Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/4210
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres 1] en [eiseres 2], beide uit [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (het college),
(gemachtigde: N. Boeve).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [woonplaats] (de veehouderij).
[derde-partij]uit [woonplaats] (de veehouderij).
Inleiding
Eisers hebben het college bij brief van 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen de veehouderij vanwege een overtreding van de Wet natuurbescherming.
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 22 maart 2022 afgewezen omdat er volgens het college geen sprake is van een overtreding.
Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 1 juli 2022 (het bestreden besluit) dit bezwaar ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 26 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
J.G. Vollenbroek en mr. V. Wösten namens eisers;
N. Boeve, V. Haasnoot, mr. drs. T. Meijs, mr. drs. M.J. Eurlings en drs. M.J.M. Kleijberg namens het college;
[derde-partij] en [derde-partij] namens de veehouderij.
Voorgeschiedenis en besluitvorming
1. De veehouderij ligt op ongeveer 650 meter van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied “Veluwe”. De veehouderij heeft op 8 november 1995 een melding op grond van de Wet milieubeheer ingediend voor de exploitatie van een veehouderij met 100 melkkoeien, 95 stuks jongvee en 48 schapen.
2. De veehouderij heeft een melding bij het college ingediend op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) voor het wijzigen van de veehouderij.
3. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 29 mei 2019 [1] het PAS vernietigd omdat dit in strijd was met Europese natuurwetgeving.
4. Eisers hebben het college op 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen een groep van 50 zogenaamde PAS-melders, waaronder de veehouderij.
5. Het college heeft dit handhavingsverzoek in het primaire besluit van 17 december 2021 afgewezen. Het college heeft voor wat betreft de emissies uit de stallen overwogen dat er vanwege het legalisatietraject voor PAS-melders door de invoering van artikel 1.13a van de Wnb sprake is van concreet zicht op legalisatie. Daarnaast heeft het college aangegeven dat handhavend optreden onevenredig is.
Het college heeft met betrekking tot bemesting en beweiding verwezen naar het rapport van de commissie Remkes en de daarin opgenomen conclusies. [2] Vanwege strengere regelgeving ten aanzien van deze activiteiten worden significant negatieve effecten op de natuurgebieden in dit geval niet aannemelijk geacht. Het bemesten en beweiden geven daarom ook geen aanleiding om tegen dit bedrijf handhavend op te treden, aldus het college.
6. Eisers hebben tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
7. Het college heeft in de beslissing op bezwaar het bezwaarschrift ongegrond verklaard en een nadere motivering aan het besluit ten grondslag gelegd voor wat betreft het intern salderen met de natuurvergunning.
Het college heeft voor wat betreft de stalemissies in de nieuwe situatie een berekening van de stikstofemissie gemaakt aan de hand van een controle van een toezichthouder op 25 november 2021. In het controleverslag staat dat er 120 melkkoeien en 134 vrouwelijk jongvee werden gehouden. De ammoniakemissie van deze dieren bedraagt 2.149,6 kg.
De ammoniakemissie in de referentiesituatie bedraagt 1.751,6 kg.
Omdat de emissie in de nieuwe situatie meer bedraagt dan de emissie in de referentiesituatie, is er sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), aldus het college.
Het college heeft vervolgens overwogen vanwege bijzondere omstandigheden af te zien van handhaving. In het besluit staat daarover het volgende:
“Hoewel sprake is van een overtreding, gaan wij niet over tot handhavend optreden. De omvang/gevolgen van de overtreding zijn beperkt. In de voorgaande paragrafen hebben wij reeds aangegeven dat de structurele- en gebiedsaanpak én de Gelderse Maatregelen Stikstof maken dat het, gelet op alle getroffen en te treffen maatregelen, onevenredig zou zijn om nu over te gaan tot handhaving bij PAS-melders (e.e.a naar analogie van ons standpunt bij verzoeken om intrekking van natuurvergunningen, vergelijk de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 22 oktober 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:5684 en 8 december 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:6529). Het valt de veehouderij in kwestie ook niet te verwijten dat geen (toereikende) natuurvergunning voorhanden is voor het houden van de dieren in stallen.
De legalisatie van PAS-melders wordt met prioriteit opgepakt. Daar komt bij dat sinds de PAS uitspraak duidelijke signalen zijn afgegeven dat tegen deze activiteiten niet zal worden gehandhaafd. Dit heeft gerechtvaardigde verwachtingen opgewekt bij de veehouderijen. De (financiële) gevolgen voor deze specifieke veehouderij kunnen bij handhavend optreden groot zijn. Het verzoek om handhaving is bovendien gericht tot een (willekeurig) geselecteerde groep, terwijl er in de provincie Gelderland bedrijven zijn die in een vergelijkbare positie verkeren, waarbij niet zal worden gehandhaafd. Met het afzien van handhaving zijn volgens ons meerdere en zwaarwegende belangen gediend zijn, terwijl het belang dat met handhaving gediend gering is en dat belang langs de lijnen van de structurele- en gebiedsaanpak en de Gelderse Maatregelen Stikstof het natuurbelang wordt gerealiseerd. Handhavend optreden zou onevenredig zijn. Wij menen dan ook in alle redelijkheid te mogen afzien van handhavend optreden.”
Het college concludeert daarnaast dat het beweiden en het bemesten niet vergunningplichtig zijn en dat er daarom op deze punten geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Het college gaat daarom niet over tot handhavend optreden.
Ingetrokken beroepsgronden
8. Eisers hebben hun beroepsgronden met betrekking tot de 25 km-grens in AERIUS ingetrokken. Ook de beroepsgronden met betrekking tot het beweiden en bemesten zijn ingetrokken en deze gronden behoeven dan ook geen bespreking meer.
Beoordeling door de rechtbank
Toepasselijk wettelijk kader
9. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 16 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Overtreding
10. In deze zaak staat vast dat de op basis van de PAS-melding gerealiseerde activiteit ten tijde van het bestreden besluit een stikstofdepositie veroorzaakte die significante effecten kan hebben op de betreffende Natura 2000-gebieden zonder dat de veehouderij daarvoor een natuurvergunning had.
Er is dus sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
11. Omdat er sprake is van een overtreding, laat de rechtbank wat eisers hebben aangevoerd over de referentiesituatie buiten beschouwing. Vast staat immers dat het college bevoegd is om handhavend op te treden.
12. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Is handhavend optreden onevenredig?
13. Eisers betogen – kort samengevat – dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat handhavend optreden onevenredig is.
13.1.
Hangende de beroepsprocedure heeft de Afdeling op 28 februari 2024 in drie andere zaken met betrekking tot PAS-melders uitspraak gedaan over de vraag wanneer het onevenredig is om in deze gevallen handhavend op te treden.
De Afdeling heeft in deze uitspraken uiteengezet dat er ruimte kan bestaan om tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden tegen PAS-melders, mits het college kan motiveren dat er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en het natuurbelang. [3] Over de eisen die aan deze motivering worden gesteld overwoog de Afdeling onder 1.6 van deze uitspraken:
“De Afdeling ziet echter in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.”
13.2.
Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting erkend dat de motivering in het bestreden besluit niet voldoet aan de eisen die in de Afdelingsuitspraak worden gesteld. Omdat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het motiveringsbeginsel, slaagt de beroepsgrond.
Conclusie en verdere beoordeling finale geschilbeslechting
14. Het beroep is gegrond vanwege een motiveringsgebrek met betrekking tot het project “veehouderij” en de rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
Het college heeft in de beroepsprocedure naar aanleiding van de Afdelingsuitspraken van 28 februari 2024 nieuwe stukken overgelegd waaronder een nieuw controlerapport, een AERIUS-berekening en een ecologisch rapport van Kleijberg Ecologie van september 2024. In dit rapport wordt geconcludeerd dat de tijdelijke toename van stikstofdepositie vanwege de niet-vergunde activiteiten tot medio 2025 niet leidt tot significante negatieve effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden. In het verweerschrift heeft het college zich aan de hand van de conclusies in het ecologisch rapport op het standpunt gesteld dat handhavend optreden tot medio 2025 onevenredig is.
Het college heeft de rechtbank verzocht om met de aanvullende motivering de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en dus om het geschil op deze wijze finaal te beslechten.
Finale geschilbeslechting
15. Eisers hebben in hun reactie op dit verzoek aangegeven dat als medio 2025 de PAS-melders nog steeds niet zijn gelegaliseerd, het in stand laten van de rechtsgevolgen betekent dat zij opnieuw een verzoek om handhaving in moeten dienen. Na dit handhavingsverzoek zou dan minimaal een jaar verstrijken voordat tegen het besluit op dit handhavingsverzoek rechtsmiddelen kunnen worden ingezet, waarna het ook weer lange tijd zal vergen voordat door de rechtbank op een eventueel beroep zal worden geoordeeld. Het kan volgens eisers niet zo zijn dat met een beroep op de evenredigheid de overtreder tijdelijk respijt wordt geboden en dat eisers in de nu lopende procedure buiten spel worden geplaatst. Eisers stellen dat het besluit op bezwaar voorwaardelijk had moeten worden afgewezen, dan wel dat een zodanig besluit had moeten worden genomen dat de procespositie van eisers in stand blijft.
Toetsingskader
16. In artikel 8:41a van de Awb staat dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht.
17. Als een besluit wordt vernietigd, dan dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken. Daarbij dient zij onder meer te beoordelen of er grond is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen is niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. Uit een oogpunt van proceseconomie kan het aangewezen zijn de rechtsgevolgen in stand te laten, indien het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit, het besluit alsnog voldoende motiveert en de andere partij zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan. [4]
Het oordeel van de rechtbank
18. De rechtbank merkt allereerst op dat op de zittingen in de vele PAS-zaken die lopen bij de rechtbank duidelijk is geworden wat de emotionele gevolgen zijn van de onzekerheid waarin de PAS-melders en hun gezinnen nu al vijf jaar verkeren. Zij willen dat deze handhavingsprocedure en de onzekerheid over legalisatie eindelijk tot een einde komt.
De rechtbank begrijpt echter ook de wens vanuit de natuurorganisaties die willen dat de stikstofdepositie op kwetsbare Natura 2000-gebieden wordt verminderd en dat de minister en de provincie ruim vijf jaar na de PAS-uitspraak maatregelen nemen om de stikstofdepositie te verminderen.
De rechtbank zal in deze zaak niet overgaan tot finale geschilbeslechting, wat betekent dat de handhavingszaak en daarmee de onzekerheid helaas nog voort zullen duren. De rechtbank legt hierna uit waarom hij deze handhavingszaak niet finaal zal beslechten.
19. In deze zaak speelt de bijzondere situatie dat het college tijdelijk van handhaving af wil zien tot medio 2025. Deze datum vloeit voort uit het legalisatietraject. In de Wnb [7] en in de opvolger van de Wnb sinds 1 januari 2024, de Omgevingswet [8] , staat namelijk dat de wetgever het voornemen heeft om PAS-melders te legaliseren. Daarvoor stelt de minister een programma vast met maatregelen om de gevolgen van de stikstofdepositie van de PAS-melders te mitigeren of compenseren. [9] De maatregelen in dat programma worden binnen drie jaar na vaststelling van dat programma uitgevoerd. [10]
Op 28 februari 2022 is het Legalisatieprogramma PAS-meldingen vastgesteld. Dit legalisatieprogramma komt er kort samengevat op neer dat stikstofdepositie wordt verminderd door het beëindigen van veehouderijen elders. Daarvoor zijn (onder meer) de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv), de Regeling provinciale aanpak veehouderijen nabij natuurgebieden (Rpav) en de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Lbv) opgezet. [11] 70 % van deze depositieruimte die vrijkomt door deze bronmaatregelen wordt opgenomen in een stikstofregistratiesysteem dat in beheer is bij de minister (het AERIUS-register). [12] De vrijkomende depositieruimte kan worden gebruikt om een natuurvergunning te kunnen verlenen aan de PAS-melders, maar deze kan ook worden gebruikt voor woning- en wegenbouwprojecten. [13]
De wetgever heeft zichzelf dus een termijn tot 28 februari 2025 gesteld om de maatregelen uit te voeren. Volgens het legalisatieprogramma zullen de laatste PAS-melders naar verwachting uiterlijk medio 2025 geïnformeerd worden over het aanvragen van de natuurvergunning.
20. In deze zaak heeft het college aangegeven dat de veehouderij de eerste stappen binnen het legalisatieprogramma heeft doorlopen. Dit betekent dat zij een aanvraag hebben gedaan, gegevens hebben aangeleverd en die gegevens zijn geverifieerd. [14] Als er depositieruimte beschikbaar is, dan komt de veehouderij daar dus voor in aanmerking.
21. De rechtbank heeft het college op de zitting gevraagd hoe het staat met de voortgang van het legalisatieprogramma voor de veehouderij. Ten tijde van de zitting waren immers nog maar drie maanden resterend van de legalisatietermijn van drie jaar en ook op dat moment zou er al inzicht moeten zijn of er sprake is van beëindiging van veehouderijen in de buurt van de PAS-melder, en daarmee van depositieruimte om de veehouderij te kunnen legaliseren. Eisers gaven daarbij op de zitting aan dat de minister van plan is de termijn van het legalisatieprogramma te verlengen tot na medio 2025.
Het college heeft op de zitting echter geen informatie kunnen verschaffen over de voortgang van het legalisatietraject en slechts aangegeven dat het college bezig is met legalisatie. Het college heeft op de zitting ook aangegeven dat hij – anders dan bijvoorbeeld de provincie Overijssel of Limburg – geen aanvullende provinciale maatregelen heeft getroffen om te voorzien in extra depositieruimte. Volgens het college heeft de minister de leiding in het legalisatieprogramma en heeft hij van de minister geen ander bericht ontvangen dan dat legalisatie medio 2025 mogelijk is.
22. Een dag na de zitting heeft de rechtbank uit de media vernomen dat het legalisatieprogramma wordt verlengd met een periode van 3 jaar. In de kamerbrief van de minister van 28 november 2024 staat dat daarvoor op korte termijn een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer wordt gestuurd. [15]
23. De rechtbank acht het gelet op de onduidelijkheid over de voortgang van het legalisatietraject voor de veehouderij en de mededelingen vanuit de minister niet aannemelijk dat medio 2025 het legalisatietraject gestart zal zijn. Uit de kamerbrief blijkt immers dat bijna drie jaar na de start van het legalisatieprogramma slechts 8 PAS-melders een natuurvergunning hebben en dat 828 PAS-melders voldoen aan de criteria, maar wachten op een oplossing. Daarnaast is gebleken dat de provincie Gelderland – anders dan bijvoorbeeld de provincies Overijssel of Limburg – geen aanvullende provinciale maatregelen treft.
Als de rechtbank de rechtsgevolgen in stand zou laten, dan zal het handhavingstraject na 1 juli 2025 waarschijnlijk weer van voren af aan beginnen met een nieuw handhavingsverzoek. Het geschil wordt dus niet definitief beslecht. De tijdelijke geschilbeslechting is daarnaast niet alleen voor eisers nadelig, maar ook voor de veehouderij zelf. In artikel 17a.15 van de Omgevingsregeling staat namelijk dat het college bij het reserveren van stikstofdepositieruimte voor gemelde PAS-projecten voorrang geeft aan projecten ten aanzien waarvan het een handhavingsverzoek heeft ontvangen. Het eindigen van de handhavingsprocedure zou daarom tot de situatie leiden dat de PAS-melders hun voorrangspositie verliezen, waardoor legalisatie (nog) langer op zich zal laten wachten.
De rechtbank zal daarom niet overgaan tot finale geschilbeslechting en dus ook niet ingaan op een inhoudelijke beoordeling van de nadere motivering van het college en het ecologisch rapport. De rechtbank draag het college op om een nieuw besluit te nemen. In dit nieuwe besluit dient het college de (aanvullende) beroepsgronden die eisers in de procedure bij de rechtbank hebben aangevoerd te betrekken.
De rechtbank stelt voor dit nieuwe besluit een termijn tot uiterlijk 1 juli 2025. De rechtbank heeft voor deze termijn gekozen, en niet voor een kortere termijn waar eisers om hebben verzocht, omdat er op 1 juli 2025 meer duidelijkheid zou moeten zijn over de stand van zaken van het legalisatieprogramma en of legalisatie van de veehouderij daadwerkelijk in gang is gezet. Het college kan die voortgang dan in het nieuwe besluit betrekken en de motivering van het besluit daarop aanpassen.
Proceskosten en griffierecht
24. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht en de proceskosten aan eisers vergoeden.
De rechtbank merkt de zaken met zaaknummers 22/4207, 22/4210, 22/4212, 22/4213, 22/4215, 22/4223, 22/4224 en 22/4228 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank zal daarom slechts éénmaal proceskosten toekennen in deze acht zaken. Deze proceskosten zijn reeds toegekend in de zaak met zaaknummer 22/4207.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op om uiterlijk op 1 juli 2025 een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzitter, mr. D. Bruinse-Pot en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.