Uitspraak
200904467/1/V3.
Datum uitspraak: 15 maart 2011
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, van 3 juni 2009 in zaak nr. 09/6730 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2005 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 25 februari 2009 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 3 juni 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 23 juni 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Op 12 september 1963 is een overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap (hierna: de Gemeenschap) en de Republiek Turkije, namens die Gemeenschap gesloten. De overeenkomst is goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap van 23 december 1963 (PB 1964, 217).
Op 23 november 1970 is een Aanvullend Protocol ondertekend en namens de Gemeenschap gesloten. Het is goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293).
Voor het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden is het protocol op 1 januari 1973 in werking getreden.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van dit protocol voeren de overeenkomstsluitende partijen onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten (hierna: de standstill-bepaling).
Ingevolge artikel 13 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts ingewilligd, indien internationale verplichtingen of klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen of met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend.
Ingevolge artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000, onder een beperking, verband houdende met het verrichten van arbeid als zelfstandige, worden verleend aan de vreemdeling, die arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten, waarmee naar het oordeel van de minister van Justitie een wezenlijk Nederlands belang is gediend.
Volgens paragraaf B5/7.3.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), ten tijde en voor zover thans van belang, is met het oog op het werven van hooggekwalificeerde vreemdelingen die een gevraagde hoogwaardige kennisbijdrage aan de Nederlandse economie kunnen leveren in de vorm van zelfstandig ondernemerschap, een puntensysteem ontwikkeld dat de toelating van deze categorie beter mogelijk moet maken. Het puntensysteem vormt de basis voor het advies dat de minister van Economische Zaken aan de Immigratie- en Naturalisatiedienst geeft over de 'wezenlijke bijdrage' van de vreemdeling voor het land.
2.2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat, gelet op de gronden van beroep en het verhandelde ter zitting, de gronden zich slechts richten tegen het standpunt van de staatssecretaris dat het huidige inzake Turkse zelfstandigen gevoerde toelatingsbeleid niet in strijd is met de standstill-bepaling en dat het beroep van de vreemdeling op die bepaling niet slaagt. Los van de vraag of de staatssecretaris zich op dat standpunt heeft kunnen stellen, heeft de vreemdeling het standpunt van de staatssecretaris dat met de onderneming van de vreemdeling geen wezenlijk economisch belang wordt gediend, niet bestreden. Ter zitting heeft de vreemdeling immers verklaard dat niet wordt betwist dat hij niet voldoet aan het puntensysteem aan de hand waarvan wordt bepaald of een wezenlijk economisch belang wordt gediend. Reeds daarom heeft de staatssecretaris zich op het standpunt kunnen stellen dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning onder de beperking 'arbeid als zelfstandige op grond van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije', aldus de rechtbank.
In de enige grief klaagt de vreemdeling, samengevat weergegeven, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom het huidige toelatingsbeleid, als omschreven in paragraaf B5/7.3.1 van de Vc 2000, niet in strijd is met de standstill bepaling en zijn beroep daarop niet kan slagen. De rechtbank heeft het standpunt van de staatssecretaris zonder nadere motivering volledig gevolgd. Hoewel de vreemdeling niet heeft betwist dat hij niet voldoet aan het puntensysteem aan de hand waarvan wordt bepaald of met een onderneming een wezenlijk economisch belang wordt gediend, heeft hij in beroep wel gemotiveerd betoogd dat het beleid dat op 1 januari 1973 ten aanzien van het criterium 'wezenlijk Nederlands economisch belang' gold, soepeler was dan thans het geval is. Nu de rechtbank niet op deze beroepsgronden is ingegaan, is haar uitspraak onvoldoende gemotiveerd, aldus de vreemdeling.
2.2.1. Voor zover de vreemdeling klaagt dat de rechtbank niet heeft gemotiveerd waarom het huidige inzake Turkse zelfstandigen gevoerde beleid niet in strijd is met de standstill-bepaling, berust zijn betoog op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft niet geoordeeld dat geen sprake is van strijd met deze bepaling, maar heeft slechts geconstateerd dat het beroep is gericht tegen het standpunt van de staatssecretaris dat het huidige beleid niet in strijd met deze bepaling is.
Voor zover de vreemdeling klaagt dat de rechtbank ten onrechte niet op de door hem aangevoerde beroepsgronden is ingegaan, is zijn klacht terecht voorgedragen. Hoewel hij in beroep niet heeft betwist dat hij niet voldoet aan het puntensysteem als bedoeld in paragraaf B5/7.3.1 van de Vc 2000, heeft hij wel gemotiveerd betoogd waarom het in die paragraaf neergelegde beleid in strijd is met de standstill-bepaling en in zijn geval buiten toepassing had moeten worden gelaten. De rechtbank heeft derhalve niet kunnen volstaan met de constatering dat de vreemdeling niet aan het puntensysteem voldoet en had diens betoog moeten beoordelen.
De grief slaagt.
2.3. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 25 februari 2009 van de staatssecretaris beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
2.4. In beroep heeft de vreemdeling betoogd dat, samengevat en zakelijk weergegeven, het puntensysteem, als omschreven in paragraaf B5/7.3.1 van de Vc 2000, in strijd is met de standstill-bepaling.
2.4.1. De door de vreemdeling opgeworpen rechtsvraag heeft de Afdeling bij uitspraken van 29 september 2010 in zaken nrs. 200908205/1/V2, 201000031/1/V2 en 201002556/1/V2 (www.raadvanstate.nl) beantwoord. Uit de overwegingen in die uitspraken vloeit voort dat de beroepsgrond slaagt.
2.5. In beroep heeft de vreemdeling voorts betoogd dat, samengevat weergegeven, het criterium 'wezenlijk economisch belang' in strijd is met het non-discriminatiebeginsel, als bedoeld in de artikelen 9 van de Associatieovereenkomst en 54 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-verdrag; thans, na wijziging, artikel 61 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie; hierna: het VWEU). De vreemdeling verwijst daartoe naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 21 oktober 2003 in de zaken nrs. C 317/01 en C 369/01, Abatay en Sahin, punt 112 (www.curia.europa.eu; hierna: het arrest Abatay). Voorts benadrukt hij dat artikel 14 van de Associatieovereenkomst is opgenomen in hoofdstuk 3, dat is getiteld 'Andere bepalingen van economische aard'. Volgens de vreemdeling heeft een Turkse onderdaan dezelfde rechten als burgers van de Europese Unie die in Nederland als zelfstandige willen werken. Omdat Unieburgers geen ondernemingsplan hoeven over te leggen en het criterium 'wezenlijk economisch belang' voor hen niet geldt, is het door de staatssecretaris ten aanzien van Turkse onderdanen gevoerde beleid op dit punt in strijd met het non discriminatiebeginsel.
2.5.1. Ingevolge artikel 54 van het EG-verdrag (thans, na wijziging, artikel 61 van het VWEU) passen de lidstaten, zolang de beperkingen op het vrij verrichten van diensten niet zijn opgeheven, deze zonder onderscheid naar nationaliteit of naar verblijfplaats toe op al degenen die diensten verrichten als bedoeld in de eerste alinea van artikel 49 (thans, na wijziging, artikel 56 van het VWEU).
Ingevolge artikel 9 van de Associatieovereenkomst erkennen de Overeenkomstsluitende Partijen dat binnen de werkingssfeer van de Overeenkomst, en onverminderd de bijzondere bepalingen die krachtens artikel 8 zouden kunnen worden vastgesteld, elke discriminatie uit hoofde van nationaliteit is verboden, overeenkomstig het in artikel 7 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap (thans, na wijziging, artikel 18 van het VWEU) vermelde beginsel.
Ingevolge artikel 12 komen de Overeenkomstsluitende Partijen overeen zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap (thans, na wijziging, de artikelen 45, 46 en 47 van het VWEU), ten einde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen.
Ingevolge artikel 13 komen de Overeenkomstsluitende Partijen overeen zich te laten leiden door de artikelen 52 tot en met 56 en door artikel 58 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap (thans, na wijziging, de artikelen 49 tot en met 52 en artikel 54 van het VWEU), ten einde onderling de beperkingen van de vrijheid van vestiging op te heffen.
Ingevolge artikel 14 komen de Overeenkomstsluitende Partijen overeen zich te laten leiden door de artikelen 55, 56 en 58 tot en met 65 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap (thans, na wijziging, de artikelen 51, 52, 54 en 56 tot en met 61 van het VWEU), ten einde onderling de beperkingen van het vrij verrichten van diensten op te heffen.
Ingevolge artikel 41, tweede lid, van het Aanvullend Protocol bepaalt de Associatieraad, overeenkomstig de beginselen van de artikelen 13 en 14 van de Associatieovereenkomst, het ritme waarin, en de wijze waarop de Partijen onderling geleidelijk de beperkingen met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten opheffen. De Associatieraad bepaalt dit ritme en deze wijze van tenuitvoerlegging voor de verschillende soorten werkzaamheden, met inachtneming van de reeds door de Gemeenschap op deze gebieden getroffen soortgelijke maatregelen, alsmede van de bijzondere economische en sociale positie van Turkije. Er zal voorrang worden verleend aan de werkzaamheden die in het bijzonder bijdragen tot de ontwikkeling van de productie en het handelsverkeer.
Ingevolge artikel 59 mag, op de onder dit protocol vallende gebieden, de behandeling van Turkije niet gunstiger zijn dan die welke de lidstaten elkaar toekennen krachtens het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap.
2.5.2. In het arrest van 11 mei 2000 in zaak nr. C-37/98, Savas, punten 41 tot en met 45 (www.curia.europa.eu) heeft het Hof geoordeeld dat, samengevat weergegeven, aan de artikelen 12 en 13 van de Associatieovereenkomst geen rechtstreekse werking kan worden toegekend. Artikel 12 heeft in wezen een programmatisch karakter en de bepalingen ervan zijn niet voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk om communautaire rechtsregels op te leveren die rechtstreeks toepasselijk zijn in de rechtsorde van de lidstaten. Artikel 13 formuleert, evenals artikel 12, volgens het Hof slechts in algemene bewoordingen en onder verwijzing naar de overeenkomstige bepalingen van het EG-verdrag het beginsel van opheffing van de beperkingen van de vrijheid van vestiging tussen de overeenkomstsluitende partijen, zonder zelf nauwkeurige regels te geven om dat doel te verwezenlijken. Het Hof neemt daarbij in aanmerking dat de Associatieraad geen enkele op artikel 13 van de Associatieovereenkomst gebaseerde maatregel heeft genomen om concreet uitvoering te geven aan het in die bepaling neergelegde algemene beginsel.
Nu de formulering van artikel 14 van de Associatieovereenkomst vergelijkbaar is met die van de artikelen 12 en 13 en de Associatieraad geen op artikel 14 gebaseerde maatregel heeft genomen om concreet uitvoering aan die bepaling te geven, moet het ervoor worden gehouden dat aan artikel 14 evenmin rechtstreekse werking kan worden toegekend. De vreemdeling kan zich in zoverre niet op deze bepaling beroepen. Gelet op punt 112 van het arrest Abatay betekent dat echter niet dat bij de beoordeling van de onder 2.5. weergegeven beroepsgrond aan artikel 14 van de Associatieovereenkomst geen enkele betekenis kan toekomen.
2.5.3. In punt 112 van het arrest Abatay heeft het Hof overwogen dat reeds uit de bewoordingen van artikel 14 van de Associatieovereenkomst, alsmede uit de doelstelling van de associatie EEG-Turkije, volgt dat de in het kader van artikel 55 EG-Verdrag en artikel 56 EG-Verdrag en de verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten, aanvaarde beginselen zo veel mogelijk op overeenkomstige wijze moeten worden toegepast op Turkse onderdanen, teneinde tussen de overeenkomstsluitende partijen de beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting op te heffen.
Voorts heeft het Hof in het arrest van 29 april 2010 in zaak nr. C 92/07, Commissie tegen Nederland, punten 67 en 68 (www.curia.europa.eu; hierna: het arrest Commissie tegen Nederland), overwogen dat de Associatieovereenkomst tot doel heeft de situatie van Turkse staatsburgers dichter bij de situatie van burgers van de Unie te brengen door geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen en door de beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het vrije verrichten van diensten op te heffen. In dit verband bevorderen het in artikel 9 van de Associatieovereenkomst neergelegde algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit en de toepassing van dit verbod op het bijzondere gebied van werknemers overeenkomstig artikel 10 van besluit nr. 1/80 betreffende de ontwikkeling van de Associatie, de geleidelijke integratie van Turkse migrerende werknemers en van Turkse staatsburgers die zich verplaatsen om zich te vestigen of diensten aan te bieden in een lidstaat, aldus het Hof.
2.5.4. Uit de hiervoor aangehaalde overwegingen van het Hof in de arresten Abatay en Commissie tegen Nederland volgt dat, voor zover thans van belang, de Associatieovereenkomst tot doel heeft geleidelijk de beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het vrije verrichten van diensten op te heffen. Met het oog daarop verbiedt de in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol neergelegde standstill bepaling de invoering van nieuwe beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. Dat betekent, mede in het licht van artikel 59 van het Aanvullend Protocol, niet dat de vaststelling van nieuwe maatregelen geheel verboden is, maar brengt wel mee dat deze maatregelen niet onevenredig en discriminatoir mogen zijn (punten 62, 63, 68, 69 en 75 van het arrest Commissie tegen Nederland).
Het in artikel 9 van de Associatieovereenkomst neergelegde algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is van toepassing binnen de werkingssfeer van de Associatieovereenkomst en het Aanvullend Protocol. Artikel 9 van de Associatieovereenkomst moet derhalve worden gelezen in samenhang met de in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol neergelegde standstill-bepaling. Reeds uit de bewoordingen van deze standstill-bepaling, alsmede uit punt 110 van het arrest Abatay en punt 61 van het arrest Commissie tegen Nederland, kan worden afgeleid dat het in de standstill-bepaling neergelegde verbod alleen geldt voor nieuwe maatregelen. De bepaling laat, in samenhang gelezen met artikel 41, tweede lid, van het Aanvullend Protocol, onverlet dat toelatingsvoorwaarden die door de lidstaten reeds op 1 januari 1973 werden gehanteerd, vooralsnog mogen worden gehandhaafd, ook als deze mogelijk discriminatoir zijn.
Dat de staatssecretaris het criterium 'wezenlijk economisch belang' hanteert, is geen nieuwe maatregel in voormelde zin. In de uitspraken van 11 maart 2004 in zaak nr. 200307900/1 (JV 2004/189) en 20 mei 2005 in zaak nr. 200410256/1 (JV 2005/261) heeft de Afdeling geoordeeld dat de toenmalige minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat reeds op 1 januari 1973 vreemdelingen slechts voor toelating op grond van het verrichten van arbeid zelfstandige in aanmerking kwamen indien met hun aanwezigheid een wezenlijk Nederlands belang werd gediend. Voorts heeft die minister voldoende aannemelijk gemaakt dat een wezenlijk Nederlands belang destijds slechts aanwezig werd geacht indien een vreemdeling met de door hem beoogde bedrijfsmatige activiteit een positieve bijdrage aan de Nederlandse economie leverde. Van een dergelijke bijdrage was slechts sprake, indien de betreffende activiteit in een behoefte voorzag en geen negatieve invloed had op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie.
Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris, door te beoordelen of met de onderneming van de vreemdeling een wezenlijk economisch belang wordt gediend, het non discriminatiebeginsel en de standstill bepaling heeft geschonden.
De beroepsgrond faalt.
2.6. Gelet op overweging 2.4.1. zal de Afdeling het door de vreemdeling tegen het besluit van 25 februari 2009 van de staatssecretaris ingestelde beroep gegrond verklaren.
2.7. De staatssecretaris, thans de minister voor Immigratie en Asiel, dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, van 3 juni 2009 in zaak nr. 09/6730;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Justitie van 25 februari 2009, kenmerk 0311-05-0030;
V. veroordeelt de minister voor Immigratie en Asiel tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient aan de secretaris van de Raad van State (bankrekening Raad van State 56.99.94.977) onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de minister voor Immigratie en Asiel aan de vreemdeling het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 373,00 (zegge: driehonderddrieënzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E. van Laar, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Laar
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2011
551.
Verzonden: 15 maart 2011
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser