Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/4576
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: [naam gemachtigde]),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete op grond van de Meststoffenwet (Msw).
1.1.
Met het besluit van 31 maart 2022 heeft de minister eiseres een boete van € 19.177,20 opgelegd in verband met overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2018. Met het bestreden besluit van 8 september 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A], vennoot van eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.
1.4.
Op de zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst en de minister in de gelegenheid gesteld om schriftelijk nader te reageren op twee beroepsgronden.
1.5.
De minister heeft een nadere reactie gegeven. Eiseres heeft hierop gereageerd.
1.6.
Nadat eiseres heeft aangegeven dat zij niet op een nadere zitting wil worden gehoord en de minister niet binnen de gestelde termijn heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
1.7.
De Staat heeft afgezien van het voeren van verweer. [1]
Beoordeling door de rechtbank
2. Eiseres exploiteert een veehouderij waar rosékalveren worden gehouden.
2.1.
In 2018 had eiseres een derogatievergunning. Dat houdt in dat eiseres onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest van graasdieren mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnorm is toegestaan, namelijk 250 kilogram (kg) stikstof per hectare in plaats van de reguliere norm van 170 kg stikstof per hectare. Een vergunningsvoorwaarde houdt in dat deze gebruiksnorm niet overschreden mag worden.
2.2.
In 2020 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een bedrijfscontrole gehouden. Op basis van het bedrijfsbezoek en een onderzoek naar de boekhouding van eiseres heeft hij op 11 mei 2020 een rapport van bevindingen opgemaakt. Daarin heeft hij onder meer een berekening gemaakt van het mestgebruik van eiseres over 2018 en een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen geconstateerd.
2.3.
Met het besluit van 31 maart 2022 heeft de minister de derogatievergunning voor 2018 ingetrokken en aan eiseres een boete opgelegd. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat uit het NVWA-rapport blijkt dat eiseres in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden. Omdat zij daarmee een voorwaarde van de derogatievergunning heeft overschreden, heeft de minister die vergunning ingetrokken. Ook heeft de minister eiseres voor het jaar 2023 uitgesloten van deelname aan derogatie. Zonder derogatievergunning moest eiseres in 2018 voldoen aan de reguliere gebruiksnorm van 170 kg stikstof uit dierlijke mest. De minister heeft het gebruik van dierlijke meststoffen van eiseres berekend door van het kalenderjaar 2018 de beginvoorraad mest, de mestaanvoer en de mestproductie bij elkaar op te tellen en daarvan de mestafvoer en de eindvoorraad af te trekken, waarbij de hoeveelheden zijn uitgedrukt in kilogrammen stikstof. De uitkomst is afgezet tegen de hoeveelheid dierlijke mest die eiseres op basis van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond mag gebruiken (de gebruiksruimte). Op grond van deze berekening heeft de minister geconcludeerd dat eiseres de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 3.044 kg heeft overschreden. Vanwege deze overschrijding heeft de minister (na matiging in verband met de duur van de beslistermijn) een boete opgelegd van € 19.177,20.
2.4.
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 31 maart 2022 ongegrond verklaard. Voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op het boetebesluit heeft eiseres daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank, welk beroep heeft geleid tot deze uitspraak.
3. Op de zitting heeft eiseres de beroepsgrond over het niet openbaar zijn van geheime marges ingetrokken. De rechtbank zal dan ook niet ingaan op die beroepsgrond.
Zijn de gebruiksnormen overschreden?
4. Eiseres voert twee benaderingen aan waarom de stikstofgebruiksnorm niet is overschreden. Enerzijds wijst eiseres op de irreële verhouding in de forfaitaire mestproductie ten opzichte van de werkelijke afgevoerde gehaltes. Eiseres stelt dat de gehaltes van de afgevoerde mest een betrouwbaar beeld van de geproduceerde mest geven en dat aannemelijk is dat de forfaitaire stikstofexcretienorm voor eiseres te hoog is. Anderzijds wijst eiseres ook op de irreële verhouding in de gehaltes van de door de minister gestelde gebruikte mest. Indien de gehaltes van de afgevoerde mest worden gehanteerd, is de gebruiksnorm niet overschreden. De minister moet op basis van concrete feiten en omstandigheden aantonen in hoeverre eiseres de gebruiksnormen dierlijke mest heeft overschreden. De meststof die volgens de minister zou zijn aangewend bestaat in die verhouding niet op het bedrijf en is met scheidingstechnieken ook niet te realiseren. Volgens eiseres heeft de rechtbank al eens uitspraak [2] gedaan in een zaak met een gelijk vraagstuk. In het bestreden besluit laat de minister die uitspraak volledig buiten beschouwing. Tot slot stelt eiseres dat de minister van een onjuiste indeling van dieren in de diercategorieën 115, 116 en 117 is uitgegaan en dat bij een juiste indeling de gebruiksnormen niet zijn overschreden.
4.1.
Bij de beoordeling stelt de rechtbank het volgende voorop. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” [3] blijkt dat het systeem van normstelling uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een veehouder mag alleen mest gebruiken als hij geen van de in artikel 8 van Pro de Msw bedoelde gebruiksnormen overschrijdt. Het ligt op de weg van de veehouder om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de veehouder de verplichting oplegt om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dat neemt niet weg dat de veehouder aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van Pro de Msw meststoffen gebruikt, dient te verantwoorden dat hij de gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister bij het opleggen van een boete op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
4.2.
De beroepsgrond van eiseres slaagt niet. In het regelgevend kader is vastgelegd welke elementen bepalend zijn voor de vraag hoeveel stikstof en fosfaat op of in de bodem is gebracht en welke gegevens een bedrijf daarvoor moet administreren en overleggen. Niet langer in geschil is dat de minister dit kader heeft toegepast. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het CBb [4] is met dit systeem voldoende voorzienbaar welk gedrag tot beboeting leidt. Eiseres kan met concrete, bedrijfsspecifieke gegevens aannemelijk maken dat zij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen niet heeft overschreden, maar heeft dat hier niet gedaan. Zij heeft slechts kritische kanttekeningen geplaatst bij de wijze van berekenen en voorstellen gedaan voor alternatieve rekenmethodes. Artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) bepaalt, voor zover hier van belang, dat de mestproductie van graasdieren wordt bepaald met forfaitaire normen per dier per jaar, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat. De minister heeft conform artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit de stikstofexcretie berekend op basis van forfaitaire normen. Zoals de minister in het verweerschrift terecht naar voren heeft gebracht, is in de forfaits voor graasdieren een correctie voor stikstofverliezen opgenomen. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de minister niet mocht uitgaan van de forfaitaire normen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres geen bedrijfsspecifieke gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat haar situatie afwijkt van die normen. Weliswaar bestaat voor de graasdieren van eiseres geen stalbalans- of BEX-systeem, maar dat staat er niet aan in de weg dat zij in het kader van de vrije bewijsleer aan die systemen gelijksoortige gegevens aanlevert. Nu eiseres geen bedrijfsspecifieke gegevens heeft aangedragen, is de minister terecht uitgegaan van de forfaitaire normen. [5] De verwijzing van eiseres naar een uitspraak van deze rechtbank, waarin sprake was van een irreële fosfaat-stikstofverhouding, treft daarom geen doel.
Ten aanzien van het betoog van eiseres dat de minister van een onjuiste indeling in diercategorieën is uitgegaan, overweegt de rechtbank als volgt. De minister stelt dat eiseres de afwijkende indeling voor het eerst in beroep naar voren heeft gebracht en niet eerder bij de minister heeft gemeld en wijst erop dat de dieren ten tijde van het houden al moeten worden ingedeeld naar de categorie die feitelijk het meest juist is. Eiseres heeft dit niet betwist. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de minister van een onjuiste indeling in diercategorieën is uitgegaan.
Is van de juiste gebruiksruimte uitgegaan?
5. Eiseres voert aan dat minister met een andere oppervlakte rekent dan opgegeven in de Gecombineerde opgave 2018. De minister heeft volgens eiseres nooit met duidelijke foto’s kenbaar gemaakt welke oppervlakte niet wordt meegenomen in de berekening. Het bestreden besluit is hiermee niet goed gemotiveerd. Eiseres is het niet eens met de vastgestelde oppervlakte landbouwgrond van de percelen 8 en 51. Volgens eiseres heeft de minister op 25 maart 2022 voor dezelfde oppervlakte een herberekening gedaan inzake de Basisbetalingsregeling 2018. De minister heeft de bezwaren tegen dat besluit gedeeltelijk gegrond verklaard. Eiseres begrijpt niet welk onderscheid hier wordt gemaakt.
5.1.
De beroepsgrond van eiseres slaagt niet. De minister stelt zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt dat de verwijzing naar een besluit over landbouwgrond in het kader van het gemeenschappelijke landbouwbeleid (GLB) geen doel treft, omdat voor dat beleid een ander toetsingskader geldt, waarbij ook teeltvrije zones in acht worden genomen.
De rechtbank stelt vast dat de minister de gebruiksruimte van eiseres aan de hand van de door eiseres opgegeven ‘Opgave gewaspercelen’ heeft vastgesteld. De minister heeft, na een controle of sprake is van landbouwgrond, de teeltvrije zones en/of oppervlaktes die niet geschikt zijn of niet gebuikt worden voor de teelt van een bepaald gewas, niet meegerekend als landbouwgrond. In het bestreden besluit heeft de minister beschreven welke delen van de oppervlakte van de percelen 8 en 51 niet worden meegenomen als landbouwgrond en waarom niet. De opgegeven kale plekken zonder teelt, talud en sloot betreffen namelijk geen landbouwgrond (bouw- of grasland) in de zin van de Msw. Na de zitting heeft de minister de motivering aangevuld met een toelichting aan de hand van foto’s. Het gemotiveerde standpunt van de minister komt de rechtbank niet onjuist voor. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd waarom de berekening van de gebruiksruimte door de minister onjuist is. Uit de enkele stelling dat de strook aan de noordoostzijde van perceel 8, gelet op afrastering, wel wordt beweid, volgt dit namelijk niet. Dat geldt ook voor de stelling dat perceel 51 tot aan de waterlijn in gebruik is als landbouwgrond. De rechtbank is van oordeel dat de minister in het bestreden besluit reeds voldoende gemotiveerd heeft gereageerd op deze grond van eiseres.
Matiging boete?
6. Eiseres voert aan dat de boete voor 60% tot stand komt door het niet toepassen van de derogatie. De boete is buitensporig hoog voor een dergelijke kleine overtreding waarbij geen economisch voordeel is behaald. Eiseres verzoekt de rechtbank de boete te matigen.
6.1.
De rechtbank moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag (van € 7 per kilo overschrijding van de gebruiksnorm) is vastgesteld in een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het CBb [6] vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 EVRM Pro gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 59 van Pro de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
6.2.
Zoals blijkt uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” [7] , heeft de wetgever bij de vaststelling van het boetetarief het oog gehad op bedrijven die om aan de gebruiksnormen te kunnen voldoen een deel van de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren. Door dat na te laten sparen zij transportkosten uit.
De beroepsgrond van eiseres slaagt niet. De minister stelt zich naar het oordeel van de rechtbank niet ten onrechte op het standpunt dat geen sprake is van een geringe overtreding, ook niet indien wordt uitgegaan van de derogatienorm. Uit het Boetebeleid Meststoffenwet RVO volgt namelijk dat een geringe overtreding maximaal 5 kilogram per hectare betreft en dat er dan ook maximaal één gebruiksnorm is overschreden. Eiseres heeft de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 3044 kilogram overschreden, terwijl sprake is van 22,75 hectare. Daarmee betreft de overschrijding ruim 133 kilogram stikstof per hectare. Ook indien wordt uitgegaan van de verhoogde norm voor dierlijke meststoffen (de derogatie, uitgaande van 250 kilogram per hectare) is geen sprake van een geringe overtreding. Verder ziet de minister niet ten onrechte geen aanleiding voor matiging wegens gering economisch voordeel. De minister stelt terecht dat het in deze zaak verkregen economisch voordeel exact dat voordeel is dat de wetgever voor ogen had bij de bepaling van het boetetarief (onvoldoende afvoer van dierlijke meststoffen, waarbij het ‘standaardtarief’ geldt). [8] Door minder mest af te voeren dan voor het voldoen aan de gebruiksnorm nodig was, heeft eiseres economisch voordeel genoten. Voor matiging van de boete wegens geringe overtreding en het ontbreken van economisch voordeel bestaat daarom geen aanleiding
Matiging boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn?
7. Eiseres verzoekt bij het bepalen van de hoogte van de boete rekening te houden met de overschrijding van de redelijke termijn.
7.1.
In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties (bezwaar en beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 8 september 2020, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale redelijke termijn voor deze procedure meer dan twee jaar zou moeten bedragen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van twee jaar met ongeveer 33 maanden overschreden.
7.2.
De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete in het primaire besluit gematigd met € 2.500 wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. De rechtbank ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. [9] Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot twaalf maanden. [10] Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met 21 maanden, afgerond 24 maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. De rechtbank ziet in dit gegeven aanleiding om de boete te matigen met viermaal 5% en vast te stellen op € 15.341,76 (€ 19.177,20 verminderd met 20% (€ 3.835,44)).
Conclusie en gevolgen
8. Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden en dat de minister voor die overschrijding een bestuurlijke boete mocht opleggen.
8.1.
Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, vernietigt dit besluit in zoverre, herroept het boetebesluit in zoverre, stelt de boete vast op € 15.341,76 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
8.2.
In verband met de overschrijding van de redelijke termijn, welke geheel aan de rechtbank kan worden toegerekend, zal de rechtbank de Staat veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten die zijn gemoeid voor het doen van het verzoek om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 226,75 (één punt met een wegingsfactor van 0,25 en een waarde van € 907). [11]
8.3.
De rechtbank draagt de Staat op het griffierecht aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, alleen voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 15.341,76;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt de Staat tot betaling van € 226,75 aan proceskosten aan eiseres;
- bepaalt dat de Staat het griffierecht van € 365 aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H.W. Bodt, rechter, in aanwezigheid van mr. F.E.M. Rosmalen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.