Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
Zaaknummer: NL23.29412
[V-Nummer]
uitspraak van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken in de zaak tussen
[eiseres] ,
geboren op [geboortedatum] 1973, van Chinese nationaliteit, eiseres
(gemachtigde: mr. J.M.M. Heilbron),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Noordeloos).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat eiseres heeft ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op haar asielaanvraag van 4 februari 2023. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft daarop een reactie ingediend.
1.1.
De rechtbank heeft het beroep op 20 december 2023 op zitting behandeld. De rechtbank heeft het beroep tegelijk behandeld met de beroepen van [naam 1] (ECLI:NL:RBDHA:2024:619) en [naam 2] (ECLI:NL:RBDHA:2024:617). Op deze beroepen is bij afzonderlijke uitspraak van vandaag uitspraak gedaan. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, mr. F. Zeven als waarneemster van de gemachtigde van [naam 2] en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Achtergrond en standpunten van partijen
2. Deze uitspraak gaat over de vraag of verweerder met Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire (WBV) 2023/3 rechtsgeldig de beslistermijn van asielaanvragen met negen maanden heeft verlengd. Het antwoord op die vraag is van belang voor de beantwoording van de vraag of eiseres een geldige ingebrekestelling en daarna een ontvankelijk beroep heeft ingediend.
2.1.
Eiseres heeft op 4 februari 2023 een asielaanvraag ingediend. Zij heeft verweerder op 17 augustus 2023 in gebreke gesteld, omdat verweerder nog geen beslissing op deze aanvraag had genomen. Op 15 september 2023 heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank wegens het niet tijdig beslissen op haar asielaanvraag.
2.2.
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de initiële beslistermijn van zes maanden [1] in deze zaak eindigt op 4 augustus 2023. Ook is niet in geschil dat verweerder op dat moment geen beslissing op de aanvraag heeft genomen.
2.3.
De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de beslistermijn op het moment van de ingebrekestelling van 17 augustus 2023 was verstreken en gelet daarop of het daarna ingediende beroep ontvankelijk is.
2.4.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beslistermijn op het moment van de ingebrekestelling nog niet was verstreken. De wettelijke beslistermijn van zes maanden zou in dit geval verstrijken op 4 augustus 2023, maar door de inwerkingtreding van WBV 2023/3 is die beslistermijn volgens verweerder met negen maanden verlengd. Hierdoor zal de beslistermijn pas verstrijken op 4 mei 2024. De ingebrekestelling is daarom te vroeg ingediend. Dat betekent volgens verweerder dat het beroep niet-ontvankelijk is.
2.5.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de beslistermijn op het moment van de ingebrekestelling al was verlopen. Zij voert aan dat de verlenging van de beslistermijn met negen maanden niet rechtmatig is. Verweerder mocht die verlenging niet baseren op artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet (Vw) 2000, omdat niet is gebleken van een situatie als bedoeld in die bepaling. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst eiseres naar een uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 6 januari 2023. [2] Het beroep is daarom volgens eiseres ontvankelijk en gegrond. Eiseres verzoekt de rechtbank om verweerder op te dragen binnen twee weken na de uitspraak alsnog een besluit te nemen op straffe van een dwangsom.
Het juridische kader
3. Verweerder neemt op grond van artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000 binnen zes maanden na ontvangst van een asielaanvraag een besluit. [3] Deze termijn kan verweerder op grond van het vierde lid, aanhef en onder b, van dit artikel met ten hoogste negen maanden verlengen, indien een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden. Dit is een implementatie van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn. [4]
4. Bij brief van 26 augustus 2022 heeft verweerder de Tweede Kamer geïnformeerd over het besluit om de wettelijke beslistermijn van zes maanden op grond van artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 categoriaal te verlengen met negen maanden. [5] Deze maatregel is ingegaan met de inwerkingtreding van WBV 2022/22 op
27 september 2022. [6] Dit WBV geldt voor asielaanvragen die zijn ingediend vóór 1 januari 2023 en waarvan op het moment van inwerkingtreding de wettelijke beslistermijn nog niet was verstreken. Verweerder heeft vervolgens bij brief van 3 februari 2023 aangegeven de wettelijke beslistermijn van in 2023 ingediende asielaanvragen ook met negen maanden te verlengen. [7] Dat is opgenomen in WBV 2023/3. Dit besluit is met terugwerkende kracht in werking getreden vanaf 1 januari 2023. [8]
Eerdere uitspraken
5. Deze rechtbank en zittingsplaats heeft zich in haar uitspraak van 6 januari 2023 uitgelaten over de rechtmatigheid van WBV 2022/22. [9] De rechtbank oordeelde dat deze WBV niet rechtmatig was. Over de rechtmatigheid van WBV 2023/3 heeft de rechtbank zich nog niet eerder uitgesproken.
6. Zowel partijen als de rechtbank zijn bekend met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 november 2023. [10] Hierin heeft de Afdeling aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) prejudiciële vragen gesteld over de betekenis van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn in een zaak waarin toepassing was gegeven aan WBV 2022/22.
7. Evenals deze rechtbank, zittingsplaats Arnhem, in een uitspraak van
12 december 2023 [11] en na bespreking met partijen ter zitting, ziet de rechtbank in die vragen geen aanleiding om af te zien van het geven van een eindoordeel. De aard van de zaak vereist dat op korte termijn uitspraak wordt gedaan. Uit de verwijzingsuitspraak van de Afdeling blijkt verder niet dat de Afdeling het HvJ EU heeft verzocht om toepassing van de prejudiciële spoedprocedure. Niet te verwachten is daarom dat de vragen binnen afzienbare tijd zullen worden beantwoord. [12]
8. De rechtbank voegt daar nog aan toe dat zij eerder (ook niet onder WBV 2022/22) geen aanleiding heeft gezien tot het stellen van prejudiciële vragen en dat zij bij een relevante onduidelijkheid in het Europese recht, anders dan de hoogste nationale rechter, niet verplicht is om vragen te stellen.
9. Ter zitting is het mogelijke vervolg van een te geven definitieve uitspraak van de rechtbank besproken. Naar blijkt uit de mededelingen van beide partijen is de mogelijkheid van hoger beroep over en weer zeer reëel. Dat op zich vormt echter geen argument om af te zien van het doen van een einduitspraak. Dat was het voor partijen uitdrukkelijk ook niet. Zij hebben op de zitting juist aangegeven een einduitspraak op prijs te stellen.
10. In dat verband heeft verweerder op de zitting medegedeeld dat hij zich de moeilijke positie van de rechtbank realiseert en dat de landsadvocaat daarom bij de Afdeling bij de behandeling ter zitting heeft gevraagd om in het geval van prejudiciële vragen een handreiking aan de rechtbanken te doen hoe zij dergelijke beroepen dan zouden kunnen afdoen. In de verwijzingsuitspraak [13] is een dergelijke handreiking echter niet opgenomen. Ook in dat opzicht bestaat er voor de rechtbank geen grond om af te zien van het doen van een einduitspraak.
WBV 2023/3
11. In de toelichting op WBV 2023/3 staat dat een beoordeling kort voor 1 januari 2023 heeft uitgewezen dat het noodzakelijk was om ook de beslistermijn van asielaanvragen die in 2023 zijn ingediend, categoriaal met negen maanden te verlengen. Voor de redenen van die verlenging verwijst WBV 2023/3 naar de brief van 3 februari 2023. [14]
12. In de brief van 3 februari 2023 staan de volgende redenen voor de verlenging van de beslistermijn:
- De stijging van het aantal asielaanvragen in de afgelopen jaren;
- De productiecijfers van de IND [15] over deze periode en de beperkte besliscapaciteit, omdat ondanks de forse investeringen opschaling tijd kost;
- De prognoses over de instroom in 2023. Naar verwachting zal die hoog blijven en de besliscapaciteit van de IND ruim overstijgen;
- Extra werkzaamheden in verband met de beëindiging van de tijdelijke bescherming van vreemdelingen met een tijdelijke Oekraïense verblijfsvergunning.
13. In WBV 2023/3 staat verder dat omstreeks 1 juli 2023 wordt beoordeeld of de maatregel nog in stand moet blijven of dat de voorraad bij de IND zich zodanig heeft ontwikkeld dat een verlenging van de wettelijke beslistermijn niet meer noodzakelijk is. De uitkomst van die beoordeling staat in de brief van 13 juli 2023. [16] Verweerder heeft daarin aangegeven dat de situatie op dat moment geen aanleiding heeft gegeven voor de conclusie dat de verlenging van de beslistermijn niet meer noodzakelijk is. Dat heeft verweerder gemotiveerd door te wijzen op de (te verwachten) hoge instroom, waardoor de voorraden en de beslistermijnen bij asielaanvragen van de IND naar verwachting alleen maar oplopen gedurende 2023.
14. De rechtbank heeft op de zitting met partijen gesproken over de beoordelingsperiode. Partijen zijn het erover eens dat niet alleen moet worden gekeken naar de situatie op het moment van het instellen van WBV 2023/3, maar dat ook de situatie moet worden meegenomen zoals die is ten tijde van het sluiten van het onderzoek door de rechtbank. De rechtbank sluit zich daarbij aan.
Cijfers voor de beoordeling
15. Om een beeld te krijgen van de feitelijke situatie zal de rechtbank kijken naar de cijfers over het aantal eerste asielverzoeken in Nederland. Zoals ter zitting is besproken vallen nareisaanvragen en herhaalde asielaanvragen niet onder het bereik van artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn. Aan eerste asielaanvragen is voor verweerders organisatie ook een grotere belasting verbonden dan bij de andere aanvragen, omdat bij de eerste aanvragen altijd moet worden gehoord en bij een afwijzing eerst een voornemen moet worden genomen.
16. Bij de beoordeling gebruikt de rechtbank de cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Die cijfers zijn actueel en maken niet alleen een onderscheid tussen de zojuist genoemde typen asielaanvragen, maar zijn bovendien opgesteld onafhankelijk van elk van de procespartijen.
17. Verweerder stelt dat de redenen die ten grondslag liggen aan WBV 2022/22 nog steeds van invloed zijn op de afhandeling van asielverzoeken ingediend in het jaar 2023. De rechtbank zal daarom de hele periode over de jaren 2022 en 2023 tot aan het moment van sluiting van het onderzoek in het onderzoek betrekken. Dat levert ook een zo breed mogelijke feitelijke basis op.
Heeft verweerder de beslistermijn met WVB 2023/3 rechtsgeldig verlengd?
18. In 2022 zijn er 35.540 eerste asielaanvragen ingediend. Dit betreft gemiddeld 2.961 eerste aanvragen per maand. In de periode van januari 2023 tot en met november 2023 zijn er 34.425 eerste asielaanvragen ingediend. Dit betreft gemiddeld 3.130 aanvragen per maand. Het gemiddelde beeld over die jaren wijkt onderling dus iets meer dan 5% af. Van wezenlijke onverwachte tegenvallers ten opzichte van het bestaande beeld is in die hele periode niet gebleken.
19. Vanaf de uitspraak van 6 januari 2023 inzake WBV 2022/22 [17] heeft verweerder een jaar extra de tijd gehad om de noodzakelijke capaciteitsmaatregelen te nemen. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat verweerder onverkort te maken heeft met een capaciteitstekort en dat de getroffen maatregelen nog niet tot de gewenste verbetering hebben geleid. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder juist gewezen op de aankondiging van een nieuw WBV voor aanvragen die worden ingediend vanaf
1 januari 2024. Ook heeft hij desgevraagd bevestigd dat geen concrete indicatie te geven is van de termijn waarop de capaciteitsproblemen bij de huidige instroom op te lossen zijn.
20. Tegen de achtergrond van deze cijfers en het op de zitting door de gemachtigde van verweerder geschetste beeld van de huidige situatie heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende ruimte gehad om invulling te geven aan de nationale verplichting onder de Procedurerichtlijn om ervoor te zorgen dat de beslissingsautoriteit over passende middelen beschikt, met inbegrip van voldoende personeel dat bekwaam is om haar taken overeenkomstig de Procedurerichtlijn invulling te geven, zonder de beslistermijn te verlengen. [18] De rechtbank wijst er daarbij op dat artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn slechts is bedoeld om de lidstaat tijd te gunnen om de vereiste maatregelen te nemen voor het zeer specifieke geval van een groot aantal extra asielaanvragen in hetzelfde beperkte tijdsbestek. Het is geen remedie voor structurele capaciteitsproblemen. De afdoening van de asielaanvraag binnen zes maanden dient de hoofdregel te blijven en de verlenging met negen maanden de uitzondering.
Conclusie
21. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder met WBV 2023/3 de beslistermijn in asielzaken niet rechtsgeldig met negen maanden heeft verlengd. Dit houdt in het geval van eiseres in dat verweerder uiterlijk op 4 augustus 2023 een beslissing op haar asielaanvraag had moeten nemen. Verweerder heeft dit nagelaten. De ingebrekestelling van eiseres was dan ook geldig. Na de ingebrekestelling zijn vervolgens meer dan twee weken verstreken voordat eiseres beroep heeft ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op haar asielaanvraag. Het beroep is daarom ontvankelijk en gegrond.
Welke beslistermijn moet aan verweerder worden opgelegd?
22. Omdat verweerder nog geen besluit op de asielaanvraag heeft genomen, bepaalt de rechtbank dat verweerder dit alsnog moet doen. De rechtbank zal daarvoor een termijn bepalen. Deze termijn moet recht doen aan de reële mogelijkheden om op de aanvraag te beslissen, maar ook aan het belang om binnen afzienbare tijd een beslissing te ontvangen.
23. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder een beslistermijn van maximaal zestien weken op te leggen. Verweerder krijgt conform de vaste rechtspraak van de Afdeling een termijn van maximaal acht weken om het eerste gehoor af te nemen en maximaal acht weken daarna om het besluit op de aanvraag bekend te maken. [19] Gelet op de prejudiciële vragen van de Afdeling zal de rechtbank die termijn laten aanvangen met de verzending van deze uitspraak.
Wat is de hoogte van de rechterlijke dwangsom?
24. De rechtbank volgt de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2022 [20] waarin de Afdeling artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND, voor zover daarin is bepaald dat artikel 8:72, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing is op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel, onverbindend verklaart wegens strijd met artikel 47 van Pro het Handvest. [21] Net als in die uitspraak, betekent het voorgaande ook in deze zaak dat de rechtbank wél overeenkomstig artikel 8:72, zesde lid, van de Awb een (rechterlijke) dwangsom kan opleggen. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb en in overeenstemming met het landelijke beleid (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl) dat verweerder een nadere dwangsom van € 100,- is verschuldigd voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde termijn wordt overschreden, met een maximum van € 7.500,-.
25. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van haar beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.187,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een reactie op het verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- draagt verweerder op om binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak een eerste gehoor af te nemen en binnen acht weken na het eerste gehoor te beslissen op de asielaanvraag van eiseres;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres een dwangsom van € 100,- verbeurt voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 7.500,-; en,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.187,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzitter, en mr. L.H. Waller en
mr. M.F.A.M. Smeets, leden, in aanwezigheid van E.P.W. Kwakman, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.