Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 19/7134, 21/998 en 21/2020
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. F.P. van Galen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noordwijk
(gemachtigde: T.J. van de Geer van de Omgevingsdienst West-Holland).
Inleiding
Eiseres is eigenaar van de woning aan de [adres] [nummer] te [plaats] (de woning). Op 19 september 2018 heeft zij een omgevingsvergunning aangevraagd voor een uitbreiding van de woning middels een tweelaagse aanbouw aan de rechterzijkant van de woning en het plaatsen van een berging in de achtertuin. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten ‘bouwen’ en ‘gebruiken van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
In het besluit van 20 december 2018 (het primaire besluit I) heeft het college de op 19 september 2018 aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
In het besluit van 1 oktober 2019 (het bestreden besluit I) heeft het college – conform het advies van de Regionale commissie bezwaarschriften (de Commissie) – het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering.
Op 19 april 2020 heeft eiseres opnieuw een omgevingsvergunning aangevraagd, voor een uitbreiding van de woning middels een eenlaagse aanbouw aan de rechterzijkant van de woning en het plaatsen van een berging in de tuin. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten ‘bouwen’ en ‘gebruiken van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo.
In het besluit van 2 juni 2020 (het primaire besluit II) heeft het college aan eiseres de last opgelegd om binnen acht weken de bebouwing in het achtererfgebied van de woning terug te brengen en te houden tot 60 m2, onder verbeurte van een dwangsom van € 2.000,- per constatering (met een submaximum van € 2.000,- per week) tot een maximum van € 8.000,-.
In het besluit van 24 juni 2020 (het primaire besluit III) heeft het college de op 19 april 2020 aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
In de brief van 16 juli 2020 heeft het college medegedeeld dat de begunstigingstermijn van het primaire besluit II is opgeschort tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist.
In het besluit van 21 januari 2021 (het bestreden besluit II) heeft het college – conform het advies van de Commissie – het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
In de brief van 16 februari 2021 heeft het college medegedeeld dat de begunstigingstermijn van het primaire besluit II is opgeschort tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
In het besluit van 18 februari 2021 (het bestreden besluit III) heeft het college – conform het advies van de Commissie – het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit III ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten I, II en III beroep ingesteld. Gelijktijdig met het instellen van het beroep tegen het bestreden besluit II heeft eiseres een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. In de uitspraak van 1 april 2021 heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit II en het bestreden besluit II geschorst tot zes weken na verzending van de uitspraak op het beroep.
Het college heeft verweerschriften ingediend. Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 25 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres, haar partner [A] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank beoordeelt de twee besluiten waarin het college heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouwplannen van eiseres en het besluit van het college om eiseres een last onder dwangsom op te leggen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
1.1.
De voor de beoordeling van deze zaken relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die hiervan deel uitmaakt.
1.2.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Noordwijk Binnen” (het bestemmingsplan). Ingevolge het bestemmingsplan rusten op het betrokken perceel – voor zover hier van belang – de bestemmingen “Wonen” en “Tuin”.
Het bestreden besluit I (SGR 19/7134)
Bestemming Tuin
2. Tussen partijen is niet in geschil dat het deel van de aanbouw dat binnen de bestemming “Tuin” in het voorerfgebied is gesitueerd, in strijd is met het bestemmingsplan, omdat (op grond van artikel 14.2.2, aanhef en onder a, van de planregels) op gronden met deze bestemming geen gebouwen gebouwd mogen worden.
De hoogte van de aanbouw
3. Eiseres voert aan dat de aanbouw niet in strijd is met artikel 18.2.3, aanhef en onder b, van de planregels. Eiseres betoogt dat in deze bepaling wordt bedoeld dat de hoogte van de aanbouw maximaal 0,3 meter boven de tweede bouwlaag mag zijn en niet – zoals het college stelt – boven de eerste bouwlaag.
3.1.
In het bestreden besluit I is vermeld dat de aan de zijkant van de bestaande woning gesitueerde aanbouw is gelegen binnen de bestemming “Wonen”. De hoogte van deze aanbouw is volgens het college in strijd met artikel 18.2.3, aanhef en onder b, van de planregels, omdat de hoogte meer is dan 0,3 meter boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw. Het gaat hier volgens het college om de scheidingsconstructie tussen de eerste bouwlaag (begane grond) en de tweede bouwlaag (eerste verdieping). De aanbouw is 5,6 meter hoog en daarom volgens het college in strijd met dit artikel.
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op dit standpunt gesteld. Artikel 18.2.3, aanhef en onder b, van de planregels bepaalt dat de hoogte van een aan- of uitbouw aan de achter- of zijgevel maximaal 0,3 m is
boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw. In artikel 2, onderdeel 3, onder a, sub 2°, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) wordt dezelfde (hier gecursiveerde) zinsnede gebruikt. Op pagina 13 van de folder Vergunningvrij bouwen van het Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties wordt nader ingegaan op de betekenis van deze zinsnede uit het Bor. Hierin is vermeld dat niet hoger mag worden gebouwd dan 30 cm boven de hoogte van de vloer van de eerste bouwlaag. Deze uitleg onderschrijft de lezing die het college aan de gelijkluidende zinsnede in de planregels geeft.
boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw. In artikel 2, onderdeel 3, onder a, sub 2°, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) wordt dezelfde (hier gecursiveerde) zinsnede gebruikt. Op pagina 13 van de folder Vergunningvrij bouwen van het Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties wordt nader ingegaan op de betekenis van deze zinsnede uit het Bor. Hierin is vermeld dat niet hoger mag worden gebouwd dan 30 cm boven de hoogte van de vloer van de eerste bouwlaag. Deze uitleg onderschrijft de lezing die het college aan de gelijkluidende zinsnede in de planregels geeft.
3.3.
Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
De oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken
4. Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overschrijding van de maximale toegestane bebouwde oppervlakte van bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied, zoals bepaald in artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels. In artikel 2.3 van de planregels is namelijk bepaald dat de totale oppervlakte van bijbehorende bouwwerken wordt bepaald exclusief de oppervlakte van vergunningvrije bouwwerken zoals bedoeld in artikel 2 van Pro bijlage II van het Bor. Primair voert eiseres aan dat het meetvoorschrift van artikel 2.3 van de planregels van toepassing is op al hetgeen onder h is vermeld in artikel 18.2.3 van de planregels, dus zowel de aanhef van h en hetgeen onder 2 is vermeld. Uitgaande van deze uitleg worden de veranda en de berging niet meegeteld bij het vaststellen van de totale oppervlakte van alle bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied, omdat die op grond van het bestemmingsplan vergunningvrij kunnen worden gebouwd. In dat geval is nog slechts sprake van 28 m2 aan bijbehorende bouwwerken (alleen de aanbouw), zodat het achtererfgebied voor niet meer dan 50% wordt bebouwd en de oppervlakte van alle bijbehorende bouwwerken niet meer bedraagt dan 60 m2. Subsidiair voert eiseres aan dat het meetvoorschrift van artikel 2.3 van de planregels van toepassing is op hetgeen onder 2 in artikel 18.2.3, onder h, van de planregels is vermeld. Uitgaande van deze uitleg moet eerst gekeken worden naar hetgeen onder 2 is vermeld. De veranda en de berging worden dan niet meegeteld bij de oppervlakte van alle bijbehorende bouwwerken, zodat het maximum van 60 m2 niet wordt overschreden. Omdat het maximum van 60 m2 niet wordt overschreden, wordt niet toegekomen aan hetgeen in de aanhef van h van artikel 18.2.3 van de planregels is vermeld.
4.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het meetvoorschrift van artikel 2.3 van de planregels niet van toepassing is op artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels, omdat het begrip ‘totale oppervlakte bijbehorende bouwwerken’ daarin niet voorkomt.
4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college bij de toets aan artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels terecht alle bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied betrokken, ook de vergunningvrije bouwwerken. In artikel 2.9 van het Bor is bepaald dat al aanwezige bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied, dus ook als deze vergunningvrij zijn, moeten worden meegeteld bij de beoordeling of een bouwplan binnen de bouwregels van een bestemmingsplan blijft. [1] Artikel 2.3 van de planregels is hiermee in strijd en dient daarom buiten toepassing te worden gelaten.
4.3.
In het bestreden besluit I gaat het college uit van een achtererfgebied van 130 m2. Dat betekent dat op grond van artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels de oppervlakte van alle bijbehorende bouwwerken niet meer mag bedragen dan 60 m2. Gelet op de afmetingen zoals vermeld op de bouwtekeningen bij de aanvraag, is er al een veranda van 31,48 m2 als bijbehorend bouwwerk aanwezig in het achtererfgebied. Met de toevoeging van de berging van 19,75 m2 en de aanbouw van 28,13 m2 (met 1,40 m2 daarvan in het voorerfgebied), zal de in het bestemmingsplan maximaal toegelaten oppervlakte van bijbehorende bouwwerken worden overschreden met 17,96 m2. Dit betekent dat het bouwplan in strijd is met artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels.
4.4.
Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Tussenconclusie: strijd met bestemmingsplan
5. Gelet op hetgeen in 2, 3.2 en 4.3 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het college terecht heeft vastgesteld dat het bouwplan van de op 19 september 2018 ingediende aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan.
Binnenplans afwijken
6. Op grond van artikel 30.1, aanhef en onder a, van de planregels is het college bevoegd om met een omgevingsvergunning af te wijken van de in het bestemmingsplan genoemde oppervlaktematen, waarbij een overschrijding is toegestaan tot maximaal 10% van de oppervlaktemaat. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft overwogen dat deze afwijkingsbevoegdheid geen soelaas biedt, omdat daarmee maximaal 66 m2 aan bijbehorende bouwwerken kan worden vergund. Het bouwplan overschrijdt deze oppervlakte met 11,96 m2.
Kruimelgevallenregeling
7. Het college is in beginsel bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Deze omgevingsvergunning kan slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan zijn bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Het college moet daarbij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [2]
8. Ter invulling van de hiervoor genoemde beleidsruimte heeft het college beleidsregels vastgesteld. Op de aanvraag van 19 september 2018 zijn de Beleidsregels Kruimelgevallen 2016 (de beleidsregels 2016) van toepassing.
9. Eiseres betoogt dat de weigering om een kruimelgevalafwijking toe te staan ondeugdelijk is gemotiveerd. Ten onrechte heeft het college enkel gesteld dat niet meer wordt toegestaan dan vergunningvrij is toegestaan. De beleidsregels 2016 schrijven namelijk voor dat een maatwerkbeoordeling moet plaatsvinden. Verder is door het college gesteld dat woningen als zelfstandige hoofdmassa op een kavel moeten staan en enige afstand tot de erfgrens moeten hebben. Dit bevreemdt eiseres. Het betreft namelijk een rij aangebouwde woningen, gelegen binnen het gebied dat in het kruimelgevallenbeleid is aangeduid als ‘aaneengesloten bebouwing’. Sinds de bouw bevindt zich aan de woning een aanbouw tot op de erfgrens. Ook de buren hebben een aanbouw tot op de erfgrens.
9.1.
Volgens het college voldoen zowel de aanbouw als de berging niet aan de gestelde voorwaarden van artikel 3.1.3 van de beleidsregels 2016. In het kader van de daarin genoemde maatwerkbeoordeling heeft het college in het bestreden besluit I de verschillende belangen tegen elkaar afgewogen. Het college wenst geen medewerking te verlenen aan het bouwplan, omdat door de kleine omvang van het perceel en de grote omvang van de aanbouw een te grote massa zou ontstaan. Dit wordt stedenbouwkundig niet wenselijk geacht. Door een tweelaagse aanbouw zou de aanbouw bovendien tot de hoofdmassa van de woning gaan behoren, wat tot gevolg heeft dat de woning tot de erfgrens is gebouwd en niet meer los staat van de naastgelegen woning. In die zin kan een lopende massa ontstaan en ook dat is stedenbouwkundig gezien niet wenselijk. Daarnaast dient de bebouwing op 1 meter achter de voorgevel te liggen. Dat is in het bouwplan niet het geval. De berging vindt het college onwenselijk omdat het planologisch ongewenst is om de tuin vol te bouwen, dat tast de ruimtelijke kwaliteit aan.
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het door eiseres aangevraagde bouwplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Anders dan eiseres stelt, steunt het bestreden besluit I wel degelijk op een maatwerkbeoordeling. Het college heeft bij die beoordeling van belang mogen achten dat de aanbouw in stedenbouwkundig opzicht te groot is in verhouding tot het perceel en de naastgelegen bebouwing en dat de ruimtelijke kwaliteit wordt aangetast als de tuin wordt volgebouwd. De rechtbank is verder van oordeel dat de nadelige gevolgen van de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het college heeft het ruimtelijke belang bij het voorkomen van te veel en te grootschalige bebouwing zwaarwegender mogen achten dan het belang van eiseres bij het gebruik van een grotere woning en een berging.
9.3.
Ook deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Vertrouwensbeginsel
10. Op 29 oktober 2018 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen [B] , medewerker van het college, R. Bolk, de architect van eiseres en [A] , de partner van eiseres. Eiseres voert aan dat Bolk zich in dit gesprek op het standpunt heeft gesteld dat artikel 18.2.3, aanhef en onder b, van de planregels afwijkt van andere bestemmingsplannen in die zin dat hier wordt toegestaan om te bouwen tot 0,3 meter boven de tweede bouwlaag. [B] heeft dit standpunt volgens eiseres niet weersproken en heeft gesteld dat bij het vaststellen van het bestemmingsplan is overwogen dat dat tot de mogelijkheden behoort. Eiseres stelt dat hierdoor bij haar het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat een aanbouw van twee bouwlagen vergund zou worden.
10.1.
Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van het bestuursorgaan toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. [3]
10.2.
Van het gesprek op 29 oktober 2018 is een geluidsopname gemaakt. Eiseres heeft van een deel van deze opname een verslag opgesteld en dit verslag in de bezwaarprocedure ingebracht. In de bezwaarstukken bevindt zich ook een link naar deze opname. Op de zitting heeft de gemachtigde van het college delen van deze opname laten horen. In deze opname is te horen dat Bolk aan [B] vraagt hoe hij artikel 18.2.3, aanhef en onder b, van de planregels leest. [B] geeft aan dat in deze bepaling gelezen kan worden “de hoogte boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag”. Hij licht toe dat de begane grond de eerste bouwlaag is en de eerste verdieping de tweede bouwlaag is. [B] geeft aan dat met deze bepaling de bovenkant van de tweede verdieping of tussen de eerste en de tweede bouwlaag kan betekenen. Dat maakt het volgens hem verwarrend. Hij zegt dat hij er op dit moment geen uitspraak over doet.
10.3.
De rechtbank leidt uit de opname van het gesprek niet af dat [B] een toezegging heeft gedaan over de uitleg van artikel 18.2.3, aanhef en onder b, van de planregels, in die zin dat dit artikel zo uitgelegd moet worden dat de hoogte van een aanbouw maximaal 0,3 m boven de bovenkant van de tweede bouwlaag mag zijn. [B] geeft weliswaar aan dat je deze bepaling op verschillende manieren kan lezen en dat dat verwarrend is, maar hij geeft ook aan dat hij er geen uitspraken over doet.
11. Eiseres voert verder aan dat [B] in het gesprek op 29 oktober 2018 uitdrukkelijk heeft toegezegd dat voor de aanbouw op de begane grond een omgevingsvergunning zou worden verleend. Over de begane grond heeft [B] volgens eiseres verklaard dat hij met 100% zekerheid kan zeggen dat dat mag. Eiseres stelt dat zij aan deze uitlating redelijkerwijs de verwachting heeft mogen ontlenen dat de vergunning voor de zijaanbouw zou worden verleend. In het gesprek is niet gesproken over de berging in de achtertuin, maar deze was wel op de bouwtekening opgenomen. [B] beschikte over alle relevante gegevens. Ook hier doet eiseres een beroep op het vertrouwensbeginsel.
11.1.
In het verslag dat eiseres van een deel van de opname van het gesprek heeft opgesteld en in de bezwaarprocedure heeft ingebracht, is onder meer het volgende opgenomen:
“Passage 1:15:40
[A] : Maar begrijp ik dan goed dat, los van die tweede bouwlaag, dat die zijkant met dat stukje eraan, dat dat mag, dat dat een go is. dat dat akkoord is. ( [A] tekent de aanbouw van de 1e bouwlaag/begane grond)
[B] :
Dat op de begane grond is sowieso.
[A] : Want je hebt met [C] dat eerste gesprek gehad en toen zei je volgens het bestemmingsplan mag het allemaal?
[B] : Ja.
[A] : Niet dat jullie straks gaan zeggen die eerste verdieping, die begane grond aanbouw die mag niet. Maar dat mag dus wel?
[B] : Ja. Daar kan ik wel voor 100% van zekerheid zeggen dat dat mag.
Einde passage 1:16:59.”
11.2.
Op de zitting heeft de gemachtigde van het college verklaard dat dit deel van het verslag dat eiseres heeft opgesteld, geen goede weergave is van wat er gezegd is. Het college heeft daarom het deel van de opname laten horen dat voorafgaat in de in 11.1 vermelde passage. In de opname is te horen dat [B] uitlegt dat hij een verdedigbaar besluit moet hebben als omwonenden toch onverhoopt tegen het besluit ingaan. Hij zegt dat hij nog eens een keer de meters moet narekenen. [A] geeft aan dat de zijaanbouw voor hen van levensbelang is vanwege de ruimte en dat er in het ergste geval iets van de veranda af zou moeten. Aan het eind van het gesprek zegt [A] dat hij hoopt dat hij zijn veranda niet hoeft af te breken. [B] zegt daarop: “Je moet kiezen hè, keuzes”.
11.3.
Uit de weergegeven passage en uit de beluisterde opname van het gesprek maakt de rechtbank in het geheel niet op dat [B] heeft toegezegd dat een omgevingsvergunning zal worden verleend voor een tweelaagse aanbouw. Wat betreft de aanbouw op de begane grond maakt de rechtbank uit dit gesprek op dat de toezegging van [B] voorwaardelijk was en dat [A] ervan op de hoogte was dat wellicht een deel van de veranda zou moeten worden gesloopt, wegens overschrijding van de maximale oppervlakte van bijbehorende bouwwerken.
11.4.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet.
Hardheidsclausule
12. Onder verwijzing naar de volgens eiseres gedane toezeggingen en het daardoor gewekte vertrouwen doet eiseres een beroep op de hardheidsclausule zoals neergelegd in artikel 1.6 van de beleidsregels 2016. In dit artikel is bepaald dat het college van de beleidsregels 2016 kan afwijken indien strikte toepassing van die beleidsregel voor belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
12.1.
De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat geen reden bestaat om de hardheidsclausule in dit geval toe te passen. Uit 10.3 en 11.3 volgt dat namens het college geen onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan. Door eiseres worden geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waaruit volgt dat toepassing van de beleidsregels 2016 voor haar gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
12.2.
Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Gelijkheidsbeginsel
13. Eiseres beroept zich op het gelijkheidsbeginsel. Er zijn volgens haar tal van vergelijkbare situaties, waarin kennelijk eerder een vergunning is verleend, dan wel volgens het college geen sprake is van een overtreding, althans tegen een eventuele overtreding niet handhavend wordt opgetreden. Eiseres heeft dit onderbouwd met foto’s van volgens haar vergelijkbare gevallen, veelal in de directe nabijheid van haar woning, binnen hetzelfde plangebied.
13.1.
De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat geen sprake is van vergelijkbare gevallen. Uit een door het college opgesteld overzicht blijkt dat de bebouwingspercentages bij vrijwel alle adressen op of onder de 50% blijven. Alleen bij Holbeekstraat 12 is sprake van een bebouwingspercentage van 54%. Deze afwijking valt echter binnen de ‘10%-regel’ van artikel 30.1, aanhef en onder a, van de planregels. Volgens eiseres is bij de woningen aan de Sint Jeroensweg 35, Boerenburgerweg 20 en Stegerhoek 16 sprake van tweelaagse aanbouwen. Deze woningen zijn echter niet vergelijkbaar met de woning van eiseres, omdat dit hoekwoningen (Sint Jeroensweg 35 en Boerenburgerweg 20), dan wel een vrijstaande woning (Stegerhoek 16) betreffen. Voor deze type woningen gelden op grond van de beleidsregels 2016 andere bouwregels. De tweelaagse aanbouwen aan de Boerenburgerweg 54 en 56 zijn gelegen aan de achterkant van de woning, wat een ander ruimtelijk effect geeft dan aan de zijkant van de woning zoals in het bouwplan van eiseres.
13.2.
Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel slaagt dus niet.
Conclusie
14. De conclusie van het voorgaande is dat het college heeft kunnen besluiten de op 19 september 2019 aangevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van een berging en een tweelaagse aanbouw te weigeren.
Het bestreden besluit III (SGR 21/2020)
15. Vanuit praktisch oogpunt zal de rechtbank eerst het beroep tegen het bestreden besluit III inhoudelijk beoordelen, voordat ingegaan wordt op het beroep tegen het bestreden besluit II. Het verschil tussen de bouwplannen die ten grondslag liggen aan de bestreden besluiten I en III is dat het bouwplan van het bestreden besluit I ziet op een tweelaagse aanbouw, terwijl het bouwplan van het bestreden besluit III ziet op een eenlaagse aanbouw. In beide bouwplannen is bovendien in de tuin een berging voorzien.
Bestemming Tuin
16. Tussen partijen is niet in geschil dat het deel van de aanbouw dat binnen de bestemming “Tuin” in het voorerfgebied is gesitueerd, in strijd is met het bestemmingsplan, omdat (op grond van artikel 14.2.2, aanhef en onder a, van de planregels) op gronden met deze bestemming geen gebouwen gebouwd mogen worden.
De oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken
17. Eiseres voert aan dat het college er ten onrechte van uitgaat dat dit bouwplan in strijd is met artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels, dan wel dat de overschrijding van de maximum te bebouwen oppervlakte kleiner is dan waar het college van uitgaat. In dit kader is de oppervlakte van het achtererfgebied van belang. Indien het achtererfgebied 140 m2 groot is, dan kan dat achtererfgebied volgens de planregels in ieder geval tot 70 m2 worden bebouwd met bijbehorende bouwwerken. Een gedeelte van de zijaanbouw ter grootte van 1,75 m2 bevindt zich niet in het achtererfgebied en telt om die reden niet mee bij de toepassing van artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels. Verder is hierbij van belang dat de oppervlakte van de bestaande veranda relevant is voor de toepassing van het bestemmingsplan, ondanks dat de aanvraag geen betrekking heeft op de bestaande veranda. De veranda is kleiner dan is aangegeven op de bouwtekeningen bij de aanvraag, namelijk 29,13 m2 in plaats van 31,48 m2. Dit heeft tot gevolg dat het totaal van de gerealiseerde bijbehorende bouwwerken op 77 m2 komt (29,13 m2 van de veranda, 28,12 m2 van de zijaanbouw en 19,75 m2 van de berging). Dit betekent dat er maximaal een overschrijding is van 5,25 m2 (77m2 aan bestaande bebouwing – 1,75 m2 in voorerf – 70 m2 maximaal toegestaan conform bestemmingsplan).Wat betreft de uitleg van artikel 18.2.3, aanhef en onder h, in samenhang met artikel 2.3 van de planregels voert eiseres hetzelfde aan als zij tegen het bestreden besluit I heeft aangevoerd, zoals eerder is weergegeven in 4.
17.1.
Ten aanzien van de uitleg van artikel 18.2.3, aanhef en onder h, in samenhang met artikel 2.3 van de planregels verwijst de rechtbank naar hetgeen zij in 4.2 heeft overwogen. In het bestreden besluit III gaat het college uit van een achtererfgebied van 140 m2. [4] Op grond van artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels mag de oppervlakte van alle bijbehorende bouwwerken in dat geval niet meer bedragen dan 60 m2. Eiseres gaat er ten onrechte vanuit dat het maximum 70 m2 bedraagt, omdat zij een verkeerde uitleg geeft aan artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels. Het percentage van 50% genoemd in de aanhef van die bepaling gaat immers niet op, nu – gelet op de zinsnede “met dien verstande dat” – de oppervlakte van alle bijbehorende bouwwerken bij (half)vrijstaande woningen niet meer mag bedragen dan 60 m2, zoals bepaald onder 2 van die bepaling.
17.2.
Om de oppervlaktes van de bouwwerken te bepalen, heeft het college mogen aansluiten bij de afmetingen die zijn weergegeven op de bouwtekeningen bij de aanvraag. Gelet op deze afmetingen bedraagt de veranda 31,48 m2, de berging 19,75 m2 en de aanbouw 28,13 m2. Een gedeelte van de aanbouw ter grootte van 1,40 m2 bevindt zich niet in het achtererfgebied. De in het bestemmingsplan maximaal toegelaten oppervlakte van bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied zal worden overschreden met 17,96 m2. Dit betekent dat het bouwplan in strijd is met artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels.
Tussenconclusie: strijd met bestemmingsplan
18. Gelet op hetgeen in 16 en 17.2 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het college terecht heeft vastgesteld dat het bouwplan van de op 19 april 2020 ingediende aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan.
Binnenplans afwijken
19. Eiseres voert aan dat het college ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 30.1 van de planregels. Uit de brieven van 4 december 2019, 20 maart 2020 en 14 april 2020 blijkt dat het college bereid is toepassing te geven aan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. In die brieven is uitdrukkelijk aangegeven dat slechts voor het resterend deel, beweerdelijk zijnde 14 m2, een bestuurlijk handhavingstraject zal worden gestart.
19.1.
Op grond van artikel 30.1, aanhef en onder a, van de planregels is het college bevoegd om met een omgevingsvergunning af te wijken van de in het bestemmingsplan genoemde oppervlaktematen, waarbij een overschrijding is toegestaan tot maximaal 10% van de oppervlaktemaat. Zoals de rechtbank eerder in 6 heeft geoordeeld, heeft het college terecht overwogen dat deze afwijkingsbevoegdheid geen soelaas biedt, omdat daarmee maximaal 66 m2 aan bijbehorende bouwwerken kan worden vergund. Het bouwplan overschrijdt deze oppervlakte met 11,96 m2.
Kruimelgevallenregeling
20. Zoals eerder in 7 is overwogen, is het college in beginsel bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Deze omgevingsvergunning kan slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan zijn bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Het college moet daarbij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [5]
21. Ter invulling van de hiervoor genoemde beleidsruimte heeft het college beleidsregels vastgesteld. Ten tijde van het bestreden besluit III golden de Beleidsregels planologische afwijkingen Noordwijk 2019 (de beleidsregels 2019).
22. Eiseres betoogt dat de beleidsregels 2019 onverbindend zijn, omdat categorisch wordt uitgesloten dat ten aanzien van bijbehorende bouwwerken medewerking wordt verleend aan de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2˚, van de Wabo. Voor hetgeen vergunningvrij mogelijk is, hoeft immers geen afwijking van het bestemmingsplan te worden toegestaan.
22.1.
Op grond van artikel 3.1 van de beleidsregels 2019 verleent het college geen medewerking aan de bouw van een bijbehorend bouwwerk dat niet voldoet aan de voorwaarden voor vergunningvrij bouwen conform artikel 2 van Pro bijlage II van het Bor of de bestemmingsplanregels, met inbegrip van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden. Volgens de toelichting bij deze beleidsregel zijn de meest recente planologische inzichten over hetgeen ruimtelijk aanvaardbaar is, vastgelegd in de bestemmingsplanregels. Er is geen aanleiding om daarvan verder af te wijken.
22.2.
De rechtbank is van oordeel dat artikel 3.1 van de beleidsregels 2019 de in artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2˚, van de Wabo neergelegde bevoegdheid categorisch uitsluit. Een dergelijke categorische beleidsregel acht de rechtbank bij de toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor, kennelijk onredelijk. Het college dient in een concreet geval alle omstandigheden (ook individuele) te betrekken in zijn beoordeling, ook als er een beleidsregel is. [6] Gelet op het voorgaande is het toepassen van artikel 3.1 van de beleidsregels 2019 in strijd met artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2˚, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor. Dit betekent dat een verwijzing naar dit beleid onvoldoende is om de weigering om van deze bevoegdheid gebruik te maken, te dragen. Gelet hierop is sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit III.
22.3.
De rechtbank zal dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) passeren, omdat uit de stukken blijkt dat het college wel degelijk ook een individuele afweging heeft gemaakt, zodat eiseres niet in haar belangen is geschaad. Het college heeft zich in dit kader op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan planologisch ongewenst is, omdat er dan te veel bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied worden geplaatst en dit de ruimtelijke kwaliteit aantast. De rechtbank verwijst naar hetgeen zij hierover in 9.2 heeft overwogen. In deze belangenafweging heeft het college ook de door eiseres gestelde toezeggingen van [B] met betrekking tot de eenlaagse aanbouw betrokken, maar het college heeft daarin terecht geen aanleiding gezien om dit bouwplan te vergunnen. De rechtbank verwijst naar hetgeen zij hierover in 11.3 heeft overwogen.
22.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Artikel 4:84 Awb Pro
23. Nu de rechtbank artikel 3.1 van de beleidsregels 2019 buiten toepassing laat, komt de rechtbank niet toe aan de beroepsgrond van eiseres dat op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb van de beleidsregels 2019 afgeweken had moeten worden.
Vertrouwensbeginsel
24. Eiseres beroept zich op het vertrouwensbeginsel en voert aan dat uit het gesprek van 29 oktober 2018 volgt dat [B] concreet heeft toegezegd dat de aanbouw op de begane grond is toegestaan.
24.1.
De rechtbank verwijst naar hetgeen in 11.3 is geoordeeld met betrekking tot de eenlaagse aanbouw. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
25. Eiseres beroept zich op het gelijkheidsbeginsel en voert aan dat zij bekend is met tal van vergelijkbare situaties waarin kennelijk eerder een vergunning is verleend dan wel naar het oordeel van het college geen sprake is van een overtreding. In het kader van het bestreden besluit III gaat het uitsluitend nog over de overschrijding van de maximum te bebouwen oppervlakte voor bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied. De rechtbank verwijst naar hetgeen zij hierover in 13.1 heeft overwogen.
25.1.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
Conclusie
26. De conclusie van het voorgaande is dat het college heeft kunnen besluiten de op 19 april 2020 aangevraagde omgevingsvergunning voor een uitbreiding van de woning middels een eenlaagse aanbouw en het plaatsen van een berging in de tuin te weigeren.
Het bestreden besluit II (SGR 21/998)
Procesverloop
27. Naar aanleiding van handhavingsverzoeken heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst West-Holland een controle verricht naar de bebouwing in het achtererfgebied van de woning van eiseres. Uit het constateringsrapport van 12 november 2019 volgt dat de oppervlaktes van diverse bijgebouwen zijn gemeten vanaf een luchtfoto uit de gemeentelijke Geo-applicatie en de tekeningen behorende bij een van de aanvragen van eiseres om een omgevingsvergunning. Volgens deze meting bedraagt de aanbouw 28 m2, de veranda 32 m2 en de berging 20 m2. De gemeten totale bebouwing in het achtererfgebied is 80 m2. De overschrijding van de maximale bebouwing van de bijbehorende bouwwerken is vastgesteld op 20 m2.
27.1.
Op 4 december 2019 heeft het college een waarschuwingsbrief verstuurd aan eiseres. In deze brief is vermeld dat 20 m2 te veel aan bebouwing aanwezig is op het achtererfgebied en dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo. Gelet op artikel 30.1 van de planregels is het college bereid een omgevingsvergunning te verlenen, waarmee 6 m2 extra oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken kan worden toegestaan in het achtererfgebied. Voor het resterende deel van 14 m2 zal een bestuurlijk handhavingstraject worden gestart.
27.2.
In de brief van 6 maart 2020 van het college is vermeld dat zowel vanuit planologisch als stedenbouwkundig oogpunt geen aanleiding wordt gevonden om van het bestemde bebouwingspercentage af te wijken en meer bebouwd oppervlak toe te staan.
27.3.
Op 20 maart 2020 heeft het college nogmaals een waarschuwingsbrief verstuurd en vermeld dat er 20 m2 te veel aan bebouwing in het achtererfgebied aanwezig is. Eiseres is nogmaals in de gelegenheid gesteld om een omgevingsvergunning aan te vragen om 6 m2 extra oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied toe te staan.
27.4.
In de brief van 14 april 2020 heeft het college aan eiseres meegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen. Eiseres heeft een zienswijze ingediend. Vervolgens heeft het college het primaire besluit II genomen.
Uitleg artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels
28. Eiseres betwist de uitleg die het college geeft aan artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels.
28.1.
Ten aanzien van dit betoog verwijst de rechtbank naar hetgeen zij in 4.2 van deze uitspraak heeft overwogen.
28.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Overtreding?
29. Eiseres betwist dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels. Het college heeft de exacte maten van het achtererfgebied en de daarin aanwezige bijbehorende bouwwerken volgens eiseres niet zorgvuldig vastgesteld. De door het college gehanteerde maatvoering is gebaseerd op een meting vanuit de lucht en de bouwtekeningen. Volgens eiseres bedraagt de totale oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied 77 m2, bestaande uit de veranda van 29,13 m2, de aanbouw van 28,12 m2 en de berging van 19,75 m2.
29.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de oppervlaktes van het achtererfgebied en de bijbehorende bouwwerken niet deugdelijk vastgesteld. De rechtbank leidt uit het constateringsrapport van 12 november 2019 af dat het college de totale oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied uitsluitend heeft vastgesteld aan de hand van een luchtfoto uit de gemeentelijke Geo-applicatie en de tekeningen behorende bij een aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning. De rechtbank is van oordeel dat met deze wijze van meten de feitelijke situatie over de exacte oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied niet voldoende duidelijk is. Anders dan in het kader van de beoordeling van een vergunningaanvraag, zijn bij het vaststellen van een overtreding immers niet de afmetingen zoals vermeld op bouwtekeningen bij een vergunningaanvraag bepalend, maar de feitelijke afmetingen van de gerealiseerde bouwwerken. Door eiseres is gesteld dat de afmetingen van de veranda op de bouwtekening niet juist zijn weergegeven. Volgens eiseres is de veranda niet geheel tegen de erfgrenzen gebouwd en bevindt zich tussen de perceelgrens en de buitenmuren van de veranda een opening van 20 cm. Daarnaast heeft de veranda aan alle drie de buitenzijden volgens eiseres een flink dakoverstek. Eiseres heeft bovendien onweersproken gesteld dat een deel van de zijaanbouw niet in het achtererfgebied is gesitueerd. Gelet op het vorenstaande kan volgens de rechtbank – in navolging van het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter – niet zonder meer worden uitgegaan van de juistheid van de door het college verrichte meting en de door hem vastgestelde totale oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied. De vaststelling dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels is daardoor niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. Het bestreden besluit II is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb genomen.
29.2.
Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit II vernietigen.
29.3.
De rechtbank zal onderzoeken of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a van de Awb in stand kunnen blijven.
Meting firma Boon Landmeten
30. Het college heeft naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 april 2021 op het perceel van eiseres een meting laten uitvoeren door de firma Boon Landmeten (hierna: Boon). Boon heeft het achtererfgebied gemeten op 131,23 m2. De aanbouw is volgens Boon 29,37 m2, de veranda is 30,37 m2, met een dakoverstek van 4,95 m2 en de berging is 22,40 m2 groot. De aanbouw is deels (1,40 m2) gelegen in het voorerfgebied. De bebouwing in het achtererfgebied komt hiermee in totaal uit op 85,69 m2.
30.1.
Eiseres plaatst verschillende kanttekeningen bij deze meting en betwist de uitkomst hiervan. Kort gezegd stelt zij dat uit eigen metingen en de bouwtekeningen blijkt dat de zijaanbouw, de veranda en de berging kleiner zijn dan door Boon is gemeten (de aanbouw is volgens eiseres 28,12 m2, de veranda zonder dakoverstek 29,13 m2 en de berging 22,23 m2, in totaal 77,96 m2 in het achtererfgebied). Eiseres betoogt verder dat het college ten onrechte het dakoverstek van de veranda meerekent. Zij wijst in dit kader op artikel 2.2 van de planregels. Ook stelt zij dat het college er in navolging van Boon ten onrechte van uitgaat dat slechts 1,40 m2 van de aanbouw in het voorerfgebied is gelegen. Volgens eiseres is dat 1,75 m2, omdat bij het bepalen van het achtererfgebied moet worden uitgegaan van de oorspronkelijke voorgevel van het hoofdgebouw.
30.2.
Naar het oordeel van de rechtbank mag het college in beginsel uitgaan van de expertise van Boon, tenzij de meting naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college de meting niet – of niet zonder meer – aan zijn besluit ten grondslag mag leggen. Het merendeel van de door eiseres geplaatste kanttekeningen ziet op kleine meetverschillen. Eiseres heeft de meting zelf uitgevoerd. Eiseres heeft geen meting door een andere deskundige laten uitvoeren. De rechtbank is van oordeel dat het college onder deze omstandigheden mag uitgaan van de maten en oppervlaktes die volgen uit de meting van Boon.
30.3.
Anders dan eiseres stelt, zijn Boon en het college bij het vaststellen van het achtererfgebied wel degelijk uitgegaan van het oorspronkelijk hoofdgebouw. In het nadere verweerschrift van 15 september 2021 heeft het college toegelicht hoe hij tot de conclusie is gekomen dat 1,40 m2 van de aanbouw in het voorerfgebied is gelegen. De voorkant van de oorspronkelijke woning van eiseres is iets terug gelegen ten opzichte van de gemetselde muren. Het college heeft het geveldeel aan de voorkant met de grootste oppervlakte (de raampartijen) als uitgangspunt genomen. [7] Het achtererfgebied begint 1 m achter deze raampartijen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee op de juiste wijze toepassing gegeven aan artikel 18.2.3, aanhef en onder h, in samenhang gelezen met artikel 1.7 van de planregels.
30.4.
De rechtbank volgt eiseres wel in haar betoog dat het college bij het bepalen van de oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken ten onrechte het dakoverstek van de veranda heeft meegerekend. Het college heeft hierbij toepassing gegeven aan het meetvoorschrift van artikel 1, tweede lid, onder c, van bijlage II bij het Bor. Dit meetvoorschrift heeft echter betrekking op de maten genoemd in die regeling, niet op de maten genoemd in artikel 18.2.3 onder h, van de planregels. Daarop zijn artikel 2.1, aanhef en onder f, en artikel 2.4 van de planregels van toepassing. Daaruit volgt dat de oppervlakte van een bouwwerk wordt gemeten tussen de buitenwerkse gevelvlakken en dat ondergeschikte bouwdelen, zoals overstekende daken, buiten beschouwing worden gelaten, mits de overschrijding van bouw-, of bestemmingsgrenzen niet meer dan 1 m bedraagt. Op grond van deze bepalingen moet het dakoverstek van de veranda (0,67 diep en 7,39 m breed, dus 4,95 m2) buiten beschouwing worden gelaten.
30.5.
Gelet op het vorenstaande stelt de rechtbank vast dat de oppervlakte van alle bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied in totaal 80,74 m2 bedraagt. Het college heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels. Het college was daarom bevoegd ter zake handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
31. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. [8]
Duidelijkheid van de last
32. Eiseres betoogt dat de last niet duidelijk is. Het college laat het aan eiseres over om te kiezen welk deel van de bebouwing zij afbreekt. Indien eiseres ervoor kiest de veranda af te breken, blijft er strikt genomen een overtreding bestaan. Er is dan namelijk geen omgevingsvergunning verleend voor de zijaanbouw. Verder voert zij aan dat de last ten onrechte strekt tot het terugbrengen van de bebouwing tot 60 m2. Het college heeft steeds te kennen gegeven dat het mogelijk is om met toepassing van artikel 30.1 van de planregels medewerking te verlenen aan een afwijking van 10%. De last had mede moeten strekken tot het aanvragen van een omgevingsvergunning tot legalisering van een situatie waarbij deze 66 m2 aan bijbehorende bouwwerken aanwezig is en het terugbrengen van de bebouwing tot die oppervlakte.
32.1.
Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. [9]
32.2.
In het bestreden besluit II is onder het kopje “Besluit” beschreven:
“Omdat wij het overtreden van 2.1 lid 1, onder a en c, van de Wabo in samenhang met artikel 18.2.3 van het geldende bestemmingsplan een ernstige zaak vinden en wij het voortduren [v]an de overtreding(en) willen voorkomen, leggen wij uw cliënte een besluit last onder dwangsom op. … Uw cliënte kan de overtreding ongedaan maken door: de bebouwing in het achtererfgebied terug te brengen en te houden tot 60 m2.”
32.3.
De rechtbank is van oordeel dat de last voldoende duidelijk is. In het besluit is een herstelmaatregel beschreven, waarmee eiseres de overtreding kan beëindigen. Dat het aan eiseres is om te kiezen welk deel van de bebouwing zij afbreekt, maakt niet dat er bij eiseres onduidelijkheid kan bestaan over hoe zij de overtreding kan beëindigen. Het staat het college juist niet toe om eiseres dwingend voor te schrijven hoe zij de overtreding moet beëindigen. [10] Dat eiseres nog steeds een omgevingsvergunning nodig heeft voor de aanbouw als zij (een deel van) de veranda afbreekt, klopt. Dat maakt echter niet dat het college niet handhavend kan optreden tegen een overtreding van artikel 18.2.3, aanhef en onder h, van de planregels. Eiseres heeft dit risico bovendien bewust aanvaard, door de aanbouw te bouwen zonder dat daarvoor de vereiste omgevingsvergunning is verleend.
32.4.
De last ziet ook terecht op het terugbrengen van de bebouwing in het achtererfgebied tot 60 m2, nu daarmee de overtreding van deze planregel ongedaan wordt gemaakt. Dat het college heeft aangegeven bereid te zijn om met toepassing van artikel 30.1 van de planregels een omgevingsvergunning te verlenen voor bebouwing met een oppervlakte van 66 m2, maakt dit niet anders. De rechtbank merkt in dit kader op dat eiseres voor de toepassing van artikel 30.1 van de planregels een omgevingsvergunning dient aan te vragen. De bouwplannen waarvoor eiseres tot nu toe een omgevingsvergunning heeft aangevraagd kunnen, als reeds overwogen in 6 en 19.1, niet vergund worden met toepassing van deze binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.
32.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Concreet zicht op legalisatie?
33. Eiseres voert aan dat er concreet zicht op legalisatie bestaat vanwege de door haar ingediende aanvragen om een omgevingsvergunning. Deze omgevingsvergunningen zijn weliswaar geweigerd, maar die besluiten zijn volgens eiseres niet rechtens houdbaar.
33.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen concreet zich op legalisatie bestaat, nu hij beide aanvragen om een omgevingsvergunning heeft afgewezen. Zoals overwogen in 14 en 26 van deze uitspraak blijven de weigeringsbesluiten in stand. Er bestaan dus geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet kan worden geweigerd.
33.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Vertrouwensbeginsel
34. Eiseres beroept zich op het vertrouwensbeginsel. [B] heeft namens het college een concrete toezegging gedaan dat het college medewerking zou verlenen aan de eenlaagse aanbouw. Het standpunt van het college dat de (eventuele) toezegging niet dermate concreet is dat het op alle bouwwerken van eiseres van toepassing is en dat daarom niet tot handhaving zal worden overgegaan, is niet juist. Er lag een concreet bouwplan voor waarop alle bestaande en te bouwen bouwwerken waren aangegeven. Eiseres heeft geen enkele reden gehad om aan te nemen dat [B] bedoelde dat zij de bestaande veranda en de berging niet zou mogen laten staan als de zijaanbouw gerealiseerd zou worden.
34.1.
Ten aanzien van dit betoog verwijst de rechtbank naar hetgeen zij in 10.1-11.4 van deze uitspraak heeft overwogen. In hetgeen eiseres aanvoert ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel.
34.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
35. Eiseres voert aan dat handhaving, althans het niet legaliseren van de bestaande situatie, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Eiseres heeft meerdere vergelijkbare gevallen genoemd, waarbij sprake is van woningen met maar één bouwlaag en waar het maximaal bebouwingspercentage van 50% wordt overschreden.
35.1.
De rechtbank verwijst naar hetgeen in 13.1 is overwogen. In hetgeen eiseres aanvoert ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
35.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Begunstigingstermijn
36. Eiseres betoogt dat de gestelde begunstigingstermijn te kort is. Het is feitelijk niet mogelijk om binnen acht weken te komen tot het op een verantwoorde wijze afbreken van een substantieel deel van de bebouwing. Een begunstigingstermijn van ten minste zes maanden is noodzakelijk. In de zomer heeft eiseres een rondgang gedaan langs verschillende lokale aannemers en daaruit bleek dat zelfs niet binnen twaalf maanden gestart kan worden met de uitvoering van de in het voorkomende geval noodzakelijke werkzaamheden.
36.1.
Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag ook niet wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [11]
36.2.
De begunstigingstermijn liep van 2 juni 2020 tot 28 juli 2020. Op 16 juli 2020 is de termijn verlengd tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist. Op 21 januari 2021 is op het bezwaar beslist. Op 16 februari 2021 is de termijn opnieuw verlengd, tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. De voorzieningenrechter heeft op 1 april 2021 uitspraak gedaan en het primaire besluit II en het bestreden besluit II geschorst tot zes weken na verzending van deze uitspraak op het beroep.
36.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de begunstigingstermijn korter was dan noodzakelijk om de overtreding op te heffen. Daarbij is van belang dat het college eiseres op 4 december 2019 al een waarschuwingsbrief heeft gestuurd, waarin is vermeld dat 20 m2 te veel aan bebouwing aanwezig is in het achtererfgebied en dat zal worden overgegaan tot een bestuurlijk handhavingstraject als niet binnen twee weken een ontvankelijke omgevingsvergunningaanvraag is ingediend. Hieruit volgt dat het handhavingstraject al lang loopt en eiseres al langere tijd bekend was met de overtreding. Eiseres had dus meer dan zeven maanden de tijd om de overtreding op te heffen. De begunstigingstermijn is daarna bovendien nog driemaal verlengd (tweemaal door het college en eenmaal door de voorzieningenrechter). Eiseres heeft niet met relevante bewijsstukken aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk was om de overtreding tijdig te (laten) beëindigen.
36.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
37. Nu er sprake is van een overtreding, er geen concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat en er evenmin sprake is van andere bijzondere omstandigheden of strijd met het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhaving, was verweerder bevoegd aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van het bestreden besluit daarom in stand laten.
Conclusie en proceskosten
38. De beroepen tegen de bestreden besluiten I en III zijn ongegrond. Het beroep tegen het bestreden besluit II is gegrond. De rechtbank zal dit besluit vernietigen, maar bepalen dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven.
39. Gelet op hetgeen in 22.2-22.3 ten aanzien van het bestreden besluit III is overwogen en het gegronde beroep tegen het bestreden besluit II, ziet de rechtbank aanleiding om het college te veroordelen in de door eiseres in dat kader gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.511,- (2 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,-).
40. De rechtbank ziet hierin ook aanleiding om het college op te dragen het door eiseres betaalde griffierecht in de beroepen tegen het bestreden besluit II en het bestreden besluit III (tweemaal € 181,-) te vergoeden .
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten I en III ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit II geheel in stand blijven;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.511,-;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 362,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Klaus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2023.
griffier
rechter
de griffier is niet in staat deze
uitspraak mede te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
Artikel 2.10, tweede lid
In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° en 2°
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.9
Bij de vaststelling of het bouwen van een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II in achtererfgebied als bedoeld in dat artikellid al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, worden reeds aanwezige bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied, bedoeld in dat artikellid, in mindering gebracht op het door het bestemmingsplan of de beheersverordening toegestane maximum van die bouwwerken.
Besluit omgevingsrecht, bijlage II
Artikel 1, eerste lid, achtererfgebied
In deze bijlage wordt verstaan onder:
achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
Artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder a
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
1°. 5 m,
2°. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
3°. het hoofdgebouw,
Artikel 4, aanhef en onderdeel 1
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan.
Bestemmingsplan Noordwijk Binnen
Artikel 1.7 - achtererfgebied:
erf aan de achterkant en de niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant, op meer dan 1m van de voorkant van het hoofdgebouw.
Artikel 2.1 - Meetbepalingen
Bij de toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:
f. de oppervlakte van een bouwwerk:
tussen de buitenwerkse gevelvlakken en/of het hart van de scheidingsmuren, nederwaarts geprojecteerd op het gemiddelde niveau van het afgewerkte bouwterrein ter plaatse van het bouwwerk.
Artikel 2.3 - Totale oppervlakte bijbehorende bouwwerken
Het totaal aan oppervlakte van bijbehorende bouwwerken exclusief de oppervlakte van vergunningsvrije bouwwerken zoals bedoeld in Bijlage II, artikel 2 Besluit Pro omgevingsrecht.
Artikel 2.4 - Ondergeschikte bouwdelen
Bij de toepassing van het bepaalde ten aanzien van het bouwen worden ondergeschikte bouwdelen, als plinten, pilasters, kozijnen, gevelversieringen, ventilatiekanalen, schoorstenen, gevel- en kroonlijsten, luifels, erkers, balkons en overstekende daken buiten beschouwing gelaten, mits de overschrijding van bouw-, c.q. bestemmingsgrenzen niet meer dan 1 m bedraagt.
Artikel 14 Tuin Pro
Artikel 14.2.2, aanhef en onder a - Gebouwen
Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
a. binnen de bestemming mogen geen gebouwen en/of overkappingen worden gebouwd.
Artikel 18 Wonen Pro
Artikel 18.2.3 - Bijbehorende bouwwerken
Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken gelden de volgende regels:
b. de hoogte van een aan- of uitbouw aan de achter- of zijgevel is maximaal 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw;
h. het bij het oorspronkelijk hoofdgebouw behorende achtererfgebied mag als gevolg van alle bijbehorende bouwwerken voor niet meer dan 50% worden bebouwd, met dien verstande dat:
1. de oppervlakte van alle bijbehorende bouwwerken bij aaneengesloten woningen mag niet meer bedragen dan 45m²;
2. de oppervlakte van alle bijbehorende bouwwerken bij (half)vrijstaande woningen mag niet meer bedragen dan 60m².
Artikel 30 - Algemene afwijkingsregels
30.1
Algemeen
Het bevoegd gezag is bevoegd met een omgevingsvergunning af te wijken van:
a. in het plan genoemde goothoogten, bouwhoogten, oppervlakte- en inhoudsmaten, percentages en afstandseisen, waarbij een overschrijding is toegestaan tot maximaal 10% van de goothoogten, bouwhoogten, oppervlakte- en inhoudsmaten, percentages en afstandseisen;
Beleidsregels Kruimelgevallen 2016 van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk
Artikel 1.6 Afwijken van de beleidsregels (hardheidsclausule)
Gelet op artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) handelt het college in overeenstemming met de in deze notitie neergelegde beleidsregels. Zij kan daar van afwijken indien strikte toepassing van die beleidsregels voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 3.1.3 Aaneengesloten bebouwing – Bijbehorend bouwwerk binnen achtererfgebied
In de achtertuin van woningen wordt niet meer toegestaan dan vergunningvrij mogelijk is. Bij een twee-laagse uitbouw vindt per geval een maatwerkbeoordeling plaats.
Een bijbehorend bouwwerk, uitgezonderd een twee-laagse uitbouw, binnen het achtererfgebied is toegestaan voor zover dit voldoet aan de voorwaarden voor vergunningvrij bouwen conform artikel 2, Bijlage II Bor. de mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen bieden voldoende ruimte, hiervan afwijken is niet wenselijk.
Bij een twee-laagse uitbouw vindt per geval een maatwerkbeoordeling plaats.
Beleidsregels planologische afwijkingen Noordwijk 2019 (kruimelgevallen)
Artikel 3.1 Bijbehorend bouwwerk, artikel 4 onderdeel Pro 1
Bouw van een bijbehorend bouwwerk of een uitbreiding hiervan, binnen en buiten de bebouwde kom, is mogelijk voor zover dit voldoet aan de voorwaarden voor vergunningvrij bouwen conform artikel 2, Bijlage II Bor of de standaardregels. Aan afwijken hiervan wordt geen medewerking verleend.