Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL24.20523
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 november 2024 in de zaak tussen
[eiser], v-nummer: [nummer], eiser
(gemachtigden: mr. I. Özkara en mr. E. Ceylan),
en
de minister van Asiel en Migratie [1]
(gemachtigde: mr. R.S. Helmus).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gehandhaafde afwijzing van zijn aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd.
1.1.
De minister heeft deze aanvraag op 2 november 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 22 april 2024 op het bezwaar van eiser is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2. De rechtbank heeft het beroep op 2 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van eiser en de gemachtigde van de minister deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Feiten en standpunt minister
3. Eiser heeft de Turkse nationaliteit. Hij heeft op 9 juni 2023 een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor arbeid als zelfstandige. De minister heeft de aanvraag afgewezen omdat eiser niet in het bezit is van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) en hij niet van dit vereiste wordt vrijgesteld. Dat is volgens de minister niet in strijd met het Turkse associatierecht.
Voorliggende rechtsvraag
4. Tussen (voorgangers van) de Europese Unie en Turkije zijn verschillende overeenkomsten gesloten die tezamen het Turkse associatierecht vormen. Dit zijn onder meer de Associatieovereenkomst die op 1 december 1964 in werking is getreden, een Aanvullend Protocol dat voor het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden op 1 januari 1973 in werking is getreden en een door de Associatieraad vastgesteld Besluit 1/80, dat op 1 december 1980 in werking is getreden.
4.1.
De minister hanteert voor alle vanaf 1 oktober 2022 door Turkse onderdanen ingediende aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd – ook bij diegenen die onder het Turkse associatierecht vallen – een nieuwe wijze van beoordelen. Deze beoordelingswijze houdt in dat hij op deze aanvragen het mvv-vereiste als zelfstandige afwijzingsgrond (zelfstandige mvv-vereiste) toepast. Daarmee komt de minister terug van de eerdere beoordelingswijze dat hij het mvv-vereiste alleen tegenwerpt nadat hij vaststelt dat een betrokkene niet aan andere toelatingsvoorwaarden voldoet. Deze nieuwe beoordelingswijze heeft de minister opgenomen in beleidsregels. In deze uitspraak zal deze zittingsplaats voor het eerst beoordelen of dit beleid verenigbaar is met de in het Turkse associatierecht opgenomen zogenaamde ‘standstill-bepaling’ (onder 8-11). Daarnaast zal de rechtbank beoordelen of voldoende wettelijke basis bestaat voor dit beleid (onder 7) en of het (zelfstandige) mvv-vereiste in overeenstemming is met de in verschillende verdragen opgenomen discriminatieverboden (onder 12 en 13).
Voorgeschiedenis mvv-vereiste
5. Het mvv-vereiste stond al in het Vreemdelingenbesluit van 1967. [2] In paragraaf A4/3.3 van de Vreemdelingencirculaire 1982 [3] was opgenomen dat in bepaalde situaties en onder bepaalde voorwaarden ontheffing kon worden verleend van het mvv-vereiste. Naast de in de circulaire genoemde gevallen [4] was het hoofd van de plaatselijke politie bevoegd om in specifiek genoemde gevallen een vergunning tot verblijf te verlenen met ontheffing van het mvv-vereiste, indien de vreemdeling onmiddellijk bij indiening van zijn verzoek kon aantonen dat hij, afgezien van het mvv-vereiste, voor de rest aan alle voor toelating
gestelde vereisten voldeed. [5] Op basis hiervan heeft zich vaste jurisprudentie ontwikkeld dat de enkele omstandigheid dat de vreemdeling bij binnenkomst niet beschikte over een mvv, waar dat wel verplicht was, op zichzelf onvoldoende grond was om de gevraagde verblijfsvergunning te weigeren. [6] Hierdoor was het niet langer mogelijk om het zelfstandige mvv-vereiste te hanteren.
5.1.
In 1998 is het zelfstandige mvv-vereiste in de Vreemdelingenwet 1965 opgenomen [7] en daarna in de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). [8] Als hoofdregel is in artikel 3.71, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) opgenomen dat de aanvraag wordt afgewezen als een mvv ontbreekt. Het tweede lid van dit artikel bevat vrijstellingen. Eén van die vrijstellingen, onder f (inmiddels e), zag op vreemdelingen die in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning op grond van het Besluit 1/80. [9]
5.2.
Als gevolg van uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) [10] en het Hof van Justitie [11] (Hof) zag de minister geen mogelijkheid meer om Turkse onderdanen die onder het Turkse associatierecht vallen en die voldeden aan de overige voorwaarden van het gevraagde verblijfsdoel het (zelfstandige) mvv-vereiste tegen te werpen.
5.3.
De minister is met ingang van 1 oktober 2022 hiervan teruggekomen. Dat staat in de brief van 5 juli 2022 [12] en in WBV 2022/23 [13] . De minister heeft uit het arrest Yön [14] afgeleid dat hij het zelfstandige mvv-vereiste wel kan toepassen op Turkse onderdanen die vallen onder het Turkse associatierecht.
Huidige beleid
6. Met WBV 2022/23 is paragraaf B1/4.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) aangepast. Hierin is het volgende opgenomen:
‘
Vrijstelling MVV-vereiste vanwege het Associatierecht EEG-Turkije
Vrijstelling MVV-vereiste vanwege het Associatierecht EEG-Turkije
Een vreemdeling is vrijgesteld van het MVV-vereiste, als artikel 3.71, tweede lid, onder e, Vb van toepassing is. De IND neemt aan dat uitzetting in strijd is met het Associatierecht in de zin van artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder e, Vb als de vreemdeling voldoet aan alle volgende voorwaarden:
• de vreemdeling of de hoofdpersoon valt onder het toepassingsbereik van Besluit 1/80 of het Aanvullend Protocol;
• de vreemdeling heeft een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd zonder mvv ingediend;
• de vreemdeling voldoet aan alle overige geldende voorwaarden voor het verlenen van de verblijfsvergunning; en
• er is sprake van bijzondere, individuele omstandigheden die tot de conclusie leiden dat het stellen van het mvv-vereiste onevenredig is.
De bijzondere, individuele omstandigheden moeten het uitoefenen van het vrij verkeer van werknemers of de vrijheid van vestiging belemmeren. Hiervan kan sprake zijn als bij een aanvraag om verblijf als gezinslid bij een Turkse hoofdpersoon die tot de legale Nederlandse arbeidsmarkt behoort, die Turkse hoofdpersoon door de bijzondere, individuele omstandigheden genoodzaakt wordt om te kiezen tussen het uitoefenen van de economische activiteit in Nederland en het gezinsleven in Turkije.
Van belemmeringen van het uitoefenen van voornoemde vrijheden in Nederland is in ieder geval geen sprake als de bijzondere, individuele omstandigheden zien op de:
• politieke, economische of sociale situatie in Turkije;
• persoonlijke omstandigheden in Turkije; of
• (voortzetting van) illegale arbeid in Nederland.
Het is aan de vreemdeling om de eventuele bijzondere individuele omstandigheden bij indiening van de aanvraag aan te voeren en met bewijsmiddelen te onderbouwen.
Aanvragen voor een verblijfsvergunning die door de IND zijn ontvangen voor 1 oktober 2022 worden niet afgewezen op het mvv-vereiste als de aanvrager onder het toepassingsbereik valt van Besluit 1/80 of het AP en, behalve aan het mvv-vereiste, aan alle overige voorwaarden van het gevraagde verblijfsdoel voldoet.’
Wettelijke basis van het beleid
7. Eiser betwist de rechtsgeldigheid van het in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 opgenomen beleid. Hij wijst hiertoe op de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch van 3 juni 2024. [15] In die uitspraak oordeelt de rechtbank, kort samengevat, dat een wettelijke basis voor de in het beleid opgenomen voorwaarden voor vrijstelling van het mvv-vereiste in artikel 3.71, tweede lid, onder e, van het Vb 2000 ontbreekt. Daarom moet dit beleid volgens eiser buiten toepassing worden gelaten.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister is op grond van artikel 16 van de Vw 2000 bevoegd om een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd af te wijzen wegens het ontbreken van een geldige mvv. In artikel 17, eerste lid, van de Vw 2000 is opgesomd in welke zeven gevallen geen toepassing wordt gegeven aan het mvv-vereiste. Verder biedt artikel 17, eerste lid, aanhef en onder g, van de Vw 2000 de mogelijkheid om die bevoegdheid bij algemene maatregel van bestuur aan regels te binden. Deze twee bepalingen bieden de wettelijke basis voor het mvv-vereiste als zelfstandige afwijzingsgrond en voor de ontheffing van dit vereiste. Van de in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder g, van de Vw 2000 geboden mogelijkheid is gebruik gemaakt in artikel 3.71, tweede lid, van het Vb 2000. Daarin staan achttien categorieën vreemdelingen opgesomd die ook van het mvv-vereiste zijn vrijgesteld. Eén van die categorieën – artikel 3.71, tweede lid, onder e, van het Vb 2000 – betreft vreemdelingen waarvan, kort gezegd, uitzetting in strijd zou zijn met het Turkse associatierecht. Paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 is een uitwerking hiervan. In dit beleid is uiteengezet in welke gevallen de minister aanneemt dat uitzetting in strijd is met het Turkse associatierecht en dus voldaan is aan deze in het Vb 2000 opgenomen vrijstellingsgrond. Dat betekent niet dat de bevoegdheid tot afwijzing van de aanvraag uit dit beleid voortvloeit. Het beleid geeft weer hoe de minister, in het licht van het arrest Yön, toepassing geeft aan artikel 3.71, tweede lid, van het Vb 2000. De juistheid van dit beleid kan eiser, zoals hij ook heeft gedaan en waarop hierna zal worden ingegaan, aan de rechter voorleggen.
Wanneer is een beperking gerechtvaardigd?
8. Niet in geschil is dat het hanteren vanaf 1 oktober 2022 van het zelfstandige mvv-vereiste een aanscherping of beperking is als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol. [16] Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof is een beperking, die tot doel of tot gevolg heeft dat aan de gebruikmaking door een Turks staatsburger van de vrijheid van vestiging op het nationale grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol, verboden. Maar dat is anders als de beperking rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang. Wanneer deze dwingende reden aanwezig is moet de betrokken maatregel wel geschikt te zijn om de verwezenlijking van het legitieme doel te waarborgen en mag deze niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken daarvan. [17]
Zijn er dwingende redenen van algemeen belang tot herinvoering van het zelfstandige mvv-vereiste?
9. Eiser betoogt dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat dwingende redenen van algemeen belang de herinvoering van het zelfstandige mvv-vereiste rechtvaardigen. Deze herinvoering is namelijk primair gericht op de inburgeringstoets in het buitenland en niet op het voorkomen en tegengaan van illegaal verblijven of werken in Nederland. Dat dit zo is, leidt eiser af uit het tijdsverloop sinds het arrest Yön.
9.1.
In WBV 2022/23 heeft de minister aangegeven om welke dwingende redenen van algemeen belang hij heeft gekozen voor herinvoering van het zelfstandige mvv-vereiste. Als redenen zijn genoemd het effectief beheer van de migratiestromen, het voorkomen en tegengaan van illegaal verblijf en het voorkomen van illegale arbeid. In de brief van 5 juli 2022, die aan dit beleid is voorafgegaan, staat dat met deze herinvoering een eind wordt gemaakt aan een gegroeide praktijk. Deze houdt in dat Turkse onderdanen die naar Nederland komen om arbeid te verrichten, illegaal inreizen of inreizen met een Schengenvisum voor kort verblijf en vervolgens, met een beroep op het associatierecht, een verblijfsaanvraag indienen, zonder over een geldige mvv te beschikken. Gedurende de behandeling van hun aanvraag verrichten zij dan illegaal arbeid. Daarnaast benoemt deze brief ook de samenhang met de op 1 januari 2022 in werking getreden inburgeringsplicht. Herinvoering van het zelfstandige mvv-vereiste is, aldus de brief, ook noodzakelijk om te voorkomen dat inburgeringsplichtig geworden Turkse onderdanen, die als gezinslid in Nederland willen verblijven, zich aan het inburgeringsexamen buitenland zouden kunnen onttrekken door in Nederland een aanvraag te doen met een beroep op het associatierecht.
9.2.
De rechtbank stelt vast dat in de brief en het beleid meerdere doelen zijn genoemd voor de invoering van het gewijzigde beoordelingskader. Naar het oordeel van de rechtbank dienen deze doelen samen het effectief beheer van migratiestromen naar Nederland. Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof kan het doel van een efficiënt beheer van de migratiestromen een dwingende reden van algemeen belang vormen die een nieuwe beperking kan rechtvaardigen. [18] Los hiervan merkt de rechtbank op dat ook het doel van het bevorderen van een geslaagde inburgering specifiek door het Hof is aangemerkt als een dwingende reden van algemeen belang voor een nieuwe beperking. [19] Het enkele tijdsverloop sinds het arrest Yön maakt het voorgaande niet anders. Dat tijdsverloop is niet voldoende om die dwingende reden niet aanwezig te achten en betekent ook niet dat de herinvoering niet gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang. De beroepsgrond slaagt niet.
9.3.
Het voorgaande betekent dat de minister, met het door hem benoemde doel van het effectief beheer van migratiestromen, voldoende heeft gemotiveerd dat dwingende redenen aanwezig zijn voor aanscherping van het mvv-vereiste. Gelet op de overwegingen onder 8 is dat niet voldoende voor de conclusie dat deze aanscherping op grond van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol, gerechtvaardigd is. De maatregel moet daarnaast ook geschikt zijn om de verwezenlijking van dat doel te waarborgen en mag niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken daarvan. Hierop zal de rechtbank hierna (onder 10 en 11) ingaan.
Is de herinvoering van het zelfstandige mvv-vereiste geschikt?
10. Eiser betoogt dat de maatregel niet geschikt is, omdat het praktisch onmogelijk is om vanuit Turkije aan de toelatingsvoorwaarden voor arbeid als zelfstandige te voldoen. Ook zijn er andere manieren om de door de minister beschreven doeleinden te bereiken. Dat de herinvoering van het zelfstandige mvv-vereiste niet heeft geleid tot een afname van het aantal in Nederland ingediende aanvragen laat tot slot zien dat de maatregel niet geschikt is.
10.1.
Bij de vraag of de maatregel geschikt is, gaat het niet om de vraag of vanuit het buitenland kan worden aangetoond dat aan de voorwaarden voor arbeid als zelfstandige wordt voldaan, maar of de maatregel geschikt is om het doel – regulering van migratie – te bereiken. Het betoog dat de maatregel ertoe leidt dat aan sommige toelatingsvoorwaarden niet kan worden voldaan ziet op de evenredigheid van de maatregel. Daarop zal de rechtbank hierna onder 11 ingaan.
10.2.
De minister heeft deugdelijk gemotiveerd dat het zelfstandige mvv-vereiste geschikt is om verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen. Deze maatregel stelt de minister in staat om voorafgaand aan de feitelijke binnenkomst van de Turkse staatsburger te onderzoeken of deze aan alle voor zijn toelating geldende vereisten voldoet. Hierdoor worden de migratiestromen op een efficiënte manier gecontroleerd en dit draagt bij aan de voorkoming van illegale arbeid en illegaal verblijf. Het Hof heeft dit ook in het arrest Yön erkend. [20] Dat er mogelijk andere manieren zijn om de nagestreefde doelen te realiseren maakt niet dat de maatregel daardoor niet geschikt is. Dat een cijfermatige onderbouwing van de omvang van illegale arbeid ontbreekt, maakt het voorgaande ook niet anders. De motivering of een maatregel geschikt is gaat niet zo ver dat de minister het nagestreefde doel cijfermatig moet kunnen onderbouwen. De minister heeft bovendien op zitting terecht naar voren gebracht dat het effect van het zelfstandige mvv-vereiste zo kort na invoering nog niet goed zichtbaar zal zijn. Ook is aangegeven dat, indien bedoelde effecten uitblijven, dit op langere termijn aanleiding kan geven de maatregel opnieuw tegen het licht te houden. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Is de herinvoering van het zelfstandige mvv-vereiste noodzakelijk en evenredig?
11. Eiser betoogt dat het tegenwerpen van het zelfstandige mvv-vereiste, zoals dat is uitgewerkt in het beleid, verder gaat dan noodzakelijk om de nagestreefde doelen te verwezenlijken en daarom niet evenredig is.
11.1.
Uit het arrest Yön volgt dat het mvv-vereiste op zichzelf genomen niet in strijd is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. [21] Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2019 over het arrest Yön. [22] Zoals de minister terecht stelt wordt met het doorlopen van de mvv-procedure buiten Nederland namelijk illegaal verblijf daadwerkelijk voorkomen. Ook kan daarmee worden voorkomen dat louter door de duur van de aanvraag- en vervolgprocedures in Nederland verblijfsaanspraken ontstaan of banden met Nederland worden opgebouwd of daarover geprocedeerd gaat worden.
11.2.
Het evenredigheidsbeginsel vereist echter ook dat de regels voor de uitvoering van een dergelijke verplichting niet verder gaan dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te verwezenlijken. [23] Bij de beantwoording van de vraag of het mvv-vereiste een evenredig middel is om het legitieme doel te bereiken is dus de inrichting van de nationale regeling van belang.
11.3.
Eiser betoogt in de eerste plaats dat het zelfstandige mvv-vereiste in de praktijk er toe leidt dat een Turkse zelfstandige nooit een mvv zal krijgen omdat hij vanuit Turkije niet aan alle voorwaarden kan voldoen. Een Turkse vreemdeling kan sommige in het beleid [24] gevraagde documenten, zoals een inschrijving bij de Kamer van Koophandel (KvK), vanuit het buitenland niet regelen. Dat maakt het nationale recht op dit punt onevenredig.
11.3.1.
Dit betoog slaagt niet. De rechtbank acht hierbij van belang dat de minister op zitting heeft toegelicht dat bij de beoordeling van een mvv-aanvraag voor het doel ‘arbeid als zelfstandige’ geen onredelijke eisen worden gesteld in het kader van het documentatievereiste. Voorwaarden waaraan een vreemdeling wegens zijn verblijf in het buitenland niet kan voldoen, zoals de inschrijving bij de KvK, worden niet tegengeworpen indien aan alle andere toelatingsvoorwaarden is voldaan. De door eiser overgelegde bewijsstukken vormen onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat de minister in de praktijk een mvv-aanvraag niet zo beoordeelt. Het gaat om enkele beslissingen betreffende andere Turkse zelfstandigen aan wie geen mvv is verleend wegens (onder meer) het ontbreken van documentatie. Op basis van alleen deze gevallen kan niet worden geoordeeld dat onredelijke eisen worden gesteld of dat een Turkse zelfstandige vanuit Turkije nimmer aan de toelatingsvoorwaarden kan voldoen. De rechtbank merkt, ten overvloede, op dat eiser, indien hij in het buitenland een mvv-procedure moet doorlopen, dit voor hem op dit punt geen onevenredige gevolgen heeft, omdat hij in het bezit is van een KvK-inschrijving.
11.4.
Eiser betoogt daarnaast dat het beleid in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 onvoldoende mogelijkheden biedt voor vrijstelling van het mvv-vereiste en dus verder gaat dan noodzakelijk. Om voor vrijstelling van het mvv-vereiste in aanmerking te komen is vereist dat de vreemdeling voldoet aan de inhoudelijk voorwaarden
éndat sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden. Dat beleid is veel strenger dan het Duitse beleid, dat ten grondslag lag aan het arrest Yön. De hardheidsclausule in Duitsland maakt het namelijk mogelijk om ontheffing van de mvv-plicht te verlenen indien voldaan wordt aan de inhoudelijke voorwaarden
ófindien sprake is van bijzondere omstandigheden. Bovendien is het volgens het beleid in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 aan de vreemdeling om bijzondere individuele omstandigheden aan te voeren. Als de vreemdeling deze dus niet zelf aanvoert bij het indienen van een mvv-aanvraag, worden deze niet meegenomen in de besluitvorming.
éndat sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden. Dat beleid is veel strenger dan het Duitse beleid, dat ten grondslag lag aan het arrest Yön. De hardheidsclausule in Duitsland maakt het namelijk mogelijk om ontheffing van de mvv-plicht te verlenen indien voldaan wordt aan de inhoudelijke voorwaarden
ófindien sprake is van bijzondere omstandigheden. Bovendien is het volgens het beleid in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 aan de vreemdeling om bijzondere individuele omstandigheden aan te voeren. Als de vreemdeling deze dus niet zelf aanvoert bij het indienen van een mvv-aanvraag, worden deze niet meegenomen in de besluitvorming.
11.4.1.
De rechtbank stelt voorop dat de omstandigheid dat het beleid over de vrijstelling van het mvv-vereiste voor Turkse onderdanen in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 anders luidt dan het Duitse beleid niet al betekent dat het beleid verder gaat dan noodzakelijk. De minister is niet gebonden aan Duits beleid en moet terzake een eigen afweging maken. Beoordeeld dient daarom te worden of het beleid in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000, in het licht van de overwegingen in het arrest Yön, verder gaat dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel van efficiënt beheer van migratiestromen te verwezenlijken.
11.4.2.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 maart 2019 [25] in een zaak over gezinshereniging uit het arrest Yön afgeleid dat de minister, bij de beoordeling of een vreemdeling in aanmerking komt voor mvv-vrijstelling, de door de vreemdeling aangedragen persoonlijke feiten en omstandigheden en de omstandigheid dat aan alle overige materiële vereisten voldoet in samenhang moet beoordelen. De rechtbank acht deze overwegingen ook van belang voor de uitleg van het beleid in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000. Het beleid in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 is een uitwerking van artikel 3.71, tweede lid, onder e, van het Vb 2000 en volgens dat beleid dienen bijzondere individuele omstandigheden in aanmerking te worden genomen. Dit beleid heeft daarom zodanige raakvlakken met de toepassing van de hardheidsclausule dat de overwegingen uit de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2019 ook in dit kader van belang zijn. Dat brengt mee dat, indien een vreemdeling bijzondere, persoonlijke feiten en omstandigheden aanvoert die op zichzelf genomen niet voldoende zijn om in aanmerking te komen voor vrijstelling van het mvv-vereiste, de minister moet beoordelen of het – gelet daarop – onevenredig bezwarend zou zijn om vast te houden aan het mvv-vereiste indien die vreemdeling daarnaast aan alle materiële vereisten zou voldoen. Indien de minister vervolgens tot de conclusie komt dat vasthouden aan het mvv-vereiste in zo’n geval inderdaad onevenredig bezwarend zou zijn, zal hij vervolgens toekomen aan de vraag of die vreemdeling ook daadwerkelijk aan alle materiële vereisten voldoet. Indien het antwoord op die vraag bevestigend is, zal de minister die vreemdeling, onder toepassing van de hardheidsclausule, vrij moeten stellen van het mvv-vereiste.
11.4.3.
Hoewel de twee in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 genoemde voorwaarden – de vreemdeling voldoet aan alle overige geldende voorwaarden voor het verlenen van de verblijfsvergunning en er is sprake van bijzondere, individuele omstandigheden die tot de conclusie leiden dat het stellen van het mvv-vereiste onevenredig is – in samenhang bekeken moeten worden, brengt de toepassing als hiervoor onder 11.4.2 bedoeld mee dat ze terecht in het beleid cumulatief zijn geformuleerd. De benadering van de minister dat hij eerst beoordeelt of bijzondere individuele omstandigheden aanleiding geven tot vrijstelling van het mvv-vereiste en, als dat niet zo is, hij niet meer toekomt aan de beoordeling of een vreemdeling daadwerkelijk aan alle toelatingsvoorwaarden voldoet, gaat daarom, gelet op de overwegingen in het arrest Yön en de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2019, niet verder dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel van efficiënt beheer van migratiestromen te verwezenlijken.
11.4.4.
Dit beleid is op juiste wijze op eiser toegepast. Eiser heeft namelijk geen persoonlijke omstandigheden naar voren gebracht. Het was, anders dan eiser betoogt, aan hem om eventuele bijzondere, individuele omstandigheden bij de indiening van de aanvraag of later in bezwaar aan te voeren en met bewijsmiddelen te onderbouwen. Op grond van artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, en artikel 3.102, eerste lid, van het Vb 2000, rust die verplichting op hem en hij is ook de meest geschikte persoon om die onderbouwing te geven omdat hij in de regel over deze stukken beschikt of daarover kan beschikken. Eiser heeft niet onderbouwd waarom dit uitgangspunt niet voor hem geldt. Er valt ook niet in te zien waarom de omstandigheid dat het tijd en moeite kost om bij de aanvraag eventuele bijzondere, individuele omstandigheden te vermelden maakt dat het onredelijk bezwarend is om dat van een aanvrager te verlangen. Van iemand die toegang wil tot Nederland, mag immers verlangd worden daarvoor enige inspanning te verrichten. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat het vasthouden aan het mvv-vereiste vanwege het ontbreken van bijzondere, individuele omstandigheden, ongeacht of eiser aan de materiële vereisten van de gevraagde verblijfsvergunning voldoet, niet onevenredig is.
Tussenconclusie artikel 41 van het Aanvullend Protocol
12. Uit het voorgaande volgt dat de herinvoering van het zelfstandige mvv-vereiste vanaf 1 oktober 2022 niet in strijd is met artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol. Er is namelijk een dwingende reden aanwezig voor aanscherping van het mvv-vereiste. De maatregel is geschikt om de verwezenlijking van het doel, het effectief beheer van migratiestromen, en het gaat niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.
Is het zelfstandige mvv-vereiste in strijd met artikel 9 van de Associatieovereenkomst?
13. Eiser betoogt dat de herinvoering van het zelfstandige mvv-vereiste in strijd is met het discriminatieverbod, bedoeld in artikel 9 van de Associatieovereenkomst, omdat dit vereiste niet geldt voor sommige andere derdelanders, zoals Amerikanen en Canadezen.
13.1.
Op grond van artikel 9 van de Associatieovereenkomst erkennen de overeenkomstsluitende partijen dat binnen de werkingssfeer van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, en onverminderd de bijzondere bepalingen die krachtens artikel 8 zouden kunnen worden vastgesteld, elke discriminatie uit hoofde van nationaliteit is verboden, overeenkomstig het in artikel 7 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap (thans, na wijziging, artikel 18 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) vermelde beginsel.
13.2.
Het in artikel 9 van de Associatieovereenkomst neergelegde algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is van toepassing binnen de werkingssfeer van de Associatieovereenkomst en het Aanvullend Protocol. Artikel 9 van de Associatieovereenkomst moet dus worden gelezen in samenhang met de in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol neergelegde standstill-bepaling. Dit betekent dat als een nationale maatregel een nieuwe beperking is als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol en deze beperking gerechtvaardigd is, dit uitsluit dat deze maatregel onevenredig en discriminatoir is. [26] Omdat het zelfstandige mvv-vereiste geen ongerechtvaardigde nieuwe beperking is in de zin van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol is artikel 9 van de Associatieovereenkomst niet op eiser van toepassing. De beroepsgrond slaagt niet.
Is het mvv-vereiste in strijd met artikel 8 en 14 van het EVRM en artikel 21 van het EU Handvest.
14. Eiser betoogt dat het tegenwerpen van het zelfstandige mvv-vereiste in strijd is met het verbod op discriminatie in de zin van artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van het EVRM, en artikel 21 van het EU Handvest wegens het onderscheid tussen derdelanders die mvv-plichtig zijn en derdelanders die niet mvv-plichtig zijn. Het gemaakte onderscheid is niet legitiem omdat het niet wordt ingegeven door dwingende en zeer gewichtige redenen en niet proportioneel is.
14.1.
Uit de rechtspraak van het EHRM over artikel 14 van het EVRM [27] alsmede de vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat van discriminatie geen sprake is als er voor het maken van onderscheid in de behandeling van vergelijkbare gevallen in het licht van de doelen van de van toepassing zijnde regeling redelijke en objectieve gronden bestaan. Het onderscheid tussen landen naar nationaliteit als bedoeld in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, wordt gemaakt ter bescherming van de Nederlandse economische orde. [28] Daarnaast staan de landen, waarvan de onderdanen worden vrijgesteld van het mvv-vereiste en het inburgeringsvereiste, in een andere relatie tot Nederland en wegen andere belangen, zoals economische belangen, zwaarder. Daarom bestaat voor dit onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond. De beroepsgrond slaagt niet.
14.2.
Ook het betoog dat het mvv-vereiste in strijd is met het in artikel 21 van het EU Handvest opgenomen discriminatieverbod slaagt niet. Uit artikel 52, derde lid, van het EU Handvest volgt dat voor zover het EU Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en de reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door het EVRM aan worden toegekend. Volgens de Toelichting bij het EU Handvest correspondeert artikel 7 van het Handvest met artikel 8 van het EVRM en is artikel 21, eerste lid, van het EU Handvest geïnspireerd op artikel 14 van het EVRM. Voor zover artikel 21, eerste lid, van het EU Handvest samenvalt met artikel 14 van het EVRM wordt het in overeenstemming daarmee toegepast. Omdat, gelet op wat onder 14.1 is overwogen, het beroep op de artikelen 8 en 14 van het EVRM niet slaagt, slaagt het beroep van eiser op artikel 21 van het EU Handvest om dezelfde redenen niet.
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is ongegrond. De minister heeft terecht het mvv-vereiste tegengeworpen. Eiser krijgt geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S.W. Kroon, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. M.S. de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. R. Barzilay, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.