Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 22/6958, SGR 22/6962, SGR 22/6963, SGR 22/6976, SGR 22/6984, SGR 22/6987, SGR 22/6998, SGR 22/6999, SGR 22/7001, SGR 22/7006, SGR 22/7010, SGR 22/7017 en SGR 22/7020.
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 oktober 2023 in de zaken tussen
[eiser 1], uit Afghanistan, eiser[eiser 2], uit Afghanistan, eiser
[eiser 3], uit Afghanistan, eiser
[eiser 4], uit Afghanistan, eiser
[eiser 5], uit Afghanistan, eiser
[eiser 6], uit Afghanistan, eiser
[eiser 7], uit Afghanistan, eiser
[eiser 8], uit Afghanistan, eiser
[eiser 9], uit Afghanistan, eiser
[eiser 10], uit Afghanistan, eiser
[eiser 11], uit Afghanistan, eiser
[eiser 12], uit Afghanistan, eiser
[eiser 13], uit Afghanistan, eiser
hierna tezamen: eisers
(gemachtigde: mr. M.F. Wijngaarden),
en
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. van Asperen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de afwijzing van hun verzoeken om overbrenging naar Nederland.
1.1.
Verweerder heeft de verzoeken met de brief van 17 november 2021 afgewezen. Met het besluit van 10 februari 2022 heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen deze brief niet-ontvankelijk verklaard, omdat de afwijzing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld.
1.2.
Met het besluit van 3 november 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 10 februari 2022 ingetrokken en de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. [1]
1.3.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
Eisers hebben nadere stukken overgelegd.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 29 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van verweerder. Voorts heeft [naam], broer van eiser [eiser 5], deelgenomen via een beeldverbinding. Verder was H. MalwandBaraki als tolk aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Op 30 augustus 2021 hebben eisers verweerder verzocht om hen en hun gezinsleden over te brengen vanuit Afghanistan naar Nederland. Eisers stellen als bewaker van de Nederlandse ambassade te hebben gewerkt. Dit verzoek is afgewezen, omdat zij niet voor overbrenging in aanmerking komen. Eisers zijn niet opgeroepen tijdens de acute evacuatiefase en behoren ook niet tot een van de twee groepen waarvoor een speciale voorziening is getroffen in de Kamerbrief van 11 oktober 2021 (hierna: de Kamerbrief). [2]
Wat is de regelgeving?
3. Het beleid en toetsingskader voor overbrenging van personen uit Afghanistan is neergelegd in de Kamerbrief. In die brief wordt een speciale voorziening getroffen voor twee afgebakende groepen die, naast personen die ten tijde van de acute evacuatiefase al waren opgeroepen, voor overbrenging naar Nederland in aanmerking komen.
3.1.
Het gaat hierbij om medewerkers (en hun kerngezinnen) van een ten laste van de begroting van Buitenlandse Zaken/Buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling. Medewerkers kunnen worden aangedragen door in Nederland gevestigde non-gouvernementele organisaties (ngo’s) als zij sinds 1 januari 2018 tenminste een jaar structureel substantiële werkzaamheden hebben verricht voor het desbetreffende ontwikkelingsproject in een publieke, zichtbare functie. De ngo’s zullen worden uitgenodigd om medewerkers die aan deze criteria voldoen voor te dragen.
3.2.
Ook personen (en hun kerngezin) die in de afgelopen twintig jaar hebben gewerkt voor Defensie of EUPOL in Afghanistan in een voor het publiek zichtbare functie komen in aanmerking. Zij moeten kunnen aantonen dat zij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden hebben verricht voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris van EUPOL.
3.3.
Over dit beleid heeft de hoogste bestuursrechter (hierna: de Afdeling) twee richtinggevende uitspraken [3] gedaan. Geoordeeld is dat het gaat om buitenwettelijk en begunstigend beleid, waarbij het kabinet veel beleidsruimte heeft. Het stond het kabinet daarom vrij om vereisten vast te stellen zodat de groepen waarop de begunstiging van toepassing is duidelijk konden worden afgebakend. [4] Aan personen die buiten dit beleid vallen, wordt niets onthouden waar zij anders wel recht op zouden hebben. Als verweerder de overkomst van personen die buiten dit beleid vallen niet faciliteert, schendt hij niet hun fundamentele rechten. Ook niet als de Taliban dat mogelijk wel doen. Een beroep op het recht op leven en het verbod op een onmenselijke of vernederende behandeling als bedoeld in het EVRM [5] en het IVBPR [6] slaagt niet omdat deze verdragen Nederland niet verplichten tot evacuatie van personen. Het beleid is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
3.4.
Bij de toepassing van het beleid moet er wel aandacht zijn voor gevallen waarin ‘iemand bijvoorbeeld net niet onder de omschrijving van een groep in het beleid valt, en dit tot een inconsistente toepassing van het beleid leidt waarvoor geen goede motivering gegeven is’. [7]
3.5.
Ook mag verweerder niet strikt vasthouden aan de minimumperiode van een jaar als zich bijzondere omstandigheden voordoen’. De rechtbank leidt uit de in overweging 4.3. van de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023 [8] genoemde omstandigheden af dat er voor een persoon die behoort tot een van de twee doelgroepen, maar die niet gedurende de minimumperiode structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht een verplichting tot evacuatie kan bestaan. Dat is het geval als gezegd kan worden dat die persoon door de aard van de werkzaamheden in een kortere periode zodanig in een voor het publiek zichtbare functie is geweest dat consistente toepassing van dit vereiste meebrengt dat zijn situatie vergelijkbaar is met een persoon die daarin ten minste een jaar heeft gewerkt.
Wat vinden eisers in beroep?
4. Eisers betogen dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij niet onder het bereik van het evacuatiebeleid vallen. Ten tijde van hun verzoek om overbrenging vielen zij onder de motie Belhaj. Verweerder heeft met de Kamerbrief de reikwijdte van de motie Belhaj gewijzigd. Dit kan eisers echter niet worden tegengeworpen, nu hun verzoek van daarvoor dateert. Eisers wijzen daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022 [9] , waaruit blijkt dat de opsomming van groepen mensen uit de motie Belhaj leidend is en dat de in de Kamerbrief aangewezen groepen mensen daarbovenop komen. De motie Belhaj spreekt eenvoudigweg over ‘bewakers’. Gelet op het tijdstip van hun verzoek om overbrenging en de toezegging van verweerder de motie “naar letter en geest” uit te zullen voeren, mochten eisers er gerechtvaardigd op vertrouwen dat zij voor evacuatie in aanmerking kwamen. Voorts betogen eisers dat er ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt naar financieringsbron. Het is voor een ieder in Afghanistan duidelijk dat eisers voor een Nederlands overheidsorgaan werkzaam waren. Als bewaker van de Nederlandse ambassade zijn zij door de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken gefinancierd en werkzaam geweest op het gebied van vrede en veiligheid. Zij hebben ten minste een jaar structurele werkzaamheden verricht in een publiek zichtbare functie. Dat zij werden betaald via een door verweerder gekozen private organisatie doet daar niet aan af. Verweerder heeft het onderscheid naar financieringsbron nooit gemotiveerd. Ook maakt verweerder ongerechtvaardigd onderscheid tussen de mensen die wel en niet zijn opgeroepen voor evacuatie. Niet iedereen die op de evacuatielijst stonden is opgeroepen. Voorts beroepen eisers zich op het gelijkheidsbeginsel, nu een aantal bewakers die rechtstreeks in dienst waren van de ambassade wel zijn geëvacueerd. Zij verrichtten echter werkzaamheden van gelijke aard en waren net zo zichtbaar. Eisers betogen verder dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is en dat verweerder hen ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
5. Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 22 februari 2023 [10] wordt als uitgangspunt genomen dat de motie Belhaj en daaropvolgende brieven zijn ontstaan in een situatie waarin de ontwikkelingen in Afghanistan elkaar in snel tempo opvolgden na de inname van Kabul door de Taliban op 15 augustus 2021. Daarbij is gehandeld naar aanleiding van de op dat moment bestaande feitelijke en politieke situatie. Deze stukken kunnen – behoudens de eerdergenoemde Kamerbrief voor zover de inhoud daarvan als buitenwettelijk begunstigend beleid is aangemerkt – dan ook niet zonder meer op één lijn worden gesteld met beleid of regelgeving, reeds nu deze niet in de eerste plaats tot doel hadden rechten of verplichtingen voor derden vast te stellen. Een aantal bestuursrechtelijke leerstukken is hierop dan ook niet onverkort van toepassing. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de motie Belhaj gekoppeld was aan de acute evacuatiefase en dat de motie niet meer onverkort in werking is sinds de beëindiging van de evacuatiefase op 26 augustus 2021. Daarop is alleen een uitzondering gemaakt voor de personen die reeds waren opgeroepen voor evacuatie in het kader van die motie. Er bestaat dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat voor alle personen die onder de motie Belhaj vallen overkomst naar Nederland wordt gefaciliteerd. Eisers hebben er op gewezen dat de Afdeling in haar uitspraak van 14 september 2022 in overweging 1.2 heeft overwogen dat de bestuursorganen zich blijven inzetten om de overkomst van de in de Kamerbrief genoemde personen naar Nederland te faciliteren en dat het daarbij onder meer gaat om personen die vallen onder de motie Belhaj. Dit laat echter onverlet dat in de Kamerbrief staat dat het daarbij alleen gaat om diegenen die tijdens de acute evacuatiefase niet konden worden geëvacueerd, terwijl ze daarvoor wel waren opgeroepen. De Afdeling gaat daar in haar uitspraak van 22 februari 2023 [11] ook vanuit. Voorts blijkt uit de Kamerbrief dat de doelgroepen die in de motie Belhaj zijn omschreven zullen worden aangemerkt als risicogroep bij de aanvraag van asiel in Nederland. Hieruit blijkt niet dat deze groepen nog altijd voor overbrenging naar Nederland in aanmerking komen.
6. Gelet op voorgaande is het niet relevant of eisers tijdens de acute evacuatiefase onder de motie Belhaj vielen. Eisers zijn tijdens de evacuatiefase niet opgeroepen. De rechtbank wijst er daarbij ten overvloede op dat het verzoek van eisers om overbrenging ook pas van daarna dateert. Eisers kunnen daarom geen rechten ontlenen aan de motie Belhaj.
7. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin. Het is vaste rechtspraak [12] dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat eisers aannemelijk maken dat verweerder een toezegging of andere uitlating heeft gedaan of een gedraging heeft verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mochten afleiden of en zo ja, hoe verweerder in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 22 februari 2023 [13] al overwogen dat de door het kabinet gedane toezegging om de motie Belhaj naar letter en geest te zullen uitvoeren, geen toezegging bevat die specifiek tot bepaalde personen is gericht. Ook voor eisers geldt dan ook dat hierin geen toezegging kan worden gelezen dat zij voor overbrenging in aanmerking komen. De rechtbank ziet ten slotte ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder ongerechtvaardigd onderscheid maakt tussen diegenen die wel en niet zijn opgeroepen voor evacuatie. Diegenen die zijn opgeroepen voor evacuatie mochten immers op basis van die oproeping erop vertrouwen dat zij voor overbrenging in aanmerking kwamen.
8. Ten aanzien van het betoog van eisers dat zij, net als medewerkers van een ngo, ook ten laste vielen van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken en hebben gewerkt op het gebied van vrede en veiligheid en tenminste een jaar structurele werkzaamheden hebben verricht in een publiek zichtbare functie, overweegt de rechtbank als volgt. Het is een beleidskeuze van het kabinet geweest om voor de twee in de Kamerbrief genoemde groepen een speciale voorziening te treffen. Deze beleidskeuze kan in rechte slechts zeer terughoudend worden getoetst. Verweerder heeft daarbij een keuze gemaakt voor medewerkers van ngo’s waaraan het financieringscriterium is gekoppeld. Hierbij is niet de mate van gevaar, maar de mate waarin er sprake is van een evidente zorgplicht van verweerder redengevend geweest. Bij door verweerder gefinancierde ngo’s is er sprake van een verdergaande zorgplicht dan in het geval een ngo door anderen wordt gefinancierd. Hiermee is een navolgbare reden gegeven voor het gemaakte onderscheid. [14] Eisers behoren niet tot de hier bedoelde groep nu zij niet werkzaam waren voor een door Nederland gefinancierde ngo. Verweerder heeft voorts in verscheidene kamerstukken [15] uiteengezet waarom ambassadebewakers niet voor overbrenging naar Nederland in aanmerking komen. Zo heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat ambassadebewakers geen (militaire) objecten van buitenlandse strijdkrachten bewaakten, maar officiële vertegenwoordigingen van andere staten, waarmee de Taliban officiële contacten nastreeft. De bewaking van ambassades behoort tot de reguliere werkzaamheden die een gastland voor officiële vertegenwoordigingen van andere landen moet verrichten. De veiligheid van ambassades behoort tot de verantwoordelijkheden van Afghanistan zelf. De rechtbank begrijpt hieruit dat de zorgplicht voor ambassadebewakers, die in dienst waren van een private organisatie en niet van de ambassade, door verweerder als minder vergaand is aangemerkt dan voor de bewakers die hun werkzaamheden wel onder directe verantwoordelijkheid van de ambassade uitoefenden, daarmee als ambassadepersoneel golden en voor evacuatie in aanmerking kwamen. Dit onderscheid is door het verschil in zorgplicht gestoeld op objectieve gronden en in overeenstemming met de uitgangspunten van het buitenwettelijk begunstigend beleid. Hierom bestaat geen strijd met het gelijkheidsbeginsel en is geen sprake van een ongerechtvaardigd onderscheid. De mogelijkheid dat eisers gevaar lopen omdat de Taliban hun werk voor of associatie met de ambassade als misdrijf zien, maakt dit niet anders nu de mate waarin iemand gevaar loopt uitdrukkelijk niet als onderscheidend criterium is aangemerkt. Gelet op voorgaande behoeft de vraag of (het werk van) eisers al dan niet ten laste kwamen van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken verder geen bespreking.
9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de hoorplicht niet geschonden heeft door na te laten eisers te horen voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit. Gelet op alles wat er al was aangevoerd in de bezwaarfase heeft verweerder tot het oordeel kunnen komen dat eisers niet onder de criteria vielen. Er is ook bij de zitting bij de rechtbank geen nieuwe feitelijke informatie meer naar voren gebracht door eisers op dat punt. De rechtbank acht in dit kader ook van belang dat het voor zowel verweerder als eisers wenselijk was zo spoedig mogelijk een beslissing op het bezwaar te nemen en dat de geschilpunten met name zagen op het toepasselijke recht en hoe dit moet worden toegepast, en dus niet zozeer op de feiten. De Afdeling heeft in haar voornoemde uitspraak van 14 september 2022 om vergelijkbare redenen geoordeeld dat deze zaken zich in beginsel lenen voor rechtstreeks beroep.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond.
11. Bij besluit van 10 februari 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiser nietontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 14 september 2022 [16] heeft de Afdeling in een soortgelijke zaak geoordeeld dat een beslissing op een verzoek om overbrenging een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Verweerder heeft naar aanleiding daarvan het besluit van 10 februari 2022 ingetrokken en een nieuw besluit op bezwaar genomen. Nu eisers gelet daarop terecht beroep hebben ingesteld, ziet de rechtbank aanleiding hen een proceskostenvergoeding toe te kennen.
12. De rechtbank ziet aanleiding om alle zaken aan te merken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb). De beroepen van eisers zijn gelijktijdig door de bestuursrechter behandeld, de rechtsbijstand is verleend door dezelfde persoon, van wie de werkzaamheden in elk van de zaken identiek waren, nu namens eisers tezamen één beroepschrift is ingediend. Hetzelfde geldt voor de beroepsgronden. De vergoeding wordt met toepassing van het Bpb vastgesteld op € 2.511,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,-, bij een wegingsfactor van 1,5).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.511,- aan proceskosten aan eisers tezamen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Nobel, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.