Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 15/4201
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], te [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M. Metin),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (DUO)te Groningen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2015 heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 1.797,93 en eiser medegedeeld dat elke aanspraak op studiefinanciering vervalt met ingang van 1 november 2014.
Bij besluit van 11 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 maart 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr.drs. E.H.A. van den Berg.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Naar aanleiding van een op 18 december 2013 op het adres [adres] te [plaats] afgelegd huisbezoek, zijnde het adres waar eiser in de gemeentelijke basisadministratie (thans: basisregistratie personen, brp) stond ingeschreven, heeft verweerder bij besluit van 18 januari 2014 de uitwonendenbeurs van eiser vanaf augustus 2013 herzien omdat eiser niet woonde op dat adres. Tevens heeft verweerder bij besluit van 7 maart 2014 aan eiser een boete opgelegd van € 487,50. De tegen deze besluiten gerichte bezwaren zijn door verweerder bij besluit van 28 mei 2014 niet-ontvankelijk respectievelijk ongegrond verklaard. Tegen dit besluit zijn door eiser geen rechtsmiddelen aangewend. Nadat eiser heeft doorgegeven dat hij met ingang van 1 februari 2014 uitwonend is op zijn nieuwe woonadres [adres 2] te [plaats] (hierna: brp-adres), heeft verweerder eisers studiefinanciering hierop aangepast.
In september 2014 heeft verweerder een onderzoek laten instellen naar de woonsituatie van eiser. In dit kader hebben huisbezoeken plaatsgevonden op het adres van de ouders van eiser en op het brp-adres van eiser en is er een buurtonderzoek geweest. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 7 oktober 2014. Bij besluit van 24 oktober 2014 heeft verweerder op grond daarvan de uitwonendenbeurs vanaf 1 februari 2014 omgezet naar een thuiswonendenbeurs onder de overweging dat uit onderzoek is gebleken dat eiser feitelijk niet woont op het brp-adres. Het tegen dit besluit gerichte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 27 januari 2015 ongegrond verklaard. Tegen dit besluit zijn door eiser geen rechtsmiddelen aangewend.
2. Bij besluit van 3 februari 2015 heeft verweerder eiser een boete opgelegd van
€ 1.797,93 en eiser medegedeeld dat elke aanspraak van eiser op studiefinanciering vervalt met ingang van 1 november 2014. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Hij betwist dat hij niet woont op het brp-adres en heeft ter onderbouwing hiervan een viertal verklaringen overgelegd van vrienden. Tevens heeft hij een huurovereenkomst van 19 december 2013 overgelegd en gemotiveerd aangevoerd dat hij zijn schoolboeken eerst in november/december 2014 heeft ontvangen. Voorts heeft eiser aangevoerd dat de boete en het vervallen verklaren van de aanspraak op studiefinanciering disproportioneel zijn.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Daaraan is – samengevat – ten grondslag gelegd dat, nu sprake is van recidive, aan eiser een boete van 100 procent wordt opgelegd van het bedrag dat aan eiser over de periode vanaf februari 2014 teveel aan studiefinanciering is toegekend. Omdat voor de tweede keer een boete is opgelegd wegens het niet voldoen aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een uitwonendenbeurs, is tevens besloten de aanspraak op studiefinanciering voor eiser te laten vervallen.
4. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en heeft daartoe gronden aangevoerd. Voor zover nodig zal op deze gronden hierna worden ingegaan.
5. In artikel 1.1, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding, wordt onder thuiswonende studerende verstaan de studerende die niet een uitwonende studerende is, en wordt onder uitwonende studerende verstaan de studerende die voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5.
Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, komt voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking de studerende die voldoet aan de volgende verplichtingen:
a. de studerende woont op het adres waaronder hij in de brp staat ingeschreven, en
b. het woonadres van de studerende is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in de brp staat of staan ingeschreven.
Artikel 9.9a, eerste lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat, indien de Minister de studerende een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 9.9, eerste lid, heeft opgelegd en de studerende, nadat voormelde bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden, voor een tweede maal niet heeft voldaan aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5, de Minister hem een bestuurlijke boete kan opleggen van ten hoogste 100 procent van het bedrag dat van de studerende in verband daarmee wordt teruggevorderd bij een herziening.
In het tweede lid is bepaald dat de herziening plaatsvindt met ingang van de dag na de laatste dag van de periode waarop de herziening, bedoeld in artikel 9.9, eerste lid, ziet of, indien dit een latere datum betreft, de dag van de laatste adreswijziging van de studerende in de brp.
Op grond van het derde lid kan de Minister, indien hij de studerende een boete als bedoeld in het eerste lid heeft opgelegd, tevens beslissen dat elke aanspraak op studiefinanciering vervalt.
Ingevolge artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, voor zover hier van belang, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
6. Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1877) rust op verweerder in het kader van de vaststelling van de boete de last om te bewijzen dat de studerende niet heeft voldaan aan de verplichtingen van artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000. In de uitspraak van 1 juni 2016 heeft de CRvB tevens overwogen op welke wijze de studerende tegenbewijs kan leveren. In het kader van de beoordeling van de rechtmatigheid van de opgelegde boete kan verweerders conclusie dat eiser niet woonachtig was op het brp-adres in volle omvang door eiser worden betwist, te meer nu in het kader van de boeteoplegging een zwaardere bewijsmaatstaf geldt dan in het kader van de herziening van de studiefinanciering (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 30 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2799).
7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval heeft aangetoond dat eiser ten tijde van de controle niet woonde op zijn brp-adres.
Uit het controlerapport van 7 oktober 2014 blijkt dat toezichthouders drie maal op verschillende tijdstippen op het brp-adres zijn geweest en eiser nimmer hebben aangetroffen. Nadat zij via de ook op het brp-adres wonende broer van eiser in de woning zijn binnengetreden, werd hen de kamer getoond die van eiser zou zijn. In deze kamer stond een bed, een stoel en een lage kast. De kledingkast was nog niet in elkaar gezet en naast twee spijkerbroeken en een trainingsjack waren er verder geen kleren van eiser in de woning aanwezig. Ook post van eiser was niet aanwezig en behalve eieren waren er geen voedingsmiddelen aanwezig. Dat betekent dat moet worden aangenomen dat eiser daar niet woonde. Dit strookt met de verklaring van de broer van eiser dat hij en eiser altijd bij hun ouders eten en daar het merendeel van hun tijd verblijven. Verder heeft de buurvrouw die woont naast het brp-adres van eiser verklaard dat naast haar een man van ongeveer dertig jaar oud woont en dat er naar haar weten geen andere mensen wonen.
De door eiser in bezwaar overgelegde verklaringen van de vier vrienden en de huurovereenkomst zijn onvoldoende om te gaan twijfelen aan verweerders standpunt. De verklaringen zijn onvoldoende gedetailleerd en geven daarom onvoldoende concrete feiten en omstandigheden die erop duiden dat eiser wel op het brp-adres woont. Dat eiser aldaar wordt gezien en wordt opgehaald, alsmede dat zijn vrienden op het brp-adres met eiser op de playstation spelen, betekent niet dat hij er woont. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat zijn broer er wel woont. De huurovereenkomst overtuigt de rechtbank evenmin, omdat deze is gesloten tussen eiser en zijn broer en niet door objectief bewijs wordt ondersteund.
8. De door eiser als tegenbewijs ingebrachte verklaringen van vrienden en de huurovereenkomst zijn evenzeer onvoldoende om te oordelen dat verweerder niet zou kunnen uitgaan van het in artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 gehanteerde vermoeden dat de studerende met ingang van de datum van de laatste adreswijziging van de studerende (1 februari 2014) in de brp niet op het brp-adres heeft gewoond. Zoals de CRvB in zijn bovengenoemde uitspraak van 1 juni 2016 heeft overwogen kan een dergelijk vermoeden in deze zaak worden aanvaard.
9. Het opleggen van een bestuurlijke boete als hier aan de orde, is niet een verplichting maar een (discretionaire) bevoegdheid waarvan gebruik kan worden gemaakt. Een bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Als een bestuursorgaan gebruikmaakt van de bevoegdheid om een boete op te leggen moet, gelet op artikel 5:46 van de Awb en gelet op artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in volle omvang worden getoetst of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Niet alleen de mate van verwijtbaarheid kan aanleiding vormen voor matiging van de boete, maar ook factoren als intensiteit en duur van de overtreding kunnen een rol spelen bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete.
10. Nu eiser niet voldoet aan het bepaalde in artikel 1.5 van de Wsf 2000 en niet in geschil is dat sprake is van recidive, waarbij de eerder opgelegde boete onherroepelijk is, mocht verweerder op grond van artikel 9.9a, eerste lid, van de Wsf 2000 in beginsel een boete opleggen van ten hoogste 100 procent van het bedrag dat van eiser wordt teruggevorderd vanwege overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000. Niet is gebleken dat deze overtreding niet aan eiser kan worden verweten, zodat artikel 5:41 van de Awb niet aan gebruikmaking van de boetebevoegdheid in de weg staat.
11. Desgevraagd heeft verweerder verklaard dat in geval van recidive een boete van 100 procent van het bedrag dat van de studerende wordt teruggevorderd pleegt te worden opgelegd en dat tevens de aanspraak op studiefinanciering blijvend komt te vervallen, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden of verminderde verwijtbaarheid. Daartoe heeft verweerder verwezen naar de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Wsf 2000 in verband met het treffen van diverse maatregelen ter bestrijding van het ten onrechte ontvangen van de uitwonendenbeurs.
12. In de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer 2010-11, 32 770, nr. 3, blz. 10) is het volgende opgenomen:
“De bestuurlijke boete van 50% is bedoeld om een duidelijk signaal te geven aan de studerende: misbruik van publiek geld is onacceptabel. Daarom volstaat bij een tweede keer misbruik het opleggen van een dergelijke bestuurlijke boete niet meer. Recidive wordt niet getolereerd. De studerende zal wederom de over de desbetreffende periode onterecht ontvangen studiefinanciering moeten terug betalen met daarbij een bestuurlijke boete ter hoogte van maximaal 100% van de onterecht ontvangen studiefinanciering. Daarnaast kan de toekomstige aanspraak op studiefinanciering in zijn geheel worden stopgezet. Met het stopzetten van de studiefinanciering valt een deel van de financiële toegankelijkheid weg. Hier staat tegenover dat als een studerende willens en wetens misbruik blijft maken van deze voorziening, dit de maatschappij veel geld kost en het afbreuk doet aan het draagvlak voor dergelijke overheidsuitgaven. Op basis van de pilots en aselecte steekproef zou 1 op de 10 uitwonenden misbruik maken van de uitwonendenbeurs. Deze omvang van misbruik rechtvaardigt een dergelijke maatregel, die naar verwachting een preventieve werking heeft.”
13. De wijze waarop verweerder gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid een boete van 100 procent op te leggen kan in dit geval de rechterlijke toetsing doorstaan. Hierbij acht de rechtbank van belang dat uit de onder 12 geciteerde passage uit de Memorie van Toelichting volgt dat de wetgever ervan uitgaat dat de hoogte van de boete maximaal 100 procent van de teruggevorderde studiefinanciering bedraagt in geval van recidive omdat misbruik van publiek geld onacceptabel is. Dit geeft de ernst van de overtreding aan.
Van deze boetehoogte kan worden afgeweken indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of bijzondere omstandigheden. Nu in het onderhavige geval niet is gebleken van een verminderde verwijtbaarheid of bijzondere omstandigheden, is de opgelegde boete naar het oordeel van de rechtbank evenredig. In dit verband is van belang dat de periode waarover de boete wordt opgelegd niet zodanig lang is en het bedrag van de boete daardoor niet zodanig hoog dat deze boete niet meer voldoet aan de eisen van proportionaliteit. Evenmin ziet de rechtbank in eisers financiële situatie reden voor matiging van de boete, omdat deze onvoldoende is onderbouwd en verder ook niet de verwijtbaarheid van de overtreding betreft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aan eiser dan ook terecht een boete van 100 procent opgelegd.
14. Ten aanzien van eisers uitsluiting van verdere aanspraak op studiefinanciering, zoals opgenomen in artikel 9.9a, derde lid, van de Wsf 2000, overweegt de rechtbank als volgt.
15. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van dubbele bestraffing. De recidive leidt tot één bestraffing die enerzijds bestaat uit een boete van 100 procent en
– anderzijds, als bijkomende straf – tot een vervallenverklaring van de aanspraak op studiefinanciering.
16. De rechtbank is evenwel van oordeel dat de vervallenverklaring van de aanspraak op studiefinanciering in het onderhavige geval niet in stand kan blijven. Het besluit van verweerder dient een op deze bijkomende straf gerichte belangenafweging te bevatten. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt deze.
Ter zitting heeft verweerder in dit verband gesteld dat hij eiser geen onderwijs ontneemt, aangezien hij nog staat ingeschreven en lesgeld betaalt, alsmede dat eiser nog steeds onderwijs kan volgen. Hij moet daar alleen een andere financiering voor regelen. Dit acht de rechtbank in dit verband niet voldoende om het besluit op dit punt te dragen. De redenering dat verweerder eiser niet het recht ontneemt onderwijs te volgen, maar alleen de financiering daarvan, geldt voor eenieder wiens recht op studiefinanciering wordt ontnomen en bevat geen afweging voor het individuele geval.
De rechtbank merkt in dit verband nog op dat de aanspraak op studiefinanciering met terugwerkende kracht – te weten met ingang van 1 november 2014 – vervallen is verklaard en dat eiser daarom een bedrag van € 1.745,11 teveel aan studiefinanciering heeft ontvangen en dat er tevens een openbaarvervoerschuld (ov-schuld) is ontstaan van € 582. Hoe deze gevolgen door verweerder bij zijn besluitvorming zijn gewogen wordt niet duidelijk.
De rechtbank acht het niet evenredig om eiser naast de boete ter hoogte van het wettelijke maximum ook nog uit te sluiten van een aanspraak op studiefinanciering. De enkele omstandigheid dat eiser nu twee maal ten onrechte heeft opgegeven uitwonend te zijn, is daartoe onvoldoende. Dat sprake is van opzet is door verweerder niet gesteld.
17. Eiser heeft voorts nog betoogd dat hij ten onrechte niet is gehoord. Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat eiser niet gehoord behoeft te worden, gelet op het bepaalde in artikel 7.3 van de Wsf 2000. Daarin zijn de artikelen 7:2 tot en met 7:9 van de Awb buiten toepassing gelaten en dit brengt volgens verweerder met zich dat ook in boetezaken als de onderhavige geen hoorplicht geldt.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder hierin niet kan worden gevolgd en dat het betoog van eiser doel treft. Hierbij is van belang dat artikel 7.3 van de Wsf 2000 in het hoofdstuk ‘Herziening’ is opgenomen en dat deze uitzonderingsbepaling niet mede betrekking heeft op de in het hoofdstuk “Toezicht en sancties” opgenomen bepalingen over de boete. De hoorplicht van artikel 7:2 Awb geldt daarom onverkort, maar nu eiser in beroep alles naar voren heeft kunnen brengen wat hij wenste en is gehoord door de rechtbank, staat dit niet in de weg aan het finaal beslechten van de zaak.
18. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank zal, gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien en de boete, gelet op rechtsoverweging 13, ongewijzigd vaststellen op € 1.797,93, en de vervallenverklaring van de aanspraak op studiefinanciering herroepen.
19. De in verband met het bezwaar en beroep gemaakte proceskosten komen voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.488 (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496 en een wegingsfactor 1). Tevens dient verweerder het betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 3 februari 2015, stelt de boete vast op € 1.797,93 en
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- gelast dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 45 aan hem vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1.488.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W.C.A. Bruggeman, voorzitter, mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. E.C.G. Okhuizen, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.W.M. Litjens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
Griffier
Voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.