Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 17/1782
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juli 2017
in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A.E.L.Th. Balkema),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhemte Arnhem, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2016 (het primaire besluit I) heeft verweerder de bijstand van eiser over de periode van 16 oktober 2013 tot en met 25 augustus 2016 herzien (lees: ingetrokken) en over de periode van 1 januari 2016 tot en met 25 augustus 2016 een bedrag van € 7.464,47 netto en over de periode van 16 oktober 2013 tot en met 1 januari 2016 (lees: 31 december 2015) een bedrag van € 31.265,05 bruto aan ten onrechte ontvangen bijstand van eiser teruggevorderd. Tevens heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat vanaf 1 november 2016 maandelijks € 73,29 wordt ingehouden op de door hem te ontvangen bijstand.
Bij besluit van eveneens 11 november 2016 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van € 1.170,-. Tevens heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat deze boete vanaf 1 november 2016 zal worden verrekend met de door hem ontvangen bijstand met een bedrag van € 73,29 per maand.
Bij besluit van 6 december 2016 (het primaire besluit III) heeft verweerder het maandelijks op de bijstand van eiser in te houden bedrag vanaf 1 december 2016 verlaagd naar € 63,98.
Bij besluit van 4 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit II gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij dat besluit herroepen en aan eiser een boete opgelegd van € 760,-. Verweerder heeft het bezwaar van eiser voor het overige ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M.M.J. de Vries en L.M.P. Servais.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1
Eiser ontvangt sinds 1 december 2012 bijstand naar de norm van een alleenstaande, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (Pw). Eiser staat sinds 16 oktober 2013 ingeschreven in de basisregistratie personen van de gemeente Arnhem op het adres [adres] (uitkeringsadres).
1.2
Naar aanleiding van een mededeling van Volkshuisvesting dat er diverse meldingen uit de buurt waren gekomen dat er op het adres [adres] niemand woont, heeft de afdeling Handhaving van de gemeente Arnhem een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan eiser verleende bijstand. In dat kader is dossieronderzoek verricht, zijn verbruiksgegevens van gas, elektra en water bij de nutsbedrijven opgevraagd, is eiser op 30 september 2016 en op 4 oktober 2016 gehoord, zijn de bankafschriften van eiser over de periode van 21 maart 2016 tot en met 30 september 2016 onderzocht en is op 30 september 2016 een aangekondigd huisbezoek op het uitkeringsadres afgelegd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 4 november 2016.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser in de periode van 16 oktober 2013 tot en met 25 augustus 2016 feitelijk niet woonde op het uitkeringsadres en dit niet aan verweerder heeft gemeld. Hierdoor is het recht op bijstand niet vast te stellen. Omdat eiser verwijtbaar heeft nagelaten om hiervan melding te maken, heeft verweerder een boete opgelegd. Bij de bepaling van de hoogte van de boete is verweerder uitgegaan van ‘normale’ verwijtbaarheid, oftewel 50% van het benadelingsbedrag
(€ 16.240,-). Verweerder heeft vervolgens aan de hand van de fictieve draagkracht van eiser (€ 63,98 per maand) de hoogte van de boete vastgesteld op een bedrag van € 760,-.
3. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Eiser heeft hiertoe aangevoerd dat verweerder niet op een inzichtelijke wijze duidelijk heeft gemaakt dat eiser zijn woonplaats heeft verplaatst. Het wijzigen van de woonplaats mag volgens eiser niet snel worden aangenomen. Volgens eiser moet hierbij mede in aanmerking worden genomen dat het voor hem heel moeilijk is om aannemelijk te maken dat hij wel op het uitkeringsadres woonde, aangezien hij, als gevolg van zijn psychische problematiek, heel geïsoleerd leeft en geen contacten heeft met buurtbewoners. Subsidiair heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat er dringende redenen zijn om af te zien van intrekking en terugvordering. Het besluit is zeer belastend voor eiser gezien zijn psychische problematiek. Ten aanzien van de boete heeft eiser nog aangevoerd dat hij te goeder trouw was. Er is volgens eiser geen sprake van een subjectief verwijt en dus ook geen sprake van boetewaardig gedrag.
De intrekking en terugvordering
4.1
Een besluit tot intrekking van bijstand is een belastend besluit waarbij het aan het bestuursorgaan is om de nodige kennis te vergaren over relevante feiten en omstandigheden. Dit betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op verweerder rust.
4.2
De vraag waar iemand woont, moet worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. De bijstandsgerechtigde moet juiste en volledige informatie verstrekken over zijn woonadres, omdat dit adres van belang is voor de vaststelling van het recht op bijstand. Doet hij dit niet, dan kan verweerder het recht op bijstand intrekken als dit recht door het niet nakomen van de inlichtingenverplichting niet langer kan worden vastgesteld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 10 september 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1706).
4.3
Uit het onderzoek van verweerder volgt dat het waterverbruik op het uitkeringsadres in de periode van oktober 2013 tot en met augustus 2016 4,67 m³ bedroeg. Per jaar komt dit neer op ongeveer 1,65 m³. Het gemiddeld verbruik van een eenpersoonshuishouden bedraagt volgens het Nibud 46 m³ per jaar. De rechtbank concludeert derhalve dat er sprake is van een extreem laag waterverbruik. De rechtbank concludeert voorts dat er ook sprake is van een zeer laag verbruik van gas en elektriciteit. Over een periode van een jaar is dit vastgesteld op 115 m³ aan gas en 243 kWh aan elektriciteit, terwijl het gemiddeld verbruik voor een eenpersoonshuishouden 1310 m³ aan gas en 1870 kWh aan elektriciteit per jaar bedraagt. Uit vaste rechtspraak van de CRvB volgt dat extreem laag water- en energieverbruik op het uitkeringsadres de vooronderstelling rechtvaardigt dat de betrokken woning in beginsel niet als feitelijk hoofdverblijf heeft gediend (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 februari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:489). Het is dan aan eiser om aannemelijk te maken dat deze vooronderstelling in zijn geval niet opgaat. Naar het oordeel van de rechtbank is eiser daar niet in geslaagd. De door eiser gegeven verklaring dat hij overdag vaak bij zijn moeder was is niet afdoende om een dermate laag water- en energieverbruik te verklaren. De verklaring van eiser dat hij heel zuinig is acht de rechtbank hiervoor evenmin afdoende. De rechtbank wil hierbij benadrukken dat zij de psychische problematiek van eiser niet miskent of in twijfel trekt. Dat het voor eiser hierdoor moeilijk is om aannemelijk te maken dat hij wel op het uitkeringsadres woonde maakt echter niet dat er een zwaardere bewijslast op verweerder komt te rusten.
4.4
Gelet op vorenstaande is er naar het oordeel van de rechtbank een toereikende feitelijke grondslag voor de conclusie dat eiser in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres. Eiser heeft dit niet aan verweerder gemeld, waardoor eiser de op hem rustende inlichtingenverplichting ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Pw niet is nagekomen. Als gevolg van die schending kan niet worden vastgesteld of eiser in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. Gelet op het bepaalde in artikel 54, derde lid, van de Pw heeft verweerder het recht op bijstand van eiser terecht ingetrokken en de teveel betaalde bijstand op grond van artikel 58, eerste lid, van de Pw teruggevorderd.
4.5
Dringende redenen om van terugvordering af te zien zijn de rechtbank niet gebleken. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (uitspraak van 12 mei 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI3834) kunnen dringende redenen slechts gelegen zijn in de onaanvaardbaarheid of financiële consequenties van een terugvordering voor een belanghebbende. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. De rechtbank overweegt dat er bij eiser weliswaar sprake is van psychische problematiek, maar dat niet is gebleken dat de terugvordering de oorzakelijke of onderhoudende factor is van deze problematiek – het ontstaan van de psychische klachten van eiser ging immers ruim vooraf aan de datum van het besluit tot terugvordering – en tot onaanvaardbare psychische gevolgen leidt. Deze informatie kan dan ook geen dringende reden in vorenbedoelde zin opleveren.
De boete
5.1
Op grond van artikel 18a, eerste lid, van de Pw, is verweerder gehouden een bestuurlijke boete op te leggen van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Pw.
5.2
Uit wat onder 4.3 en 4.4 is overwogen volgt dat in rechte is komen vast te staan dat eiser over de te beoordelen periode geen recht op bijstand heeft. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2451) brengt dit niet mee dat de schending van de inlichtingenverplichting ook met betrekking tot de opgelegde boete zonder meer een vaststaand gegeven is. Daarover dient bij betwisting, evenals over de feiten, een zelfstandig oordeel te worden gegeven. Dit uitgangspunt bij de waardering van het bewijsmateriaal bij een opgelegde boete kan met zich meebrengen dat de bestuursrechter bepaalde feiten, die bij beantwoording van de vraag of sprake is van schending van de inlichtingenverplichting als vaststaand hebben te gelden, in het kader van de toetsing van een met de schending van de inlichtingenverplichting direct samenhangende bestuurlijke boete, niet als vaststaand mag aannemen, omdat het bewijsmateriaal daarvoor niet overtuigend genoeg is.
5.3
Artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bevat de waarborg dat een ieder tegen wie een strafvervolging is ingesteld - een boeteoplegging wordt aangemerkt als het instellen van een strafvervolging - voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld volgens de wet is bewezen. Deze waarborg brengt mee dat verweerder feiten moet stellen en, voor zover betwist, moet bewijzen dat als gevolg van een schending van de inlichtingenverplichting bijstand tot het benadelingsbedrag onverschuldigd is betaald. In geval van twijfel dient aan de uitkeringsontvanger het voordeel van de twijfel te worden gegund. De bewijslast bij een bestraffende sanctie als hier aan de orde is dus zwaarder dan die bij de toepassing van de intrekking en terugvordering op de grond dat de inlichtingenverplichting is geschonden en ten onrechte een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Bij een boeteoplegging dient verweerder aan te tonen dat voldaan is aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 18a van de Pw (vergelijk de uitspraak van 28 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024). In dit geval zal verweerder dus moeten aantonen dat eiser in de periode in geding niet op het uitkeringsadres woonde. Het enkel aannemelijk maken daarvan is niet voldoende.
5.4
De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) laat toe dat voor het bewijs gebruik wordt gemaakt van vermoedens (arrest van het EHRM van 7 oktober 1988, no. 10519/83, Salabiaku tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1988:1007JUD001051983), maar dat gebruik daarvan niet ertoe mag leiden dat de bewijslast wordt verschoven van het boete opleggende orgaan naar de belanghebbende. Het vermoeden moet redelijkerwijs voortvloeien uit de aanwezige bewijsmiddelen.
5.5
Eiser heeft ook met betrekking tot de opgelegde boete betwist dat hij ten tijde van de periode in geding niet op het uitkeringsadres woonde. Gelet op deze betwisting door eiser kan, beoordeeld naar de onder 5.3 en 5.4 genoemde maatstaven, het hier aan de orde zijnde vermoeden, inhoudende dat een extreem laag water- en energieverbruik betekent dat eiser ook daadwerkelijk niet op het uitkeringsadres woonde, geen toereikende grondslag vormen voor bevestigende beantwoording van de onder 5.3 opgeworpen vraag. Niet buiten redelijke twijfel is dat dit enkele lage water- en energieverbruik betekent dat eiser ook daadwerkelijk niet op het uitkeringsadres woonde.
5.6
Verweerder heeft ook overigens met het vergaarde bewijs, beoordeeld naar de
onder 5.3 en 5.4 genoemde maatstaven, de gedraging niet aangetoond. Zoals uit het dossier blijkt, heeft verweerder zijn onderzoek beperkt tot het verrichten van dossieronderzoek, het opvragen van verbruiksgegevens van gas, elektra en water bij de nutsbedrijven, het tweemaal horen van eiser, het onderzoeken van de bankafschriften van eiser over de periode van 21 maart 2016 tot en met 30 september 2016 en het op 30 september 2016 (na de periode in geding) afleggen van een aangekondigd huisbezoek op het uitkeringsadres. Verweerder heeft geen waarnemingen verricht bij het uitkeringsadres en heeft ook geen buurtbewoners gehoord. Een feitelijke onderbouwing op grond waarvan kan worden vastgesteld dat eiser daadwerkelijk niet op het uitkeringsadres verbleef ontbreekt derhalve. Afgezien van de gegevens van de nutsbedrijven is er geen aanvullend bewijs ter ondersteuning van het onder 4.3 genoemde vermoeden om aan te tonen dat eiser niet op het uitkeringsadres woonde. Dat uit de bankafschriften blijkt dat eiser vaak geld pinde in de omgeving van het woonadres van zijn moeder kan aan dit oordeel niet afdoen. Er wordt immers niet betwist dat eiser overdag veelal bij zijn moeder was in verband met de zorg voor haar en daar dan ook de boodschappen deed.
5.7
Uit wat in 5.5 en 5.6 is overwogen volgt dat verweerder niet heeft aangetoond dat eiser onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt. Verweerder was dan ook niet bevoegd om op grond van artikel 18a van de Pw aan eiser een boete op te leggen.
6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient, voor zover het de opgelegde boete betreft, wegens strijd met de artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te worden vernietigd.
7. De rechtbank zien aanleiding om met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank herroept het primaire besluit II. Hiermee komt de boete te vervallen.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.980,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,-).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de opgelegde boete betreft;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de opgelegde boete betreft;
- herroept het primaire besluit II van 11 november 2016 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.980,-;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 46,- aan eiser vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. van Schagen, voorzitter, mr. S.W. van Osch - Leysma en mr. W.H.A.C.M. Bouwens, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.B. Wichman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 19 juli 2017
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.