Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 17/3643
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juni 2018
in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. B.E.J.M. Tomlow),
en
het algemeen bestuur van Waterschap Vallei en Veluwe te Apeldoorn, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser met ingang van 1 maart 2017 eervol ontslag verleend.
Bij besluit van 7 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen
door mr. B.J. Boiten, advocaat te Zwolle, mevrouw drs. T. Klip-Martin, dijkgraaf,
D.S. Schoonman, algemeen directeur, K.A. Blokland, directeur, en mevrouw mr. J. ter Harmsel, jurist.
Overwegingen
1. Eiser is vanaf 1 januari 2013 werkzaam geweest als secretaris/algemeen directeur bij het Waterschap Vallei en Veluwe. In juli 2014 heeft met eiser een planningsgesprek plaatsgevonden en op 26 februari 2015 een beoordelingsgesprek. Op 17 en 29 september 2015 hebben voortgangsgesprekken met hem plaatsgevonden en op 30 november 2015 een beoordelingsgesprek. Naar aanleiding van het beoordelingsgesprek op 30 november 2015 en een informeel gesprek van eiser met heemraad Schoonman op 7 januari 2016, is eiser in een gesprek op 13 januari 2016 te kennen gegeven dat verweerder een einde aan zijn dienstverband wilde maken. Hierop hebben partijen overleg gehad over een minnelijke vertrekregeling. Hierover is geen overeenstemming bereikt. Bij brief van 26 april 2016 is eiser het voornemen tot schorsing in het belang van de dienst kenbaar gemaakt. Tevens is eiser met onmiddellijke ingang buitengewoon verlof verleend. Bij brief van 29 april 2016 heeft verweerder eiser meegedeeld dat een nader onderzoek zal worden ingesteld om na te gaan of binnen de organisatie voldoende draagvlak bestaat om eisers inzet voort te kunnen zetten (draagvlakonderzoek) en dat dit onderzoek zal worden uitgevoerd door mevrouw mr. M.J. Kolijn-van de Merwe, advocaat bij Capra Advocaten te Zwolle.
2. Bij besluit van 10 mei 2016 is eiser met onmiddellijke ingang geschorst in het belang van de dienst. Dit besluit is, na bezwaar, gehandhaafd bij besluit van 3 oktober 2016. Het tegen dit besluit door eiser ingestelde beroep bij de rechtbank (16/6788) is bij uitspraak van 12 juli 2017 gegrond verklaard, waarbij de duur van de schorsing is beperkt tot 1 oktober 2016.
3. In het kader van het draagvlakonderzoek zijn in de periode van 10 tot en met 17 mei 2016 negen personen gehoord (de dijkgraaf, drie heemraden, de drie overige leden van het directieteam en twee afdelingshoofden). Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om zelf gehoord te worden. Hij heeft bij brief van 29 juni 2016 gereageerd op de gespreksverslagen. Op 7 juli 2016 is rapport uitgebracht. Hierop heeft eiser bij brief van 27 juli 2016 gereageerd. Bij brief van 22 december 2016 heeft verweerder eiser het voornemen kenbaar gemaakt om hem ontslag te verlenen. Hierover heeft eiser bij brief van 11 januari 2017 zijn zienswijze ingediend. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen en, na bezwaar, het bestreden besluit.
4. Verweerder heeft eiser met ingang van 1 maart 2017 ontslag op andere gronden verleend op grond van artikel 8.10 van de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregelingen Waterschapspersoneel (SAW). Daarbij is eiser een garantie op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) toegekend en een transitievergoeding van € 139.273,68 bruto (ontslagregeling). Verweerder heeft aan dit ontslag ten grondslag gelegd dat sprake is van een onherstelbare vertrouwensbreuk tussen eiser als directeur en het dagelijks bestuur en tussen eiser en de overige leden van het directieteam anderzijds waardoor een zodanig onwerkbare situatie is ontstaan dat van verweerder in redelijkheid niet gevergd kan worden het dienstverband met eiser voort te zetten. Deze vertrouwensbreuk is ontstaan doordat eiser niet kan voorzien in de dringende behoefte van de organisatie aan een andere leiderschapsstijl om de noodzakelijke veranderingen binnen de organisatie en binnen het directieteam verder door te voeren en vorm te geven. De dijkgraaf heeft eiser hierover vanaf 2014 diverse malen aangesproken en hem meegedeeld wat er van hem verwacht werd, maar eiser slaagde er niet in om de noodzakelijke veranderingen door te voeren. Verweerder had hierdoor niet langer het vertrouwen dat eiser geschikt was voor de functie. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van verweerder zich nader op het standpunt gesteld dat enerzijds sprake was van verstoorde verhoudingen binnen het directieteam en anderzijds van een blijvend gebrek aan vertrouwen in de geschiktheid van eiser.
5. Eiser voert aan dat het ontslag op een onvoldoende feitelijke grondslag berust. De organisatieontwikkeling lag op koers en hij heeft voldaan aan alle opdrachten die verweerder hem vanaf 2014 heeft gegeven. Dat het directieteam niet altijd goed functioneerde had te maken met onvoorziene en ongelukkige omstandigheden maar niet met eisers functioneren. Mocht het ontslag op de gehanteerde grond wel standhouden, dan maakt eiser aanspraak op een ontslagvergoeding gelijk aan het salaris vanaf 1 maart 2017 tot de dag waarop hij de AOW-leeftijd bereikt. Verweerder dient verder de pensioenschade over die periode te vergoeden.
6.1
Op grond van artikel 8.10, eerste lid, van de SAW is het dagelijks bestuur bevoegd om een ambtenaar ontslag op andere gronden te verlenen. De bevoegdheid tot ontslag van de secretaris berust op grond van artikel 54, eerste lid, van de Waterschapswet bij het algemeen bestuur.
6.2
Volgens vaste jurisprudentie kan een ontslaggrond als de onderhavige worden toegepast als voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd, omdat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en/of omdat een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking. Dit impliceert dat duidelijk moet zijn dat herplaatsing binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is. Daarbij is de situatie ten tijde van de ingangsdatum van het ontslag, in dit geval 1 maart 2017, bepalend. [1]
6.3
De rechtbank stelt voorop dat de vraag of sprake is van een ontslaggrond vol wordt getoetst.
6.4
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder sinds 2014 kritiek heeft op het functioneren van eiser. Volgens verweerder zijn eiser vanaf dat jaar twee kernopdrachten gegeven: het versterken van de organisatieontwikkeling en verbeteren van het directieteam, en is over de uitvoering van deze kernopdrachten vanaf 2014 een aantal malen met eiser gesproken. Bij verweerder was sprake van een toenemende onvrede over de wijze waarop eiser deze kernopdrachten uitvoerde. Eiser zou onvoldoende in staat zijn om de noodzakelijke veranderingen in de organisatie en binnen het directieteam door te voeren en te versnellen en hij zou hiervoor niet over de juiste leiderschapsstijl beschikken. Deze toenemende onvrede heeft er in januari 2016 toe geleid dat verweerder niet langer het vertrouwen had dat eiser in staat was om deze kernopdrachten uit te voeren. Verweerder heeft eiser mondeling op 13 januari 2016 en bij brief van 3 februari 2016 te kennen gegeven dat hij het dienstverband met eiser wilde beëindigen. Hierop hebben partijen onderhandelingen over een minnelijke vertrekregeling gevoerd. Hierover is geheimhouding afgesproken. Eiser heeft tijdens deze onderhandelingen de uitoefening van zijn functie voortgezet. Verweerder heeft de andere leden van het directieteam er van op de hoogte gesteld dat er gesprekken met eiser werden gevoerd. Op 7 april 2016 hebben partijen een laatste poging gedaan om er onderling uit te komen. Nadat eisers gemachtigde bij brief van 18 april 2016 een voorstel van verweerder had verworpen, heeft verweerder zich nader beraden op de situatie. Verweerder is er toen vanuit gegaan dat partijen er in onderling overleg niet meer uit zouden komen. Verweerder had inmiddels van de overige leden van het directieteam toenemende signalen van onvrede over het functioneren van eiser gekregen. Deze signalen waren neergelegd in een notitie van 6 april 2016 en hielden onder meer in dat eiser solistisch bleef opereren, dat er geen voortgang zat in programma’s en taken waarvoor hij verantwoordelijk was, dat er geen sprake was van een open en opbouwende samenwerking binnen het directieteam, dat de spanningen binnen het directieteam merkbaar waren in de organisatie en dat eiser zich niet liet aanspreken of sturen “op het feit dat hij er straks niet meer is”. Gelet op die signalen wilde verweerder een onderzoek instellen naar de vraag of er nog voldoende draagvlak was voor voortzetting van eisers dienstverband.
Gezien de ernst van die signalen en de eigen waarneming was het volgens verweerder niet langer verantwoord dat eiser nog werkzaamheden zou verrichten. Bij besluit van 10 mei 2016 heeft verweerder eiser geschorst voor de duur van het onderzoek en het noodzakelijke beraad tot aan het volgende besluit. Dat is het ontslag van eiser geworden.
6.5
De rechtbank is op basis van het rapport van het draagvlakonderzoek in het licht van de overige gedingstukken van oordeel dat de conclusie gerechtvaardigd is dat er ten tijde van de ingangsdatum van het ontslag sprake was van onherstelbaar verstoorde arbeidsverhoudingen binnen het directieteam, nu uit het rapport van het draagvlakonderzoek blijkt dat de overige leden van het directieteam hadden verklaard dat zij niet meer met eiser wilden samenwerken. Ten tijde van het ontslagbesluit was tevens sprake van een impasse tussen eiser en verweerder omdat eiser op dat moment al ruim zeven maanden geen werkzaamheden voor het waterschap verrichtte en partijen hadden geprocedeerd over het schorsingsbesluit. Gelet op eisers functie, zijn plaats binnen de organisatie, de duur van de schorsing en de onenigheid daarover, was een terugkeer van eiser in zijn functie niet mogelijk. De rechtbank is van oordeel dat voortzetting van het dienstverband van eiser in redelijkheid niet van verweerder kon worden gevergd nu er binnen het waterschap geen passende functie voor eiser was. Dit betekent dat verweerder bevoegd was om eiser met ingang van 1 maart 2017 met toepassing van artikel 8:10, eerste lid, van de SAW ontslag op andere gronden te verlenen.
6.6
Volgens vaste jurisprudentie moet bij een ontslag op overige gronden een aanspraak (garantie) op een minimale ontslaguitkering worden toegekend. Indien de rechtspositieregeling geen bepalingen bevat over de toekenning van een minimale ontslagregeling op deze ontslaggrond, geldt dat de ontslaguitkering ten minste gelijk moet zijn aan het voor de ambtenaar geldende totaal van uitkeringen berekend op basis van de WW en de regeling(en) over bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid, alsof er geen sprake is van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van Pro de WW. Indien de rechtspositieregeling wel bepalingen bevat over de minimale ontslaguitkering geldt die regeling als minimale ontslaguitkering. [2]
6.7
De SAW is met ingang van 1 januari 2017 zo gewijzigd dat een ontslag op andere gronden niet langer recht geeft op bovenwettelijke uitkeringen, maar wel op een transitievergoeding. Voor de bepaling van de hoogte van de transitievergoeding is in artikel 8.1.10, vierde lid, van de SAW aansluiting gezocht bij artikel 673, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW). Over de toekenning van een WW-uitkering is in de SAW niets geregeld.
6.8
Gelet op de bepalingen uit de SAW dient verweerder aan eiser een minimale ontslagregeling toe te kennen die bestaat uit een garantie op een WW-uitkering en een transitievergoeding. Omdat verweerder aan eiser een garantie op een WW-uitkering heeft toegekend en een transitievergoeding waarvan eiser de hoogte niet heeft betwist, is de ontslagregeling in zoverre niet onrechtmatig. De SAW geeft in geval van een ontslag op andere gronden geen recht op bovenwettelijke uitkeringen. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder aan eiser bovenwettelijke uitkeringen had moeten toekennen.
6.9
Voor een ontslagvergoeding naast de minimale ontslaguitkering (de zogenaamde plus) is volgens de CRvB in het algemeen slechts aanleiding als het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Het gaat hierbij niet om een volledige schadevergoeding, maar om een compensatie voor het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis. De CRvB heeft een methode vastgesteld voor het bepalen van de toe te kennen plus. Voor de berekening van de hoogte van de vergoeding is de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan van belang, waarbij een onderscheid wordt gemaakt naar de bandbreedten 51 tot 65% (factor 0,5), 65 tot 80% (factor 0,75) en 80 tot 100% (factor 1). Voorts zijn van belang de hoogte van het maandsalaris en de duur van het dienstverband. Gelet op de voor ambtenaren geldende bovenwettelijke voorzieningen, waaronder de aansluitende uitkering, bestaat volgens de CRvB aanleiding een matiging aan te brengen van 50%. Dit leidt tot de volgende berekeningsmethode: bruto maandsalaris (inclusief vakantietoeslag) x (aantal dienstjaren:2) x 0,5, 0,75 of 1 van het aandeel. Voor het meewegen van andere factoren, zoals kansen op de arbeidsmarkt, gezondheidstoestand en reputatieschade bestaat in beginsel geen aanleiding. [3]
6.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. De rechtbank stelt dit aandeel vast op 80 tot 100%. Daartoe wordt het volgende overwogen.
6.11
Verweerder had in de periode 2014 tot 2016 kritiek op het functioneren van eiser in zijn hoedanigheid van algemeen directeur. In diverse gesprekken is de kritiek met eiser besproken waarbij vijf doelen zijn gesteld die eiser moest realiseren. De rechtbank stelt vast dat eiser en verweerder het in november 2015 en nadien niet eens waren over het antwoord op de vraag of eiser er in slaagde om deze doelen te realiseren. Uit eisers e-mailbericht van 22 november 2015 komt een beeld naar voren dat eiser van mening was dat hij voortuitgang boekte, dat hij zich inzette voor de gewenste organisatie- en cultuurveranderingen, maar dat deze tijd nodig hadden, en dat de directie onder druk stond door de ziektes van de partners van twee directieleden. In het gesprek op 30 november 2015 heeft verweerder daarentegen aan eiser te kennen gegeven dat eiser niet in staat was om de organisatie te kantelen naar een organisatie waarbij lef en ambitie werden beloond. Verder zou het eiser niet lukken om de organisatie te laten bruisen en om organisatorische toekomstbeelden te vertalen naar het hier en nu. Eiser heeft bezwaar tegen het gespreksverslag gemaakt. In beroep heeft eiser voorbeelden gegeven van projecten en doelen waaruit blijkt dat hij de opdrachten van verweerder binnen aanvaardbare termijnen uitvoerde en dat hij daarmee invulling gaf aan de gewenste organisatie- en visieontwikkeling en dus goed functioneerde. Verweerder heeft in beroep gesteld dat eiser het op papier goed geregeld had, maar dat hij in de praktijk geen veranderingen doorvoerde.
6.12
Wat er ook zij van het antwoord op de vraag of eiser zijn functie al dan niet naar behoren vervulde, de rechtbank stelt vast dat verweerder eiser geen toereikende verbeterkans heeft gegeven. Nu partijen het niet eens waren over de vraag of eiser de gestelde resultaten behaalde, lag het op de weg van verweerder om eiser een termijn te stellen om de tekortkomingen in zijn functioneren te verbeteren.
In plaats van een verbeterkans aan eiser te geven, heeft verweerder in januari 2016 eenzijdig geconcludeerd dat verbetering uitbleef en dat er niet langer het vertrouwen bestond dat eiser in staat was om de organisatie naar behoren te leiden.
6.13
Nadat het minnelijk overleg in april 2016 was gestrand, heeft verweerder eiser geschorst om een draagvlakonderzoek in te stellen. Volgens verweerder waren er signalen ontvangen dat er sprake was van ernstig verstoorde arbeidsverhoudingen binnen de directie welke signalen moesten worden onderzocht. Volgens verweerder was het ongewenst dat eiser tijdens het onderzoek zijn werkzaamheden bleef uitvoeren zodat verweerder eiser moest schorsen. Desgevraagd heeft verweerder tijdens de zitting geen bevredigend antwoord kunnen geven op de vraag waarom eiser zijn werkzaamheden tijdens het onderzoek niet kon blijven uitvoeren. Binnen de directie was, in de visie van verweerder, al langer sprake van spanningen maar tot dan was de situatie steeds werkbaar geweest. Uit de notitie van 6 april 2016 blijkt verder niet dat de bedrijfsvoering onaanvaardbaar in het geding zou komen als eiser zou blijven werken. Verweerder heeft bovendien nagelaten om eiser te horen over die notitie en de onvrede binnen de directie èn over mogelijke oplossingen om die weg te nemen. Verweerder heeft geen poging ondernomen om de onvrede binnen de directie te beteugelen en de situatie – in ieder geval tijdelijk - te de-escaleren. Desgevraagd heeft verweerder tijdens de zitting verklaard dat er ook niet is overwogen om een mediationtraject in gang te zetten om de verhoudingen werkbaar te maken.
6.14
Verweerder kan verder worden verweten dat hij begin maart 2016 de geheimhoudingsplicht heeft geschonden door de overige directieleden ervan op de hoogte te stellen dat er gesprekken met eiser werden gevoerd. Uit de notitie van 6 april 2016 blijkt dat de overige directieleden wisten dat eiser zou vertrekken. Daarin is immers vermeld dat eiser zich niet meer “laat aanspreken of sturen op het feit dat hij er straks niet meer is”. Ook hiermee heeft verweerder de verhoudingen binnen het directieteam verder op scherp gezet. Door de keuze van verweerder om eiser te schorsen voor de duur van het onderzoek – zonder mogelijke andere oplossingen te zoeken - zijn de verhoudingen binnen het directieteam onherstelbaar verstoord geraakt. Verweerder heeft met zijn handelwijze de terugkeer van eiser in de organisatie onmogelijk gemaakt. Dat er volgens verweerder ook onvoldoende vertrouwen was in de geschiktheid van eiser, maakt die conclusie niet anders. Immers is met het uitblijven van een toereikende verbeterkans verweerders aandeel in dit opzicht gegeven.
6.15
De rechtbank komt tot de slotsom dat het bestreden besluit, voor zover eiser daarbij geen ontslagvergoeding is toegekend boven de minimale uitkeringsregeling, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden vernietigd. Het beroep is dan ook gegrond. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Doende hetgeen verweerder had behoren te doen, zal de rechtbank het primaire besluit herroepen, voor zover eiser daarbij een te lage ontslagvergoeding is toegekend, en bepalen dat aan eiser een ontslagvergoeding wordt toegekend ter hoogte van het bruto maandsalaris (inclusief vakantietoeslag) ten tijde van het ontslag maal het aantal dienstjaren maal factor 1,0 minus de bruto transitievergoeding. De rechtbank stelt het aandeel van verweerder in het ontstaan van de impasse op 80 tot 100% zodat de vermenigvuldigingsfactor 1,0 wordt gehanteerd. De rechtbank ziet in de omstandigheid dat eiser geen recht heeft op bovenwettelijke uitkeringen aanleiding om de vergoeding niet te halveren.
Immers hanteert de CRvB als uitgangspunt dat vergoeding gehalveerd wordt vanwege de aanspraken op bovenwettelijke uitkeringen en eiser heeft die aanspraken niet. Omdat de minimale ontslagregeling naast de garantie op een WW-uitkering wel een transitievergoeding bevat, dient het totaalbedrag verlaagd te worden met die transitievergoeding.
7. Eiser verzoekt om verweerder te veroordelen tot schadevergoeding, bestaande uit reputatieschade, vast te stellen op € 25.000,-. Tevens verzoekt eiser om daarnaast te bepalen dat verweerder een publicatie in het vakblad Het Waterschap plaatst met de door eiser aangegeven inhoud.
8. De rechtbank wijst deze verzoeken af, omdat het ontslag op zich niet onrechtmatig is en in stand wordt gelaten. Bovendien bestaat voor een vergoeding van reputatieschade naast het toekennen van een vergoeding boven de minimale uitkeringsregeling geen aanleiding.
9. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de proceskosten in bezwaar en in beroep te veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 501,-, wegingsfactor 1). Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
10. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,- aan hem te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de ontslagvergoeding in stand is gelaten;
- herroept het primaire besluit, voor zover eiser daarbij geen ontslagvergoeding is toegekend boven de minimale uitkeringsregeling;
- bepaalt dat aan eiser een ontslagvergoeding wordt toegekend ter hoogte van het bruto maandsalaris (inclusief vakantietoeslag) ten tijde van het ontslag maal het aantal dienstjaren maal factor 1,0 minus de bruto transitievergoeding;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- wijst de verzoeken om schadevergoeding af;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep tot een bedrag van € 2.004,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.L. de Vos, voorzitter, mr. B.J. Zippelius en
mr. Y. van Wezel, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 29 juni 2018
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.