Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 16/7338
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 augustus 2017
in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R. Brouwer),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (DUO)te Groningen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om vergoeding van zijn reiskosten op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) afgewezen.
Bij besluit van 1 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2017. Verschenen zijn mr. C. Lubben, kantoorgenoot van gemachtigde, en [naam] (moeder van eiser). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F. Hummel.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser, geboren op [geboortedatum] 1999, volgt vanaf augustus 2015 een opleiding in het middelbaar beroepsonderwijs. Aanvankelijk in Zwolle, daarna in Apeldoorn. Eiser heeft op 21 juni 2016 verzocht de gemaakte en te maken reiskosten van zijn [woonplaats] naar zijn opleiding (totdat hij recht heeft op een reisvoorziening) te vergoeden tot een bedrag van € 4.800,- (16 maanden maal € 300,-).
2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag moet worden afgewezen omdat eiser in de in geding zijnde periode nog geen achttien jaar was en middelbaar beroepsonderwijs (MBO) volgde en daarom ten tijde in geding geen recht had op studiefinanciering en een reisvoorziening dan wel een vervangende reiskostenvergoeding.
3. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en heeft dit gemotiveerd aangevochten. Ter zitting heeft eiser verklaard dat de kern van zijn betoog is dat de Wsf 2000 en verweerder, gelet op artikel 14 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, met betrekking tot de in te zetten (financiële) middelen bij het volgen van onderwijs, een ongerechtvaardigd onderscheid maken op grond van leeftijd en onderwijsniveau door hem geen reisvoorziening of vervangende reiskostenvergoeding toe te kennen. Eiser stelt in de wetsgeschiedenis geen rechtvaardiging voor het onderscheid te kunnen vinden. Eiser wil daarom, ondanks dat de Wsf 2000 daarin niet voorziet, toekenning van een reiskostenvergoeding op de voet van die wet. Dat de regeling voor reisvoorzieningen voor MBO-ers per 1 januari 2017 is gewijzigd, geeft volgens eiser juist steun aan zijn standpunt dat er vóór 1 januari 2017 geen rechtvaardiging is te geven voor het niet toekennen van een reisvoorziening aan minderjarige MBO-ers.
Het beroep op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM en op de hardheidsclausule van artikel 11.5 van de Wsf 2000 heeft eiser ter zitting laten vallen.
4. Ingevolge artikel 1.1., eerste lid, van de Wsf 2000 wordt verstaan onder deelnemer: degene die beroepsonderwijs volgt.
Ingevolge artikel 1.1., eerste lid, van de Wsf 2000 wordt verstaan onder student: degene die hoger onderwijs volgt, niet zijnde een extraneus.
Ingevolge artikel 1.1., eerste lid, van de Wsf 2000 wordt verstaan onder hoger onderwijs: wetenschappelijk onderwijs en hoger beroepsonderwijs als bedoeld in paragraaf 2.3 en in artikel 2.14.
Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals dit artikel luidde tot 1 januari 2017, kan een deelnemer voor studiefinanciering in aanmerking komen met ingang van de eerste dag van het kwartaal waarop hij de leeftijd van 18 jaren heeft bereikt.
Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals dit artikel luidt vanaf 1 januari 2017, kan een deelnemer voor studiefinanciering in aanmerking komen met ingang van de eerste dag van het kwartaal waarop hij de leeftijd van 18 jaren heeft bereikt. In afwijking van de eerste volzin kan een deelnemer die jonger is dan 18 jaren voor een reisvoorziening in aanmerking komen met ingang van de maand waarin hij beroepsonderwijs is gaan volgen.
Ingevolge het tweede lid van artikel 2.3 van de Wsf 2000 kon een student die jonger was dan 18 jaren ook vóór 1 januari 2017 in aanmerking komen voor studiefinanciering.
Op grond van artikel 14 EVRM Pro moet het genot van de rechten en de vrijheden die in het EVRM zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook.
In artikel 2, eerste volzin, van het Eerste Protocol bij het EVRM is bepaald dat niemand het recht op onderwijs mag worden ontzegd.
5. Niet in geschil is dat eiser op grond van de tot 1 januari 2017 geldende Wsf 2000 geen recht heeft op een reisvoorziening. In geding is of door toepassing van de Wsf 2000 met betrekking tot het recht op (toegang tot) onderwijs een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt op grond van leeftijd en onderwijsniveau.
6. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft eerder geoordeeld dat studiefinanciering valt onder het toepassingsbereik van artikel 2 van Pro het Eerste Protocol (CRvB 27 mei 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ6891 en 25 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1615). De rechtbank overweegt dat er geen grond is om ten aanzien van het recht op een reisvoorziening te komen tot een ander oordeel. De reisvoorziening maakt immers onderdeel uit van de studiefinanciering en niet bij voorbaat kan uitgesloten worden geacht dat een overheidsinstantie de effectuering van het door artikel 2 van Pro het Eerste Protocol gegarandeerde recht op (toegang tot) onderwijs frustreert door geen reisvoorziening toe te kennen.
Met betrekking tot het beroep op artikel 14 van Pro het EVRM overweegt de rechtbank, dat het hiervoor gegeven oordeel dat reisvoorzieningen binnen het toepassingsbereik vallen van artikel 2 van Pro het Eerste Protocol impliceert dat eiser in dit geding ook een beroep toekomt op het accessoire discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het EVRM (ECLI:NL:CRVB:2014:1615, r.o. 5.4.2).
7. Zoals de CRvB heeft overwogen (zie de uitspraken van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180 en 17 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1882) is volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van Pro het EVRM discriminerend als het niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in - overigens gelijksoortige - situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Bij een onderscheid dat gebaseerd is op een onveranderlijk of inherent kenmerk zoals bijvoorbeeld nationaliteit of geslacht, zal in de regel sprake moeten zijn van zeer zwaarwegende redenen (‘very weighty reasons’) voor dat onderscheid, wil het de toets aan artikel 14 van Pro het EVRM kunnen doorstaan. Aan de andere kant hebben verdragsstaten een ruime beoordelingsmarge indien het algemene maatregelen van sociaaleconomische aard betreft.
Het onderscheid naar leeftijd en opleiding(sniveau) bij het toekennen van een reisvoorziening heeft naar het oordeel van de rechtbank betrekking op een onderwerp dat sociaal economisch van aard is en is geen “verdacht” onderscheid, zodat de ‘very weighty reasons’-toets niet van toepassing is en ten aanzien van dit onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt.
8. Eiser heeft zijn beroep op artikel 2 van Pro het Eerste Protocol niet onderbouwd. Dat eisers recht op onderwijs in de kern is aangetast is gesteld, noch gebleken. De rechtbank heeft dan ook geen aanknopingspunten gevonden om het bestreden besluit in strijd te achten met artikel 2 van Pro het Eerste Protocol. Het beroep faalt in zoverre.
9. Eiser heeft zijn beroep op artikel 14 van Pro het EVRM wel onderbouwd. De rechtbank stelt vast dat het betoog van eiser, dat in de periode in geding sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid, betrekking heeft op twee situaties.
Ten eerste is dat de situatie dat deelnemers ouder dan 18 jaar wel recht op een reisvoorziening hebben en deelnemers jonger dan 18 jaar niet.
Ten tweede is dat de situatie dat studenten jonger dan 18 jaar wel recht op een reisvoorziening hebben en deelnemers jonger dan 18 jaar niet.
10. Anders dan eiser betoogt, volgt uit de wetsgeschiedenis van de Wsf (2000) dat de wetgever voor het eerste onderscheid een rechtvaardiging heeft gegeven. Voorop staat dat de reisvoorziening voor 1 januari 2017 onlosmakelijk onderdeel uitmaakte van de studiefinanciering. Het recht op een reisvoorziening was onderdeel van het recht op studiefinanciering. De rechtvaardiging voor het niet toekennen van een reisvoorziening kan daarom niet los worden gezien van de rechtvaardiging voor het toekennen van studiefinanciering.
De rechtvaardiging voor het onderscheid op grond van leeftijd is onder meer gebaseerd op budgettaire overwegingen, dereguleringmotieven en de ouderlijke onderhoudsplicht. De wetgever heeft bij de invoering van het nieuwe stelsel van studiefinanciering in 1986 ervoor gekozen om het recht op kinderbijslag voor studerenden vanaf 18 jaar te laten vervallen en studerenden ouder dan 18 jaar recht op studiefinanciering toe te kennen. De redenen voor wijziging van de stelsels waren onder meer: het verminderen van financiële afhankelijkheid van de studerende van zijn ouders, gelijke behandeling ongeacht het onderwijsniveau (studerenden in het hoger onderwijs vielen ongeacht hun leeftijd onder de regeling Rijksstudietoelagen (RS) waarin volledig, kostendekkende budgetten werden gehanteerd) en deregulering (minder en eenvoudigere regels en overzichtelijker). Voor studerenden onder de 18 jaar bleef er recht op kinderbijslag bestaan en - afhankelijk van het ouderlijk inkomen en vermogen - een tegemoetkoming studiekosten (TS). De voornaamste reden voor het leeftijdscriterium van 18 jaar als grens tussen de beide stelsels is blijkens de parlementaire geschiedenis de meerderjarigheidsgrens en de ouderlijke onderhoudsplicht voor kinderen in verschillende leeftijdsgroepen. Zie ook Kamerstukken II, 1991/92, 22300, VIII, 16, pagina 68-69 waarin de minister op een vraag over de ouderlijke onderhoudsplicht en de minderjarigheid het volgende antwoordt:
(…)
“Studenten beneden de 18 jaar vallen als regel wettelijk onder ouderlijke verantwoordelijkheid, met de bijbehorende zorgplicht. Op die situatie is de verlening van kinderbijslag toegesneden; de regeling tegemoetkoming studiekosten sluit daarop aan. Er is sprake van minderjarige kinderen die in het algemeen niet handelingsbekwaam zijn, en de ouders ontvangen de overheidsbijdragen voor levensonderhoud (kinderbijslag) en studie (afhankelijk van het ouderinkomen: tegemoetkoming studiekosten) te hunnen behoeve. Bij meerderjarige kinderen, dus vanaf 18 jaar, blijft de ouderlijke onderhoudsplicht nog 3 jaar in stand, maar moet de betrokken jongere als zelfstandiger gelden dan daarvoor. In beginsel behoort de overheidsbijdrage voor levensonderhoud dan ook te vervallen. Voornaamste uitzondering hierop is het stelsel van studiefinanciering: levensonderhoud wordt ondersteund binnen een toelage die bestemd is om het volgen van onderwijs mogelijk te maken. Daarmee is het ook logisch, dat studiefinanciering gedeeltelijk ouderinkomenafhankelijk is: het gewicht van de ouderlijke verantwoordelijkheid is anders, en het motief voor overheidssteun is gewijzigd. Dat in samenhang met de meerderjarigheidsgrens. Denkend in termen van het alternatief: studiefinanciering geheel koppelen aan schoolsoort en loskoppelen van de meerderjarigheidsgrens zou leiden tot een zelfstandige toelage voor bijvoorbeeld een 16-jarige m.b.o.-er. Een dergelijke ontwikkeling is door de (WSF)-wetgever niet beoogd.”
(…)
De rechtbank wijst in dit verband ook op Kamerstukken II, 1993/94, 23634, nr. 6, pagina 49-50, waarin de wetgever het bovenstaande heeft bevestigd en ook wordt opgemerkt dat een minderjarige door verstrekking van studiefinanciering feitelijk in belangrijke mate aan de ouderlijke macht wordt onttrokken en lenen door een minderjarige bovendien niet wenselijk wordt geacht.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat, aangenomen dat sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen, er een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte onderscheid, gezien de meerderjarigheidsgrens, de daarmee samenhangende ouderlijke onderhoudsplicht voor kinderen in verschillende leeftijdsgroepen en de behoefte van de wetgever aan deregulering.
Hierbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat minderjarige deelnemers in de periode in geding en daarvóór wel recht hadden op kinderbijslag en een beroep konden doen op (verschillende destijds toepasselijke) TS-regelingen (zoals de Wet tegemoetkoming in de studiekosten van deelnemers, de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (WTOS) en het (verhoogde) kindgebonden budget). In dit verband merkt de rechtbank op dat door de wetgever niet is bedoeld om de minderjarige MBO-er volledig te compenseren voor de door hem gemaakte kosten waaronder reiskosten. De TS-regeling voorzag in een toekenning van tegemoetkomingen in de studiekosten, waaronder de eventuele reiskosten. Daarbij heeft de wetgever erkend dat de kinderbijslag en TS - anders dan de RS - geen kostendekkend financieringspakket bood, doch overwogen dat dit conform het destijds geldende beleid en afdoende toereikend was (zie Kamerstukken II, 1984/85, 19125, nr. 3, pagina 4-7 (MvT) en Kamerstukken II, 1985/86, 19125, nr. 15, pagina 10-14 (Nota naar aanleiding van het Eindverslag bij de Wet student op eigen benen)).
Van een in aanmerking te nemen disproportionaliteit is geen sprake. Een meer geïndividualiseerde beoordeling is niet noodzakelijk om in een geval als het onderhavige, waar de ruime ‘margin of appreciation’ van de wetgever op het terrein van de sociale verzekering van toepassing is en waarin een ‘very weighty reasons’-toets niet aan de orde is, te kunnen spreken van een gerechtvaardigd onderscheid. Artikel 14 van Pro het EVRM vereist dan niet dat zodanig uitgewerkte regelingen worden getroffen dat voor de toepassing van elke afzonderlijke regeling elke onevenwichtigheid in elke denkbare situatie wordt voorkomen (vergelijk r.o. 4.4.4 van de uitspraak van de CRvB van 11 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1070).
De rechtbank is dan ook van oordeel dat met betrekking tot het eerste onderscheid geen sprake is van schending van artikel 14 van Pro het EVRM.
11. Met betrekking tot het tweede onderscheid overweegt de rechtbank dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat de geringe spreiding van onderwijsinstellingen in het hoger onderwijs bepalend is geweest voor het toekennen van een reisvoorziening aan minderjarige studenten. In paragraaf 1.4 van de Memorie van Toelichting behorende bij de wijziging van de Wsf per 1 september 1996 (Kamerstukken II, 1994/1995, 24325, nr. 3, pagina 14) is vermeld dat een adequate reisvoorziening vooral van belang is voor studerenden in het hoger onderwijs gezien de geringere spreiding van deze onderwijsinstellingen over het land in verhouding tot de spreiding van scholen voor voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs.
De rechtbank leidt hieruit af dat dat de wetgever hiermee heeft beoogd te bewerkstelligen dat eenieder een opleiding naar zijn of haar niveau kan volgen en daarom een reisvoorziening voor minderjarige studenten beschikbaar heeft willen stellen. Voor deelnemers is door de wetgever een reisvoorziening minder noodzakelijk geacht omdat de onderwijsinstellingen voor deelnemers meer en beter verspreid waren in Nederland en op kortere afstand van de woonplaats waren gelegen.
De rechtbank is van oordeel dat ook met betrekking tot het tweede onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardiging is gegeven en daarom geen sprake is van schending van artikel 14 van Pro het EVRM.
12. Dat de Wsf 2000 per 1 januari 2017 is gewijzigd en voorziet in een reisvoorziening voor minderjarige deelnemers, heeft te maken met de doelstelling van de wetgever die inhoudt dat deelnemers een opleiding naar hun
keuzemoeten kunnen volgen (Kamerstukken II, 2014/2015, 34035, nr. 3, MvT), hetgeen een andere doelstelling is dan het in staat stellen van een deelnemer of student tot het volgen van een opleiding naar het
niveauvan de deelnemer of student, welke doelstelling aan de wijziging van de Wsf per 1 september 1996 ten grondslag lag.
keuzemoeten kunnen volgen (Kamerstukken II, 2014/2015, 34035, nr. 3, MvT), hetgeen een andere doelstelling is dan het in staat stellen van een deelnemer of student tot het volgen van een opleiding naar het
niveauvan de deelnemer of student, welke doelstelling aan de wijziging van de Wsf per 1 september 1996 ten grondslag lag.
In de MvT wordt op pagina 3 van hoofdstuk 1 (Kern van het wetsvoorstel) hierover opgemerkt:
(…)
”Bij een open, mobiele ontwikkeling van studenten hoort ook fysieke mobiliteit. De ov-kaart blijft daarom een belangrijk onderdeel van het stelsel van studiefinanciering. Studenten kunnen zo blijven reizen naar de studie of stage van hun keuze, zonder dat de afstand een beperkende factor vormt door bijkomende kosten. Onderwijsinstellingen worden hiermee ondersteund in hun beweging naar meer samenwerking en naar meer profilering en specialisatie van individuele instellingen of locaties.
Ook minderjarige studenten die een opleiding in het mbo volgen, krijgen recht op de reisvoorziening; het is voor hen immers evengoed van belang om een opleiding of stage te volgen die het beste bij hen past, zonder dat zij in hun keuze beperkt worden door hoge reiskosten.”
(…)
Op pagina 32 van de MvT staat geschreven:
(…)
“OV-kaart voor minderjarige mbo-studenten
Ook minderjarigen in het mbo krijgen met ingang van 1 januari 2017 aanspraak op de reisvoorziening. De reisvoorziening levert daarmee ook positieve effecten op voor deze mbo-studenten en de onderwijsinstellingen voor mbo. Juist omdat bij mbo-studenten de stage een belangrijk onderdeel is van hun opleiding, biedt dit ook een stimulans in het kiezen van de meest geschikte stage. De reisvoorziening biedt daarnaast mogelijkheden voor profilering en specialisatie door instellingen, bijvoorbeeld in techniekstudies. Een mogelijke reisafstand tot de locatie van de instelling zal nu minder een belemmering gaan vormen voor deze groep mbo-studenten. Dit is een extra impuls voor de af te sluiten kwaliteitsafspraken met de mbo-instellingen.”
(…)
De rechtbank is van oordeel dat de doelstelling die heeft geleid tot de wijziging per 1 januari 2017 niet maakt dat voor het vóór 1 januari 2017 bestaande onderscheid, op grond waarvan minderjarige deelnemers niet in aanmerking kwamen voor een reisvoorziening, achteraf geen rechtvaardiging meer is te geven. Daarbij acht de rechtbank van belang dat, zoals hiervoor reeds is overwogen, voor 1 januari 2017 in de TS-regelingen een vergoeding voor reiskosten was begrepen.
13. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C.E. Marechal, voorzitter, mr. E.C.G. Okhuizen en mr. drs. J.W.A. Fleuren, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.W.M. Litjens, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
Griffier
Voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.