ECLI:NL:RBDHA:2024:22100

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: NL24.23363

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2024 in de zaak tussen

[eiseres], v-nummer: [nummer], eiseres,

mede namens haar minderjarige kinderen,

(gemachtigde: mr. F. Zeven),

de minister van Asiel en Migratie^[1],

(gemachtigde: mr. S.J. de Vries).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat eiseres heeft ingesteld omdat de minister volgens haar niet op tijd heeft beslist op haar asielaanvraag.

1.1.

De rechtbank heeft het beroep op 18 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.

Beoordeling door de rechtbank

2. Als een bestuursorgaan niet op tijd op een aanvraag beslist, kan de betrokkene daartegen in beroep gaan. Voordat hij beroep kan instellen, moet de betrokkene schriftelijk aan het bestuursorgaan laten weten dat binnen twee weken alsnog moet worden beslist op zijn aanvraag (de zogenoemde ingebrekestelling). Als er na twee weken nog steeds geen besluit is genomen, dan kan de betrokkene beroep instellen.^[2]

Feiten

3. Eiseres komt uit Turkije. Zij heeft zich op 20 november 2023 gemeld bij de aanmeldbalie van de IND in Ter Apel en daar om internationale bescherming verzocht. Bij die aanmeldbalie heeft zij een zogenoemde loopbrief ontvangen. Vervolgens heeft eiseres op 11 december 2023 het M35-H formulier – het voorgeschreven model voor de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd – ondertekend bij de politie. Op 22 mei 2024 heeft eiseres de minister in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op haar asielaanvraag.

Standpunten

4. Eiseres betoogt dat de beslistermijn ten tijde van de ingebrekestelling van 22 mei 2024 was verstreken, omdat zij op 20 november 2023 bij de IND haar asielwens kenbaar heeft gemaakt zodat vanaf die datum de beslistermijn van zes maanden is gaan lopen. De minister betwist dit. Hij stelt allereerst dat de aanvraag pas op 11 december 2023 is ingediend, zodat de beslistermijn pas toen is gaan lopen en de beslistermijn van zes maanden ten tijde van de ingebrekestelling nog niet was verstreken. Daarnaast stelt de minister dat hij de beslistermijn van zes maanden op grond van WBV 2023/3 met negen maanden heeft verlengd zodat de verlengde beslistermijn (van vijftien maanden) ten tijde van de ingebrekestelling nog niet was verstreken.

Wanneer is de beslistermijn gaan lopen?

5. De rechtbank is van oordeel dat eiseres de asielaanvraag heeft ingediend op 20 november 2023 toen aan haar een loopbrief is afgegeven en dat op dat moment de beslistermijn is gaan lopen. Dit zal de rechtbank hierna toelichten.

5.1.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is in haar uitspraak van 21 september 2023 tot het oordeel gekomen dat de termijn voor het indienen van een claimverzoek in het kader van de Dublinverordening begint te lopen vanaf het moment van afgifte van een loopbrief.^[3]Vanaf dat moment wordt de vreemdeling geacht een verzoek om internationale bescherming te hebben ingediend (in de zin van artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening). Deze uitspraak is gebaseerd op het arrest Mengesteab van 26 juli 2017^[4]over de betekenis van artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening. Het Hof heeft in dat arrest overwogen dat artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening zo moet worden uitgelegd dat een verzoek om internationale bescherming wordt geacht te zijn ingediend wanneer een door een overheidsinstantie opgesteld document dat geldt als bewijs dat een derdelander om internationale bescherming heeft verzocht, is ontvangen door de instantie die is belast met de uitvoering van de verplichtingen die uit de Dublinverordening voortvloeien en in voorkomend geval ook wanneer alleen de belangrijkste inlichtingen in een dergelijk document, maar niet het document zelf of een afschrift daarvan, door die instantie zijn ontvangen. Volgens de Afdeling is de loopbrief naar zijn aard vergelijkbaar met het document in de zaak die voorlag in het arrest Mengesteab. Daarom gelden de overwegingen van dat arrest ook bij de afgifte van een loopbrief.

5.2.

De overwegingen van deze uitspraak van de Afdeling van 21 september 2023 kunnen niet automatisch worden toegepast op onderhavige zaak. Deze Afdelingsuitspraak gaat over de vraag wanneer een asielaanvraag, gelet op artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening, wordt geacht te zijn ingediend. De vraag die de rechtbank in dit geval moet beantwoorden gaat niet over de toepassing van de Dublinverordening, maar over de Procedurerichtlijn. In geschil is of met de afgifte van een loopbrief moet worden aangenomen, gelet op artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn, dat een asielaanvraag is ingediend, waardoor de beslistermijn is gaan lopen.

5.3.

Tussen artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn en artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening bestaan taalkundige overeenkomsten.^[5]In artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn klinkt onmiskenbaar artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening door, voor zover daar staat dat “een verzoek om internationale bescherming [wordt] geacht te zijn ingediend zodra de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door een verzoeker ingediend formulier of […] een officieel rapport, hebben ontvangen”.^[6]Anderzijds bestaan tussen deze twee bepalingen ook taalkundige verschillen. Zo wordt in artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn gesproken over ‘een officieel rapport’ waar de Dublinverordening spreekt over een ‘proces-verbaal’. Verder kan volgens artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn alleen rekening worden gehouden met een door de autoriteiten opgesteld document indien het is voorgeschreven naar nationaal recht en daarnaast is artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn een uitzondering op de regel in artikel 6, derde lid, daarvan, waarvoor er geen equivalent is in de Dublin III-verordening. Het Hof heeft in het arrest Mengesteab^[7]gewezen op deze laatste twee verschillen.

De rechtbank zal daarom hierna de betekenis van artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn nader onderzoeken.

5.4.

Artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening luidt voor zover van belang: ‘Een verzoek om internationale bescherming wordt geacht te zijn ingediend vanaf het tijdstip waarop de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door de verzoeker ingediend formulier
of een door de autoriteiten opgesteld proces-verbaal hebben ontvangen.’

Artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn luidt: ‘Niettegenstaande lid 3 wordt een verzoek om internationale bescherming geacht te zijn ingediend zodra de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door een verzoeker ingediend formulier,
of, indien voorgeschreven naar nationaal recht, een officieel rapport, hebben ontvangen.’ (cursiveringen rechtbank)

5.5.

In de uitspraak van 21 september 2023 heeft de Afdeling geoordeeld dat een loopbrief moet worden beschouwd als een ‘proces-verbaal’, als bedoeld in artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening. De rechtbank vraagt zich af of een loopbrief ook moet worden aangemerkt als een ‘officieel rapport’, als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn.

5.6.

De uitleg van bepalingen van Unierecht moet plaatsvinden volgens de door het Hof van Justitie in zijn rechtspraak beschreven methode. Volgens die methode dienen de bewoordingen van een richtlijnbepaling te worden onderzocht, eventueel aan de hand van een vergelijking van de verschillende taalversies.^[8]In de tweede plaats moet rekening worden gehouden met de algemene opzet, de context en de doelstellingen van de richtlijn(bepaling). Hierbij kan de considerans van de richtlijn de inhoud van een bepaling preciseren.^[9]Bij de uitleg kan ook de totstandkomingsgeschiedenis van de richtlijn worden betrokken.^[10]

Tekst

5.7.

Artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening heeft het over ‘een door de autoriteiten opgesteld proces-verbaal’, terwijl artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn het heeft over een ‘officieel rapport’. Deze tekst is dus volgens de Nederlandse taalversie niet hetzelfde. Het is de vraag of met het verschil tussen de woorden ‘proces-verbaal’ en ‘rapport’ een verschil in betekenis is beoogd.

5.7.1.

De rechtbank stelt vast dat de tekstuele verschillen in andere taalversies ontbreken.

In de Engelse taalversie staat in artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening: ‘An application for international protection shall be deemed to have been lodged once a form submitted by the applicant or
a report prepared by the authorities has reached the competent authorities of the Member State concerned.’

Artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn luidt volgens die taalversie: ‘Notwithstanding paragraph 3, an application for international protection shall be deemed to have been lodged once a form submitted by the applicant or, where provided for in national law,
an official report, has reached the competent authorities of the Member State concerned’.

In de Duitse taalversie staat in artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening: ‘Ein Antrag auf internationalen Schutz gilt als gestellt, wenn den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats ein vom Antragsteller eingereichtes Formblatt
oder ein behördliches Protokoll zugegangen ist.’

Artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn luidt: ‘Ungeachtet des Absatzes 3 gilt ein Antrag auf internationalen Schutz als förmlich gestellt, sobald den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats ein vom Antragsteller vorgelegtes Formblatt
oder ein behördliches Protokoll, sofern nach nationalem Recht vorgesehen, zugegangen ist.’ (cursiveringen rechtbank).

5.7.2.

De rechtbank leidt uit deze andere taalversies af dat (tekstuele) verschillen tussen artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening en artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn in zoverre dus niet zijn beoogd.

Opzet/context

5.8.

Wat de opzet van artikel 6 van de Procedurerichtlijn betreft stelt de rechtbank vast dat in deze bepaling verschillende fasen in de procedure van indiening van het verzoek worden beschreven. In het eerste lid van artikel 6 is aangegeven dat wanneer een persoon een verzoek om internationale bescherming doet bij een autoriteiten die bevoegd is

voor de registratie van deze verzoeken (zoals de IND), de registratie van dit verzoek binnen drie werkdagen moet plaatsvinden (eerste fase). In het tweede lid is bepaald dat de persoon die het verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, de mogelijkheid moet worden geboden om deze zo spoedig mogelijk in te dienen (tweede fase). In dat onderscheid in fases kan echter geen grond worden gevonden dat, voor zover de minister dat betoogt, op het moment van de afgifte van een loopbrief bij aanmelding nog sprake is van de eerste fase en daarmee nog niet een verzoek is ingediend (tweede fase). Deze eerste fase ziet op de situatie van een ‘kale’ uiting van een asielwens en niet op de situatie, zoals hier, dat de intentie van het verzoek om internationale bescherming heeft geleid tot een vastlegging in een schriftelijk stuk van de beslisautoriteit (in dit geval de loopbrief). Hiervoor vindt de rechtbank ook steun in het arrest Mengesteab. Net als artikel 6 van de Procedurerichtlijn maakt artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening een onderscheid tussen het doen (intentie) van de asielaanvraag en de indiening ervan. In artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening staat namelijk dat bij een niet-schriftelijk verzoek de termijn tussen de intentieverklaring (eerste fase) en het opstellen van een proces-verbaal (tweede fase) zo kort mogelijk dient te zijn. Het Hof heeft in Mengesteab hierover overwogen dat wanneer een schriftelijk verzoek ontbreekt, de termijn tussen de intentieverklaring en het opstellen van een proces-verbaal zo kort mogelijk dient te zijn. Dat wijst er volgens het Hof op dat de opstelling van dat proces-verbaal voornamelijk een formaliteit is waarmee nota wordt genomen van de intentie van de derdelander om te verzoeken om internationale bescherming en dat de opstelling daarvan niet mag worden uitgesteld.^[11]Mede op grond hiervan komt het Hof tot het oordeel dat aan een proces-verbaal in de zin van artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening geen al te hoge eisen gesteld mogen worden en dat met het afgegeven document dat aan de orde was in dat arrest, dat dus volgens de Afdeling vergelijkbaar is met een loopbrief,^[12]een asielaanvraag is ingediend.

In de Procedurerichtlijn staat een soortgelijke waarborg, namelijk in artikel 6, tweede lid.^[13]

In het licht van voormelde overwegingen van het arrest Mengesteab wijst de context van artikel 6 van de Procedurerichtlijn er op dat de afgegeven loopbrief moet worden gezien als document waarmee een asielaanvraag is ingediend.

Doelstelling

5.9.

De rechtbank overweegt verder dat het aanmerken van een loopbrief als officieel rapport als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn in overeenstemming is met de in punt 18, 25 en 26 van de considerans van die richtlijn vermelde doelstellingen van een daadwerkelijke toegang tot de asielprocedure en een snelle behandeling van het verzoek om internationale bescherming.^[14]Deze benadering zorgt voor een zo spoedig mogelijke aanvang van de behandelingsprocedure, zonder dat vertraging hoeft te worden opgelopen omdat een formaliteit moet worden vervuld die voor het voeren van die procedure niet noodzakelijk is. Die doelstellingen zouden daarentegen in het gedrang komen indien de aanvangsdatum van die procedure uitsluitend zou afhangen van een door de bevoegde autoriteit gemaakte keuze, in dit geval de door de autoriteit geboden gelegenheid van de ondertekening op een later tijdstip van het M35-H formulier.^[15]

5.10.

Om die reden faalt ook het beroep van de minister op artikel 6, derde lid, van de Procedurerichtlijn. Uit deze bepaling volgt dat het ‘indienen’ van de asielaanvraag aan formele vereisten mag worden onderworpen, namelijk de indiening in persoon en op een aangewezen plaats. Nog daargelaten dat het vierde lid een uitzondering op deze bepaling bevat stelt de rechtbank vast dat eiseres daaraan heeft voldaan. Eiseres was toen zij in het bezit is gesteld van een loopbrief in persoon aanwezig op het aanmeldcentrum in Ter Apel en dat is de door de minister aangewezen plek voor de indiening van een asielaanvraag. Uit artikel 6 van de Procedurerichtlijn kan niet worden afgeleid dat een beslisautoriteit het begin van de beslistermijn kan uitstellen door eerst van een vreemdeling te verlangen dat die zich in persoon in Ter Apel meldt, om vervolgens te verlangen dat hij zich enige dagen of weken later, op soms een andere locatie, opnieuw in persoon meldt om de aanvraag formeel in te dienen.

Wat wordt bedoeld met de zinsnede ‘indien voorgeschreven naar nationaal recht’?

6. Artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn bepaalt dat een verzoek om internationale bescherming wordt geacht te zijn ingediend ‘zodra de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door een verzoeker ingediend formulier, of,
indien voorgeschreven naar nationaal recht, een officieel rapport, hebben ontvangen
.’ Deze door de rechtbank cursief gedrukte tussenzin ontbreekt in artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening.

Deze Nederlandse vertaling doet vermoeden dat vereist is dat in het nationale recht is
voorgeschrevendat het verzoek om internationale bescherming met een officieel rapport kan worden ingediend. Uit zowel de Engelse tekst van dit artikel als uit het arrest Mengesteab^[16]volgt echter dat enkel rekening kan worden gehouden met een door de autoriteiten opgesteld document indien het nationale recht daarin
voorziet. Het nationale recht voorziet daarin. Het voorziet namelijk in de mogelijkheid om met een incomplete aanvraag in te dienen, die op een later moment wordt aangevuld, in welk geval de datum van de incomplete aanvraag geldt als moment van indiening.^[17]

Tussenconclusie

7. De rechtbank is op grond van de overwegingen onder 5 en 6 van oordeel dat de beslistermijn is gaan lopen vanaf de datum van de ontvangen loopbrief (20 november 2023). Dat betekent dat de termijn van zes maanden, als bedoeld in artikel 42, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), was verstreken op het moment van de toezending van de ingebrekestelling.

Is de zesmaandentermijn rechtsgeldig verlengd?

8. De rechtbank is van oordeel dat de minister de beslistermijn van zes maanden niet op grond van artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 rechtsgeldig heeft verlengd. In haar uitspraak van 12 december 2023^[18]heeft deze rechtbank en zittingsplaats overwogen dat WBV 2023/3 in strijd is met artikel 31, derde lid, derde volzin en onder b, van de Procedurerichtlijn, voor zover met dit WBV de beslistermijn van aanvragen die na 26 juni 2023 zijn ingediend, is verlengd. Voor die aanvragen dient WBV 2023/3 buiten toepassing te worden gelaten.^[19]Eiseres heeft haar asielaanvraag, gelet op de datum van ontvangst van de loopbrief, na deze datum ingediend, zodat WBV 2023/3 niet op haar kan worden toegepast. Niet is gebleken van een andere verlengingsgrond. Dit betekent dat de minister uiterlijk op 20 mei 2024 had moeten beslissen. De minister is na het verstrijken van die termijn in gebreke gesteld. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag is meer dan twee weken na de ingebrekestelling ingesteld. Het beroep is daarom ontvankelijk en gegrond.

Welke beslistermijn legt de rechtbank aan de minister op?

9. De bestuursrechter kan een termijn stellen voor het nemen van het besluit of het verrichten van een andere handeling.^[20]

9.1.

Uit het dossier blijkt dat in dit geval een aanmeldgehoor heeft plaatsgevonden, maar dat eiseres nog niet gehoord is over haar asielmotieven. In haar uitspraken van 8 juli 2020 en 5 december 2024 acht de Afdeling in een dergelijk geval een termijn van zestien weken passend, het zogenoemde 8+8-wekenmodel.^[21]De rechtbank ziet geen grond om hier een andere termijn passend te achten.

9.2.

Dit betekent dat de minister binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak met de algemene asielprocedure moet aanvangen, en binnen acht weken na die aanvang een besluit op de aanvraag bekend moet maken.

Welke dwangsom legt de rechtbank op?

10. De rechtbank bepaalt dat de minister een dwangsom moet betalen voor elke dag waarmee de onder 9.2 genoemde termijnen worden overschreden. De rechtbank stelt de hoogte van de dwangsom in deze zaak vast op een bedrag van € 100 per dag voor elke dag waarmee de termijnen worden overschreden, met een maximum van € 15.000.

10.1.

Deze dwangsom geldt voor de onder 9.2 genoemde termijnen gezamenlijk. Dat betekent dat de dwangsom begint te lopen doordat de minister de eerste termijn van acht weken overschrijdt en deze doorloopt tot op het moment dat de algemene asielprocedure aanvangt. Als de minister vervolgens ook de tweede termijn overschrijdt, gaat de dwangsom weer verder lopen tot het moment dat de minister een besluit neemt. De dwangsom loopt uiteindelijk niet verder door dan € 15.000.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat eiseres gelijk krijgt en de minister de onder 9.2 genoemde termijnen krijgt om alsnog een besluit te nemen en de onder 10 genoemde dwangsom wordt opgelegd.

11.1.

Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 875, omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en is verschenen op zitting. De rechtbank is van oordeel dat deze zaak van licht gewicht is, omdat de zaak alleen gaat over de vraag of de beslistermijn is overschreden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
draagt de minister op om binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak met de algemene asielprocedure aan te vangen en binnen acht weken na die aanvang een besluit op de aanvraag bekend te maken;
bepaalt dat de minister aan eiseres een dwangsom van € 100 moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijnen overschrijdt, met een maximum van € 15.000;
veroordeelt de minister tot betaling van € 875 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Barzilay, griffier.

De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.