Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 22/279 en 22/282
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiseres] uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. P. Bots),
en
het college van dijkgraaf en heemraden van het [werkgever], verweerder
(gemachtigde: mr. M.P. Korevaar).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de beoordeling van het functioneren van eiseres in het jaar 2018 (22/282) en het ontslag van eiseres uit haar functie van specialist juridische zaken (medior specialist) bij de unit Vergunningverlening en Handhaving bij het [werkgever] (22/279).
1.1.
Met de bestreden besluiten van 8 december 2021 op de bezwaren van eiseres is verweerder, overeenkomstig het advies van de bezwarencommissie rechtspositionele aangelegenheden [werkgever] (bezwarencommissie), bij het beoordelingsbesluit van 30 april 2019 en het ontslagbesluit van 28 oktober 2019 gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 14 februari 2023 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en [eiseres] , secretaris-directeur van het [werkgever] , [teamleider] , voormalig teamleider van eiseres, [adviseur] , adviseur Personeel en Organisatie en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Feiten
2.1.
Eiseres is sinds mei 1989 in dienst bij het [werkgever] , laatstelijk in de functie van specialist juridische zaken (‘medior specialist’) bij de unit Vergunningverlening en Handhaving voor 36 uur per week, schaal 10.
2.2.
Van het functioneren van eiseres zijn in 2009, 2010 en 2011 beoordelingen met een eindscore ‘onvoldoende’ vastgesteld. Tegen de beoordeling van het functioneren in 2011 heeft eiseres bezwaar gemaakt en tegen de handhaving van de beoordeling in bezwaar heeft eiseres beroep ingesteld. Bij uitspraak van 19 november 2018, geregistreerd onder het zaaknummer 17/4529, heeft de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beoordeling van haar functioneren in 2011 ongegrond verklaard. [1] Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
2.3.
Vanaf februari 2012 is eiseres als gevolg van psychische klachten ziek geweest. Aan eiseres is na de wachttijd per februari 2014 een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toegekend, maar bij uitspraak van 8 november 2016, geregistreerd onder zaaknummer 14/8590, heeft de rechtbank de toekenning van de WIA-uitkering herroepen, omdat eiseres naar het oordeel van de rechtbank volledig geschikt was voor haar eigen werk. [2]
2.4.
Eiseres is door verweerder met ingang van juli 2014 herplaatst in de functie van uitvoerend medewerker binnen de unit Waterkeringen en Vaarwegbeheer, schaal 6, voor 18 uur per week. De rechtbank heeft in beroep het herplaatsingsbesluit herroepen [3] en de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft de herroeping met verbetering van gronden bevestigd. [4]
2.5.
In navolging van deze uitspraken heeft verweerder eiseres bij brief van 30 september 2016 meegedeeld dat zij met ingang van 5 oktober 2016 weer zal worden belast met de functie van specialist juridische zaken bij de unit Vergunningverlening en Handhaving voor 36 uur per week. Hierover zijn op 24 oktober 2016 nadere afspraken gemaakt waaronder de afspraak dat er over 2016 geen beoordeling wordt opgemaakt.
2.6.
Voor 2017 zijn resultaatafspraken gemaakt. Het functioneren van eiseres in 2017, waarbij onder meer deze resultaatsafspraken zijn betrokken, is als onvoldoende beoordeeld. Bij uitspraak van 10 september 2019, geregistreerd onder het zaaknummer 19/179, heeft de rechtbank het beroep van eiseres tegen de in bezwaar gehandhaafde beoordeling van haar functioneren in 2017 ongegrond verklaard. [5] Daartegen is geen hoger beroep ingesteld.
Beoordeling functioneren 2018
3. In dit geding ligt allereerst ter beoordeling voor het beoordelingsbesluit dat ziet op het functioneren van eiseres in 2018. De beoordeling is opgemaakt door mevrouw [medewerker] , die vanaf juni 2018 de direct leidinggevende van eiseres was.
3.1.
Het beoordelingsgesprek heeft op 18 december 2018 plaatsgevonden met mevrouw [medewerker] in bijzijn van mevrouw [leidinggevende] , die in 2019 de leidinggevende van eiseres was. De beoordeling is op 30 april 2019 vastgesteld door de heer [secretaris-directeur] , secretaris-directeur.
4. Beoordeeld zijn acht vooraf aan eiseres gecommuniceerde resultaatafspraken, nog eens vijf aanvullende resultaatafspraken en zes nader aangeduide competenties. Tevens zijn een algemeen oordeel en een eindoordeel over het functioneren gegeven. Het waarderingsniveau is op alle vlakken, met uitzondering van de resultaatafspraken 12 en 13 en het algemeen oordeel, aangeduid met een letter binnen het bereik A tot en met E, waarbij de letters staan voor de volgende waarderingen: A. uitstekend, B. zeer goed, C. goed, D. nog te ontwikkelen ten opzichte van score C (Goed), en E. onvoldoende.
5. De beoordeling is als volgt:
Resultaatafspraak 1-Aanwijzing toezichthouders: D
Resultaatafspraak 2-Inzet Foff, 2 dg /wk vanaf medio juni: E
Resultaatafspraak 3-AVG: D
Resultaatafspraak 4-IBA’s strategie en opstarten toezicht: C
Resultaatafspraak 5-Een 5 meter mest- en teeltvrije zone (strategie/bestuursbesluit): E
Resultaatafspraak 6-Glastuinbouw reiniging lozingen: E
Resultaatafspraak 7-Actualisatie toezichtplan scheepvaart 2013: E
Resultaatafspraak 8-Drainage en grondwateronttrekking: D
Resultaatafspraak 9-Opzetten excelsheet t.b.v. monitoring voortang deelprojecten: E
Resultaatafspraak 10-Advies over projectplannen: E
Resultaatafspraak 11-Bijwonen informatie/schakeldag handhaving: D
Resultaatafspraak 12-Coaching: eiseres heeft geen concrete afspraken gemaakt voor een coachingstraject. Ook heeft zij geen alternatieven voorgesteld.
Resultaatafspraak 13-Juridisch werk: om terug te komen in haar werk is afgesproken om afgebakende taken op te pakken. Eiseres heeft moeite met het maken van planningen en het houden van overzicht over haar werk. Wanneer zij betrokken zou worden bij ad hoc vragen wordt het voor haar lastiger om overzicht te houden. Daarnaast heeft zij veel tijd nodig om te komen tot antwoorden/resultaten.
1. Creativiteit/verbeeldingskracht: E
2. Kwaliteitsbewustzijn: C
3. Informatiemanagement: D
4. Organisatievermogen: E
5. Communicatieve vaardigheden: C
6. Onafhankelijkheid en stevigheid: E
Eindoordeel: E.
In het Algemeen Oordeel staat onder meer dat eiseres niet functioneert zoals van een ervaren juridisch specialist verwacht kan worden. Het ontbreekt eiseres niet aan de wil, maar uit de uitvoering van haar werkzaamheden blijkt dat zij veel tijd en sturing nodig heeft om te komen tot een resultaat. Van een medewerker op medior specialist niveau (schaal 10) mag je verwachten dat zij in staat is om zelfstandig haar eigen werk te organiseren en hierover te communiceren. Als vervolg op aanbod voor coaching heeft eiseres een oriënterend gesprek gevoerd met een coach. Zij is niet verder gegaan met een coachingstraject. Ondanks alle hulp (middelen) is er geen verbetering zichtbaar. Eiseres neemt zelf ook geen initiatief om zich te ontwikkelen.
Besluit op bezwaar
6. In bezwaar is de negatieve beoordeling in navolging van het advies van de bezwarencommissie door verweerder gehandhaafd. Volgens de bezwarencommissie zijn de inhoudelijke bezwaren tegen de beoordeling beperkt en kunnen deze niet leiden tot de conclusie dat verweerder niet in redelijkheid tot het beoordelingsbesluit heeft kunnen komen. De belangrijkste bezwaargronden zijn procedureel van aard, aldus de bezwarencommissie. Weliswaar heeft verweerder niet strikt conform de overlegstructuur uit de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregelingen Waterschapspersoneel (SAW) gehandeld, maar hij is wel gedurende een langere termijn op regelmatige basis in gesprek gebleven met eiseres. Uit de gesprekken had eiseres op kunnen maken dat het functioneren moest verbeteren om tot een positieve beoordeling te komen. De werkgever heeft zich ingespannen een behapbaar werkpakket te creëren en daarbij te voorzien in ondersteuning. In materiële zin is voldaan aan de eisen van de SAW. Het totale beeld op basis van de stukken en de hoorzitting in bezwaar kan de negatieve beoordeling dragen, aldus verweerder.
Beroep
7. De rechtbank beoordeelt de negatieve beoordeling van het functioneren van eiseres in het jaar 2018. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
7.1.
De voor de inhoud van deze zaak relevante bepalingen van de SAW zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
7.2.
In beroep tegen de gehandhaafde negatieve beoordeling voert eiseres aan
dat verweerder niet overeenkomstig de regels vervat in de SAW heeft gehandeld en dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat hij ondanks dat, eiseres voldoende heeft gefaciliteerd om de beoogde doelen te realiseren. Daarnaast betoogt eiseres dat het beoordelingsbesluit niet in stand kan blijven vanwege een onjuiste motivering, omdat het berust op een onjuiste feitelijke grondslag. Ten onrechte stelt verweerder daarbij volgens eiseres dat zij voldoende kansen heeft gehad om tot een voldoende beoordeling te komen.
7.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat er op 20 maart 2018 met [interim leidinggevende] als interim leidinggevende en op 20 juni 2018 met zowel [interim leidinggevende] als [medewerker] als nieuwe leidinggevende gesprekken hebben plaatsgevonden. Volgens verweerder betrof het gesprek in maart 2018 het planningsgesprek, maar volgens eiseres moet het gesprek in juni 2018 als zodanig worden gekwalificeerd. Volgens eiseres had het planningsgesprek eerder dan in juni 2018 moeten plaatsvinden en had tijdig een voortgangsgesprek moeten plaatsvinden, zodat zij haar werkwijze, indien zij er op zou zijn gewezen dat de voortgang in resultaten onvoldoende was, had kunnen aanpassen. Dat het gesprek op 2 oktober 2018 een voortgangsgesprek was, zoals verweerder stelt, betwist eiseres. Dit was volgens eiseres een werkvoorraadgesprek. Het op 20 november 2018 geplande voortgangsgesprek is volgens eiseres op 19 november 2018 door [medewerker] geannuleerd. De stelling van verweerder dat er wekelijks gesprekken tussen eiseres en haar leidinggevende [medewerker] hebben plaatsgevonden, betwist eiseres evenzeer.
7.4.
De rechtbank stelt vast dat partijen niet alleen twisten over de kwalificatie, maar ook over de inhoud van de gesprekken die op 20 maart 2018, 20 juni 2018 en 2 oktober 2018 hebben plaatsgevonden.
7.5.
Van de gesprekken die op 20 maart 2018 en 20 juni 2018 hebben plaatsgevonden heeft verweerder geen gespreksverslagen opgemaakt. Bij gebreke van verslaglegging van deze gesprekken kan de rechtbank niet vaststellen wat de inhoud hiervan is geweest. Daarom kan de rechtbank de aard noch de inhoud van de gesprekken beoordelen. Ook kan de rechtbank niet beoordelen of de regels van de SAW met betrekking tot de gesprekscyclus door verweerder (volledig) zijn gevolgd. De rechtbank is van oordeel dat het ontbreken van een verslaglegging van de gesprekken als onzorgvuldige handelwijze van verweerder moet worden aangemerkt, waarbij de omstandigheid dat de rechtbank niet kan beoordelen of verweerder de regels van de SAW (volledig) heeft gevolgd voor rekening en risico van verweerder dient te komen.
7.6.
Van het gesprek op 2 oktober 2018 is wel een verslag opgemaakt dat zich onder de gedingstukken bevindt. Blijkens dit verslag zijn tijdens dit gesprek geen verbeterpunten benoemd en is eiseres niet de gelegenheid gegeven om tot verbetering te komen, noch zijn in dit gesprek resultaatdoelen expliciet bijgesteld. In geval van een functioneren dat naar de mening van verweerder onvoldoende is, zoals hier aan de orde, ligt het bespreken van dergelijke punten tijdens een voortgangsgesprek in de rede. De rechtbank acht het om die reden niet aannemelijk dat, zoals verweerder stelt, het gesprek van 2 oktober 2018 een voortgangsgesprek in de zin van de SAW betrof. Van een ander gesprek dat als voortgangsgesprek moet worden aangemerkt is de rechtbank niet gebleken.
7.7.
De rechtbank is gelet op wat is overwogen in 7.5 en 7.6 van oordeel dat de negatieve beoordeling van het functioneren van eiseres in het jaar 2018 niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. De beroepsgrond dat verweerder niet heeft gehandeld conform de SAW slaagt, daarbij mede betrekkend – zoals overwogen in 7.5 – dat die omstandigheid voor rekening en risico van verweerder komt.
7.8.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB is het voor een beoordeelde van belang dat de voorschriften over de totstandkoming van een beoordeling zo goed mogelijk worden nageleefd. Het niet in acht nemen van een vormvoorschrift behoeft alleen dan niet te leiden tot vernietiging van de beoordeling als blijkt dat de beoordeelde door de schending van het vormvoorschrift niet is benadeeld (en kan dan gepasseerd worden met artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). [6]
7.9.
Aangenomen kan worden dat eiseres door het handelen in strijd met de SAW is benadeeld en dat zij, zoals zij zelf heeft gesteld, daardoor onvoldoende is gefaciliteerd om de beoogde doelen te realiseren. Als onduidelijk is wanneer het planningsgesprek heeft plaatsgevonden waarbij de resultaatafspraken zijn gemaakt, is bijvoorbeeld onduidelijk wanneer het beoordelingstijdvak is aangevangen. Eiseres heeft dienaangaande gesteld dat dit tijdvak (eerst) op 20 juni 2018 is aangevangen. En als onduidelijk is of, en zo ja, wanneer de voortgang is besproken, is eveneens onduidelijk of er nog een redelijke gelegenheid voor verbetering resteerde. Voor toepassing van artikel 6:22 van de Awb bestaat naar het oordeel van de rechtbank dus geen aanleiding.
7.10.
De rechtbank overweegt verder nog dat daar waar verweerder heeft gesteld dat wekelijkse gesprekken hebben plaatsgevonden tussen eiseres en [medewerker] , en daarmee in materiële zin wordt voldaan aan de uitgangspunten van de SAW, verweerder deze stelling niet heeft onderbouwd bijvoorbeeld met het overleggen van gespreksverslagen. Dat eiseres met wekelijkse gesprekken in haar planning rekening heeft gehouden, hetgeen blijkt uit de door verweerder overgelegde planning, betekent niet zonder meer dat de wekelijkse gesprekken daadwerkelijk doorgang hebben gevonden. Voor zover gesprekken tussen eiseres en [medewerker] hebben plaatsgevonden blijft de inhoud dan wel strekking ervan bij gebreke van gespreksverslagen onduidelijk.
7.11.
De rechtbank stelt verder vast dat nu verslaglegging is uitgebleven, de tussen partijen gemaakte inhoudelijke afspraken, die de basis voor de beoordeling behoren te vormen, niet uit de verslagen kunnen worden afgeleid. Nu beide partijen een andere visie hebben op de gemaakte afspraken, blijven deze afspraken naar inhoud onduidelijk. Weliswaar bevindt zich onder de gedingstukken een document getiteld ’Onderwerpen resultaatdoelen [naam] 2018, svz 20 juni 2018’, maar de context van de afspraken, bijvoorbeeld de onderlinge prioritering tussen de gemaakte afspraken, blijkt uit dit document niet. Bij gebreke van gespreksverslagen kan de rechtbank bovendien niet beoordelen of de resultaatsafspraken voor eiseres voldoende duidelijk en concreet zijn geweest, of de voortgang in de resultaatsafspraken onderwerp van gesprek is geweest tussen partijen, of bijstelling van de resultaatsdoelen heeft plaatsgevonden en/of eiseres is aangezegd dat zij haar functioneren moest verbeteren, wat er dan precies diende te verbeteren om tot een positieve beoordeling te kunnen komen en of eiseres tot het daadwerkelijk verbeteren van haar functioneren in de gelegenheid is gesteld. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder wel verwezen naar het verslag ‘vervolg voortgangsgesprek’ van 28 september 2017, tijdens welk gesprek de heer [naam], de voormalig leidinggevende van eiseres, heeft aangekondigd een verbeterplan te gaan opstellen, echter de bij de rechtbank ter toetsing voorliggende beoordeling ziet op het functioneren in 2018 en de beoordeling dient dan ook te worden ondersteund met stukken uit en/of die zien op dat betreffende jaar. Kortom, de inhoud van de voor het jaar 2018 gemaakte afspraken is onduidelijk en daardoor kunnen de verschillende onderdelen en het algemeen oordeel van de beoordeling over 2018 niet worden afgezet tegen de tussen partijen gemaakte (resultaats)afspraken. Het onduidelijke toetsingskader brengt met zich dat het beoordelingsbesluit niet op inhoud kan worden getoetst. De motivering van het bestreden besluit kan daarmee geen stand houden.
7.12.
Al het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat het beoordelingsbesluit over het functioneren van eiseres in 2018 geen stand kan houden wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb.
Ontslag op grond van artikel 8:8 van de SAW (onbekwaamheid en ongeschiktheid)
8. Op 2 mei 2019 heeft de gemachtigde van verweerder contact opgenomen met de gemachtigde van eiseres over de negatieve beoordeling over 2018. Aangekondigd is dat verweerder het voornemen heeft over te gaan tot ontslag. Getracht is tot een minnelijke oplossing te komen. Op 25 juli 2019 is duidelijk geworden dat partijen niet tot overeenstemming kunnen komen.
8.1.
Bij brief van 26 september 2019 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om eiseres met toepassing van artikel 8:8 van de SAW ontslag te verlenen op grond van ongeschiktheid of onbekwaamheid voor de vervulling van haar functie, anders dan op grond van ziekten of gebreken.
8.2.
Op 10 oktober 2019 heeft eiseres haar zienswijze op dit voornemen gegeven.
8.3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder zijn voornemen ten uitvoer gelegd per 15 november 2019. Dit besluit is, na bezwaar en overeenkomstig het advies van de bezwarencommissie, bij het bestreden besluit gehandhaafd.
9. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat uit de negatieve beoordelingen van het functioneren in 2017 en 2018 volgt dat eiseres niet voldoet aan het niveau van de te verrichten werkzaamheden. Deze beoordelingen hadden voor eiseres een signaal moeten zijn om haar functioneren te verbeteren. Naast gesprekken met de leidinggevende heeft verweerder ervoor zorggedragen dat eiseres ondersteuning kreeg bij de uitvoering van haar werkzaamheden. Weliswaar is dit wellicht niet expliciet als verbeterplan gepresenteerd, maar eiseres had kunnen begrijpen dat verweerder op verschillende manieren heeft geprobeerd haar functioneren te verbeteren. Verweerder heeft zich ook actief ingezet om eiseres te ondersteunen in de ontwikkeling van haar functioneren. Door niet te kiezen voor het coachingstraject en ook de gekozen opleiding tot gemeentejurist, die wel was geaccordeerd, niet te volgen heeft eiseres geen gebruik gemaakt van het aangeboden verbeterplan. Daarnaast verbeterden de vaardigheden voor een goede vervulling van de functie niet in positieve zin, ondanks de begeleiding die daarvoor werd geboden. Eiseres heeft onvoldoende initiatief genomen om de mogelijkheden aan te grijpen die verweerder bood om haar functioneren te verbeteren. Er is geen aanleiding om uit te gaan van bijzondere omstandigheden die een uitzondering hierop rechtvaardigen. Het totaalbeeld kan het ontslagbesluit dragen.
10. De rechtbank beoordeelt of het ontslag op grond van ongeschiktheid of onbekwaamheid voor de vervulling van de functie, anders dan op grond van ziekten of gebreken stand houdt. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
11. Ook hier geldt dat voor de inhoud van de relevante bepalingen van de SAW wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.
12. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB dient de ongeschiktheid voor de functie zich te uiten in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn. Het bestuursorgaan moet de ongeschiktheid voor het vervullen van een functie aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Ook indien houding en gedrag van de ambtenaar hem ongeschikt maken voor zijn werkzaamheden, kan van functieongeschiktheid worden gesproken. Een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken is in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit is anders in als uitzonderlijk aan te merken situaties waarin het bieden van een verbeterkans niet zinvol zou zijn. [7]
Niet naar behoren functioneren
13. Eiseres betwist in beroep allereerst dat sprake is van ongeschiktheid voor de functie zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn. Zij betwist met andere woorden dat er voldoende grondslag is om vast te stellen dat zij niet naar behoren functioneert.
13.1.
Verweerder heeft het niet naar behoren functioneren van eiseres onderbouwd met de beoordelingen van het functioneren over 2017 en 2018 en – naar de rechtbank begrijpt – met de wijze waarop eiseres in 2019 nog heeft gefunctioneerd.
13.1.1.
De negatieve beoordeling van het functioneren van eiseres in 2017 heeft in bezwaar stand gehouden en het beroep daartegen is bij uitspraak van deze rechtbank ongegrond verklaard (zie overweging 2.6). Over de omstandigheid dat de heer [naam], toentertijd de leidinggevende van eiseres, deze beoordeling heeft opgemaakt en hij volgens eiseres niet objectief was, heeft de rechtbank in overweging 4 van de betreffende uitspraak al een oordeel gegeven. Deze uitspraak staat in rechte vast en deze beoordeling en de daaraan ten grondslag liggende feiten heeft verweerder op goede gronden doen concluderen dat eiseres niet naar behoren functioneerde in 2017.
13.2.
Het beoordelingsbesluit met betrekking tot het functioneren over 2018, waarop verweerder het niet naar behoren functioneren van eiseres mede heeft gebaseerd, houdt geen stand gelet op hetgeen is geoordeeld in overwegingen 7.5 tot en met 7.12. Echter, de waardering van de in het beoordelingsbesluit opgenomen competenties heeft eiseres in bezwaar en beroep tegen het beoordelingsbesluit niet betwist. Drie van de zes competenties zijn gewaardeerd als onvoldoende, te weten de competentie creativiteit/verbeeldingskracht, de competentie organisatievermogen en de competentie onafhankelijkheid en stevigheid, waarvan de competenties creativiteit/verbeeldingskracht en organisatievermogen zijn verslechterd ten opzichte van de beoordeling in 2017 en er geen wijziging is opgetreden in de waardering van de competentie onafhankelijkheid en stevigheid. Weliswaar zijn de competentie informatiemanagement en de competentie communicatieve vaardigheden verbeterd van een E naar een D, respectievelijk van een E naar een C, en is de competentie kwaliteitsbewustzijn net als in 2017 beoordeeld met een C, maar dit weegt onvoldoende op tegen de zwaarte van het negatieve aandeel in het totaal aan voor de functie van specialist juridische zaken vereiste competenties. De rechtbank is van oordeel deze met een E gewaardeerde competenties uit de beoordeling over 2018 tezamen met de negatieve beoordeling over 2017 voldoende feitelijke onderbouwing vormen voor de conclusie dat eiseres niet de eigenschappen bezit die vereist zijn voor de haar opgedragen werkzaamheden.
13.3.
Eiseres stelt dat er geen directe relatie in de beoordelingen van het functioneren over 2017 en 2018 is gelegd met de beschrijving van de functie van eiseres. Terwijl het juist deze functie is waarvan verweerder van mening is dat eiseres deze niet naar behoren verricht. Eiseres stelt in 2017 en 2018 haar functie niet te hebben verricht, maar enkel losse opdrachten te hebben gekregen die zij heeft uitgevoerd. De rechtbank volgt eiseres niet in deze stellingen. Sprake is van een generieke functiebeschrijving. Dat wat eiseres losse opdrachten noemt, zijn de resultaatsafspraken die zijn gemaakt om eiseres te helpen bij de terugkeer in haar functie door middel van een behapbaar werkpakket. Deze resultaatafspraken sluiten naar het oordeel van de rechtbank aan bij de resultaatsgebieden die zijn opgenomen in de functiebeschrijving. Op grond van artikel 5.2.4 van de SAW gaat de beoordeling over de gemaakte afspraken. Ook is in de beoordeling getoetst aan de competenties die zijn vervat in de functiebeschrijving. Daarmee is wel degelijk sprake van een beoordeling van het functioneren van eiseres in haar functie van specialist juridische zaken.
13.4.
Aangezien het peilmoment van de ongeschiktheid ligt bij de datum van beëindiging van het dienstverband, hier 15 november 2019, is in het kader van het ontslag terecht ook gekeken naar het functioneren van eiseres over 2019. Uit een e-mail van 10 februari 2019 van Drost-Mellema blijkt dat ook in 2019 het beeld van het niet naar behoren functioneren van eiseres zich voortzet. Uit de e-mail komt naar voren dat eiseres haar taken niet tijdig en met de juiste prioriteiten uitvoert. De rechtbank is van oordeel dat met deze e-mail ook voldoende feitelijke onderbouwing is gegeven van het niet naar behoren functioneren van eiseres in 2019.
13.5.
Gelet op al het voorgaande slaagt de beroepsgrond van eiseres weergegeven in overweging 13 niet.
Verbeterkans
14. Nu verweerder de ongeschiktheid van eiseres voor het vervullen van haar functie voldoende aannemelijk heeft gemaakt aan de hand van concrete gedragingen van eiseres, is vervolgens de vraag aan de orde of eiseres op haar functioneren is aangesproken en of zij in de gelegenheid is gesteld om dit te verbeteren. In het kader van een reële verbeterkans moeten naar het oordeel van de rechtbank in ieder geval afspraken worden gemaakt over wat er verbeterd moet worden en op welke wijze, met daaraan gekoppeld een termijn voor verbetering en een waarschuwing.
14.1.
De rechtbank stelt vast dat zich in de gedingstukken die betrekking hebben op (het (functioneren in) het jaar 2017 een aantal opmerkingen bevinden die eiseres als uiting van zorg, waarschuwing of aansporing om beter te gaan functioneren had kunnen beschouwen, maar waarin (nog) niet het aanbieden van een concreet verbetertraject kan worden gelezen. De rechtbank noemt als voorbeelden:
- de brief van 19 april 2017 van de heer [interim leidinggevende] waarin is opgemerkt dat voortgangsgesprekken met eiseres zullen worden gehouden, maar dat de brief bedoeld is duidelijk te maken dat van eiseres verwacht wordt dat zij laat zien dat zij het niveau van de functie aankan en binnen redelijke termijnen met concrete en goede resultaten komt die bij haar functie verwacht mogen worden. Dat zal bepalen wat het oordeel van [interim leidinggevende] zal zijn over het functioneren van eiseres, zo kondigt [interim leidinggevende] aan. Hij hoopt dat eiseres inziet dat van belang is dat zij zich niet afwachtend opstelt maar dat zij pro actief de dingen gaat aanpakken en dat zij de genoemde opdrachten met een goed eindresultaat rondt.
- het verslag van het voortgangsgesprek van 4 mei 2017, waarin op de laatste pagina de zorgen van de heer [naam] zijn vermeld over het functioneren van eiseres en waarin hij zich afvraagt of het eiseres gaat lukken om de functie van specialist juridische zaken naar behoren uit te oefenen. Daarbij heeft de heer [naam] blijkens het verslag tijdens dit gesprek gecontroleerd of zijn zorg helder is voor eiseres.
- het verslag van het voortgangsgesprek van 28 september 2017, welk gesprek is afgesloten met de vraag aan eiseres of doorgegaan moet worden op de ingeslagen weg, terugkeer in de functie van juridisch medewerker, of dat een andere weg beter is.
14.2.
Tijdens het gesprek op 28 september 2017 is voor het eerst een verbetertraject ter sprake gekomen. Eiseres is zelf begonnen over een verbetertraject. Voormalig leidinggevende [naam] heeft tijdens dat gesprek aangekondigd dat hij een verbeterplan zal opmaken. Het dossier bevat geen aanknopingspunten om aan te nemen dat [interim leidinggevende] en/of [medewerker] na het vertrek van de heer [naam] eind 2017 met eiseres hebben gesproken over het verbeteren van haar functioneren en een verbeterplan hebben gemaakt. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het voorgenomen verbeterplan niet van de grond is gekomen en het inzetten van actieve ondersteuning met als doel om het functioneren van eiseres op het gewenste niveau te krijgen niet door de volgende leidinggevenden is opgepakt. Vanwege het ontbreken van een verbeterplan kan de coaching waarover tussen partijen is gesproken ook niet als onderdeel van een verbetertraject worden aangemerkt.
14.3.
Op de zitting heeft verweerder gesteld dat eiseres uit de gesprekken met opvolgend leidinggevende [medewerker] had moeten begrijpen dat als zij haar functioneren in 2018 niet zou verbeteren, haar ontslag zou worden aangezegd. De rechtbank kan verweerder daarin niet volgen aangezien zoals al overwogen is in overweging 7.10., er geen verslagen van gesprekken in het geding zijn gebracht en daardoor niet bekend is wat [medewerker] precies tegen eiseres heeft gezegd en hoe eiseres dit diende te begrijpen, nog daargelaten dat al zou [medewerker] duidelijke uitlatingen hebben gedaan, van afspraken om tot verbetering te komen onder een termijnbepaling, dan ook nog zou moeten blijken.
14.4.
Dat eiseres uit de negatieve beoordelingsbesluiten in 2017 en 2018 ‘an sich’ had moeten afleiden dat zij haar functioneren moest verbeteren onder dreiging van ongeschiktheidsontslag, geldt in dit verband evenmin als een verbeterkans, ook reeds om die reden dat de beoordelingsbesluiten geen concrete verbeterafspraken omvatten waarmee eiseres een reële verbeterkans wordt geboden gedurende een afgebakende termijn en op basis waarvan haar duidelijk is dat bij het niet voldoen daaraan ongeschiktheidsontslag zal volgen.
14.5.
Nu van een reële verbeterkans in 2018 niet is gebleken en zich geen uitzonderlijke omstandigheid voordeed op basis waarvan van een verbeterkans kon worden afgezien, was verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet bevoegd ongeschiktheidsontslag aan eiseres te geven met ingang van 15 november 2019. Het ongeschiktheidsontslag kan geen stand houden wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb.
Conclusie en gevolgen
15. De beroepen zijn gegrond en de bestreden besluiten worden vernietigd.
Ten aanzien van de beoordeling over 2018 ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen. Er kan niet alsnog aan de procedurevoorschriften van de SAW worden voldaan en inhoudelijke toetsing blijft onmogelijk bij gebreke van gespreksverslagen. Gelet op de aard van de ontslagkwestie ziet de rechtbank geen mogelijkheid om het geschil over het ongeschiktheidsontslag finaal te beslechten. De rechtbank raadt verweerder aan zich te beraden over de consequenties van de vernietiging van het bestreden besluit betreffende het ongeschiktheidsontslag en geeft verweerder in overweging in overleg met eiseres en haar gemachtigde te inventariseren welke vervolgstappen het meest aangewezen zijn.
15.1.
Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht in beide procedures (2 x € 184,-) aan eiseres vergoeden. Ook ziet de rechtbank om die reden aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op in totaal € 2.868,- voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het bezwaarschrift tegen het beoordelingsbesluit, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar (met een waarde per punt van € 597,- en een wegingsfactor 1), 1 punt voor het beroepschrift tegen de bestreden besluiten en 1 punt voor het bijwonen van de gevoegde behandeling van de beroepen op de zitting (met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- herroept het primaire besluit van 30 april 2019 (beoordelingsbesluit) en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit over de beoordeling;
- bepaalt dat verweerder en nieuw besluit neemt op het bezwaar tegen het ongeschiktheidsontslag met inachtneming van dat wat is overwogen in deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van in totaal € 368,- (2 x
€ 184,-) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Verkroost, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en mr. P.L. de Vos, in aanwezigheid van mr. B. de Vries, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Sectorale Arbeidsvoorwaardenregelingen Waterschapspersoneel
5.2
Gesprekscyclus
Artikel 5.2.1 Gesprekscyclus
Artikel 5.2.2 Planningsgesprek
Artikel 5.2.3 Voortgangsgesprek
Artikel 5.2.4 Evaluatie- en beoordelingsgesprek
Artikel 5.2.1 Gesprekscyclus
Lid 1
De gesprekscyclus bestaat in beginsel uit drie gesprekken per jaar tussen het dagelijks bestuur en de ambtenaar. In deze gesprekken komen planning, voortgang en evaluatie en beoordeling aan de orde. In overleg tussen dagelijks bestuur en ambtenaar kan bepaald worden dat het moment van evaluatie en beoordeling samenvalt met het moment waarop planningsafspraken worden gemaakt.
Lid 2
Binnen de gesprekscyclus komen ontwikkeling, loopbaan, mobiliteit, vitaliteit, opleiding, Arbeidsomstandigheden, integriteit en Tijd- en PlaatsOnafhankelijk Werken aan de orde.
Lid 3
De gesprekken in de cyclus kunnen uitgebreid worden met gesprekken over een Persoonlijk OntwikkelingsPlan, vitaliteit, de loopbaan, de tweede loopbaan of de afronding van de loopbaan.
Artikel 5.2.2 Planningsgesprek
Lid 1
Het dagelijks bestuur en ambtenaar maken ieder jaar, na gezamenlijk overleg, vóór 31 maart concrete planningsafspraken.
Lid 2
Het dagelijks bestuur en de ambtenaar brengen hun opvattingen over de te maken planningsafspraken vooraf en in het gesprek in.
Lid 3
Het dagelijks bestuur en de ambtenaar kunnen afspreken dat andere personen aanwezig zijn bij het planningsgesprek.
Lid 4
In het planningsgesprek worden concrete afspraken gemaakt over de te behalen resultaten en over talent- en competentieontwikkeling. Afspraken over (te ontwikkelen) competenties worden pas gemaakt nadat de organisatie een competentiewoordenboek/systeem heeft vastgesteld waarover overeenstemming is bereikt met de Ondernemingsraad. Tevens komen de wensen, ambities, vitaliteit, loopbaan en ontwikkelmogelijkheden van de ambtenaar aan de orde en hierover worden concrete afspraken gemaakt.
Lid 5
De planningsafspraken worden schriftelijk vastgelegd. Het dagelijks bestuur en de ambtenaar tekenen de gemaakte afspraken.
Lid 6
Als het dagelijks bestuur en de ambtenaar het niet eens worden over de te maken planningsafspraken beslist het dagelijks bestuur. De ambtenaar kan schriftelijk zijn zienswijze kenbaar maken en tekent daarna de afspraken voor gezien.
Artikel 5.2.3 Voortgangsgesprek
Lid 1
Het dagelijks bestuur en de ambtenaar bespreken halverwege het jaar tenminste eenmaal de voortgang van de gemaakte afspraken. Hierbij kan onder meer aandacht worden besteed aan de wijze waarop de werkzaamheden worden verricht, de randvoorwaarden om de resultaten te bereiken, de arbeidsomstandigheden en de wijze van leidinggeven. Ook de afspraken gemaakt in het kader van Persoonlijk Ontwikkelingsperspectief, loopbaan of vitaliteit worden besproken.
Lid 2
Het dagelijks bestuur en de ambtenaar kunnen afspreken dat andere personen bij het voortgangsgesprek aanwezig zijn.
Lid 3
Het voortgangsgesprek heeft tot doel de realisering van de vastgelegde planningsafspraken te volgen en te ondersteunen. Zo nodig worden de afspraken nader ingevuld, aangevuld dan wel bijgesteld. Afspraken over nadere invulling, aanvulling of bijstelling worden schriftelijk vastgelegd.
Lid 4
Als het dagelijks bestuur en de ambtenaar het niet eens worden over de te maken afspraken beslist het dagelijks bestuur. De ambtenaar kan schriftelijk zijn zienswijze kenbaar maken en tekent daarna de afspraken voor gezien.
Artikel 5.2.4 Evaluatie- en beoordelingsgesprek
Vóór 1 december van ieder jaar hebben het dagelijks bestuur en ambtenaar een evaluatieen beoordelingsgesprek. Zo nodig vinden extra gesprekken plaats.
Lid 1
Minimaal één week voordat het evaluatie- en beoordelingsgesprek zal plaatsvinden, ontvangt de ambtenaar de concept evaluatie en beoordeling.
Lid 2
De ambtenaar wordt uitgenodigd zijn/haar opvattingen over de concept evaluatie- en beoordeling voor het evaluatie- en beoordelingsgesprek in te brengen.
Lid 3
In het evaluatie- en beoordelingsgesprek evalueren het dagelijks bestuur en de ambtenaar de realisatie van de gemaakte afspraken uit het plannings- en voortgangsgesprek.
Lid 4
Het dagelijks bestuur kent een eindoordeel A, B, C, D, of E toe aan het totale functioneren van de ambtenaar.
A
Uitstekend:De ambtenaar voldoet beduidend beter dan de norm (C=Goed). De ambtenaar realiseert veel meer dan in de functie en/of op basis van resultaatafspraken en/of competenties verwacht mag worden. Realiseert dit op een beduidend hoger niveau dan het normniveau.
B
Zeer goed:De ambtenaar voldoet beter dan de norm (C=Goed). De ambtenaar realiseert meer dan in de functie en/of op basis van de resultaatafspraken en/of competenties verwacht mag worden. Realiseert dit op een hoger niveau dan het normniveau.
C
Goed:De ambtenaar voldoet aan de norm. De ambtenaar realiseert wat in de functie en/of resultaatafspraken en/of competenties verwacht mag worden op het gewenste niveau.
D
Nog te ontwikkelen ten opzichte van score C (Goed):De ambtenaar voldoet op een aantal punten (nog) niet aan de norm (C = Goed). Er is ruimte voor ontwikkeling in de realisatie van datgene wat in de functie en of op basis van de resultaatafspraken en/of competenties verwacht mag worden.
E
Onvoldoende:Het functioneren op basis van de (functie)eisen en/of resultaatafspraken en/of competenties dient op een groot aantal punten een drastische verbetering.De ambtenaar voldoet niet aan de norm en kan niet realiseren wat in de functie en/of op basis van de resultaatafspraken verwacht mag worden op het gewenste niveau.
Lid 5
Deze score wordt vastgelegd in een evaluatie- en beoordelingsformulier. Een beslissing tot toekenning van een eindoordeel wordt de ambtenaar uiterlijk voor 31 december, schriftelijk, dan wel digitaal meegedeeld.
Lid 6
Het dagelijks bestuur en de ambtenaar kunnen afspreken dat andere personen bij het evaluatie- en beoordelingsgesprek aanwezig zijn.
Lid 7
Het dagelijks bestuur kan voor het opmaken van de evaluatie- en beoordeling inlichtingen bij derden inwinnen. Ook de ambtenaar kan aan het dagelijks bestuur vragen om informatie bij derden in te winnen. Het dagelijks bestuur deelt de ambtenaar mee welke informatie hij/zij van deze derden heeft ontvangen.
Lid 8
Indien de ambtenaar weigert deel te nemen aan het evaluatie- en beoordelingsgesprek of de ambtenaar niet kan deelnemen, terwijl uitstel naar het oordeel van het dagelijks bestuur niet verantwoord is, kan het dagelijks bestuur besluiten de evaluatie- en beoordeling, inclusief eindoordeel buiten aanwezigheid van de ambtenaar uit te brengen. Het dagelijks bestuur stelt de ambtenaar hiervan tijdig schriftelijk en gemotiveerd in kennis.
Lid 9
Het dagelijks bestuur ondertekent het evaluatie- en beoordelingsformulier, inclusief eindoordeel voor akkoord. De ambtenaar ondertekent het evaluatie- en beoordelingsformulier, inclusief eindoordeel voor gezien. Indien de ambtenaar het niet eens is met de evaluatie- en beoordeling, inclusief eindoordeel kan hij/zij binnen twee weken de geschilpunten op het evaluatie- en beoordelingsformulier vermelden.
Lid 10
Indien de ambtenaar niet binnen twee weken zijn/haar geschilpunten kenbaar heeft gemaakt wordt de evaluatie- en beoordeling, inclusief eindoordeel, door het dagelijks bestuur vastgesteld.
Lid 11
De ambtenaar die zijn/haar geschilpunten volgens lid 10 kenbaar heeft gemaakt wordt binnen twee weken nadat hij/zij dit heeft gedaan in de gelegenheid gesteld deze bezwaren mondeling toe te lichten bij het dagelijks bestuur.
Lid 12
Het dagelijks bestuur wijzigt de evaluatie- en beoordeling, inclusief eindoordeel, voor zover hij/zij de bezwaren van de functionaris deelt. Wanneer hij/zij geheel aan de bezwaren tegemoet komt, stelt hij/zij de evaluatie- en beoordeling, inclusief eindoordeel vast. Indien het dagelijks bestuur de bezwaren niet deelt wordt de evaluatie- en beoordeling, inclusief eindoordeel uiterlijk na 6 weken nadat deze is uitgebracht vastgesteld door het dagelijks bestuur.
Artikel 8.8 Ontslag bij onbekwaamheid en ongeschiktheid
Ontslag kan aan de ambtenaar worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn/haar functie anders dan op grond van ziekten of gebreken. Ontslag op grond van dit artikel wordt eervol verleend.