ECLI:NL:RBDHA:2025:18388

Uitspraak

BeRECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 22/5334

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 september 2025 in de zaak tussen

Shell Nederland Raffinaderij B.V., uit Rotterdam, hierna: Shell

(gemachtigden: mr. M.G.J. Maas-Cooymans en mr. B. Ebben),

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, het college

(gemachtigde: mr. H. Vermeulen).

Inleiding

1. In het Rijnmondgebied bevindt zich een groot petrochemisch complex dat bekend staat als Shell Pernis. Dit complex omvat meerdere inrichtingen, waaronder een olieraffinaderij die door Shell wordt geëxploiteerd. Shell heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om op dit terrein een biobrandstoffenfabriek (BBF) op te richten. Binnen die BBF wordt uit oliën en vetten onder meer HVO kerosine en HVO diesel geproduceerd.^[1]Voordat de stoffen in de BBF worden verwerkt, moeten zij worden voorbehandeld. Dit gebeurt in de zogenoemde Pre Treatment Unit (PTU), die bestaat uit een voorbehandelingsfabriek met opslagtanks en een afvalwaterbehandelingsinstallatie. In deze PTU worden plantaardige en dierlijke oliën en vetten omgezet in biogene olie. De geproduceerde biogene olie wordt naar de BBF getransporteerd en dient als voeding voor de productie van biobrandstoffen in de BBF.

1.1.

Voor de oprichting van de PTU heeft Shell een omgevingsvergunning aangevraagd. Deze omgevingsvergunning betreft – voor zover hier van belang – de activiteit ‘het veranderen van de werking van een inrichting’.^[2]Het college heeft deze vergunning bij besluit van 4 juli 2022 (het bestreden besluit) verleend en hieraan diverse voorschriften verbonden. Omdat Shell het met een deel van deze voorschriften niet eens is, heeft zij hiertegen beroep ingesteld.

1.2.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

1.3.

De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (Stab) als deskundige benoemd. Op 14 maart 2024 heeft de Stab een deskundigenverslag uitgebracht. Shell en het college hebben hierop schriftelijk gereageerd.

1.4.

Bij besluit van 11 april 2025 (het herstelbesluit) heeft het college een aantal voorschriften van het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door nieuwe voorschriften.

1.5.

De rechtbank heeft het beroep op 11 juni 2025 op zitting behandeld. Shell is hier vertegenwoordigd door haar gemachtigden, vergezeld door [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] . Het college heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] .

1.6.

De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met de beroepen van Shell tegen de omgevingsvergunning voor de BBF (zaak 22/2003) en tegen de ambtshalve wijziging van de op 29 november 2021 aan Shell verleende omgevingsvergunning (zaak 22/5918). Ook in die zaken doet de rechtbank vandaag uitspraak.

Samenvatting

2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van Shell gegrond is. Het college heeft niet op de juiste wijze toepassing gegeven aan het voorzorgsbeginsel en daarom niet deugdelijk gemotiveerd waarom potentieel zeer zorgwekkende stoffen (pZZS) en stoffen van vergelijkbare zorg in dit geval op grond van het voorzorgsbeginsel moeten worden behandeld als zeer zorgwekkende stoffen (ZZS). Een deel van de voorschriften in het bestreden besluit heeft daarom een te ruim toepassingsbereik, nu die voorschriften niet alleen gelden voor ZZS maar ook voor pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg. Daarnaast heeft het college niet inzichtelijk gemaakt waarom een aantal verplichtingen aan Shell is opgelegd met het oog op het belang van de bescherming van het milieu. Het college heeft ook ten onrechte aangenomen dat de voorschriften over afval, mede van toepassing zijn op dierlijke bijproducten die ook een afvalstof zijn. Verder kan een aantal specifieke voorschriften met betrekking tot afvalstoffen, geluid en geur niet in stand blijven.

Leeswijzer

2.1.

Onder 3 staat een korte weergave van het bestreden besluit in deze zaak. Overwegingen 4 tot en met 6 hebben betrekking op enkele procedurele aspecten. De inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit volgt vanaf overweging 7. Deze inhoudelijke beoordeling bevat overwegingen over de algemene opmerkingen in het bestreden besluit over ZZS (overwegingen 8 tot en met 12.6) en overwegingen over hoofdstukken 2 en 3 uit het bestreden besluit over afvalstoffen (overwegingen 13 tot en met 21.1). Overwegingen 22 tot en met 23.3 gaan over dierlijke bijproducten. Vervolgens wordt vanaf overweging 24 ingegaan op individuele voorschriften, waarbij een onderscheid gemaakt wordt in voorschriften over de acceptatie van afvalstoffen (overwegingen 28 tot en met 40.2), de afvoer van afvalstoffen (overwegingen 41 tot en met 51.1), voorschriften over geluid (overwegingen 52 tot en met 63.1) en voorschriften over geur (overwegingen 64 tot en met 65.2). Overweging 66 bevat de conclusie van de uitspraak en in overweging 67 wordt ingegaan op het griffierecht en de proceskosten.

Het bestreden besluit

3. Met het bestreden besluit is aan Shell toestemming verleend voor het oprichten en in werking hebben van de PTU. Aan het bestreden besluit is een groot aantal voorschriften verbonden. Paragraaf 0.0 van het bestreden besluit bevat algemene opmerkingen, waarin wordt toegelicht in welke gevallen een stof volgens het college moet worden aangemerkt als een ZZS. Verder bevat het bestreden besluit – voor zover hier van belang – voorschriften met betrekking tot afvalstoffen, geluid en geur. De beroepsgronden van Shell richten zich tegen deze voorschriften en tegen de algemene opmerkingen in paragraaf 0.0 van het bestreden besluit.

Beoordeling door de rechtbank

Procedurele overwegingen

Wettelijk kader

4. De voor de beoordeling van het beroep relevante wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Overgangsrecht Omgevingswet

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 16 november 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.

Omvang van het geding

6. Met het herstelbesluit van 11 april 2025 heeft het college de voorschriften 2.1.5, 2.4.5, 2.4.8, 2.4.9 en 7.1.2 van het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door nieuwe voorschriften 2.1.5, 2.4.5 en 7.1.2. Shell heeft kenbaar gemaakt dat met de wijziging van deze voorschriften is tegemoetgekomen aan haar beroepsgronden tegen deze voorschriften. Gelet hierop is op de voet van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep van rechtswege ontstaan tegen het herstelbesluit, nu Shell hierbij onvoldoende belang heeft. Het herstelbesluit zal daarom in deze uitspraak niet aan de orde komen.

De algemene opmerkingen over ZZS, pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg

7. In het bestreden besluit zijn de volgende algemene opmerkingen opgenomen:

“0.1.1

Een zeer zorgwekkende stof (hierna: ZZS) is een stof die voldoet aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 van EG-Verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH).

0.1.2

Ter verduidelijking van het antwoord op de vraag of een stof voldoet aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 REACH, merken we op dat hiervan, al dan niet op basis van het voorzorgsbeginsel, sprake is als:

i.
is vastgesteld dat de stof voldoet aan een of meer van de criteria uit artikel 57 REACH;

ii.
de stof op de lijst met potentieel zeer zorgwekkende stoffen van het RIVM staat; of

iii.
het RIVM adviseert om de stof met een vergelijkbare zorg te behandelen omdat niet uitgesloten kan worden dat de stof aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 REACH voldoet.”

Het standpunt van Shell

8. Shell betoogt dat de algemene opmerkingen 0.1.1 en 0.1.2 niet in het bestreden besluit opgenomen hadden mogen worden. Deze algemene opmerkingen dienen volgens haar geen milieubelang en zijn onduidelijk, innerlijk tegenstrijdig en voor haar onevenredig bezwarend.

Shell voert hiertoe in de kern aan dat met algemene opmerking 0.1.2 de stofcategorie ZZS ten onrechte wordt verruimd, door hieronder op basis van het voorzorgsbeginsel ook pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg te brengen. Volgens Shell is een stof uitsluitend een ZZS als deze voldoet aan de voorwaarden en criteria die zijn vastgelegd in artikel 57 van de REACH-verordening.^[3]Het college gaat er volgens Shell ten onrechte van uit dat het een milieutechnische beoordelingsruimte heeft om stoffen die niet voldoen aan artikel 57 van de REACH-verordening toch uit voorzorg als ZZS te beschouwen. Volgens Shell kunnen aan een omgevingsvergunning zoals hier aan de orde, slechts voorschriften worden verbonden als dit in het belang van het milieu is. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)^[4]voert zij aan dat dit toetsingskader geen ruimte biedt om louter uit voorzorg voorschriften aan een omgevingsvergunning te verbinden. Bovendien ligt het voorzorgsbeginsel volgens Shell al ten grondslag aan de REACH-verordening en heeft het college ook om die reden niet de ruimte om hier ten nadele van Shell van af te wijken.

Als het voorzorgsbeginsel wel de ruimte zou bieden om stoffen die niet voldoen aan artikel 57 van de REACH-verordening aan te merken als ZZS, dan kan dit volgens Shell uitsluitend als voldaan wordt aan de toepassingsvoorwaarden die gelden voor het voorzorgsbeginsel zoals vastgelegd in de Mededeling van de Europese Commissie (de Mededeling).^[5]Tot die voorwaarden behoort het uitvoeren van een risico-analyse, die bestaat uit een risico-evaluatie, een keuze van de strategie voor het risicobeheer en een risicomelding. Shell wijst erop dat deze risico-analyse moet worden uitgevoerd aan de hand van een objectieve, wetenschappelijke evaluatie, waarbij ook de risico’s van het concrete geval en de gevolgen van het (niet) handelen in kaart gebracht moeten worden. Volgens Shell heeft het college deze beoordeling niet verricht. De pZZS-lijst van het RIVM voldoet in dit verband niet, omdat bij het samenstellen van deze lijst geen specifieke afweging wordt gemaakt waarbij rekening wordt gehouden met bijvoorbeeld lokale omstandigheden of de gevolgen van niet-handelen. Shell wijst erop dat deze pZZS-lijst volgens het RIVM bovendien slechts een eerste stap is om potentiële ZZS beter in beeld te krijgen. Ook bij de stoffen van vergelijkbare zorg mist volgens Shell de vereiste specifieke wetenschappelijke beoordeling. Voor stoffen van vergelijkbare zorg geldt immers dat zij reeds als zodanig worden aangemerkt als het RIVM niet kan uitsluiten dat een stof voldoet aan artikel 57 van de REACH-verordening. De stofadviezen van het RIVM bevatten volgens Shell niet de benodigde risico-evaluatie: het RIVM beoordeelt uitsluitend de eigenschappen van een specifieke stof, maar maakt geen beoordeling en afweging van een specifieke situatie en het milieu.

De werkwijze van het college leidt volgens Shell tot onzekerheid, omdat onduidelijk is wanneer een stof als ZZS wordt aangemerkt. Shell merkt op dat de bedoelde stoffen in het bestreden besluit niet bij naam worden genoemd. Bovendien worden stoffen met enige regelmaat van de pZZS-lijst afgevoerd, omdat zij toch geen ZZS blijken te zijn en worden ook de stofadviezen van het RIVM in voorkomende gevallen weer ingetrokken.

Tot slot voert Shell aan dat de algemene opmerkingen in paragraaf 0.0 onevenredig bezwarend voor haar zijn. Als gevolg van de algemene opmerkingen volgen uit andere vergunningvoorschriften diverse verplichtingen voor Shell ten aanzien van stoffen die volgens haar ten onrechte als ZZS zijn aangemerkt, waaronder de eisen die in het Activiteitenbesluit milieubeheer aan emissies van ZZS worden gesteld.

Het standpunt van het college

9. Het college stelt zich op het standpunt dat pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg terecht uit voorzorg met ZZS zijn gelijkgesteld. Volgens het college biedt artikel 2.14 van de Wabo hiervoor de ruimte. Het college verwijst in dit verband naar het door hem vastgestelde uitvoeringskader “Omgang met Zeer Zorgwekkende Stoffen”^[6](het uitvoeringskader), waarin is opgenomen dat pZZS uit voorzorg worden behandeld als ZZS en dat op grond van een advies van het RIVM ook voor stoffen van vergelijkbare zorg voorschriften kunnen worden gesteld zoals opgenomen in het bestreden besluit. Volgens het college wordt met deze werkwijze op een correcte manier en conform de Mededeling invulling gegeven aan het voorzorgsbeginsel. Het college stelt zich op het standpunt dat voldaan wordt aan het vereiste van een risico-evaluatie, omdat het RIVM op basis van de beschikbare wetenschappelijke gegevens de mogelijk schadelijke effecten van pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg heeft vastgesteld. Ten aanzien van pZZS geldt dat deze stoffen potentieel één of meer van de stofeigenschappen van ZZS bezitten. Deze pZZS worden pas op de lijst van het RIVM geplaatst na een individuele beoordeling waaruit volgt dat – ondanks dat nog niet alle beoordelingsprocedures zijn doorlopen – aanwijzingen bestaan dat een stof potentieel gevaarlijk is voor het milieu en/of de gezondheid van mensen, dieren en planten. De procedure om tot de samenstelling van de pZZS-lijst te komen en het twee keer per jaar bijwerken van deze lijst, waarborgen volgens het college dat hierop uitsluitend relevante stoffen worden vermeld. Ten aanzien van stoffen van vergelijkbare zorg geldt volgens het college dat het RIVM op basis van zijn notitie “Werkwijze stofadviezen ZZS in de vergunningverlening” per stof een advies afgeeft op basis waarvan aangenomen moet worden dat hiervoor een vergelijkbare zorg bestaat als voor pZZS of ZZS. Van stoffen van vergelijkbare zorg is volgens het college sprake als uit het stofadvies van het RIVM blijkt dat de stof op basis van de beschikbare gegevens en expert judgement met zeer hoge waarschijnlijkheid voldoet aan de criteria van artikel 57 van de REACH-verordening, of dat een gerede zorg bestaat met betrekking tot de ZZS-criteria vanwege structuuranalogie en expert judgement.

Het college wijst erop dat uit de Mededeling volgt dat de keuze om al dan niet uit voorzorg te handelen primair een politiek besluit is. Volgens het college wordt in het uitvoeringskader afdoende toegelicht waarom de keuze is gemaakt om pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg te beschouwen als ZZS. Het college stelt zich op het standpunt dat met deze werkwijze de risico’s van de desbetreffende stoffen op proportionele wijze worden beheerst. Daarbij is van belang dat de inspanningen die van Shell worden verlangd ten aanzien van de betrokken stoffen hoofdzakelijk administratief en onderzoekend van aard zijn. Gelet ook op de potentieel ernstige gevolgen van pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg voor mens, plant en dier, staan deze inspanningen en de financiële gevolgen hiervan voor Shell volgens het college in redelijke verhouding tot het gewenste beschermingsniveau. Het college wijst er in dit verband op dat uit de Mededeling volgt dat eisen in verband met de bescherming van de gezondheid zonder twijfel zwaarder moeten wegen dan economische overwegingen.

In reactie op het betoog van Shell dat het voorzorgsbeginsel reeds ten grondslag ligt aan de REACH-verordening, stelt het college zich op het standpunt dat deze verordening betrekking heeft op het op de markt brengen van ZZS en niet op onbedoelde emissies van deze stoffen naar lucht, water en bodem. Volgens het college zijn de risico’s van pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg dusdanig, dat het noodzakelijk was hierover voorschriften aan het bestreden besluit te verbinden. Gelet op het grote belang voor mens en milieu wil het college op de koop toenemen dat stoffen die aanvankelijk als pZZS of stoffen van vergelijkbare zorg zijn aangemerkt, later toch geen ZZS blijken te zijn. Juist omdat de opgelegde verplichtingen aan Shell grotendeels procedureel en administratief van aard zijn, heeft het college hieraan geen doorslaggevende betekenis toegekend.

Het oordeel van de rechtbank

10. Gelet op wat het college naar voren heeft gebracht, is het de rechtbank duidelijk geworden dat het college met algemene opmerking 0.1.2 niet aanneemt dat pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg voldoen aan de criteria van artikel 57 van de REACH-verordening en derhalve als ZZS kwalificeren, maar dat het college in het belang van de bescherming van het milieu uit voorzorg – anticiperend op een definitieve kwalificatie als ZZS – door het stellen van voorschriften het voor ZZS geldende beschermingsniveau voor die stoffen hanteert.

11. Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen^[7]heeft het college de bevoegdheid om stoffen waarvan wetenschappelijk vaststaat dat die voldoen aan één of meer van de voorwaarden of criteria van artikel 57 van de REACH-verordening, te classificeren als ZZS. Het college heeft milieutechnische beoordelingsruimte bij de evaluatie van de wetenschappelijke gegevens die de conclusie onderbouwen dat wordt voldaan aan die voorwaarden of criteria. In deze zaak gaat het echter ook om stoffen waarvan (nog) niet wetenschappelijk vaststaat dat deze voldoen aan één of meer van de criteria of voorwaarden uit artikel 57 van de REACH-verordening. Met de algemene opmerkingen in de omgevingsvergunning is immers beoogd om ook pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg te behandelen als waren zij ZZS. De vraag ligt voor of het college deze stoffen uit voorzorg mag gelijkstellen met ZZS, in anticipatie op een definitieve kwalificatie als ZZS.

12. Voor zover Shell in algemene zin betoogt dat het niet mogelijk is om met toepassing van het voorzorgsbeginsel voorschriften aan een omgevingsvergunning als hier aan de orde te verbinden, volgt de rechtbank dit betoog niet. De rechtbank heeft eerder in vergelijkbare zaken overwogen dat zij de wens van het college begrijpt om met het oog op het belang van de bescherming van het milieu strenge eisen te stellen aan de emissies van pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg. De rechtbank begrijpt ook de wens van het college om daarmee veiligheidshalve niet te wachten tot het moment waarop wetenschappelijke zekerheid bestaat dat een stof een ZZS is. Het door het college ingeroepen voorzorgsbeginsel kan ruimte bieden om de uitstoot van pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg te beperken, ook indien de ZZS-status van deze stoffen nog niet formeel is vastgesteld.^[8]In de door Shell aangehaalde rechtspraak ziet de rechtbank geen aanleiding om thans tot een ander oordeel te komen. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.

12.1.

Op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan een omgevingsvergunning als hier aan de orde slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu. Uit artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo volgt dat aan de omgevingsvergunning de voorschriften worden verbonden die nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Voor het weigeren van een omgevingsvergunning als hier aan de orde en voor het verbinden van voorschriften aan zo’n omgevingsvergunning geldt dus hetzelfde criterium van het belang van de bescherming van het milieu. In de uitspraak van 8 juni 2022 en in uitspraken die daarop zijn gevolgd, overweegt de Afdeling dat het bevoegd gezag beoordelingsruimte heeft bij beantwoording van de vraag wat in het belang van de bescherming van het milieu is. De Afdeling overweegt dat het toetsingskader van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo het bevoegd gezag niet de ruimte biedt om een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Het bevoegd gezag moet nagaan of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de vergunning wordt verleend. Dit betekent dat het aan het bevoegd gezag is de belangen te benoemen die zich verzetten tegen het toelaten van de aangevraagde milieuactiviteit. Alleen belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen naar het oordeel van de Afdeling in dit verband een rol spelen. Ook voor belangen die zijn gerelateerd aan gezondheid betekent dit dat op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vaststaan dat de activiteit waarvoor de vergunning wordt gevraagd zodanige risico’s oplevert, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden moet worden geweigerd.

12.2.

Zoals is overwogen in de uitspraken van deze rechtbank van 29 juli 2025^[9], leidt de rechtbank uit de rechtspraak van de Afdeling niet af dat het voorzorgsbeginsel binnen het toetsingskader van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo geen enkele rol kan spelen bij de vraag welk beschermingsniveau in het belang van het milieu nodig is en welke voorschriften met het oog daarop nodig zijn. De beoordelingsruimte die het college heeft bij de invulling van het begrip “in het belang van de bescherming van het milieu”, geeft het college naar het oordeel van de rechtbank ruimte om te bepalen welk beschermingsniveau nodig is. Zoals blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet milieubeheer (Wm)^[10]– die ook onder de Wabo van belang is gebleven nu hierin dezelfde terminologie is gebruikt als in de
Wm^[11]– heeft de wetgever nadrukkelijk overwogen dat bij de invulling van dat begrip flexibiliteit gewenst is, gelet op het dynamische karakter van het milieu. Dan kan namelijk worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen van inzichten en maatschappelijke opvattingen over de werking van het milieu en de aard van de gevolgen van menselijke handelingen voor het milieu. Het voorzorgsbeginsel, mits goed toegepast, kan daar naar het oordeel van de rechtbank bij uitstek een rol in vervullen.

De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat, zoals eveneens is overwogen in de uitspraken van 29 juli 2025, in het Europese milieurecht een belangrijke rol is weggelegd voor het voorzorgsbeginsel en dat beginsel bij de uitleg en toepassing van meerdere richtlijnen en verordeningen op het gebied van het milieurecht ook door de lidstaten in acht moet worden genomen, zodat het voorzorgsbeginsel naar het oordeel van de rechtbank ook een belangrijke pijler is geworden van het Nederlandse milieurecht. Gelet hierop ziet de rechtbank niet in dat het college, gelet op de beoordelingsruimte die het Nederlandse milieurecht hem geeft, het voorzorgsbeginsel niet zou mogen toepassen bij de beoordeling welk beschermingsniveau met het oog op de bescherming van het milieu geboden is. In genoemde uitspraken van de rechtbank van 29 juli 2025 is hieraan toegevoegd dat het voorzorgsbeginsel juist wordt toegepast als een voorlopige objectieve wetenschappelijke evaluatie uitwijst dat er gegronde redenen zijn om te vrezen dat potentieel gevaarlijke gevolgen voor het milieu of de gezondheid van mensen, dieren en planten onverenigbaar zouden kunnen zijn met het gekozen beschermingsniveau. Daarbij komt dat het antwoord op de vraag wat het gewenste beschermingsniveau met betrekking tot stoffen niet statisch is, maar continu aan verandering onderhevig.

12.3.

Het voorgaande leidt ertoe dat het college, binnen de hem toekomende beoordelingsruimte, in beginsel de ruimte heeft om uit voorzorg, anticiperend op een definitieve classificatie als ZZS, voor pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg hetzelfde beschermingsregime te hanteren als voor ZZS. Dit laat echter onverlet dat het voorzorgsbeginsel niet zonder meer kan worden ingeroepen indien twijfels of zorgen over de gevaareigenschappen van een stof bestaan. De toepassing van het voorzorgsbeginsel is gebonden aan verschillende voorwaarden. De rechtbank ziet – in lijn met de hiervoor genoemde eerdere rechtspraak – aanleiding om voor de toepassingsvoorwaarden voor het voorzorgsbeginsel aansluiting te zoeken bij de richtsnoeren die zijn geformuleerd in de Mededeling.

12.3.1.

Voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel is onder meer vereist dat een risico-evaluatie wordt gemaakt. Dat betekent dat een wetenschappelijke evaluatie van de mogelijke schadelijke gevolgen van een gebeurtenis moet zijn gemaakt. Evenals in de uitspraken van 16 maart 2023^[12], 31 oktober 2023^[13], 9 april 2024^[14]en 29 juli 2025^[15]in vergelijkbare zaken, is de rechtbank van oordeel dat de vereiste risico-evaluatie in dit geval ontbreekt. Het college heeft geen onderzoek gedaan naar specifieke stoffen die vanuit de PTU vrijkomen, maar gekozen voor een generieke gelijkstelling van (toekomstige) pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg met ZZS. Deze generieke gelijkstelling ontbeert een evaluatie van de mogelijke schadelijke gevolgen van de verschillende pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg voor het milieu en/of de volksgezondheid en de ernst, duur en onomkeerbaarheid van deze mogelijke schadelijke gevolgen. Zoals de rechtbank in genoemde uitspraken heeft overwogen, wordt met de enkele plaatsing van een stof op de pZZS-lijst van het RIVM niet voldaan aan de toepassingsvoorwaarden voor het voorzorgsbeginsel. Dit geldt ook voor de enkele verwijzing naar de stofadviezen van het RIVM ten aanzien van stoffen van vergelijkbare zorg. Zowel voor stoffen op de pZZS-lijst als voor stoffen van vergelijkbare zorg geldt dat het aan het college is om te onderzoeken welke schadelijke gevolgen kunnen optreden bij het vrijkomen van deze stoffen en in te gaan op de ernst, duur en onomkeerbaarheid van deze gevolgen. Ook dient het college de voordelen en lasten van al dan niet handelen te onderzoeken. Eerst nadat een dergelijk onderzoek is verricht, kan het college beslissen of de desbetreffende pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg uit voorzorg moeten worden behandeld als waren zij ZZS. Nu dit onderzoek in dit geval ontbreekt, heeft het college geen juiste invulling gegeven aan het voorzorgsbeginsel.

12.3.2.

De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat de opgelegde verplichtingen in verband met pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg hoofdzakelijk procedureel, administratief en onderzoekend van aard zijn en daarom – gelet ook op de potentieel grote gevolgen bij het vrijkomen van deze stoffen – van Shell mogen worden verlangd. Nog daargelaten dat Shell heeft betwist dat deze verplichtingen eenvoudig naleefbaar zijn en slechts beperkte financiële gevolgen voor haar hebben, heeft de rechtbank in haar uitspraak van 31 oktober 2023 reeds overwogen dat in de Mededeling geen onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds onderzoeks- en informatieverplichtingen en anderzijds voorschriften waarin maatregelen worden opgelegd. Ook het uit voorzorg opleggen van procedurele verplichtingen, administratieve verplichtingen en onderzoeksverplichtingen dient daarom te worden voorafgegaan door een risico-evaluatie. Die risico-evaluatie ontbreekt in dit geval.

12.4.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het college weliswaar ruimte heeft om met toepassing van het voorzorgsbeginsel voorschriften te verbinden aan een omgevingsvergunning als hier aan de orde, maar dat het college het voorzorgsbeginsel in dit geval onjuist heeft toegepast. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg in dit geval op grond van het voorzorgsbeginsel moeten worden behandeld als ZZS. Dat betekent dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de vergunningvoorschriften, voor zover die zien op verplichtingen in verband met pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg, noodzakelijk waren in het belang van de bescherming van het milieu. Gelet op artikel 2.22, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Wabo, mochten deze voorschriften daarom niet aan de omgevingsvergunning worden verbonden.

12.5.

Het betoog slaagt. De rechtbank zal algemene opmerking 0.1.2 in de omgevingsvergunning vernietigen. Algemene opmerking 0.1.1 kan in stand blijven, nu die slechts betrekking heeft op stoffen die voldoen aan de criteria en voorwaarden van artikel 57 van de REACH-verordening.

12.6

De vernietiging van algemene opmerking 0.1.2 heeft gevolgen voor meerdere bestreden vergunningvoorschriften die betrekking hebben op ZZS. Het begrip “ZZS” in deze voorschriften heeft door de vernietiging van algemene opmerking 0.1.2 niet langer betrekking op pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg, maar nog slechts op ZZS in de zin van algemene opmerking 0.1.1. Waar de rechtbank in het vervolg van deze uitspraak spreekt over ZZS, worden dan ook slechts ZZS en niet ook pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg bedoeld. Voor zover Shell betoogt dat verschillende bestreden voorschriften ten onrechte ook betrekking hebben op pZZS en stoffen van vergelijkbare zorg, kan dit betoog onbesproken blijven.

Afvalstoffen

Afvalstoffen algemeen

13. Hoofdstukken 2 en 3 van het bestreden besluit bevatten voorschriften over afvalstoffen, waarbij hoofdstuk 3 specifiek ziet op de acceptatie en afvoer van ZZS-houdende afvalstoffen. Met de voorschriften 3.2.1 tot en met 3.2.5 worden aan Shell onder meer verplichtingen opgelegd met betrekking tot het registreren van (de gehaltes van) ZZS in afvalstoffen die worden afgevoerd. Verder bevatten de voorschriften 3.2.6 en 3.2.7 de verplichtingen voor Shell om onderzoek te doen naar de mogelijkheden om het ontstaan van afvalstoffen met ZZS zoveel mogelijk te voorkomen en te onderzoeken hoe deze stoffen aan afvalstoffen kunnen worden onttrokken om te worden hergebruikt of vernietigd.

14. Shell betoogt dat het toepassingsbereik van de voorschriften uit paragraaf 3.2 van het bestreden besluit over afvalstoffen onvoldoende duidelijk is. Het gaat bij deze voorschriften volgens Shell om verplichtingen ten aanzien van stoffen die het college als ZZS beschouwt of in de toekomst als ZZS zal gaan beschouwen. Onduidelijk is om welke stoffen het hier precies gaat, nu deze niet bij naam worden genoemd. Volgens Shell zou het college steeds een afzonderlijke beschikking moeten nemen op het moment dat een stof als ZZS wordt aangemerkt, zodat daartegen desgewenst rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.

Uit de voorschriften wordt volgens Shell bovendien niet duidelijk op welke afvalstromen deze betrekking hebben. Shell gaat ervan uit dat de voorschriften beperkt zijn tot de afvalstoffen die vrijkomen uit de PTU, maar zelfs dan is het toepassingsbereik van de voorschriften volgens haar onvoldoende begrensd gelet op het grote aantal afvalstromen vanuit deze inrichting.

15. Het college stelt zich op het standpunt dat voldoende duidelijk is op welke stoffen de voorschriften in paragraaf 3.2 van het bestreden besluit betrekking hebben. Het gaat hierbij volgens het college om alle afvalstoffen die afkomstig zijn uit het proces van de PTU en die (bestaande of toekomstige) ZZS bevatten. Welke stoffen ZZS zijn, volgt uit de openbare lijst van het RIVM waarop deze stoffen worden vermeld. Het is volgens het college te bewerkelijk en tijdrovend en bovendien juridisch niet noodzakelijk om per toekomstige ZZS de vergunning van Shell te actualiseren.

Volgens het college is verder voldoende duidelijk dat de voorschriften over afvalstoffen beperkt zijn tot de afvalstoffen die vrijkomen uit de PTU en dus niet zien op afvalstromen uit andere onderdelen van de inrichting van Shell. Het toepassingsbereik van de voorschriften is volgens het college beperkt tot de reguliere afvalstromen vanuit de inrichting en ziet dus niet op onvoorzienbare afvalstoffen die vrijkomen bij een incident.

15.1.

De rechtbank volgt Shell niet in haar betoog dat onvoldoende duidelijk is op welke stoffen de voorschriften in paragraaf 3.2 van het bestreden besluit betrekking hebben. Welke stoffen als ZZS worden beschouwd, is kenbaar uit de openbare lijst die het RIVM van deze stoffen bijhoudt. Op deze lijst worden de desbetreffende stoffen bij naam genoemd en wordt verduidelijkt waaraan de stoffen hun ZZS-status ontlenen. Dat de lijsten kan worden aangevuld en dat hiervan stoffen kunnen worden afgevoerd, is niet van belang. Doorslaggevend is of de stof op de ZZS-lijst van het RIVM voorkomt.

15.2.

De rechtbank volgt Shell evenmin in haar betoog dat onvoldoende duidelijk is op welke afvalstromen de voorschriften in paragraaf 3.2 van het bestreden besluit betrekking hebben. In het deskundigenverslag van de Stab is nader toegelicht dat binnen de PTU drie processpecifieke reststromen ontstaan, namelijk reststromen met zogenoemde “gums”, gebruikte bleekaarden en sludge. Deze reststromen zijn ook genoemd in de aanvraag van Shell en in het bestreden besluit. De rechtbank acht voldoende duidelijk dat de voorschriften uit paragraaf 3.2 van het bestreden besluit slechts betrekking hebben op deze drie processpecifieke afvalstromen vanuit de PTU en dat deze voorschriften dus niet zien op algemeen bedrijfsafval en onvoorzien afval dat vrijkomt bij incidenten. Ook in zoverre is het toepassingsbereik van de voorschriften in paragraaf 3.2 van het bestreden besluit dus voldoende duidelijk.

16. Shell betoogt verder dat de voorschriften over afvalstoffen zijn gesteld in strijd met de Wm. De artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm bevatten reeds registratie- en informatieverplichtingen met betrekking tot bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen. Volgens Shell volgt uit artikel 10.41 van de Wm dat de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan deze verplichtingen, uitsluitend kan worden uitgewerkt bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur. Deze nadere uitwerking kan volgens Shell daarom niet plaatsvinden in de voorschriften van een omgevingsvergunning.

Subsidiair betoogt Shell dat de voorschriften in dit geval leiden tot een ontoelaatbare doorkruising van de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm. Nu die artikelen al voorzien in een registratie- en informatieplicht, kunnen volgens Shell in de omgevingsvergunning geen voorschriften worden opgenomen waarin eenzelfde of aanvullende verplichting is opgenomen. Shell gaat ervan uit dat de wetgever er bewust voor heeft gekozen om in de Wm en de daarop gebaseerde regelgeving geen verplichtingen op te leggen zoals die nu in de voorschriften van het bestreden besluit zijn opgenomen.

17. Het college stelt zich op het standpunt dat de voorschriften een aanvulling vormen op de verplichtingen die volgen uit de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm. Shell kan daarom volgens het college niet worden gevolgd in haar verwijzing naar artikel 10.41 van de Wm. Die bepaling betreft de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm, terwijl met de gestelde vergunningvoorschriften geen uitvoering aan die artikelen wordt gegeven.

Het college stelt zich voorts op het standpunt dat de gestelde voorschriften geen onrechtmatige doorkruising opleveren van artikel 10.38 en artikel 10.39 van de Wm. Volgens het college hebben de verplichtingen die worden opgelegd met de vergunningvoorschriften een andere inhoud en een ander doel dan de verplichtingen die voor Shell voortvloeien uit de Wm. De informatie die Shell moet aanleveren op grond van de Wm en het hierop gebaseerde Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (Besluit melden), dient volgens het college om een landelijk overzicht te krijgen van afvalstromen. De registratieverplichtingen uit de Wm dienen om een eenduidig en toegankelijk inzicht te verkrijgen in de afvalstoffenbewegingen op bedrijfsniveau. Deze registratieverplichting vormt de basis voor het toezicht op en de handhaving van de afvalstoffenregelgeving bij bedrijven, aldus het college. De voorschriften in het bestreden besluit hebben volgens het college een ander doel. Door (de concentraties van) ZZS in afvalstromen te bepalen voordat het afval wordt afgegeven aan een derde, kunnen risico’s voor de gezondheid en het milieu zoveel mogelijk worden beheerst. Dit is volgens het college een onderdeel van het doelmatig beheer van afvalstoffen, waarvoor op grond van artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) voorschriften aan een omgevingsvergunning moeten worden verbonden.

17.1.

De rechtbank overweegt dat zij in haar uitspraken van 16 maart 2023 en 6 april 2024 heeft geoordeeld dat het, onder omstandigheden, is toegestaan om in een omgevingsvergunning verplichtingen op te leggen in aanvulling op en ter nadere invulling van de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm. De rechtbank ziet geen aanleiding daar thans anders over te oordelen. Dat betekent dat de rechtbank Shell niet volgt in haar betoog dat artikel 10.41 van de Wm aan het stellen van de bestreden voorschriften in de weg staat.

17.2.

De rechtbank overweegt verder dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat het stelsel van de Wm niet toelaat dat aan een vergunning voorschriften worden verbonden die letterlijk of inhoudelijk overeenkomen met de regeling, die met betrekking tot hetzelfde onderwerp in wettelijke bepalingen is opgenomen.^[16]Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen is het wel toegestaan om in een omgevingsvergunning verplichtingen op te leggen in aanvulling op en ter nadere invulling van de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm^[17]. Het college heeft in dit verband terecht gewezen op artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bor, waarin staat dat aan een omgevingsvergunning als hier aan de orde in ieder geval de in aanmerking komende voorschriften worden verbonden met betrekking tot het voorkomen van het ontstaan van afvalstoffen en, voor zover dat niet mogelijk is, het doelmatig beheer alsmede de monitoring van afvalstoffen.

17.3.

Shell kan niet worden gevolgd voor zover zij heeft betoogd dat voorschriften 3.2.1 tot en met 3.2.5 in het bestreden besluit de Wm ontoelaatbaar doorkruisen. De artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm betreffen het afvalstroombeheer. De genoemde voorschriften in paragraaf 3.2 van het bestreden besluit zijn opgesteld met het oog op de potentiële risico’s van de betrokken stoffen voor het milieu. De voorschriften hebben daarmee een andere inhoud en zijn opgesteld met een ander doel dan de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm. Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen met betrekking tot soortgelijke voorschriften, vormen voorschriften over het registreren van het gehalte van ZZS in afvalstoffen geen letterlijke of inhoudelijke herhaling van de verplichtingen die volgen uit artikel 10.38, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10.39, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm en het daarop gebaseerde Besluit melden.^[18]De Wm en het Besluit melden bevatten immers geen verplichting om het gehalte van ZZS in afvalstoffen te registreren of te rapporteren.

Bovendien heeft de wetgever het bevoegd gezag de ruimte willen laten om in aanvulling op de informatieverplichting uit artikel 10.39 van de Wm, voorschriften aan een omgevingsvergunning te verbinden. In de Nota van Toelichting bij de meest recente wijziging van het Besluit melden wordt in dit verband verduidelijkt dat hierbij gedacht kan worden aan het opnemen van een verplichting in een vergunning om informatie over het gehalte van ZZS of andere schadelijke stoffen te verstrekken aan de ontvanger van afvalstoffen, als een gebrek aan informatie over deze stoffen in het afval tot extra risico kan leiden in de verwerking van dat afval.^[19]

18. Shell betoogt voorts dat door het opnemen van de voorschriften in de vergunning rechtsongelijkheid ontstaat, nu voor haar strengere eisen gelden dan de eisen die op grond van de Wm en het Besluit melden worden gesteld aan andere bedrijven.

18.1.

De rechtbank volgt Shell niet in dit betoog. Shell heeft geen concrete gegevens aangeleverd die aanleiding geven om te twijfelen aan de mededeling van het college dat soortgelijke voorschriften worden opgelegd aan alle hiervoor in aanmerking komende bedrijven. Dit standpunt van het college vindt bevestiging in de genoemde uitspraken van deze rechtbank van 16 maart 2023, 31 oktober 2023, 9 april 2024 en 29 juli 2025, waarin soortgelijke voorschriften aan de orde waren die waren opgelegd aan andere bedrijven.

19. Shell betoogt dat het college onvoldoende heeft onderbouwd waarom het belang van de bescherming van het milieu wordt gediend met de verplichting om het gehalte en de aard van ZZS in afvalstoffen te bepalen en waarom dit nodig is in het kader van een doelmatig beheer van afvalstoffen. Shell vindt dat zij op grond van de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm alle informatie aanlevert die vereist is voor de verwerker van afvalstoffen en dat het melden van het gehalte en de aard van ZZS in afvalstoffen geen toegevoegde waarde heeft.

20. Volgens het college is voldoende duidelijk waarom met de voorschriften een milieubelang wordt gediend, omdat het zowel tijdens het transport als tijdens de verdere verwerking van afvalstoffen van belang is om op de hoogte te zijn van het gehalte van ZZS hierin. Zo is het voor de transporteur van afvalstoffen met ZZS van belang om te weten welke maatregelen hij moet treffen bij eventuele lekkages en kan het gehalte van deze stoffen in het afval voor de verwerker van belang zijn omdat die informatie bijvoorbeeld van invloed kan zijn op de procescondities en emissies bij een verbrander. Ook kan een afvalverwerker met deze informatie bepalen of een risicoanalyse moet worden gemaakt en of afvalstoffen mogen worden opgebulkt of vermengd. Volgens het college is het niet aan de verwerker om dit gehalte van ZZS in afvalstoffen vast te stellen, maar dient dit te gebeuren door de ontdoener. Die heeft immers bij uitstek de kennis en expertise om te bepalen welke ZZS zich in de afvalstoffen bevinden en in welke gehaltes zij hierin voorkomen.

20.1.

Zoals volgt uit eerdere rechtspraak van deze rechtbank^[20]is het niet op voorhand zeker dat de kennis van het gehalte van ZZS in afvalstoffen altijd nodig is voor de bescherming van het milieu. Dat is bijvoorbeeld niet het geval als de verwerking van de afvalstof zonder meer leidt tot vernietiging van de ZZS. Het opleggen van een verplichting om de gehaltes van ZZS in afvalstoffen te bepalen, zou dan een ondoelmatige last vormen. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van het Besluit melden volgt dat dit ook de reden is waarom aan ontdoeners van afval niet de verplichting wordt opgelegd om de gehaltes van ZZS in afvalstoffen te bepalen.^[21]Ook kan de behoefte aan nauwkeurigheid en frequentie van metingen van het gehalte van ZZS in afvalstoffen van geval tot geval verschillen. Als de afvalverwerker het gehalte van ZZS in afvalstoffen of andere aanvullende informatie nodig heeft voor zijn risicobeoordeling, dan kan hij de ontdoener daarom vragen. Partijen kunnen ook onderling afspreken wie eventueel benodigd onderzoek uitvoert. Dit betekent dat de afvalverwerker en de ontdoener met elkaar in gesprek moeten over de voor de afvalverwerking benodigde informatie. Zoals hiervoor is overwogen, laat dit de mogelijkheid onverlet dat het bevoegd gezag bij vergunningvoorschrift de ontdoener kan verplichten om informatie over ZZS aan een verwerker te leveren indien dat het doelmatig beheer van ZZS-houdende afvalstoffen dient. Het bevoegd gezag zal de noodzaak van die verplichting in dat geval moeten motiveren aan de hand van concrete afvalstromen binnen de inrichting.

20.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in dit geval onvoldoende onderbouwd op welke wijze het milieubelang wordt gediend met voorschrift 3.2.1, tweede gedachtestreepje en verder, en voorschriften 3.2.2 tot en met 3.2.5.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet inzichtelijk gemaakt waarom het voor de transporteur of afvalverwerker van belang is om in alle gevallen te weten wat het gehalte van ZZS in de afvalstoffen van Shell is. Het college heeft zijn standpunt ter zake niet nader toegelicht aan de hand van de concrete afvalstromen vanuit de PTU en de ZZS die zich in dit afval bevinden: de voorschriften hebben immers betrekking op alle processpecifieke afvalstromen vanuit de PTU en zien op alle mogelijke ZZS die hierin kunnen voorkomen. Weliswaar heeft het college diverse redenen genoemd waarom het gehalte aan ZZS in afvalstoffen milieurelevant wordt geacht, maar daarbij worden slechts in algemene termen risico’s genoemd, zonder dat deze concreet per afvalstroom vanuit de PTU worden onderbouwd. Uit deze toelichting blijkt daarmee onvoldoende waarom het stellen van deze voorschriften in de situatie van Shell noodzakelijk is in het belang van de bescherming van het milieu.

Het betoog slaagt.

21. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd voor zover het voorschrift 3.2.1, tweede gedachtestreepje en verder, en voorschriften 3.2.2 tot en met 3.2.5 betreft. De rechtbank zal deze voorschriften (in zoverre) vernietigen. Wat Shell voor het overige tegen deze onderdelen van deze voorschriften heeft aangevoerd, kan onbesproken blijven.

21.1.

Ten aanzien van de voorschriften 3.2.1, aanhef en eerste gedachtestreepje, en voorschrift 3.2.6 heeft Shell ook nog een aantal meer specifieke beroepsgronden aangevoerd. In het onderstaande zal de rechtbank de diverse individuele voorschriften die Shell heeft aangevochten beoordelen. Vanaf 41 zal de rechtbank de beroepsgronden van Shell beoordelen tegen voorschrift 3.2.1, aanhef en eerste gedachtestreepje, en tegen de voorschriften 3.2.6 en verder.

Dierlijke bijproducten

22. Shell betoogt dat de voorschriften over afvalstoffen in hoofdstuk 2 en 3 van het bestreden besluit ten onrechte ook van toepassing zijn op dierlijke bijproducten die ook een afvalstof zijn. Shell voert hiertoe aan dat voor dierlijke bijproducten de Verordening (EG) 1069/2009 inzake dierlijke bijproducten (hierna: Verordening dierlijke bijproducten) en de Verordening (EU) 142/2011 ter uitvoering van de Verordening dieren (hierna: Uitvoeringsverordening) gelden. Op basis van deze verordeningen geldt voor dierlijke bijproducten een ‘eigen’ en in beginsel allesomvattend juridisch kader. Op nationaal niveau zijn dierlijke bijproducten gereguleerd in de Wet dieren en de daarop gebaseerde regelgeving. Voor dierlijke bijproducten, ook als deze tevens een afvalstof zijn, is deze regelgeving leidend. In artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen zijn dierlijke bijproducten grotendeels uitgesloten van het toepassingsbereik van deze richtlijn en dus van de regels over afvalstoffen. Dit artikel is geïmplementeerd in artikel 10.1a, eerste lid, aanhef en onderdeel h, onder 1, van de Wm, waarin is bepaald dat een groot deel van hoofdstuk 10 over afvalstoffen van de Wm niet van toepassing is op handelingen met dierlijke bijproducten. Shell wijst verder op sectorplan 65 van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP 3) waarin ook staat dat de Verordening dierlijke bijproducten leidend is ten opzichte van de Wm. Shell wijst ten slotte op artikel 10.1a, tweede lid, van de Wm, waarin staat dat artikel 2.22, derde lid, van de Wabo niet van toepassing is als het gaat om dierlijke bijproducten die ook een afvalstof zijn.

23. Het college stelt zich op het standpunt dat de voorschriften over afvalstoffen in hoofdstuk 2 en 3 van het bestreden besluit ook zien op dierlijke bijproducten die tevens een afvalstof zijn. Het college erkent dat de door Shell in de PTU geaccepteerde dierlijke bijproducten die ook een afvalstof zijn onder de Verordening dierlijke bijproducten en de Uitvoeringsverordening vallen en zijn uitgesloten van het toepassingsbereik van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Het college stelt zich echter op het standpunt dat uit artikel 10.1a van de Wm volgt dat artikel 10.14 van de Wm wel van toepassing blijft op dierlijke bijproducten die ook een afvalstof zijn. Met de voorschriften in hoofdstuk 2 en 3 van het bestreden besluit geeft het college uitvoering aan de in 10.14 van de Wm opgenomen verplichting om, ook wanneer het gaat om dierlijke bijproducten die ook een afvalstof zijn, rekening te houden met het geldende afvalbeheerplan.

23.1.

In artikel 10.1a, eerste lid, aanhef en onder h, onder 1, van de Wm, zoals dit gold ten tijde van belang, staat dat hoofdstuk 10, met uitzondering van de artikelen 10.1, 10.2 en 10.54 en titel 10.2, niet van toepassing is op dierlijke bijproducten, met inbegrip van verwerkte producten, in de zin van de Verordening dierlijke bijproducten, behalve die welke bestemd zijn om te worden verbrand of gestort of voor gebruik in een biogas- of composteerinstallatie, voor zover daarover bij of krachtens communautaire regelgeving regels zijn gesteld.

In artikel 10.14, eerste lid, van de Wm, staat dat ieder bestuursorgaan rekening houdt met het geldende afvalbeheerplan bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen.

23.2.

Vast staat dat Shell in de PTU dierlijke bijproducten die ook een afvalstof zijn inneemt en verwerkt. Vast staat verder dat deze dierlijke bijproducten niet bestemd zijn om te worden verbrand of gestort of voor gebruik in een biogas- of composteerinstallatie. Het is tussen partijen niet in geschil dat deze dierlijke bijproducten vallen onder de Verordening dierlijke bijproducten en de Uitvoeringsverordening. Het is verder niet in geschil dat deze dierlijke bijproducten zijn uitgesloten van het toepassingsbereik van de Kaderrichtlijn afvalstoffen en van een groot deel van de voorschriften in hoofdstuk 10 van de Wm.

23.3.

De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat het op grond van artikel 10.14, eerste lid, van de Wm desondanks gehouden was in hoofdstuk 2 en 3 van het bestreden besluit voorschriften te stellen ten aanzien van dierlijke bijproducten die ook een afvalstof zijn. Op grond van artikel 10.14 van de Wm moet het college bij de uitoefening van zijn bevoegdheid krachtens de Wm rekening houden met het LAP 3, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen. Shell wijst er echter terecht op dat in sectorplan 65 over ‘dierlijk afval’ van het LAP 3 staat dat de Verordening dierlijke bijproducten leidend is ten opzichte van de Wm. Dit sectorplan is opgenomen omdat voor bepaalde verwerkingsroutes (verbranden, storten, composteren of vergisten) van dierlijk afval zowel de Wm als de Verordening dierlijke bijproducten van toepassing zijn. De rechtbank leidt hieruit af dat sectorplan 65 van het LAP 3 alleen van toepassing is als dierlijke bijproducten die ook een afvalstof zijn, worden verwerkt door deze te verbranden, te storten of te composteren of vergisten. De rechtbank ziet hiervoor bevestiging in de notitie ‘Afbakening Verordening dierlijke bijproducten en Kaderrichtlijn afvalstoffen ten aanzien van dierlijke bijproducten’ van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen waarnaar in sectorplan 65 wordt verwezen. In deze notitie wordt ook geconcludeerd dat op dierlijke bijproducten alleen de Verordening dierlijke bijproducten van toepassing is, tenzij de dierlijke bijproducten worden (mee)verbrandt, gestort of gebruikt in een biogas- of composteerinstallatie, in welke gevallen zowel de Verordening dierlijke bijproducten als de Kaderrichtlijn afvalstoffen van toepassing is. Nu Shell in de PTU geen dierlijke bijproducten verwerkt door deze te verbranden, te storten of te composteren of vergisten, betekent dit dat sectorplan 65 van het LAP 3 niet van toepassing is. Dit betekent dat het college voor het stellen van de voorschriften niet heeft kunnen verwijzen naar de in artikel 10.14 van de Wm opgenomen verplichting om rekening te houden met het LAP 3. Dit betekent dat de voorschriften in zoverre tot stand zijn gekomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. De rechtbank zal deze voorschriften vernietigen voor zover deze ook van toepassing zijn op dierlijke bijproducten die ook een afvalstof zijn.

Voorschrift 2.1.6

24. Voorschrift 2.1.6 luidt als volgt:

“Wijzigingen van de procedure voor acceptatie, be- en verwerking, registratie en/of controle moeten uiterlijk twee weken voordat de wijziging wordt doorgevoerd schriftelijk aan het bevoegd gezag worden voorgelegd.In het voornemen tot wijziging moet het volgende aangegeven worden:

a. de reden tot wijziging;

b. de aard van de wijziging;

c. de gevolgen van de wijziging voor andere onderdelen van het AV-beleid en de

AO/IC;

d. de datum waarop vergunninghouder de wijziging wil invoeren.

Pas na goedkeuring van het bevoegd gezag mag de wijziging doorgevoerd

worden.”

25. Shell is het niet eens met dit voorschrift. Shell voert hiertoe ten eerste aan dat het voorschrift niet duidelijk maakt dat het gaat om wijzigingen in de procedures in het AV-beleid en de AO/IC voor afvalstoffen. Verder zou het voorschrift alleen moeten zien op milieurelevante wijzigingen in de procedures. Shell is het verder niet eens met de goedkeuringsconstructie in het voorschrift. Het voorschrift maakt niet duidelijk welke criteria gelden om goedkeuring te verlenen of onthouden, welke termijn geldt voor het verlenen van goedkeuring en wanneer de wijzigingen mogen worden doorgevoerd.

25.1.

Shell en het college hebben ter zitting overeenstemming bereikt over hoe het voorschrift zou moeten luiden. Deze overeenstemming houdt in dat in het voorschrift wordt opgenomen dat het gaat om wijzigingen in de procedures in het AV-beleid en de AO/IC voor afvalstoffen, dat het voorschrift alleen betrekking heeft op mogelijk milieurelevante wijzigingen, dat de wijzigingen moeten voldoen aan de eisen in hoofdstuk D3 van het LAP 3 en dat als niet binnen acht weken wordt besloten over de goedkeuring, deze goedkeuring moet worden geacht te zijn verleend.
25.2. De rechtbank ziet daarom aanleiding om voorschrift 2.1.6 te vernietigen en zelf in de zaak te voorzien, door te bepalen dat voorschrift 2.1.6 als volgt komt te luiden:

“Mogelijk milieurelevante wijzigingen in de procedures in het AV-beleid en de AO/IC voor afvalstoffen moeten uiterlijk twee weken voordat de wijziging wordt doorgevoerd schriftelijk aan het bevoegd gezag worden voorgelegd.
In het voornemen tot wijziging moet het volgende aangegeven worden:

a. de reden tot wijziging;

b. de aard van de wijziging;

c. de gevolgen van de wijziging voor andere onderdelen van het AV-beleid en de AO/IC;

d. de datum waarop vergunninghouder de wijziging wil invoeren.

Goedkeuring wordt verleend als de wijzigingen voldoen aan de eisen in hoofdstuk D3 van het LAP 3. Pas na goedkeuring van het bevoegd gezag mag de wijziging doorgevoerd worden. Als het bevoegd gezag niet binnen acht weken heeft besloten over de goedkeuring, dan moet deze worden geacht te zijn verleend.”

Voorschrift 2.4.1

26. Voorschrift 2.4.1 luidt als volgt:

“In de PTU moet een registratiesysteem aanwezig zijn, waarin van alle afvalstoffen die ten behoeve van de verwerking in de voorbehandelingsfabriek van de PTU zijn aangevoerd het volgende moet worden vermeld:

a. de datum van aanvoer;

b. de aangevoerde hoeveelheid (kg);

c. de naam en adres van de locatie(s) van herkomst;

d. de naam en adres van de ontdoener(s);

e. de gebruikelijke benaming van de afvalstoffen;

f. de Euralcode (indien van toepassing);

g. het afvalstroomnummer (indien van toepassing).”

27. Shell is het niet eens met onderdelen c en d van dit voorschrift. Volgens Shell is het niet nodig in het belang van de bescherming van het milieu om – zoals blijkens het bestreden besluit van haar wordt verlangd – de naam en het adres van alle locaties van herkomst en alle ontdoeners in de keten te registreren. Dit is bovendien niet naleefbaar en niet evenredig. Shell heeft toegelicht dat zij nagenoeg al haar grondstoffen zal ontvangen van Shell Trading and Supply, die de grondstoffen weer inkoopt van verschillende leveranciers en deze verzamelt op een zogenoemd Aggregation and Bulk Center (ABC).

27.1.

Shell en het college hebben ter zitting overeenstemming bereikt over de uitleg van onderdelen c en d van dit voorschrift. Die overeenstemming houdt in dat als Shell haar grondstoffen inkoopt van een ABC, zij alleen de naam en het adres van de locatie van herkomst en de ontdoener die de grondstoffen heeft geleverd aan de ABC hoeft te registreren. Als Shell haar grondstoffen direct inkoopt, zonder tussenkomst van de ABC, hoeft zij alleen de naam en het adres van de locatie van herkomst en de ontdoener die de grondstoffen aan de PTU heeft geleverd te registreren.

27.2.

Gelet op deze uitleg – die door beide partijen wordt onderschreven – kan voorschrift 2.4.1 in stand blijven.

Acceptatie van afvalstoffen

28. Voorschrift 3.1.1 luidt, voor zover relevant:

“Vergunninghouder draagt zorg voor een actueel register van afvalstoffen, die overeenkomstig deze vergunning mogen worden geaccepteerd, waarbij per te onderscheiden afvalstroom binnen een Eural code minimaal het volgende wordt aangegeven:

-
de bij acceptatie mogelijke aanwezigheid van ZZS waarbij tevens wordt aangegeven of:

o
De minimumstandaard van het LAP reeds rekening houdt met de aanwezigheid van deze ZZS;

o
De ZZS in de afvalstof is vermeld op de autorisatielijst (bijlage XIV REACH) en de beoogde verwerking is niet het maken van een voorwerp;

o
De ZZS in de afvalstof is vermeld op de restrictielijst (bijlage XVII REACH) én voor de beoogde toepassing geldt een restrictie;

o
De ZZS een POP is waar de POP-verordening bijlage IV op toeziet.

-
…;

-
de wijze waarop deze afvalstromen worden verwerkt en welke verwerkingsroutes als nader omschreven in het AV-AO/IC-document worden gevolgd;

-
of sprake is van ZZS-houdende afvalstromen waarbij sprake is van een mechanische, fysische en/of chemische handeling die gericht is op het maken van een product, halffabricaat of afvalstof die ten behoeve van een toepassing op de markt wordt gebracht en/of een mechanische, fysische en/of chemische handeling waarbij het verwerkte afval ook daadwerkelijk conform de beoogde toepassing wordt afgezet (bijvoorbeeld een product dat op de markt wordt gebracht);

-
….

Het register dient jaarlijks op basis van de ‘Lijst van zeer zorgwekkende stoffen van het RIVM’ op actualiteit getoetst te worden en (voor zover nodig) aangepast te worden.”

29. Shell betoogt ten aanzien van het eerste gedachtestreepje dat voor de aanwezigheid van ZZS ten onrechte geen drempelwaarde is opgenomen. Het registreren van elke mogelijke ZZS is volgens Shell ondoenlijk en ook niet nodig in het belang van de bescherming van het milieu. De concentratiegrenswaarde van 0,1% die voor het uitvoeren van een risicoanalyse voor ZZS wordt gehanteerd op basis van het LAP 3 zou volgens Shell als drempelwaarde kunnen worden gehanteerd. Ten aanzien van het vierde en vijfde gedachtestreepje voert Shell aan dat de daar gevraagde informatie al is gegeven door beschrijvingen in de vergunningaanvraag.

29. Het college stelt zich op het standpunt dat het ontoereikend is om alleen ZZS te registreren waarvan de concentratiegrenswaarde wordt overschreden. Het gaat volgens het college om alle ZZS-concentraties die te verwachten en te detecteren zijn. De concentratiegrenswaarde is volgens het college slechts bedoeld om vast te stellen of een risicoanalyse nodig is en blijkens paragraaf B.14.4.3 van het LAP 3 uitdrukkelijk niet voor het registreren van de aanwezigheid van ZZS in afvalstoffen. ZZS onder deze grenswaarde kunnen zich in het proces van de PTU namelijk ophopen en in de af te voeren afvalstoffen vervolgens boven die grenswaarde uitkomen. Bovendien kunnen ook bij concentraties onder de grenswaarde milieuhygiënische risico’s optreden (zoals emissies naar de lucht, bodem en water). Informatie over de concentraties ZZS in de aangeleverde afvalstoffen kan inzicht bieden in de mogelijkheden van minimalisatie van ZZS. Ten aanzien van het vierde gedachtestreepje vindt het college het van belang om meer informatie te ontvangen dan Shell in de aanvraag heeft aangeleverd, waarin ten aanzien van ZZS dieper op het proces van de PTU wordt ingegaan. Ten aanzien van de informatie genoemd achter het vijfde gedachtestreepje volstaat dat Shell vermeldt dat van dergelijke handelingen sprake is, zodat het register zelfstandig leesbaar is.

29. In het deskundigenverslag staat dat het niet waarschijnlijk is dat ophoping van ZZS binnen het proces leidt tot een concentratie boven de concentratiegrenswaarde in het eindproduct van de PTU. Wel kan ophoping plaatsvinden in de af te voeren afvalstoffen, zoals bleekaarde. Het voorschrift heeft echter geen betrekking op de afvoer van afvalstoffen. De Stab sluit niet uit dat er ook diffuse ZZS-emissies naar de lucht plaatsvinden. Door ZZS-concentraties in de ingaande stromen in beeld te brengen, kan duidelijker worden vastgesteld over welke ZZS het gaat en in welke hoeveelheden. De Stab ziet geen meerwaarde in het registreren van de informatie achter het vierde en vijfde gedachtestreepje, omdat Shell die informatie al heeft aangeleverd in de aanvraag.

31.1.

De rechtbank is van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het in het belang van de bescherming van het milieu noodzakelijk is om ook minuscule hoeveelheden ZZS (beneden de concentratiegrenswaarde) in de te accepteren afvalstoffen te registreren. Dat ZZS zich in het proces van de PTU kunnen ophopen en in de af te voeren afvalstoffen vervolgens boven die grenswaarde kunnen uitkomen, acht de Stab niet waarschijnlijk. Ophoping kan volgens de Stab wel plaatsvinden in de af te voeren afvalstoffen, maar daarop heeft voorschrift 3.1.1 geen betrekking. De Stab sluit weliswaar niet uit dat er diffuse ZZS-emissies naar de lucht plaatsvinden, maar Shell stelt in haar zienswijze over het deskundigenverslag dat gelet op de dampspanning van de betreffende stoffen/afvalstromen (kleiner dan 1 kPa) deze nagenoeg niet diffuus vrij zullen komen. Het college heeft dit niet gemotiveerd bestreden. Bovendien zijn aan de omgevingsvergunning geen voorschriften over diffuse emissies verbonden.

31.2.

De rechtbank betrekt bij haar oordeel dat in paragraaf B.14.4.3 van het LAP 3 (de beleidslijn voor nuttige toepassing van afvalstoffen met ZZS; de beleidslijn ZZS) weliswaar is vermeld dat de concentratiegrenswaarde niet is bedoeld om vast te stellen of wel of geen sprake is van een ZZS-houdende afvalstroom, maar dat in diezelfde beleidslijn ZZS ook is vermeld dat het ondoenlijk is om voor ruim 1300 stoffen te beoordelen of ze al dan niet in een afvalstof aanwezig zijn. Op basis van de aard en samenstelling en herkomst van de afvalstof moet worden bepaald welke ZZS aanwezig zijn of zouden kunnen zijn. Een hulpmiddel daartoe is volgens de beleidslijn ZZS het rapport ‘ZZS in afvalstoffen’ van SGS Intron. In dit rapport is juist vermeld dat als richtwaarde voor de kans op aanwezigheid de concentratiegrenswaarde van 0,1% (m/m) is aangehouden, behalve voor een aantal stoffen uit de POP-verordening en de CLP-verordening, waarbij de strengere richtwaarde specifiek is aangegeven.^[22]Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd waarom bij de registratie van te accepteren afvalstoffen die mogelijk ZZS bevatten niet kan worden aangesloten bij de in het rapport van SGS Intron genoemde richtwaarden.

31.3.

Ten aanzien van de informatie achter het vierde en vijfde gedachtestreepje is de rechtbank – gelet op de constateringen in het deskundigenverslag – van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het registreren van die informatie noodzakelijk is in het belang van de bescherming van het milieu. Shell heeft die informatie immers al verstrekt in de aanvraag.

32. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het eerste, vierde en vijfde gedachtestreepje van voorschrift 3.1.1 vernietigen. Voor het overige blijft dit voorschrift in stand.

Voorschrift 3.1.2

33. Voorschrift 3.1.2 luidt:

“Voordat de eerste afvalstroom wordt geaccepteerd moet een plan van aanpak zijn opgesteld en ter goedkeuring zijn voorgelegd aan het bevoegd gezag. In het plan van aanpak moet door vergunninghouder zijn uitgewerkt hoe op continue basis wordt gestreefd naar een zo goed mogelijk inzicht in de samenstelling van ZZS-bevattende afvalstoffen. In het plan van aanpak moeten minimaal de volgende onderzoeksvragen per relevante (mogelijk ZZS-houdende) afvalstroom per Euralcode worden beantwoord en gemotiveerd:

-
Welke informatie wordt waar en met welke frequentie opgevraagd?

-
Geeft de lijst van zeer zorgwekkende stoffen van het RIVM aanleiding om een herziening van het register uit voorschrift 3.1.1?

-
Worden analyses uitgevoerd en zo ja welke, door wie en overeenkomstig welke normering?

-
Hoe en hoe vaak wordt gecontroleerd of de informatie nog actueel is?

-
Welke informatie kan niet in beeld worden gebracht, wat zijn daar de oorzaken van en welke actie onderneemt vergunninghouder daarop?

Er mag uitsluitend gewerkt worden overeenkomstig het door het bevoegd gezag goedgekeurde plan van aanpak.”

34. Shell betoogt dat dit voorschrift een vorm van voorwaardelijke vergunningverlening is, hetgeen in strijd is met de Wabo, omdat pas na goedkeuring van het plan van aanpak afvalstromen mogen worden verwerkt. Bovendien ontbreekt een duidelijk toetsingskader voor de goedkeuring. De ‘Handreiking verzoek om informatie over ZZS afvalbedrijven’ van de provincie Zuid-Holland van 3 september 2020 (Handreiking informatie ZZS), die het college blijkens de toelichting op het voorschrift zal hanteren als toetsingskader, leidt volgens Shell tot een uitbreiding van de criteria voor het plan van aanpak met 12 pagina's en daarmee tot ondoorzichtige besluitvorming. Bovendien is Shell het niet eens met het toepassen van de Handreiking informatie ZZS, aangezien deze alleen betrekking heeft op emissies (naar lucht en water) en niet op de samenstelling van afvalstoffen. Tot slot is het voorschrift volgens Shell niet noodzakelijk uit milieubelang, vanwege de al gestelde eisen in het AV-beleid van de PTU en de andere voorschriften in paragraaf 3.1 over de aanwezigheid van ZZS in afvalstoffen.

34. Het college heeft toegelicht dat de bedoeling van dit voorschrift is dat zodra het plan van aanpak is ingediend, zal worden gewerkt volgens dit plan van aanpak, dus niet pas na goedkeuring. Volgens het college is duidelijk aangegeven op welke vragen het plan van aanpak minimaal dient in te gaan. De Handreiking informatie ZZS zal niet als toetsingskader worden gebruikt, maar is slechts genoemd omdat met dit voorschrift uitvoering wordt gegeven aan de langetermijnaanpak die in de handreiking is beschreven. De inhoud van dit voorschrift is volgens het college nog niet geïmplementeerd in het AV-beleid. Volgens het college heeft het een grote meerwaarde om goed inzicht te hebben in de samenstelling van ZZS-houdende afvalstoffen en vraagt het voorschrift maar een beperkte inspanning van Shell. Daarom acht het college het voorschrift evenredig.

34. In het deskundigenverslag is de Stab nagegaan of de in het voorschrift gevraagde informatie al wordt gegeven in de huidige versie van het AV-beleid en AO/IC, of dat deze informatie al wordt gevraagd in de overige voorschriften van paragraaf 3.1, zoals Shell stelt. De Stab concludeert ten aanzien van het eerste gedachtestreepje dat in paragraaf 2.2 en hoofdstuk 3 van het AV-beleid al is vermeld welke gegevens bij elke levering van de leverancier worden verlangd. Ten aanzien van het tweede en vierde gedachtestreepje concludeert de Stab dat in voorschrift 3.1.1 al de verplichting is opgenomen om het register van te accepteren afvalstoffen jaarlijks op basis van de lijst van ZZS van het RIVM op actualiteit te toetsen en zo nodig aan te passen. Ten aanzien van het derde gedachtestreepje concludeert de Stab dat deze informatie al wordt gegeven in paragraaf 2.5 van het AV-beleid en AO/IC, met uitzondering van de meetnormen die worden gebruikt voor de analyses. Ten aanzien van het vijfde gedachtestreepje concludeert de Stab dat in het huidige AV-beleid en AO/IC niet wordt ingegaan op de vraag welke informatie niet in beeld kan worden gebracht en welke actie hierop zal worden ondernomen.

36.1.

De rechtbank is gelet op de conclusies in het deskundigenverslag van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het vermelden van de informatie achter het eerste, tweede en vierde gedachtestreepje in een plan van aanpak noodzakelijk is in het belang van de bescherming van het milieu. Shell heeft de informatie genoemd achter het eerste gedachtestreepje immers al vermeld in het AV-beleid. Aan de verplichtingen achter het tweede en vierde gedachtestreepje wordt al invulling gegeven ter uitvoering van voorschrift 3.1.1. Shell heeft in haar zienswijze op het deskundigenverslag voorgesteld om de informatie achter het derde en vijfde gedachtestreepje op te nemen in het aangepaste AV-beleid, voor zover die informatie daarin niet al is vermeld. Ter zitting hebben partijen verklaard ermee akkoord te zijn als de rechtbank zelf in de zaak voorziend aan voorschrift 3.1.6 (dat ziet op de jaarlijkse actualisatie en toetsing van het AV-beleid) toevoegt dat Shell in haar AV-beleid ook de informatie achter deze twee gedachtestreepjes vermeldt. Omdat een plan van aanpak dan geen toegevoegde waarde meer heeft, zal de rechtbank voorschrift 3.1.2 vernietigen. Aan de overige beroepsgronden die zijn aangevoerd tegen dit voorschrift komt de rechtbank daarom niet toe.

Voorschrift 3.1.5

37. Voorschrift 3.1.5 luidt:

“Een verwerking mag niet meer worden uitgevoerd indien uit de ter goedkeuring voor te leggen risicoanalyse blijkt dat de mechanische, fysische en/of chemische handeling als genoemd in voorschrift 3.1.1, een risico op onaanvaardbare blootstelling van mens en milieu aan ZZS met zich meebrengt of als de risicoanalyse door ons wordt afgekeurd.”

38. Shell betoogt dat in dit voorschrift ten onrechte niet de toetsingscriteria zijn vermeld op basis waarvan de risicoanalyse door het college kan worden afgekeurd.

38. Het college stelt zich op het standpunt dat uit voorschrift 3.1.4 blijkt dat een risicoanalyse moet voldoen aan paragraaf B.14.4.3 van het LAP 3 en de ‘Handreiking risicoanalyse ZZS in afvalstoffen’ van Rijkswaterstaat uit november 2018 (Handreiking risicoanalyse). Met name hoofdstuk 4 en 5 van de Handreiking risicoanalyse bevatten objectieve en duidelijke criteria over de inhoud van een risicoanalyse en de beoordeling van de vraag of de verwerking een risico op onaanvaardbare blootstelling van mens en milieu aan ZZS met zich brengt.

38. In het deskundigenverslag vermeldt de Stab dat de Handreiking risicoanalyse met de daarin gegeven criteria voldoende duidelijkheid biedt voor het opstellen en het toetsen van de risicoanalyse. Het college zal niet alleen de conclusie toetsen (wel of geen onaanvaardbare blootstelling) maar ook de consistentie, juistheid en volledigheid van de gebruikte gegevens. Dit is in overeenstemming met de Handreiking risicoanalyse, waarin expliciet is vermeld dat de handreiking bedoeld is voor het bevoegd gezag om de beoogde verwerkingsmethode te beoordelen. De Handreiking risicoanalyse lijkt daarmee ook aan het bevoegd gezag de ruimte te bieden om, binnen redelijkheid, te beoordelen of een risicoanalyse op de juiste wijze is uitgevoerd.

40.1.

Shell heeft in haar zienswijze op het deskundigenverslag vermeld akkoord te zijn met dit voorschrift als de systematiek van de Handreiking risicoanalyse wordt gevolgd en dat – als de gegevens juist, consistent en volledig zijn – er geen andere redenen voor afkeuring van de risicoanalyse kunnen zijn. Het college heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat het voorschrift inderdaad op deze wijze zal worden toegepast.

40.2.

De rechtbank ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding om dit voorschrift te vernietigen.

Registratie ZZS in af te voeren afvalstoffen

Voorschrift 3.2.1

41. Voorschrift 3.2.1 luidt:

“In aanvulling op het gestelde in artikel 10.38 en 10.39 van de Wet milieubeheer wordt met betrekking tot de afvalstoffen die worden afgevoerd, het volgende geregistreerd en verstrekt aan de persoon die de afvalstof ontvangt:

-
welke afvalstoffen ZZS bevatten en de aard van de ZZS (inclusief het CAS- nummer);

-
de gehaltes aan ZZS in die afvalstoffen.

Voor bedrijfsafvalstoffen, waarvan de gehaltes aan ZZS bekend verondersteld kunnen worden op basis van het SGS-Intronrapport of vergelijkbare bronnen, kunnen deze gehaltes worden gebruikt. De registratie en verstrekking van de genoemde gegevens hoeft pas plaats te vinden vanaf het moment dat de procedures zijn goedgekeurd en de gehaltes zijn bepaald, dit conform de hierna volgende voorschriften.”

42. Shell betoogt ten aanzien van de aanhef en het eerste gedachtestreepje van dit voorschrift dat onduidelijk is wat wordt bedoeld met ‘de aard van de ZZS’. Daarnaast is het niet altijd mogelijk om informatie over de aard van de ZZS (inclusief het CAS-nummer) te verstrekken en dat is ook niet nodig. Shell leest het voorschrift verder zo dat zij bij aanbieding van één afvalstof steeds een complete lijst van alle mogelijke afvalstoffen die ZZS bevatten aan de ontvanger moet verstrekken. Dat dient volgens Shell geen milieubelang en zal tot verwarring leiden.

42. Het college stelt zich op het standpunt dat dit voorschrift wel het milieubelang dient en ook uitvoerbaar is. Met ‘de aard van de ZZS’ doelt het college op de fysisch/chemische eigenschappen van de stof, die volgen uit het CAS-nummer en de hieraan verbonden veiligheidsinformatiebladen. Voor een inschatting van de risico’s is het bovendien relevant om te weten of de stof vast, vloeibaar of gasvormig is. Het registreren en verstrekken van deze informatie is volgens het college voor Shell een zeer beperkte administratieve last. Het voorschrift bepaalt verder duidelijk dat er (uitsluitend) een verplichting tot registratie en verstrekking geldt met betrekking tot de afvalstoffen die worden afgevoerd.

42. In het deskundigenverslag staat dat het aanleveren van de stofeigenschappen van toegevoegde waarde is, omdat de ontvanger daarmee in één oogopslag kan zien wat voor stoffen het betreft. Via het CAS-nummer kan Shell de stofeigenschappen terugvinden op de veiligheidsinformatiebladen. Dit hoeft slechts één keer per stof door Shell te worden uitgevoerd.

44.1.

De rechtbank is gelet op het deskundigenverslag van oordeel dat de verplichting die volgt uit de aanhef en het eerste gedachtestreepje van dit voorschrift het belang van de bescherming van het milieu dient en voor Shell niet onevenredig bezwarend is. De lezing van het college dat de verplichtingen van dit voorschrift alleen gelden voor de afvalstof die wordt afgevoerd, is naar het oordeel van de rechtbank een redelijke en voor de hand liggende uitleg van dit voorschrift. In de aanhef van het voorschrift is immers vermeld dat de verplichtingen betrekking hebben op de afvalstoffen die worden afgevoerd.
Het betoog van Shell met betrekking tot de aanhef en het eerste gedachtestreepje van dit voorschrift slaagt niet.

Preventie en afscheiden ZZS in af te voeren afvalstoffen

Voorschrift 3.2.6

45. Voorschrift 3.2.6 luidt, voor zover hier relevant:

“Er moet een onderzoek uitgevoerd worden naar de mogelijkheden om het ontstaan van afvalstoffen met ZZS te reduceren en naar de technische mogelijkheden om ZZS uit afvalstoffen te onttrekken, te hergebruiken of te vernietigen. Het onderzoek moet daarnaast ingaan op de volgende aspecten:

-
een beschrijving van het bedrijf en de processen;

-
een overzicht van de afvalstoffen die ZZS bevatten, en het gehalte aan ZZS in deze afvalstoffen, gemeten of bepaald volgens voorschrift 3.2.2;

-
een analyse van de negatieve gevolgen voor mens en milieu van afvalstoffen die ZZS bevatten;

-
…;

-
haalbaarheidsanalyses (waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen zekere en onzekere maatregelen); en

-
planning van de uitvoering van de zekere maatregelen.

Het onderzoek moet binnen twaalf maanden na het inwerkingstellen van de PTU ter goedkeuring aan het bevoegd gezag worden overgelegd. Indien het bevoegd gezag geen goedkeuring verleent, moet het onderzoek herzien worden en moet het onderzoek opnieuw ter goedkeuring aan het bevoegd gezag worden overgelegd. De in het onderzoek beschreven zekere maatregelen moeten volgens de goedgekeurde planning worden uitgevoerd.”

46. Shell betoogt dat zij op grond van voorschrift 3.2.6 een afvalpreventie- en afvalscheidingsonderzoek moet uitvoeren, terwijl in de toelichting bij dat voorschrift alleen het voorkomen van ZZS in afval als doel wordt genoemd. Het doel van het voorkomen van ZZS in afval is volgens Shell in strijd met landelijk overheidsbeleid, dat gericht is op het weren van ZZS uit de leefomgeving. In het voorschrift worden voorts ten onrechte geen beoordelingscriteria van het onderzoek vermeld. Daardoor is het voor Shell niet duidelijk wanneer het onderzoek wordt goed- of afgekeurd. Ook is niet bepaald op basis waarvan Shell het onderzoek moet herzien in geval van afkeuring. In het voorschrift wordt ook niet omschreven wanneer sprake is van “zekere maatregelen”. Dit leidt tot rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid. Bovendien lijkt Shell gedwongen te worden om activiteiten te ontplooien die zij niet heeft aangevraagd en ook niet vergund heeft gekregen, zoals recycling of eindverwerking binnen de inrichting. Shell is geen verwerker van de betreffende afvalstoffen en heeft ook geen verwerkingsmogelijkheden. Daarmee zijn eventueel te treffen ‘zekere maatregelen’ ook niet uitvoerbaar. Shell stelt verder dat zij de informatie genoemd achter het eerste gedachtestreepje al in de aanvraag heeft aangeleverd. Over de informatie achter het tweede gedachtestreepje stelt Shell dat het in het belang van de bescherming van het milieu niet nodig is om voor alle afvalstoffen de gehaltes aan ZZS te weten. Van Shell kan ook niet worden verlangd om bij de analyse van de negatieve gevolgen voor mens en milieu van afvalstromen die ZZS bevatten, naar de hele afvalketen te kijken, omdat het daarbij niet meer gaat om een milieugevolg van haar inrichting. Het is Shell onduidelijk welke informatie zij in deze analyse moet verstrekken.

46. Het college stelt zich op het standpunt dat voorschrift 3.2.6 in overeenstemming is met het landelijk beleid in het LAP 3, omdat daarmee enerzijds wordt beoogd om ZZS uit de leefomgeving te weren en anderzijds om afval zo lang mogelijk in de economie te houden. Op grond van dit voorschrift wordt van Shell verwacht de verschillende mogelijkheden ter zake te onderzoeken. Er worden geen concrete maatregelen voorgeschreven. Het onderzoek zal worden beoordeeld aan de hand van de in voorschrift 3.2.6 opgesomde aspecten. De analyse van de negatieve gevolgen voor mens en milieu van afvalstoffen die ZZS bevatten moet vooral zien op de gevolgen van de technische mogelijkheden om ZZS uit afvalstoffen te onttrekken, te hergebruiken of te vernietigen.

46. In het deskundigenverslag staat dat voorschrift 3.2.6 aansluit bij het landelijke beleidsdoel zoals geformuleerd in paragraaf B.14.1 van het LAP 3. Volgens de Stab voegt de verplichting om een beschrijving te geven van het bedrijf en het werkproces en een overzicht van afvalstoffen die ZZS kunnen bevatten niets toe, omdat Shell die informatie al heeft verstrekt in de aanvraag. Als onder “zekere maatregelen” alleen maatregelen worden verstaan waarvan Shell zelf van oordeel is dat deze kunnen worden uitgevoerd, dan is de naleving van het voorschrift volgens de Stab slechts een administratieve handeling, omdat Shell dan waarschijnlijk geen maatregelen zal aandragen. De mogelijkheid voor het nemen van maatregelen lijkt volgens de Stab niet groot, omdat het ophopen van ZZS afkomstig uit de invoerstromen inherent is aan het proces zoals dat is aangevraagd en het niet eenvoudig is om lage concentraties ZZS (<0,1%) te verwijderen uit de vloeibare stroom (voorbewerkte olie).

48.1.

De rechtbank overweegt dat het college met voorschrift 3.2.6 heeft beoogd dat productiebedrijven voorkomen dat ZZS in afval terecht komt. Daarom moet onderzocht worden of ZZS binnen de inrichting uit de afvalstof kunnen worden vernietigd, onttrokken of hergebruikt. Anders dan Shell stelt, is dat in overeenstemming met het doel van het landelijke overheidsbeleid uit het LAP 3 om zoveel mogelijk ZZS uit de leefomgeving te weren.^[23]Om dat doel te bereiken, wordt namelijk niet alleen ingezet op het waar mogelijk voorkomen van de vervaardiging van nieuwe stoffen met ZZS, maar ook op een goede omgang met reeds aanwezige of toekomstige stoffen met ZZS, waaronder acceptatie, verwerking, hergebruik en vernietiging. In het kader van het doelmatig beheer van afvalstoffen heeft het college de onderzoeksverplichtingen in voorschrift 3.2.6 daarom niet alleen van toepassing kunnen verklaren op afvalpreventie, maar ook op afvalscheiding.

48.2.

De rechtbank stelt vast dat in voorschrift 3.2.6 een opsomming wordt gegeven van de aspecten waaraan aandacht moet worden besteed in het afvalpreventie- en afvalscheidingsonderzoek. Met het college is de rechtbank van oordeel dat daarmee in het voorschrift voldoende duidelijk wordt gemaakt welke beoordelingscriteria het college gebruikt bij het beoordelen van het onderzoek. Indien het onderzoek op een of enkele van deze aspecten wordt afgekeurd, zal Shell, net als andere bedrijven die dit voorschrift opgelegd hebben gekregen, het onderzoek op die punten moeten herzien. Van rechtsonzekerheid of rechtsongelijkheid is daarom geen sprake.

48.3.

Naar het oordeel van de rechtbank wordt Shell op grond van dit voorschrift voorts niet verplicht om activiteiten te ontplooien die zij niet heeft aangevraagd en ook niet vergund heeft gekregen. Blijkens het voorschrift wordt Shell gevraagd om in beeld te brengen wat de mogelijkheden zijn om het ontstaan van afvalstoffen met ZZS te reduceren en om ZZS uit haar afvalstoffen te scheiden of te vernietigen, waarbij ook ingegaan dient te worden op te treffen maatregelen. Een analyse van de haalbaarheid van die maatregelen vormt een onderdeel van het gevraagde onderzoek. Daarbij geldt dat alleen de in het onderzoek beschreven zekere maatregelen volgens de goedgekeurde planning dienen te worden uitgevoerd. Uit de toelichting bij voorschrift 3.2.6 volgt dat hieronder maatregelen worden verstaan waarvan Shell zelf van oordeel is dat deze uitgevoerd kunnen worden. Dat betekent dat van Shell niet wordt verlangd om maatregelen te nemen die niet uitvoerbaar zijn. De verwachting van de Stab dat de naleving van het voorschrift dat zekere maatregelen moeten worden uitgevoerd, slechts een administratieve handeling zal inhouden, deelt de rechtbank niet zonder meer. Die verwachting is immers gebaseerd op de niet onderbouwde veronderstelling dat Shell dan waarschijnlijk geen maatregelen zal aandragen. Naar het oordeel van de rechtbank dient het voorschrijven van de maatregelen die Shell zelf uitvoerbaar acht het belang van de bescherming van het milieu.

48.4.

Het betoog van Shell slaagt wel voor zover dat ziet op de informatie genoemd achter de eerste twee gedachtestreepjes van voorschrift 3.2.6. Shell heeft in de aanvraag immers al een beschrijving van het bedrijf en het werkproces en een overzicht van afvalstoffen die ZZS kunnen bevatten, verstrekt. Het belang van de bescherming van het milieu vereist niet dat die informatie nogmaals wordt verstrekt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college ook niet deugdelijk gemotiveerd dat het in het belang van de bescherming van het milieu nodig is om in het afvalpreventieonderzoek in te gaan op de gehaltes van de in de afvalstoffen aanwezige ZZS. De rechtbank verwijst daarbij naar hetgeen zij onder 20.1 en 20.2 heeft overwogen. Ook de omstandigheid dat het voorschrift volgens het college voldoende mogelijkheden tot maatwerk biedt, maakt dat niet anders. Daarmee is de noodzaak tot het verschaffen van inzicht in de gehaltes aan ZZS in de afvalstoffen immers nog niet gegeven.

48.5.

Het betoog van Shell slaagt niet voor zover dat ziet op de analyse van de negatieve gevolgen voor mens en milieu van afvalstoffen die ZZS bevatten. Naar het oordeel van de rechtbank mag van Shell worden verwacht om in het kader van het afvalpreventieonderzoek bij deze analyse naar de hele afvalketen te kijken. Binnen haar mogelijkheden mag van haar worden verwacht een uiteenzetting te geven van de negatieve gevolgen van haar afvalstoffen voor mens en milieu. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat Shell op de hoogte is dan wel kan geraken van wat er met haar afvalstoffen met ZZS gebeurt. Daarbij valt te denken aan de wijze waarop de afvalstoffen met ZZS worden aangeboden voor transport, op welke manier die worden getransporteerd naar de afvalverwerker en wat de afvalverwerker daarmee doet. Zoals ook in de toelichting bij voorschrift 3.2.7 wordt vermeld, zal het om een algemene analyse gaan, omdat er in dat stadium meestal nog geen beoogde toepassing van een afvalstof bekend is. Het onderzoek heeft bovendien betrekking op mogelijke afvalpreventie- en afvalreductiemaatregelen die Shell (mede gelet op de gevolgen voor mens en milieu verderop in de afvalketen) zelf kan nemen, en dus niet op maatregelen die geen betrekking hebben op het in werking zijn van haar inrichting.

49. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het eerste en tweede gedachtestreepje van voorschrift 3.2.6 vernietigen. Voor het overige blijft dit voorschrift in stand.

Voorschrift 3.2.7

50. Op grond van voorschrift 3.2.7 moet het in voorschrift 3.2.6 bedoelde afvalpreventie- en afvalscheidingsonderzoek binnen vijf jaar na goedkeuring van het vorige onderzoek herhaald worden en ter goedkeuring aan het bevoegd gezag worden overgelegd.

50. Shell betoogt dat voorschrift 3.2.7 om dezelfde redenen als door Shell aangevoerd tegen voorschrift 3.2.6 niet in stand kan blijven.

51.1.

De rechtbank heeft naar aanleiding van de beroepsgronden van Shell tegen voorschrift 3.2.6 reeds overwogen dat dit voorschrift in stand blijft met uitzondering van het eerste en tweede gedachtestreepje. Tegen de in voorschrift 3.2.7 voorgeschreven herhaling van het onderzoek na vijf jaar heeft Shell geen afzonderlijke beroepsgronden aangevoerd. Om die reden blijft dit voorschrift in stand. Ook bij het herhaalde onderzoek zal het onderzoek geen betrekking hoeven te hebben op de aspecten genoemd achter de te vernietigen eerste twee gedachtestreepjes van voorschrift 3.2.6.

Geluid

Voorschriften 5.1.1 en 5.1.4

Voorschrift voor hele inrichting

52. Shell is het niet eens met voorschriften 5.1.1 en 5.1.4. Shell voert als eerste aan dat zij het college heeft verzocht om voorschrift 5.1.1 te laten vervallen en in plaats daarvan een voorschrift op te nemen met geluidgrenswaarden die gelden voor de hele inrichting. Shell acht dit wenselijk, omdat zij dan eventueel geluidreducerende maatregelen kan nemen bij andere fabrieken dan de PTU, ter compensatie voor het geluid van de PTU.

52.1.

De rechtbank is van oordeel dat het college ervoor heeft kunnen kiezen niet te voorzien in een voorschrift met geluidgrenswaarden die gelden voor de hele inrichting van Shell. Het college heeft toegelicht dat zij alleen beschikt over verouderde gegevens over de geluidemissies van de bestaande installaties en activiteiten van Shell. Als geluidnormen worden voorgeschreven voor de hele inrichting zal bovendien moeten worden gekeken of de geluidnormen voor de bestaande installaties en activiteiten moeten worden aangescherpt in verband met eventuele nieuwe BBT-documenten. De rechtbank overweegt dat het college gelet hierop voldoende heeft gemotiveerd waarom het niet mogelijk was te voorzien in een geluidvoorschrift voor de hele inrichting.

Immissiepunten op 10 en 15 meter hoogte

53. Shell betoogt verder dat in voorschriften 5.1.1 en 5.1.4 ten onrechte immissiepunten zijn opgenomen die niet zijn gelegen op de gevel van te beschermen woningen, maar op een hoogte van 10 en 15 meter. Volgens Shell is dit in strijd met de Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai 1999 (HMRI), die op grond van artikel 2.3, eerste lid, van het Reken- en meetvoorschrift geluid van toepassing is voor het bepalen van het equivalent geluidsniveau vanwege een industrieterrein. Volgens de HMRI moet de geluidbelasting worden bepaald op de gevels van woningen op 5 meter hoogte en niet op andere posities, aldus Shell. Shell voert verder aan dat het hanteren van immissiepunten op grotere hoogtes nadelig uitpakt voor haar. Het effect van eventueel te treffen geluidafschermende maatregelen is sterk afhankelijk van de ontvangerhoogte. Shell verwijst in dit verband naar een notitie van Peutz van 14 september 2022, waarin aan de hand van een getallenvoorbeeld is berekend dat een geluidscherm een geluidreducerend effect heeft van 5 dB op de gevels van omliggende woningen, terwijl ditzelfde geluidscherm slechts een geluidreducerend effect heeft van 3 dB op een immissiepunt op 15 meter hoogte. Volgens Shell hoeven de immissiepunten ook niet op een grotere hoogte dan 5 meter te worden geplaatst om rekening te houden met een gekromd geluidpad vanwege meteorologische omstandigheden, aangezien dit al is verdisconteerd in de meteocorrectieterm in de HMRI. De bescherming van achterliggende woningen is volgens Shell evenmin voldoende motivering voor de immissiepunten op een grotere hoogte dan 5 meter, aangezien deze punten in dat geval evengoed op de gevels van de achterliggende woningen kunnen worden gelegd.

54. Het college stelt zich op het standpunt dat voor ongeveer 28.000 woningen rondom het industrieterrein van Shell ‘ten hoogst toelaatbare waarden van de geluidbelasting’ (hierna: MTG’s) zijn vastgesteld. Vanwege de omvang van het industriegebied en de omgeving zijn de MTG’s niet per woning berekend, maar benaderd op basis van de gemiddelde geluidverzwakking in woonwijken. In lijn hiermee moet volgens het college de bewaking van de MTG’s worden gedaan op basis van een beperkt aantal zonebewakingspunten, waarmee wordt geborgd dat de totale hoeveelheid geluid die een woonwijk ingaat niet hoger wordt dan de waarde die correspondeert met de vastgestelde MTG’s. Met een zonebewakingspunt wordt niet uitsluitend de geluidbelasting bewaakt van de woning die in de buurt van dat bewakingspunt ligt, maar van een groter deel van de woonwijk in de buurt van dat bewakingspunt. Hiervoor kan het noodzakelijk zijn dat een bewakingspunt hoger ligt dan een nabijgelegen woning. Het uitsluitend leggen van bewakingspunten bij dichtbij de PTU gelegen woningen, zou onvoldoende bescherming bieden voor de verderop gelegen woningen, terwijl bewakingspunten leggen bij alle woningen onwerkbaar zou zijn. Het college heeft daarom gekozen voor een praktische oplossing door immissiepunten te leggen op een hoogte van 10 en 15 meter op het gekromde pad dat het geluid volgens het college aflegt van de PTU richting de woningen in de omgeving. Een verdere detaillering, bijvoorbeeld door immissiepunten te kiezen bij alle individuele woningen of met punten op verschillende hoogtes in de diverse geluidpaden, is volgens het college niet nodig. De berekende geluidniveaus op de gekozen immissiepunten zijn representatief voor een groter aantal woningen dan uitsluitend de woning ter plaatse van het betreffende rekenpunt. Volgens het college levert dit geen strijd op met de HMRI, aangezien die wel degelijk andere hoogtes voor immissiepunten dan de voorkeurshoogte van 5 meter toestaat. Volgens het college heeft Shell niet aangetoond dat het hanteren van deze immissiepunten sterk nadelig voor haar is. Het klopt dat een geluidscherm bij immissiepunten op grotere hoogtes boven maaiveld een kleiner geluidreducerend effect heeft, maar dat kleinere effect treedt ook op voor woningen die op een grotere afstand liggen. In reactie op de notitie van Peutz heeft het college het getallenvoorbeeld aangevuld, waaruit volgt dat het effect van een geluidscherm kan verschillen per positie en hoogte van de immissiepunten, maar ook per woning. Met die verschillen moet rekening worden gehouden en dat is gedaan door immissiepunten te positioneren in het geluidpad naar de woningen in de wijk.

55. In het deskundigenverslag staat dat de immissiepunten door het college bedoeld zijn als beoordelingspunten conform de HMRI. Op deze punten wordt het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau getoetst door berekening. De immissiepunten worden gebruikt om te bepalen of de geluidniveaus op de gevels van de achtergelegen woningen niet te hoog zijn. Volgens het deskundigenverslag sluit de HMRI niet uit dat immissiepunten op een andere hoogte dan 5 meter worden vastgesteld. In de HMRI wordt echter aangegeven dat het de voorkeur heeft de beoordelingshoogte voor zonering en vergunningverlening op elkaar af te stemmen op 5 meter boven het plaatselijk maaiveld.
In het deskundigenverslag staat verder dat de berekening in de notitie van Peutz van 14 september 2022 niet relevant is voor het bestreden besluit, omdat deze geen betrekking heeft op de aanleg van de PTU en het effect van een scherm sterk afhankelijk is van de exacte locatie, breedte en hoogte van het scherm ten opzichte van de geluidbron. De Stab komt gelet daarop tot de conclusie dat hetgeen door Shell is aangevoerd geen aanleiding geeft om te veronderstellen dat de immissiepunten op 10 en 15 meter boven maaiveld nadelig uitwerken voor Shell.
In het deskundigenverslag staat ten slotte dat geen meerwaarde wordt gezien in de gekozen immissiepunten op een grotere hoogte dan 5 meter om hiermee een groter deel van de achtergelegen woonwijken effectiever en doelmatiger te beschermen ten opzichte van immissiepunten voor de gevel van de maatgevende woningen. Volgens het deskundigenverslag hadden, mede gezien het feit dat de geluidbelastingen berekend en niet gemeten worden, net zo goed immissiepunten op de eerstelijns bebouwingen van de woonwijken van Vlaardingen, Schiedam, Pernis en Hoogvliet kunnen worden gesitueerd.

55.1.

De rechtbank stelt vast dat in voorschriften 5.1.1 en 5.1.4 de immissiepunten 305 (Pernis zuid) op 10 meter hoogte en 403 (Hoogvliet Steenhouwerstraat) op 15 meter hoogte zijn opgenomen. De rechtbank volgt Shell niet in haar betoog dat dit in strijd is met de HMRI. In de HMRI staat dat het de voorkeur heeft de beoordelingshoogte voor zonering en vergunningverlening op elkaar af te stemmen op 5 meter boven het plaatselijk maaiveld. Zoals de Stab ook concludeert, betekent dit niet dat op grond van de HMRI het kiezen voor een immissiepunt op een grotere hoogte dan 5 meter is uitgesloten.

55.2.

De rechtbank overweegt dat het college echter onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval, in afwijking van de hoofdregel in de HMRI, is gekozen voor immissiepunten op 10 en 15 meter hoogte. De rechtbank begrijpt dat het college hiervoor heeft gekozen omdat het plaatsen van immissiepunten op alle omliggende woningen niet werkbaar is en dat door het plaatsen van immissiepunten in het geluidpad op een grotere hoogte dan 5 meter een groter aantal woningen kan worden beschermd. In het deskundigenverslag wordt echter geconcludeerd dat hierin geen meerwaarde wordt gezien en dat net zo goed immissiepunten op de eerstelijns bebouwingen van de woonwijken van Vlaardingen, Schiedam, Pernis en Hoogvliet hadden kunnen worden gesitueerd. Ter zitting is door Shell toegelicht dat in aanvulling op immissiepunten op de eerstelijns bebouwing ook immissiepunten op de gevels van woningen halverwege de woonwijken en in het achterland kunnen worden gesitueerd en dat daarmee ook aan zonebewaking kan worden gedaan. Het college heeft ter zitting niet betwist dat daarmee een vergelijkbaar resultaat kan worden behaald. De rechtbank is er gelet hierop niet van overtuigd dat het niet mogelijk is om aan zonebewaking te doen door het plaatsen van immissiepunten op de gevels van representatieve woningen op 5 meter hoogte binnen de verschillende omliggende woonwijken, waarbij het evenmin nodig is om op alle omliggende woningen immissiepunten te plaatsen.

55.3.

De rechtbank betrekt bij dit oordeel dat Shell aannemelijk heeft gemaakt dat het plaatsen van immissiepunten op een hoogte van 10 en 15 meter voor haar nadelig kan uitpakken bij het treffen van geluidreducerende maatregelen. Dit betekent dat de rechtbank het deskundigenverslag op dit punt niet volgt. De rechtbank is, anders dan de Stab, van oordeel dat de notitie van Peutz van 14 september 2022 wel degelijk relevant is voor het bestreden besluit. In deze notitie wordt aan de hand van een getallenvoorbeeld het geluidreducerend effect van een geluidscherm berekend. In de notitie is gerekend met een hypothetisch geluidscherm van 10 meter hoog en circa 100 meter lang in de buurt van de COF 3 fabriek. De geluidsbijdrage van deze fabriek is berekend op een immissiepunt op 15 meter hoogte en op een immissiepunt op de gevel van een achterliggende woning op 5 meter hoogte. In de notitie wordt geconcludeerd dat het hypothetische geluidscherm op het immissiepunt op 15 meter hoogte zorgt voor een geluidreducerend effect van afgerond 3 dB en op het immissiepunt op de gevel voor een geluidreducerend effect van afgrond 5 dB. In het deskundigenverslag wordt terecht opgemerkt dat het getallenvoorbeeld in deze notitie niet ziet op een geluidscherm bij de PTU, maar Shell heeft onbestreden aangevoerd dat de conclusie dat het geluidreducerend effect van een geluidscherm kleiner kan zijn bij een immissiepunt op een hoogte van 15 meter ten opzichte van een immissiepunt op een hoogte van 5 meter een algemene conclusie betreft die ook geldt voor de PTU. Door het college wordt bovendien niet betwist dat een geluidscherm bij immissiepunten met een grotere hoogte een kleiner geluidreducerend effect kan hebben. De rechtbank vindt het daarom aannemelijk gemaakt dat niet is uitgesloten dat door het hanteren van immissiepunten op een hoogte van 10 en 15 meter het geluidreducerend effect van eventueel te treffen maatregelen kan worden onderschat en dat Shell als gevolg hiervan meer geluidreducerende maatregelen moet nemen dan wanneer immissiepunten op de gevels van de betrokken woningen waren gekozen.

55.4.

Het college heeft in reactie op de notitie van Peutz het getallenvoorbeeld aangevuld met onder meer een extra rekenpunt (404c) op de gevel van een woning tegenover de woning die in de notitie van Peutz is gehanteerd (rekenpunt 404a). Uit deze aanvulling volgt volgens het college dat het hypothetische geluidscherm zorgt voor een geluidreducerend effect van 1,6 dB op de gevel van deze woning, zodat het geluidreducerend effect van het hypothetische geluidscherm juist groter is op het immissiepunt op 15 meter hoogte. De rechtbank vindt dit echter geen overtuigend argument om te kiezen voor immissiepunten op 10 en 15 meter hoogte. De rechtbank leidt hieruit af dat het hanteren van immissiepunten op hoogtes van 10 en 15 meter voor de berekening van de geluidbelasting op de woningen juist kan leiden tot zeer wisselende uitkomsten voor eventueel te treffen geluidreducerende maatregelen door Shell.

55.5.

De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat de HMRI op zichzelf niet in de weg staat aan het hanteren van immissiepunten op 10 en 15 meter hoogte voor het berekenen van de geluidbelasting op de omliggende woningen. Shell heeft echter aannemelijk gemaakt dat deze keuze van het college voor haar nadelig kan uitpakken bij het treffen van eventuele geluidreducerende maatregelen, terwijl het college daartegenover niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze keuze een meerwaarde heeft dan wel dat het niet mogelijk is om aan om aan zonebewaking te doen door het plaatsen van immissiepunten op representatieve punten op de gevels van woningen op de voorkeurshoogte van 5 meter binnen de verschillende omliggende woonwijken. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd.

Immissiepunt BBF 4

56. Shell betoogt dat immissiepunt BBF 4 op een onjuiste locatie is gesitueerd. Zij voert aan dat in voorschrift 5.1.4 ten onrechte het immissiepunt BBF 4 is opgenomen op de kade westelijk van een lossend schip. Shell vindt onduidelijk wat het doel is van dit immissiepunt. Het immissiepunt ligt niet in de richting van woningen, wat voor het bewaken van geluid naar de woonomgeving een voorwaarde is. De geluidbronnen van de schepen liggen bovendien op diverse afstanden van het immissiepunt, waardoor de geluidemissie van deze bronnen niet direct kan worden gemeten.

57. Het college stelt zich op het standpunt dat immissiepunt BBF 4 is bedoeld voor uitsluitingsonderzoek. Mochten er klachten komen over geluid dat van de schepen voor de PTU afkomstig zou kunnen zijn, dan is door middel van immissiepunt BBF 4 voor de handhaver eenvoudig te verifiëren of uit te sluiten dat deze schepen inderdaad de oorzaak zijn van de overlast.

57. In het deskundigenverslag staat dat immissiepunt BBF 4 bedoeld is voor het

uitsluitingsonderzoek bij klachten bij woningen en niet voor extrapolatie en/of voor het op

basis van voorschrift 5.1.4 handhaven van de geluidgrenswaarden. Handhaving van de grenswaarden dient plaats te vinden op de immissiepunten nabij de woningen. Immissiepunt BBF 4 lag ten tijde van de vergunningaanvraag op de rand van de kade naast de insteekhaven aan de noordoostzijde van het Shell-terrein. Uit door Shell overgelegde informatie blijkt dat de insteekhaven inmiddels breder is gemaakt doordat de kade, die boven het water lag, is verbreed, om transport van onderdelen voor de PTU en de BBF mogelijk te maken. Momenteel is het immissiepunt BBF 4 dus in het water van de insteekhaven gesitueerd. Mocht het zo zijn, dat de kade aan de westzijde van de insteekhaven niet wordt teruggebracht, dan zou verplaatsing van immissiepunt BBF 4 voor de hand liggen.

58.1.

De rechtbank heeft in de uitspraak van heden in zaak 22/2003 over de BBF geoordeeld dat het college in het kader van het belang van de bescherming van het milieu heeft kunnen voorzien in immissiepunten ten behoeve van uitsluitingsonderzoek, waaronder immissiepunt BBF 4. In deze uitspraak heeft de rechtbank verder geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat immissiepunt BBF 4, gelet op de plek waar dit is gepositioneerd, effectief is. De rechtbank verwijst voor de motivering van dit oordeel naar de uitspraak van heden in zaak 22/2003. Het bestreden besluit is gelet hierop onvoldoende gemotiveerd.

59. De conclusie van het voorgaande is dat voorschriften 5.1.1 en 5.1.4 niet in stand kunnen blijven. De rechtbank zal deze voorschriften vernietigen voor zover hierin immissiepunten zijn opgenomen op 10 en 15 meter hoogte (immissiepunten 305 Pernis Zuid en 403 Hoogvliet Steenhouwerstraat) en voor zover het immissiepunt BBF 4 betreft.

Verhogen grenswaarden in de dag- en avondperiode

60. Shell heeft de beroepsgrond dat de grenswaarden in voorschrift 5.1.4 in de dag- en avondperiode moeten worden verhoogd met het berekende geluidreducerend effect van een geluidscherm aan de oostzijde van de insteekhaven ter zitting ingetrokken. De rechtbank zal over deze beroepsgrond daarom geen oordeel geven.

Voorschrift 5.1.3

61. Voorschrift 5.1.3 luidt als volgt:

“Binnen zes maanden nadat de aangevraagde verandering in werking is gebracht moet aan het bevoegd gezag een rapport ter goedkeuring worden gezonden. In dit rapport moet door middel van metingen en berekeningen worden aangetoond dat wordt voldaan aan de in dit hoofdstuk gestelde grenswaarden. Indien niet wordt voldaan aan de grenswaarden in dit hoofdstuk, dan moet in het rapport zijn opgenomen welke aanvullende maatregelen zijn getroffen of zullen worden getroffen binnen zes maanden.Het moment waarop de aangevraagde veranderingen in werking worden gebracht moet vooraf worden gemeld aan het bevoegd gezag.”

62. Shell is het niet eens met dit voorschrift. Shell betoogt dat onduidelijk is wat de juridische status is van het besluit over goedkeuring van het rapport dat zij moet indienen. Verder voert Shell aan dat in het voorschrift ten onrechte is opgenomen dat de termijn van zes maanden die zij heeft om aanvullende maatregelen te treffen wanneer niet aan de geluidgrenswaarden kan worden voldaan al begint te lopen voordat is besloten over de goedkeuring van het rapport. Shell voert verder aan dat het onzeker is of eventuele aanvullende maatregelen binnen een termijn van zes maanden kunnen worden getroffen, zodat een mogelijkheid moet bestaan om een langere implementatietermijn te krijgen. Ten slotte voert Shell aan dat het voorschrift er niet in voorziet dat zij, in het geval niet aan de geluidgrenswaarden kan worden voldaan, gedurende de termijn van zes maanden om het rapport op te stellen en gedurende de termijn van zes maanden om aanvullende maatregelen te treffen is ontheven van de verplichting om de geluidgrenswaarden na te leven.

63. Het college stelt zich op het standpunt dat het goedkeuringsbesluit een beschikking is als bedoeld in de Awb. Wanneer blijkt dat niet aan de geluidgrenswaarden kan worden voldaan, begint de termijn van zes maanden om aanvullende maatregelen te treffen te lopen vanaf het moment dat het rapport is ingediend. Indien eventuele aanvullende maatregelen niet binnen zes maanden kunnen worden getroffen, kan Shell met de handhaver afstemmen welke termijn dan aanvaardbaar is en onder welke voorwaarden. Het college stelt zich ten slotte op het standpunt dat Shell aan de geluidgrenswaarden moet voldoen, ook in de onderzoeksperiode en de periode om aanvullende maatregelen te treffen.

63.1.

De rechtbank overweegt dat niet op voorhand kan worden bepaald wat de juridische status van een te nemen goedkeuringsbeslissing is. Het hangt immers van de inhoud van de goedkeuringsbeslissing af of deze op rechtsgevolg is gericht. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het voorschrift rechtsonzeker is. De rechtbank ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat Shell, ingeval niet aan de geluidgrenswaarden wordt voldaan, op voorhand zou moeten worden ontheven van de verplichting om deze na te leven gedurende de termijn van het opstellen van het rapport en het treffen van eventuele aanvullende maatregelen. In dat geval moet immers in beginsel handhavend worden opgetreden, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van Shell (tijdelijk) niet kan worden verlangd om de geluidgrenswaarden na te leven. De rechtbank ziet om die reden ook geen aanleiding om de termijnen die in dit voorschrift staan te verlengen, zoals door Shell is verzocht. Het college heeft toegelicht dat Shell met de handhaver kan afstemmen indien een langere termijn nodig is voor het treffen van aanvullende maatregelen, zodat een mogelijkheid bestaat om een langere implementatietermijn te krijgen indien dit noodzakelijk is.
Het betoog van Shell tegen dit voorschrift slaagt niet.

Geur

Voorschrift 6.1.3

64. Voorschrift 6.1.3 luidt als volgt:

“Indien het voor de gehele inrichting geldende maatregelniveau met het inwerking zijn van de PTU niet wordt nageleefd moet in opdracht van vergunninghouder een plan van aanpak worden opgesteld en bij het bevoegd gezag ter goedkeuring worden ingediend. Uit dit plan van aanpak moet blijken of en zo ja, met welke middelen het geldende maatregelniveau alsnog gehaald wordt. Dit dient te zijn afgerond binnen 6 maanden nadat het rapport van de geurmetingen als voornoemd is ingediend. De maatregelen die in het plan van aanpak worden vermeld moeten nadat het bevoegd gezag heeft ingestemd worden uitgevoerd.”

65. Shell is het niet eens met dit voorschrift. Shell voert aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat maatregelniveau I voor de hele inrichting van Shell geldt en dat de PTU ook aan dit maatregelniveau moet voldoen. Volgens Shell is de verwachting dat de PTU kan voldoen aan maatregelniveau II en niet aan het strengere maatregelniveau I.

65.1.

Shell en het college hebben ter zitting overeenstemming bereikt over dit voorschrift. Die overeenstemming houdt in dat de eerste zin van dit voorschrift als volgt komt te luiden: “Indien het aangevraagde geurniveau met het in werking zijn van de PTU niet wordt bereikt, moet in opdracht van vergunninghouder een plan van aanpak worden opgesteld en bij het bevoegd gezag ter goedkeuring worden ingediend”. Daarbij geldt dat tussen Shell en het college niet in geschil is dat het aangevraagde geurniveau voor de PTU maatregelniveau II is.

65.2.

De rechtbank ziet daarom aanleiding om voorschrift 6.1.3 te vernietigen en zelf in de zaak te voorzien, door te bepalen dat dit voorschrift als volgt komt te luiden:

“Indien het aangevraagde geurniveau met het in werking zijn van de PTU niet wordt bereikt moet in opdracht van vergunninghouder een plan van aanpak worden opgesteld en bij het bevoegd gezag ter goedkeuring worden ingediend. Uit dit plan van aanpak moet blijken of en zo ja, met welke middelen het geldende maatregelniveau alsnog gehaald wordt. Dit dient te zijn afgerond binnen 6 maanden nadat het rapport van de geurmetingen als voornoemd is ingediend. De maatregelen die in het plan van aanpak worden vermeld moeten nadat het bevoegd gezag heeft ingestemd worden uitgevoerd.”

Conclusie en gevolgen

66. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen op de wijze zoals voorzien in het dictum van deze uitspraak. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien zoals weergegeven in het dictum van deze uitspraak.

67. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan Shell vergoeden en krijgt Shell ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door haar gemachtigden krijgt Shell een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De rechtbank ziet aanleiding een vergoeding toe te kennen voor het ingediende beroepschrift (1 punt) en voor de schriftelijke reactie van de gemachtigden op het deskundigenverslag (0,5 punt). Voor het deelnemen aan de zitting wordt geen punt toegekend, nu hiervoor reeds een vergoeding is toegekend in de uitspraak over de omgevingsvergunning voor de BBF (zaak 22/2003) die gelijktijdig met deze zaak ter zitting is behandeld. Ook voor het door Shell overgelegde deskundigenrapport wordt in deze procedure geen vergoeding toegekend, nu voor het opstellen van dit rapport reeds een vergoeding is toegekend in genoemde procedure over de omgevingsvergunning voor de BBF. De totale proceskostenvergoeding die het college aan Shell dient te voldoen bedraagt dan (1,5 punt x € 907,- x wegingsfactor 1 =) € 1.360,50.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 4 juli 2022 voor zover het betreft:

- algemene opmerking 0.1.2;

- voorschriften 2.1.1 tot en met 3.2.7 voor zover deze voorschriften betrekking

hebben op dierlijke bijproducten;

- voorschrift 2.1.6;

- voorschrift 3.1.1, eerste, vierde en vijfde gedachtestreepje;

- voorschrift 3.1.2;

- voorschrift 3.2.1, vanaf het tweede gedachtestreepje;

- voorschriften 3.2.2 tot en met 3.2.5;

- voorschrift 3.2.6, eerste en tweede gedachtestreepje;

- voorschrift 5.1.1 voor zover het immissiepunten 305 en 403 betreft;

- voorschrift 5.1.4 voor zover het immissiepunten 305 en BBF 4 betreft;

- voorschrift 6.1.3;

- voorziet ten aanzien van voorschriften 2.1.6, 3.1.6, en 6.1.3 zelf in de zaak als volgt:

- voorschrift 2.1.6 komt als volgt te luiden:

a. de reden tot wijziging;

b. de aard van de wijziging;

c. de gevolgen van de wijziging voor andere onderdelen van het AV-beleid en de

AO/IC;

d. de datum waarop vergunninghouder de wijziging wil invoeren.

Goedkeuring wordt verleend als de wijzingen voldoen aan de eisen in hoofdstuk

D3 van het LAP 3. Pas na goedkeuring van het bevoegd gezag mag de wijziging doorgevoerd worden. Als het bevoegd gezag niet binnen acht weken heeft besloten over de goedkeuring dan moet deze worden geacht te zijn verleend.”

- aan voorschrift 3.1.6 wordt de volgende tekst toegevoegd:

“In het A&V-beleid dient vergunninghouder per relevante (mogelijk ZZS-houdende) afvalstroom per Euralcode te vermelden:

- met welke meetnormen de analyses worden uitgevoerd;

- welke informatie niet in beeld kan worden gebracht, wat daar de oorzaken van zijn en welke actie vergunninghouder daarop onderneemt.”

- voorschrift 6.1.3 komt als volgt te luiden:

- bepaalt dat deze uitspraak, voor zover daarmee zelf in de zaak is voorzien, in de plaats komt van de vernietigde delen van het besluit van 4 juli 2022;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan Shell moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.360,50 aan proceskosten aan Shell.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, en mr. J. Schaaf en mr. A.J. van der Ven, leden, in aanwezigheid van mr. M.M. Wesselo, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 3:46

Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.

Artikel 6:19

1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

(…).

Invoeringswet Omgevingswet

Artikel 4.3

Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:

ls tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,

als tegen het besluit geen beroep openstaat: tot het besluit van kracht wordt.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

(…)

1°.het oprichten,

2°.het veranderen of veranderen van de werking of

3°.het in werking hebben

van een inrichting of mijnbouwwerk.

(…).

Artikel 2.14

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:

a. betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:

1°. de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk daarvoor gevolgen kan veroorzaken;

2°. de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan;

3°. de met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk en het gebied waar de inrichting of het mijnbouwwerk zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu;

4°. de voor het einde van de in artikel 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn of de krachtens artikel 3.12, zesde lid, aangegeven termijn ingebrachte adviezen en zienswijzen;

5°. de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen;

6°. het systeem van met elkaar samenhangende technische, administratieve en organisatorische maatregelen om de gevolgen die de inrichting of het mijnbouwwerk voor het milieu veroorzaakt, te monitoren, te beheersen en, voor zover het nadelige gevolgen betreft, te verminderen, dat degene die de inrichting of het mijnbouwwerk drijft, met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk toepast, alsmede het milieubeleid dat hij met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk voert;

b. houdt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval rekening met:

1°. het voor hem geldende milieubeleidsplan;

2°. het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer;

3°. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende richtwaarden, voor zover de verplichting tot het rekening houden daarmee is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 of 5.17 van de Wet milieubeheer;

c. neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:

1°. dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;

2°. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer, is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet, dan wel voor zover het inrichtingen betreft voortvloeit uit de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder;

3°. in afwijking van onderdeel 2°, neemt het bevoegd gezag, voor zover het de geldende grenswaarden betreft, die voortvloeien uit de in dat onderdeel genoemde artikelen van de Wet geluidhinder, bij de beslissing op de aanvraag om een vergunning voor een inrichting, gelegen op een industrieterrein waarvoor een geluidreductieplan als bedoeld in artikel 67 van de Wet geluidhinder is vastgesteld, het geldende geluidreductieplan in acht;

4°. de onderdelen van het advies, bedoeld in artikel 2.26, tweede lid, ten aanzien waarvan in het advies is aangegeven dat daaraan moet worden voldaan, voor zover daardoor geen strijd ontstaat met het bepaalde in de andere onderdelen van dit lid of het tweede lid, of het bepaalde bij of krachtens artikel 2.22;

d. en betrekt het bevoegd gezag bij die beslissing de bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5.1 van de Wet milieubeheer ter uitvoering van een EU-richtlijn of EU-verordening gestelde milieukwaliteitseisen op de bij die maatregel aangegeven wijze, voor zover de verplichting daartoe krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer is vastgelegd in die maatregel.

(…).

3. Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.

(…).

Artikel 2.22

(…).

2. Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd.

3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voor daarbij aangewezen categorieën activiteiten of gevallen regels gesteld met betrekking tot het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning. Hiertoe kunnen behoren regels met betrekking tot:

voorschriften ter uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie met betrekking tot de fysieke leefomgeving;

voorschriften, inhoudende een verplichting om te voldoen aan nadere eisen die door een bij het voorschrift aangewezen bestuursorgaan worden gesteld;

voorschriften, inhoudende een verplichting voor het krachtens onderdeel b aangewezen bestuursorgaan om van de in dat onderdeel bedoelde eisen op een daarbij aan te geven wijze openbaar kennis te geven;

voorschriften die nodig zijn met het oog op het belang van de archeologische monumentenzorg;

voorschriften die niet aan de omgevingsvergunning kunnen worden verbonden.

(…).

Wet milieubeheer

Artikel 10.1a

1. Dit hoofdstuk is, met uitzondering van de artikelen 10.1, 10.2 en 10.54 en titel 10.2, niet van toepassing op de volgende stoffen, preparaten en voorwerpen:

(…)

h. voor zover daarover bij of krachtens communautaire regelgeving regels zijn gesteld:

1°. dierlijke bijproducten, met inbegrip van verwerkte producten, in de zin van verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1774/2002 (verordening dierlijke bijproducten)(PbEU 2009, L 300), behalve die welke bestemd zijn om te worden verbrand of gestort of voor gebruik in een biogas- of composteerinstallatie;

(…).

2. Op de in het eerste lid bedoelde stoffen, preparaten en voorwerpen is, voor zover het afvalstoffen betreft, het bepaalde bij of krachtens de artikelen 15.33, 15.35 en 15.36, alsmede de artikelen 2.4, 2.22, derde lid, en 2.23, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, evenmin van toepassing.

Artikel 10.14

1. Ieder bestuursorgaan houdt rekening met het geldende afvalbeheerplan bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen.

2. Voor zover het afvalbeheerplan niet voorziet in het onderwerp met betrekking waartoe de bevoegdheid wordt uitgeoefend, houdt het bestuursorgaan rekening met de voorkeursvolgorde, aangegeven in artikel 10.4, en de criteria, genoemd in artikel 10.5, eerste lid.

3. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen.

Artikel 10.38

Degene die zich van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen ontdoet door deze af te geven aan een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a tot en met f, registreert met betrekking tot zodanige afgifte:

de datum van afgifte;

de naam en het adres van degene aan wie de afvalstoffen worden afgegeven;

de gebruikelijke benaming en de hoeveelheid van die afvalstoffen;

e plaats waar en de wijze waarop de afvalstoffen worden afgegeven;

de voorgenomen wijze van beheer van de afvalstoffen;

ingeval de afgifte geschiedt door tussenkomst van een ander die opdracht heeft de afvalstoffen te vervoeren naar degene voor wie deze zijn bestemd: diens naam en adres en de naam en het adres van degene in wiens opdracht het vervoer geschiedt.

2. De geregistreerde gegevens worden ten minste vijf jaar bewaard en gedurende die periode door de afvalstoffenhouder ter beschikking gehouden van degenen die zijn belast met het toezicht of de douanecontrole op de naleving van de wet en van voorgaande afvalstoffenhouders.

3. Een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a of b, die zich van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen ontdoet door deze af te geven aan een andere zodanige persoon, meldt met betrekking tot een zodanige afgifte de in het eerste lid bedoelde gegevens aan een door Onze Minister aan te wijzen instantie.

Artikel 10.39

1. Degene die zich van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen ontdoet door afgifte aan een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a tot en met e, verstrekt:

a. aan deze persoon een omschrijving van aard, eigenschappen en samenstelling van die afvalstoffen;

b. aan degene die opdracht heeft de afvalstoffen naar die persoon te vervoeren, een begeleidingsbrief.

2. De begeleidingsbrief bevat ten minste de in het eerste lid, onder a, en de in artikel 10.38, eerste lid, bedoelde gegevens.

Artikel 10.41

1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop aan de artikelen 10.38 tot en met 10.40 uitvoering wordt gegeven.

(…).

Toepassing van het voorzorgsbeginsel bij de vergunningverlening voor de PTU van Shell Nederland Raffinaderij B.V.

Uitspraak

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 september 2025 in de zaak tussen

Shell Nederland Raffinaderij B.V., uit Rotterdam, hierna: Shell

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, het college

Inleiding

Samenvatting

Het bestreden besluit

Beoordeling door de rechtbank

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Voetnoten