Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 20/4026
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 december 2022
in de zaak tussen
[Eiseres A] ., uit [plaats B] , eiseres
(gemachtigden: mr. D. Jennissen en mr. S. Keywani),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel(het college)
(gemachtigde: mr. E. Dans).
Inleiding
Bij besluit van 1 juni 2018 (het primaire besluit I) heeft het college de begunstigingstermijn zoals opgenomen in de last onder dwangsom van 26 april 2018, verlengd tot 1 juli 2018.
Bij besluit van 27 augustus 2018 (het primaire besluit II) heeft het college een invorderingsbesluit genomen.
Bij besluit van 20 november 2018 heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het besluit van 20 november 2018 beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft dit beroep in de uitspraak van 18 november 2019 (ECLI:NL:RBGEL:2019:5232) gegrond verklaard en het besluit van 20 november 2018 vernietigd.
Bij besluit van 9 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit I en II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 10 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [Eiseres A] , de gemachtigden van eiseres, de gemachtigde van het college en J. Damen.
Beoordeling door de rechtbank
1. Het college heeft op 21 maart 2018 geconstateerd dat op het perceel aan [het adres C] in [plaats D] bij het uitvoeren van (sloop)werkzaamheden aan stallen asbestverdacht materiaal op de grond is geraakt waarvoor geen sloopmelding was ingediend.
Daarom heeft het college bij besluit van 11 april 2018 eiseres gelast om binnen vijf werkdagen na dagtekening van het besluit een asbestinventarisatie te laten uitvoeren en het rapport daarvan bij het college in te dienen en als uit dat rapport blijkt dat asbest aanwezig is dit binnen twee weken na het besluit te laten verwijderen door een daartoe gecertificeerd bedrijf. Aan de eerste last is een dwangsom van € 10.000,- ineens verbonden en aan de tweede last een dwangsom van € 100.000,- ineens.
Omdat het college niet tevreden was met het aangeleverde asbestinventarisatierapport zijn bij besluit van 26 april 2018 de last en de begunstigingstermijnen aangepast.
Eiseres is gelast voor 16 mei 2018 een asbestinventarisatie bij het college in te dienen en binnen vier weken na (schriftelijke) goedkeuring van het asbestinventarisatierapport door de asbestdeskundige van het college, de asbestsanering te laten uitvoeren. De hoogte van de dwangsommen is ongewijzigd gebleven ten opzichte van het besluit van 12 april 2018.
Eiseres is niet opgekomen tegen deze besluiten.
2. Bij brief van 8 mei 2018 meldt het college aan eiseres dat het asbestinventarisatierapport is beoordeeld en is goedgekeurd. Daarbij is aangegeven dat de sanering binnen 4 weken na verzenddatum van deze brief moet worden uitgevoerd.
Op 1 juni 2018 heeft eiseres om verlenging van de begunstigingstermijn verzocht. Bij besluit van 1 juni 2018 heeft het college de begunstigingstermijn voor het uitvoeren van de sanering verlengd tot 1 juli 2018.
Bij brief van 3 juli 2018 heeft het college eiseres gemeld dat de toezichthouder op 2 juli 2018 heeft geconstateerd dat de overtreding nog niet is beëindigd en dat de dwangsom van € 100.000,- is verbeurd.
Eiseres heeft vervolgens bij brief van 10 juli 2018 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I omdat de begunstigingstermijn te kort is.
Eiseres heeft bij brief van 5 oktober 2018, aangevuld op 7 november 2018, bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit II.
Het college heeft bij besluit van 20 november 2018 het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I niet-ontvankelijk verklaard omdat eiseres geen procesbelang meer heeft.
De rechtbank heeft het besluit van 20 november 2018 bij uitspraak van 18 november 2019 (ECLI:NL:RBGEL:2019:5232) vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
3. Met het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit I en II ongegrond verklaard en voor de motivering van dit besluit verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. In dit advies staat het volgende onder het kopje “redelijkheid verlengde begunstigingstermijn”:
“De commissie ziet – met als uitgangspunt dat op 8 mei 2018 het inventarisatierapport is goedgekeurd en bezwaarmaakster op 21 maart 2018 door een stillegging van de werkzaamheden formeel op de hoogte is gebracht van de overtreding en het feit dat een asbestsanering nodig is – op basis van de stukken en het in de hoorzitting besprokene geen aanleiding te veronderstellen dat met de kennis van het college op dat moment de op 1 juni 2018 tot 1 juli 2018 verlengde termijn onredelijk kort zou zijn. Bovendien komt daar nog bij dat bezwaarmaakster in het telefoongesprek van 1 juni 2018 uitdrukkelijk is gewezen op het feit dat als deze termijn niet gehaald zou kunnen worden zij weer contact op zou kunnen nemen om te bezien of de termijn nogmaals verlengd zou kunnen worden. Dit heeft bezwaarmaakster nagelaten. De commissie meent dan ook – mede gezien vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk om de overtreding op te heffen – dat het college het bestreden besluit van 1 juni 2018 terecht en op goede gronden heeft genomen.”
Is de begunstigingstermijn onredelijk kort?
4. Eiseres betoogt dat zij zelf niet in staat én bevoegd is om asbesthoudend materiaal te saneren en dat zij hiervoor daarom volledig afhankelijk was van een asbestverwijderingsbedrijf. Volgens eiseres heeft zij er alles aan gedaan om de volledige asbestinventarisatie zo snel mogelijk te laten plaatsvinden, het asbestinventarisatierapport tijdig in te dienen en de asbestsanering tijdig te laten uitvoeren door een gecertificeerd asbestverwijderingsbedrijf. Ondanks deze inspanningen is zij er niet in geslaagd om de asbestsanering vóór 1 juli 2018 te laten uitvoeren. Dit kwam onder meer door de omvang en de complexiteit van de sanering en door het feit dat asbestverwijderingsbedrijven het erg druk hadden (zomervakantieperiode) waardoor zij niet op korte termijn over konden gaan tot sanering.
Volgens eiseres heeft zij het college op de hoogte gehouden van de vorderingen van de (voorbereiding van de) sanering. Een medewerker van de Omgevingsdienst Rivierenland heeft in een telefoongesprek op 1 juni 2018 aangegeven dat ook de verlengde termijn waarschijnlijk nog te kort was en dat deze opnieuw zou kunnen worden verlengd. Daaruit kan worden afgeleid dat het college kennelijk zelf ook inzag dat de gestelde begunstigingstermijn te kort was om de overtreding te kunnen beëindigen. Eiseres geeft ook aan dat in 2019 op de zitting van de rechtbank door de gemachtigde van het college is aangegeven dat als er gebeld was voor 1 juli de kans groot was dat de termijn zou zijn verlengd en dat een paar extra weken niet erg is.
Eiseres betoogt daarnaast dat de door haar aangevoerde omstandigheden en stukken niet in de besluitvorming zijn betrokken en dat het bestreden besluit daarom in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel.
4.1.
Artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt als volgt:
“Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.”
4.2.
De rechtbank overweegt dat het college bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toekomt. Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag ook niet wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [1]
4.3.
Het is aan het college om de lengte van de begunstigingstermijn te motiveren. In dit geval is zowel in de last onder dwangsom van 11 april 2018 als in het primaire besluit I niet gemotiveerd waarom is gekozen voor de gestelde begunstigingstermijn. Eiseres heeft vervolgens in de bezwaarfase aangegeven dat de begunstigingstermijn voor deze asbestsanering te kort is en daarvoor verwezen naar de onder 4 aangegeven omstandigheden.
Naar het oordeel van de rechtbank kan het college gelet op wat eiseres heeft aangevoerd in het bestreden besluit niet volstaan met de enkele motivering dat op basis van de stukken niet is gebleken dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is. Het had op de weg van het college gelegen om aan de hand van wat eiseres heeft aangevoerd te motiveren waarom de begunstigingstermijn niet wezenlijk korter is gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen.
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit kent een motiveringsgebrek. De rechtbank kan een motiveringsgebrek op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren. Het college heeft in beroep een aanvullende motivering voor het bestreden besluit gegeven. De rechtbank zal hierna beoordelen of die motivering wel voldoende is om het besluit te kunnen dragen.
4.4.
In beroep heeft het college aangegeven dat de sanering heeft plaatsgevonden tussen 20 juli 2018 en 31 juli 2018 en tussen 10 augustus 2018 en 14 augustus 2018, en dat deze dus 15 dagen in beslag heeft genomen. Door eiseres zijn bij de sanering ook de intacte asbestdaken verwijderd, wat niet nodig was omdat de last onder dwangsom daar niet op zag. De sanering had dus in een kortere tijdspanne afgerond kunnen worden. Het college geeft verder aan dat in totaal 2.194 m² is verwijderd en weerspreekt dat het een complexe sanering was. Daarnaast had eiseres, volgens het college, al vóór 8 mei 2018 asbestverwijderingsbedrijven kunnen benaderen. Hij verwijst daarvoor naar jurisprudentie dat al vanaf de vooraankondiging van de last onder dwangsom op 4 april 2018 maatregelen van de overtreder verwacht kunnen worden. [2] Voordat de asbestinventarisatie werd afgerond wist eiseres immers al dat sanering plaats zou moeten vinden. Het college geeft aan dat eiseres er ook tijdens eerdere controles op 10 mei 2017 en 12 juni 2017 al op is gewezen dat een asbestinventarisatie gemaakt moest worden in verband met het toen aangetroffen asbestmateriaal en dat dit moest worden verwijderd door een gecertificeerd bedrijf, maar dat eiseres er niettemin voor heeft gekozen om het illegaal te verwijderen.
Het college geeft ook aan dat uit de offerteverzoeken geen urgentie blijkt en dat het erop lijkt dat eiseres heeft afgewacht tot alle offertes binnen waren om de meest gunstige offerte uit te kiezen. Het college wijst in dat verband op jurisprudentie dat niet van belang is of de sanering op een vanuit bedrijfseconomisch oogpunt zo gunstig mogelijke wijze kan gebeuren. [3] Volgens het college is het onaannemelijk dat er geen asbestbedrijven beschikbaar waren die met spoed, al dan niet tegen een hoger tarief, de sanering op zich hadden kunnen nemen. Deze bedrijven worden immers regelmatig ingeschakeld om asbest op zeer korte termijn te saneren, zoals bijvoorbeeld na een brand. De omgevingsdienst heeft contact opgenomen met asbestsaneringsbedrijven waaruit bleek dat twee van de drie bedrijven de werkzaamheden binnen een week uit konden voeren. Daarop was de vakantieperiode niet van invloed.
4.5.
De rechtbank acht deze aanvullende motivering voldoende. Uit de stukken blijkt dat eiseres na goedkeuring van het asbestinventarisatierapport een offerte heeft opgevraagd bij Bouwbedrijf [plaats D] . (op 8 mei 2018), bij aannemersbedrijf [F] (op 14 mei 2018), bij [G] B.V. (op 14 mei 2018), bij [H] bv (op 22 mei 2018), bij Hendriks Asbest (op 29 mei 2018) en bij aannemersbedrijf [I] B.V. (op 20 juni 2018).
Op 5 juni ontvangt eiser de offerte van [G] B.V., op 7 juni 2019 de offerte van Aannemersbedrijf [F] , op 13 juni de offerte van J en R Milieudiensten, op 18 juni van Bouwbedrijf [plaats D] en op 21 juni van aannemersbedrijf [I] B.V. Na een verzoek om aanpassing van de offerte, ontvangt eiseres op 27 juni 2018 een herziene offerte van [I] B.V. en op 29 juni 2018 een herziene offerte van J en R Milieudiensten.
Op vrijdag 29 juni 2018 om 22.35 stuurt eiseres de getekende offerte naar J en R Milieudiensten met daarbij nog een aantal vragen. Daarop volgt op 3 juli 2018 een reactie van J en R Milieudiensten. Op 5 juli 2018 verstuurt eiseres opnieuw een getekende offerte.
Op 20 juli 2018 is vervolgens een aanvang gemaakt met de sanering.
4.6.
Zoals de Afdeling in onder meer de uitspraak van 3 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1179) heeft overwogen is voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen.
De termijn die nodig is voor het saneren van de asbest (door het asbestverwijderingsbedrijf) bepaalt dus primair de lengte van de begunstigingstermijn. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat de sanering omvangrijk en complex was, bijvoorbeeld door de aanwezigheid van asbest in mest, en dat asbestverwijderingsbedrijven het in de vakantieperiode erg druk hadden waardoor de sanering niet binnen de begunstigingstermijn van 7 weken kon worden afgerond, maar dit blijkt niet uit de stukken. Het college heeft bovendien aangegeven dat de omgevingsdienst contact heeft opgenomen met asbestsaneringsbedrijven waaruit bleek dat twee van de drie gecontacteerde bedrijven de werkzaamheden wel binnen een week uit konden voeren.
Daar komt bij dat van eiseres in een spoedeisend geval als het voorliggende wordt verwacht dat zij direct actie onderneemt door een (of meer) asbestverwijderingsbedrijven te benaderen en het bedrijf daarna met spoed opdracht te geven om de werkzaamheden uit te voeren, eventueel tegen hogere kosten. Deze urgentie blijkt niet uit de onder 4.5 weergegeven handelswijze. Dat eiseres de keuze heeft gemaakt om bij diverse bedrijven offertes op te vragen zonder de urgentie te benadrukken en er daarmee voor heeft gekozen om de sanering met minder spoed en op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze af te doen, maakt niet dat de door het college gestelde begunstigingstermijn te kort is. Het college heeft bovendien terecht aangegeven dat voor de sanering in totaal 15 dagen nodig waren. Dit is ruim korter dan de gegeven begunstigingstermijn. Daar komt nog bij dat de sanering ook betrekking had op onderdelen die buiten de last vielen, zodat het aannemelijk is dat de sanering sneller had kunnen worden afgerond.
Dat door een medewerker van de Omgevingsdienst Rivierenland is gezegd dat de begunstigingstermijn na 1 juli op verzoek verder kon worden verlengd maakt niet dat de gestelde begunstigingstermijn te kort is. Het was bovendien aan eiseres om voor het verstrijken van de termijn het verzoek te doen voor verdere verlenging, en dat heeft zij niet gedaan. Eiseres heeft daarnaast pas op 15 augustus 2018 aan de last voldaan, zodat ook als de begunstigingstermijn met enkele weken zou zijn verlengd dit nog steeds onvoldoende zou zijn geweest.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met deze aanvullende motivering alsnog afdoende gemotiveerd dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk korter is gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen. Omdat eiseres niet is benadeeld door dit motiveringsgebrek passeert de rechtbank het motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.
Invorderingsbesluit
5. Eiseres geeft aan dat ten tijde van het invorderingsbesluit de sanering volledig was uitgevoerd en dat de overtreding daarmee was beëindigd en dat in zoverre aan het doel waarvoor de last was opgelegd is voldaan. Dit zou volgens eiseres aanleiding moeten zijn om (gedeeltelijk) van het invorderen van de verbeurte last af te zien. Eiseres verwijst in dat verband naar overweging 2.2 uit de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:32).
Eiseres betrekt hierbij dat door het college expliciet aangegeven is dat, als zij niet tegen de juridische grens waren opgelopen, een verlenging van een paar weken niet erg zou zijn. Nu de rechtbank in de eerdere uitspraak heeft geoordeeld dat er juridisch geen beletsel bestond om in de heroverweging de begunstigingstermijn te verlengen, valt niet in te zien waarom de termijn niet alsnog is verlengd. Ook valt niet in te zien waarom dit geen reden was om van invordering af te zien of de dwangsommen te matigen. Volgens eiseres handelt het college door tot volledige invordering over te gaan excessief formalistisch.
Eiseres betoogt dat zij alle maatregelen heeft getroffen die redelijkerwijs van haar konden worden verwacht om aan de last te voldoen en zij geeft aan dat zij voor de uitvoering volledig afhankelijk was van derden. Volgens eiseres heeft zij er alles aan gedaan om deze derden zo spoedig mogelijk te laten starten en is de omstandigheid dat niet tijdig is voldaan haar niet toe te rekenen. Eiseres verwijst in dat verband naar de uitspraken van de Afdeling van 23 april 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM2616) en de uitspraak van 13 januari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BK9019).
Eiseres geeft daarnaast aan dat door de medewerker van de Omgevingsdienst Rivierenland het vertrouwen was gewekt dat de begunstigingstermijn rekbaar was en zou kunnen worden verlengd en dat de kosten van de sanering € 88.000,- bedroegen. Gelet hierop en gelet op de andere omstandigheden kon het college volgens eiseres niet in redelijkheid tot invordering van € 100.000,- in één keer over gaan. Dit is in strijd met het evenredigheidsbeginsel uit artikel 3.4, tweede lid, Awb.
5.1.
Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
5.2.
Zoals de Afdeling in onder meer de uitspraak van 26 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2698) heeft overwogen is het voldoen aan de last na de begunstigingstermijn op zichzelf geen omstandigheid als gevolg waarvan het college (gedeeltelijk) van invordering had behoren af te zien. Het college heeft daarom in het na de begunstigingstermijn voldoen aan de last geen aanleiding hoeven te zien om gedeeltelijk van invordering af te zien. De uitspraak waar eiseres naar heeft verwezen is niet vergelijkbaar, nu het in die zaak ging over een dwangsom die bestond uit vier onderdelen en er slechts aan één onderdeel gedeeltelijk niet was voldaan. Daarom is in die zaak door de voorzieningenrechter het invorderingsbesluit van € 25.000,- gematigd tot € 10.000,-. Deze situatie is in deze zaak niet aan de orde.
Naar het oordeel van de rechtbank is van een overmachtssituatie ook geen sprake. De zaak die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2010 is niet vergelijkbaar. Ook de andere uitspraak van 23 april 2010 is niet vergelijkbaar, nu het college anders dan in die zaak wel heeft gemotiveerd waarom er geen sprake is van een overmachtssituatie.
Naar het oordeel van de rechtbank vormt de uitlating van de medewerker van Omgevingsdienst Rivierenland geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van invordering af had moeten zien. Het was immers duidelijk dat een verlenging van de begunstigingstermijn alleen zou plaatsvinden na een daartoe strekkende aanvraag van eiseres, en die aanvraag heeft zij niet gedaan. Zonder nadere toelichting valt ook niet in te zien, waarom de hoge kosten van de sanering een bijzondere omstandigheid zou zijn op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
Vanwege het onder 4.6 gepasseerde motiveringsgebrek draagt de rechtbank het college op het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden. Ook veroordeelt de rechtbank het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 december 2022
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.