mogelijk bomen en struiken worden gespaard, maar niet alle, en dat het aanbrengen van een schelpenverharding leidt tot een afname van oppervlakte en kwaliteit van het habitattype duinbossen, overweegt de Afdeling het volgende.
Het college heeft zijn standpunt dat het project niet leidt tot een afname van de oppervlakte en kwaliteit als volgt gemotiveerd. Het bestaande wandelpad wordt een fietspad met schelpenverharding. Het nieuwe wandelpad wordt niet voorzien van een schelpenverharding en is deels voorzien op paden die nu - officieus - gebruikt worden door wandelaars. Op delen waar nu nog geen pad loopt, wordt een wandelpad gecreëerd, waarvoor hooguit enkele bomen en struiken weggehaald worden die niet van invloed zijn op de oppervlakte. Vanwege de aard van het habitattype (bos) is volgens het college geen sprake van versnippering en oppervlakteverlies wanneer er een pad om de aanwezige bomen wordt gelegd. Dit belemmert de bomen niet om een gesloten kronendak te vormen. Het gebied voldoet volgens het college ook na de aanleg van het wandelpad aan de kenmerken en vereisten waaraan een gebied moet voldoen om te kwalificeren als habitattype duinbossen (droog en binnenduinrand).
Verder stelt het college dat boslandschappen zoals duinbossen zijn opgebouwd uit verschillende verticale lagen: de moslaag, kruidlaag, struiklaag en boomlaag. De specifieke planten en het ecotoop dat zij bij elkaar vormen maken dat een gebied tot het habitattype duinbossen behoort. De kenmerken/vereisten waaraan een gebied moet voldoen om te kwalificeren zijn beschreven in de profielendocumenten. Bij het habitatsubtype duinbossen (droog) gaat het om berken-eikenbossen met beuk. Bij het habitatsubtype duinbossen (binnenduinrand) kan het om meer gevarieerde beplanting gaan. De tot dit subtype behorende bossen zijn over het algemeen sterk door de mens beïnvloede (park)bossen die overwegend voorkomen op wat jongere, kalkhoudende bodems. Voor beide habitattypen geldt dat er bepaalde condities zijn waarin de ecotopen moeten verkeren om te stellen dat zij van een goede kwaliteit zijn. Omdat de kwaliteit van het habitattype goed is en de te verwijderen beplanting gering in omvang, zal volgens het college ook de kwaliteit van het habitattype niet veranderen. Datzelfde geldt voor de nieuwe schelpenlaag die op het bestaande wandelpad wordt aangebracht. Het gebruik van schelpen heeft bovendien een positief effect voor habitattypen die gevoelig zijn voor stikstof, omdat schelpen stikstof aan zich binden.
Gelet op het voorgaande heeft het college, anders dan de Stichting e.a. stellen, gemotiveerd waarom het weghalen van enkele bomen en struiken en het aanbrengen van een schelpenverharding niet leiden tot een afname van de oppervlakte en kwaliteit van het habitattype. Omdat de Stichting e.a. hiertegen geen andere argumenten naar voren hebben gebracht dan hiervoor onder 7.4 en 7.5 besproken, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het standpunt van het college dat het project niet zal leiden tot oppervlakte- en kwaliteitsverlies van het habitattype duinbossen, kan worden gevolgd. De Afdeling betrekt daarbij ook dat in voorschrift 17 van de vergunning is bepaald dat de exacte situering van het nieuw aan te leggen wandelpad onder begeleiding van een ecoloog wordt bepaald. Verder is daarin bepaald dat indien het noodzakelijk is om aanwezige bomen of vegetatie te verwijderen, een ecoloog aangeeft welke bomen of vegetatie gespaard moet blijven ten gunste van de kwaliteit van het habitattype duinbos en/of beschermde soorten, en welke geen bijdrage leveren en verwijderd kunnen worden.
7.7. In de Natuurtoets en de aanvraag voor de natuurvergunning is geen rekening gehouden met de aanleg van grote zandlichamen ter overbrugging van hoogteverschillen op het tracé van het wandelpad. De aanleg van dergelijke zandlichamen is volgens het college en Schouwen-Duiveland ook niet nodig voor de aanleg van het wandelpad waarvoor de natuurvergunning is verleend. Bij de exacte situering van het wandelpad wordt daar, zo heeft Schouwen-Duiveland ter zitting toegelicht, rekening mee gehouden. Dit is ook geborgd in voorschrift 17 van de vergunning, waarin is bepaald dat de exacte situering van het nieuw aan te leggen wandelpad onder begeleiding van een ecoloog wordt bepaald. Het aanleggen van grote zandlichamen is voorts niet mogelijk gelet op het bepaalde in voorschrift 14. Daarin staat dat het niet is toegestaan om grond of zand van buiten het gebied aan te voeren om bijvoorbeeld te egaliseren of delen van paden op te hogen. Dit type werkzaamheden dient volgens het voorschrift uitgevoerd te worden met vrijkomende grond of zand uit het terrein vanwege de aanleg van nieuwe delen van het wandelpad. Gelet op de ter zitting gegeven toelichting en gelet op deze voorschriften slaagt het betoog van de Stichting e.a. dat in de Natuurtoets de gevolgen van de aanleg van zandlichamen beoordeeld had moeten worden niet.
7.8. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college kan worden gevolgd in zijn standpunt dat de aanleg van het wandel- en fietspad niet leidt tot oppervlakte- of kwaliteitsverlies van het habitattype duinbossen (droog en binnenduinrand).
Het betoog slaagt niet.
Effecten van het gebruik van het pad door wandelaars en fietsers
8. De Stichting e.a. stellen onder verwijzing naar de rapporten van Vos dat de aanleg van het wandel- en fietspad zal leiden tot een intensiever gebruik van het gebied door wandelaars en fietsers. Een realistische prognose van het toekomstige gebruik ontbreekt, waardoor de effecten van het verwachte intensievere gebruik op soorten onvoldoende is onderzocht. Ook zijn de effecten van het gebruik door mountainbikers en wielrenners niet onderzocht. Het gaat volgens de Stichting e.a. om effecten op typische soorten en algemene soorten die voorkomen ter plaatse van het habitattype duinbossen. Zo zullen door betreding en overrijding meer kleine dieren, bijvoorbeeld de levendbarende hagedis, verwond of gedood worden en zal een deel van het habitattype duinbossen zijn functie als broedgebied voor vogels verliezen.
8.1. Het college stelt zich mede op basis van de Natuurtoets op het standpunt dat het gebruik van het wandel- en fietspad niet leidt tot verstoring van typische soorten die horen bij het habitattype duinbossen (droog en binnenduinrand).
De rechtbank heeft het college gevolgd in zijn standpunt.
8.2. In het profiel van het habitatsubtype duinbossen (droog) staat dat de eikenpage en de grote bonte specht, de typische soorten zijn die bij dit habitatsubtype horen. Bij het habitatsubtype duinbossen (binnenduinrand) worden als typische soorten genoemd: wilde hyacint, grote bonte specht en houtsnip. Typische soorten zijn soorten waarvoor een Natura 2000-gebied niet is aangewezen, maar die noodzakelijk zijn voor de instandhouding van habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied wel is aangewezen.
In het arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:883 (Holohan), heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat in een passende beoordeling ook de gevolgen voor typische soorten waarvoor het Natura 2000-gebied niet is aangewezen beoordeeld moeten worden. Dat is in de Natuurtoets ook gedaan. Daarin is geconcludeerd dat het gebruik van het pad door wandelaars en fietsers niet leidt tot verstoring van de hiervoor genoemde typische soorten. Zo zullen bomen met holtes blijven staan, waarmee nestbomen van de grote bonte specht gehandhaafd blijven en is verstoring van broedende houtsnippen uitgesloten omdat deze niet in de omgeving van het tracé broeden De levendbarende hagedis is geen typische soort van het habitattype en is evenmin een soort waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen. De gevolgen daarvoor en voor andere algemene soorten hoeven, anders dan de Stichting e.a. veronderstellen, bij de verlening van de natuurvergunning niet beoordeeld te worden.
8.3. In het verweerschrift stelt het college dat geen aanleiding bestaat voor nader onderzoek naar het verwachte gebruik van het fiets- en wandelpad. Bij de beoordeling van de effecten op de typische soorten gaat het niet om de exacte hoeveelheid fietsers en wandelaars op het tracé, maar om de effecten van het gebruik door fietsers en wandelaars op de soorten (optische verstoring en verstoring door geluid). Omdat het bestaande wandelpad nu al gebruikt wordt door wandelaars, zullen eventuele typische soorten die voor verstoring gevoelig zijn, zich nu ook al niet langs dit pad bevinden. Uit onderzoek van Krijgsveld leidt het college af dat fietsers in vergelijking met wandelaars een kleinere, minder verreikende verstoringsbron zijn. De effecten van extra fietsers in het gebied reiken dan ook niet verder dan de huidige effecten van wandelaars. Het nieuwe wandelpad wordt zoveel mogelijk parallel aan het fietspad aangelegd, waardoor een verandering van verstoring zich op die plaatsen ook niet zal voordoen, aldus het college.
De Afdeling ziet in wat de Stichting e.a. naar voren hebben gebracht geen concrete aanknopingspunten voor twijfel over de wijze waarop in de Natuurtoets de gevolgen van het wandel- en fietspad voor typische soorten zijn onderzocht. Het college mocht zich daarop baseren en heeft terecht gesteld dat nader onderzoek naar de intensiteit van het verwachte gebruik door wandelaars en fietsers niet nodig is. Het college heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat mountainbikers en wielrenners niet op het pad worden verwacht. Zoals ter zitting toegelicht is voor mountainbikers is in de nabijheid van het pad een speciale mountainbikeroute aangelegd. Voor wielrenners is het pad niet aantrekkelijk vanwege de vele bochten, de ondergrond (schelpenverharding) en het gecombineerde gebruik met wandelaars.
Het betoog slaagt niet.
Tussenconclusie
9. Uit het bovenstaande volgt dat de rechtbank (1) het beroep voor zover dat is ingesteld door de Stichting natuurbescherming Kop van Schouwen en Zeeperand ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en (2) het beroep van [appellant A] en [appellant B] terecht ongegrond heeft verklaard. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover daarin het beroep van de Stichting natuurbescherming Kop van Schouwen en Zeeperand niet-ontvankelijk is verklaard. Voor het overige dient de uitspraak van de rechtbank te worden bevestigd.
Het besluit van 19 december 2019
10. In het besluit van 19 december 2019 heeft het college onderdeel II van de natuurvergunning van 12 december 2017 ingetrokken en vervangen door "Wij besluiten […] II. de vergunning geldig te laten zijn tot en met 20 februari 2022". Verder is bij dat besluit voorschrift 9 van de natuurvergunning van 12 december 2017 ingetrokken en vervangen door "9. Werkzaamheden vinden plaats tussen 1 november 2020 en 20 februari 2021 en indien nodig tussen 1 november 2021 en 20 februari 2022".
10.1. Het besluit van 19 december 2019 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
10.2. De Stichting e.a. voeren tegen dit besluit dezelfde gronden aan als tegen het besluit van 12 december 2017. Verder stellen zij dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd omdat het college niet heeft onderzocht of de ecologische onderzoeken op basis waarvan het besluit destijds is genomen nog actueel zijn.
10.3. De wijziging van de voorschriften is volgens het college nodig om de werkzaamheden alsnog uit te kunnen voeren. De uitvoering is nog niet gestart omdat de vergunning nog niet onherroepelijk is.
10.4. Zoals de Afdeling heeft overwogen in 17.8 van de uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie dat de significantie van de gevolgen van activiteiten die alsnog door de verlenging van de geldigheidstermijn van een vergunning kunnen plaatsvinden op zichzelf beoordeeld moet worden. Uit die rechtspraak volgt ook dat een eerdere beoordeling van het project die voor de verlening van de eerdere vergunning werd gemaakt, kan worden gebruikt als die beoordeling definitieve conclusies bevat die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de werkzaamheden wegnemen, en mits de relevante milieu- en wetenschappelijke gegevens niet zijn veranderd, het project niet is gewijzigd en er geen andere plannen of projecten zijn (HvJ 9 september 2020, Friends of the Irish Environment Limited, ECLI:EU:C:2020:680, punt 59).
10.5. Het verlengen van de geldigheidsduur van de natuurvergunning heeft volgens het college geen negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied. Het heeft daarbij betrokken dat de werkzaamheden gelijk blijven en ook volgens de gewijzigde voorschriften in dezelfde periode van het jaar mogen worden uitgevoerd, zij het één of twee jaar later. De mogelijke effecten van de activiteiten op aangewezen habitattypen en habitatsoorten in het Natura 2000-gebied Kop van Schouwen zullen dan ook volgens het college niet wijzigen ten opzichte van de vergunning van 12 december 2017. Bovendien treden door het verlengen van de geldigheidsduur geen (extra) negatieve effecten op. Verder is er geen aanleiding te veronderstellen dat de beoordeling van de cumulatieve effecten met andere activiteiten die in het Natura 2000-gebied plaatsvinden nu tot een andere uitkomst zou leiden, aldus het college.
10.6. Het college heeft zijn standpunt dat de verlenging van de geldigheidstermijn van de vergunning, waardoor het eerder vergunde project alsnog (ongewijzigd) kan worden uitgevoerd, niet leidt tot een aantasting van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied Kop van Schouwen, in het bijzonder gebaseerd op de beoordeling van de gevolgen van het project die is gemaakt voor de vergunning van 12 december 2017. Daarin is geconstateerd dat de uitvoering van het project niet leidt tot een afname van de oppervlakte en kwaliteit van de habitattypen grijze duinen en duinbossen (droog) en duinbossen (binnenduinrand). In 6 - 8.3 is overwogen dat de beroepsgronden van de Stichting e.a. over de beoordeling van de gevolgen van het project voor die habitattypen niet slagen. De Afdeling ziet in dat wat de Stichting e.a. aanvoeren ook geen aanknopingspunt dat de eerder gemaakte beoordeling op dit punt niet meer actueel zou zijn.
10.7. Het beroep van rechtswege is ongegrond.
proceskosten
11. Het college moet de proceskosten vergoeden.
De Stichting e.a. hebben verzocht om vergoeding van de kosten van de werkzaamheden en de rapporten van Vos ecologisch onderzoek. Deze werkzaamheden en rapporten hebben betrekking op de beroepsgronden over de gevolgen van het project voor de habitattypen grijze duinen en duinbossen. Uit de overwegingen 6 - 10.6. volgt dat deze beroepsgronden niet slagen. De beroepsgrond die wel slaagt en die aanleiding is voor de proceskostenveroordeling ziet op de ontvankelijkheid van het beroep van de Stichting. Omdat deze beroepsgrond geen verband houdt met de werkzaamheden en de rapporten van Vos ecologisch onderzoek, komen de kosten voor die werkzaamheden en rapporten niet voor vergoeding in aanmerking (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2505).
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Stichting natuurbescherming Kop van Schouwen en Zeeperand en anderen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 mei 2019 in zaak nr. BRE 18/487, voor zover daarbij het beroep van de Stichting Kop van Schouwen en Zeeperand, niet-ontvankelijk is verklaard;
III. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor het overige;
IV. verklaart het beroep van rechtswege tegen het besluit van 19 december 2019 ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij Stichting natuurbescherming Kop van Schouwen en Zeeperand en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1548,67, waarvan € 1496,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zeeland aan Stichting natuurbescherming Kop van Schouwen en Zeeperand en anderen het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Helder
voorzitter
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2021