Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 21/4399
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 september 2022 in de zaak tussen
[eiser] , v-nummer: [nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. L.K. Tsui),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. R.G. van den Berg).
Procesverloop
Bij besluit van 3 november 2020 (primaire besluit) heeft verweerder eisers verblijfsvergunning voor het doel ‘arbeid als kennismigrant’ ingetrokken vanaf 1 april 2020.
Bij besluit van 28 juni 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep op 26 april 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Het onderzoek is op de zitting gesloten.
Bij heropeningsbeslissing van 7 juni 2022 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak doorverwezen naar een meervoudige kamer.
Bij bericht van 21 juni 2022 heeft de rechtbank aan partijen laten weten dat zij van oordeel is dat het niet nodig is om opnieuw een zitting te houden. Geen van de partijen heeft (binnen de daartoe gestelde termijn) verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten. [1]
Overwegingen
Inleiding
1. Eiser heeft de Taiwanese nationaliteit. Eiser heeft van 15 juni 2014 tot 15 juli 2016 een verblijfsrecht gehad vanwege studie. Aansluitend daarop, vanaf 15 juli 2016 tot 1 maart 2017, heeft eiser een verblijfsrecht gehad op basis van een zoekjaar.
2. Eiser is vervolgens op 1 maart 2017 bij [werkgever 1] ( [werkgever 1] ) in dienst getreden. Bij besluit van 15 mei 2017 is aan eiser een verblijfsvergunning verleend met het verblijfsdoel ‘arbeid als kennismigrant’. Deze vergunning was geldig van 1 maart 2017 tot 1 maart 2022.
3. In 2020 heeft er bij [werkgever 1] een ‘demerger’ (opsplitsing) plaatsgevonden. Daarbij zijn bepaalde activiteiten van [werkgever 1] per 1 januari 2020 ondergebracht bij dochteronderneming [werkgever 2] ( [werkgever 2] ). Één van deze activiteiten betrof de afdeling waar eiser werkzaam was. Per 1 januari 2020 is eiser in dienst getreden bij [werkgever 2] . Hierover is eiser bij brief van 6 november 2019 geïnformeerd.
4. Op 27 juli 2020 heeft [werkgever 1] verweerder geïnformeerd dat eiser vanaf 1 januari 2020 niet langer bij hen werkzaam is. Verweerder heeft bij het voornemen van 7 september 2020 aan eiser laten weten dat hij voornemens is om eisers verblijfsvergunning per 1 april 2020 in te trekken. Op 5 oktober 2020 heeft eiser een zienswijze ingediend. Verweerder heeft het voornemen bij het primaire besluit gehandhaafd.
5. Eiser is weer teruggeplaatst naar- en in dienst getreden bij [werkgever 1] . Op basis van dit dienstverband is op 27 augustus 2020 (opnieuw) een vergunning voor eiser aangevraagd met de beperking ‘arbeid als kennismigrant’. Daarbij heeft (de advocaat-gemachtigde van) [werkgever 1] toegelicht dat de vergunning is aangevraagd, tot het moment dat het erkend referentschap in orde was voor de andere entiteit binnen het concern ( [werkgever 2] ). De gevraagde verblijfsvergunning is bij (afzonderlijk) besluit van 3 november 2020 aan eiser verleend. Deze vergunning was geldig van 27 augustus 2020 tot 1 november 2021.
6. [werkgever 2] is in december 2020 erkend referent geworden. Eiser is op 1 januari 2021 weer in dienst getreden bij [werkgever 2] . Op basis van dit dienstverband is (per 1 januari 2021) aan eiser een vergunning met de beperking ‘arbeid als kennismigrant’ verleend.
Besluitvorming
7. Verweerder stelt zich in het primaire besluit, gehandhaafd met het bestreden besluit, op het standpunt dat eiser op het moment dat hij op 1 januari 2020 in dienst trad bij [werkgever 2] , niet langer voldeed aan de voorwaarden voor een verblijfsvergunning met het verblijfsdoel ‘arbeid als kennismigrant’. Eén van de (twee) geldende voorwaarden voor dit verblijfsdoel is namelijk dat iemand werkzaam moet zijn bij een erkend referent en [werkgever 2] was op 1 januari 2020 geen erkend referent. Daarom heeft verweerder eisers verblijfsvergunning met terugwerkende kracht ingetrokken. Omdat eiser nog recht had op een zoekperiode van drie maanden, heeft verweerder de datum van intrekking bepaald op 1 april 2020.
In beroep
8. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser van 1 januari 2020 tot en met 27 augustus 2020 in dienst was bij [werkgever 2] en dat [werkgever 2] destijds (nog) geen erkend referent was. Ook is niet in geschil dat eiser om die reden niet voldeed aan de voorwaarden voor een verblijfsvergunning met het verblijfsdoel ‘arbeid als kennismigrant’.
9. Eiser stelt zich op het standpunt dat de gevolgen van intrekking onevenredig zijn zodat verweerder van intrekking had dienen af te zien. Door de intrekking met terugwerkende kracht is er voor eiser namelijk een zogenoemd ‘verblijfsgat’ ontstaan van 1 april 2020 tot 27 augustus 2020. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de intrekking niet onevenredig is. De standpunten van partijen zullen na uiteenzetting van het juridisch kader nader worden besproken.
Wat is het relevante juridische kader?
10. Op grond van artikel 19 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in samenhang gelezen met artikel 18, eerste lid, aanhef en onder van de Vw 2000, kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd worden ingetrokken indien niet (langer) wordt voldaan aan de beperking waaronder de vergunning is verleend of een voorschrift dat aan de vergunning is verbonden.
10.1.
In paragraaf B1/6.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) heeft verweerder invulling gegeven aan deze discretionaire bevoegdheid door te bepalen dat de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wordt ingetrokken met ingang van de datum waarop niet (meer) werd voldaan aan de voorwaarden.
11. In het nationale recht is het evenredigheidsbeginsel neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze bepaling luidt als volgt.
‘De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.’
11.1.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 2 februari 2022 [2] de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel nader uitgewerkt. Hierin heeft zij het beoordelings- en toetsingskader uitééngezet in zaken waarin het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels, zoals (ook) hier het geval is.
De Afdeling overweegt dat de formulering van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb tot uitdrukking brengt dat het bestuur bij de toepassing van die norm er steeds voor moet zorgen dat sprake is van een evenredige doel- en middelverhouding. Essentieel is dat de bepaling twee gelijkwaardige ‘ijkpunten’ heeft: aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is dus niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. Een besluit met ‘harde’ gevolgen is daarom niet per definitie een onevenredig besluit. En omgekeerd kan een besluit met ‘zachte’ gevolgen toch onevenredig zijn, bijvoorbeeld omdat de met het besluit te dienen doelen niet zwaar wegen.
De Afdeling overweegt verder dat er voor de beoordeling en de toetsing van de evenredigheid twee belangrijke oriëntatiepunten zijn:
( i) de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen;
(ii) de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast.
De Afdeling heeft in de uitspraak verder overwogen dat als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is of in geschil is, de bestuursrechter het bestreden besluit toetst aan de norm van artikel 4:84 (slot) van de Awb ("tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen"). Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit (rechtstreeks) aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Onder ‘bijzondere omstandigheden’ in artikel 4:84 worden zowel niet in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden als reeds in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden begrepen. Als sprake is van strijd met artikel 4:84 (slot) van de Awb, wordt het bestreden besluit wegens schending van die bepaling vernietigd.
12. De rechtbank stelt vast dat eiser geen beroepsgronden heeft aangevoerd die zien op de vraag of de beleidsregel die is neergelegd in paragraaf B1/6.3. van de Vc 2000 in zijn algemeen onevenredig is. Eiser betoogt dat toepassing van de beleidsregel in zijn concrete geval tot een onevenredige uitkomst leidt. Daarom toetst de rechtbank het bestreden besluit aan de norm van artikel 4:84 van de Awb, met inachtneming van het onder 11.1. uiteengezette beoordelings- en toetsingskader.
13. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de intrekking niet onevenredig is. Met het strikt hanteren van het erkend referentschap wordt beoogd te voorkomen dat de kennismigrantenregeling een sluiproute wordt om de normale referentenprocedure te omzeilen. Volgens verweerder is het belang van een juiste toepassing van de voorwaarden van de kennismigrantenregeling een legitiem belang. Verweerder wijst hierbij onder meer op de uitspraken van de Afdeling van 30 november 2017 [3] en 18 januari 2018. [4]
13.1.
Eiser voert aan dat in zijn geval geen sprake is geweest van de intentie om misbruik te maken van de kennismigrantenregeling. Het is juist dat eiser van 1 januari 2020 tot 27 augustus 2020 niet in dienst is geweest van een erkend referent, maar volgens eiser komt dat door een administratieve onachtzaamheid aan de zijde van zowel [werkgever 1] als [werkgever 2] . Daarnaast voert eiser aan dat hij er niets aan kon doen dat hij een tijd werkzaam was voor een niet-erkende referent, omdat [werkgever 1] besloot om activiteiten onder te brengen bij [werkgever 2] . Eiser had daar geen inspraak in. Bovendien had eiser er geen weet van dat [werkgever 2] geen erkend referent was. Hij ging er vanuit dat hij voor hetzelfde bedrijf bleef werken, maar dat alleen de naam veranderde.
13.2.
De rechtbank overweegt dat de Afdeling in de door verweerder aangehaalde uitspraken van 30 november 2017 en 18 januari 2018 heeft geoordeeld dat het belang van een juiste toepassing van de voorwaarden van de kennismigrantenregeling een legitiem belang is. Dat is ook niet in geschil. De Afdeling heeft er in haar uitspraak van 30 november 2017 verder op gewezen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet modern migratiebeleid volgt dat de koppeling tussen de referentstelling en de verblijfsvergunning van een vreemdeling die verblijf beoogt als kennismigrant, bewust is aangebracht om te voorkomen dat een werkgever, zonder zich referent te stellen, toch het gewenste verblijf van de desbetreffende vreemdeling kan bewerkstelligen. Dit betekent dat de gevolgen van het handelen van de werkgever in beginsel voor rekening van de vreemdeling mag worden gebracht. [5] Verweerder heeft er verder op zitting terecht op gewezen dat door de verblijfsvergunning (met terugwerkende kracht) in te trekken een zuiver referentenbestand wordt behouden.
13.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is het belang van een juiste toepassing van de voorwaarden van de kennismigrantenregeling in eisers geval niet komen te vervallen. Dat aan de zijde van [werkgever 1] en [werkgever 2] geen sprake is geweest van de intentie om misbruik te maken van de kennismigrantenregeling, leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder werpt in dit verband terecht op dat het kennen en correct toepassen van de regels van het erkend referentschap een cruciaal onderdeel is van het nemen van verantwoordelijkheid. Tussen partijen is niet in geschil dat [werkgever 1] zijn verplichtingen als erkend referent niet is nagekomen door bij verweerder niet tijdig melding te maken van het feit dat eiser niet langer bij hen in dienst was. Dit mag, gelet op de onder 13.2. weergegeven wetgeschiedenis, voor rekening van eiser komen. Een andere uitleg zou er immers in resulteren dat [werkgever 1] , ondanks het feit dat het zijn verplichtingen als erkend referent niet is nagekomen, toch het gewenste verblijf van eiser kan bewerkstelligen. Hetzelfde geldt voor [werkgever 2] . Zoals ook volgt uit de door verweerder gegeven toelichting tijdens de zitting, is het de bedoeling dat vóόraf wordt bekeken of een werkgever voldoet aan de voorwaarden voor het erkend referentschap – en zich daarmee committeert aan de daaraan gekoppelde verplichtingen. In eisers geval heeft deze toets niet plaatsgevonden, omdat [werkgever 2] destijds geen referent was. Dat [werkgever 2] later wél referent is geworden, maakt geen verschil. Verweerder heeft immers niet kunnen toetsen of [werkgever 2] op het moment dat eiser daar in dienst trad per 1 januari 2020, voldeed aan de voorwaarden voor het erkend referentschap. [6]
13.4.
Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de intrekking van eisers verblijfsvergunning geen onevenredig middel om het doel dat met de intrekking wordt gediend te bereiken.
13.5.
Eisers stelling dat hij er niets aan kon doen dat hij een tijd werkzaam was voor een niet-erkende referent, kan hem niet baten. Verweerder stelt in dit verband terecht dat eiser er van op de hoogte was, of had moeten zijn, dat hij van werkgever zou gaan wisselen. Daarbij acht de rechtbank de brief van 6 november 2019 van [werkgever 1] aan eiser van belang, waarin eiser is geïnformeerd over de voorgenomen splitsing van [werkgever 1] . Hoewel in de brief staat vermeld dat de arbeidsvoorwaarden voor eiser hetzelfde blijven (salaris, functie en werkplek), eiser geen nieuwe arbeidsovereenkomst ontvangt en [werkgever 1] geen andere gevolgen voorziet voor eiser, staat er wel vermeld dat [werkgever 2] eisers nieuwe, formele werkgever wordt. Eiser heeft dit niet aan verweerder doorgegeven, terwijl hij daartoe wel verplicht was. [7] Dat eiser er vanuit ging dat het om hetzelfde bedrijf ging en de overgang van werkgever daarom geen verblijfsrechtelijke gevolgen had, maakt dit niet anders.
14. Tegenover het legitieme belang van verweerder staan de belangen van eiser. Eiser voert in dit kader aan dat het bestreden besluit nadelige gevolgen voor hem heeft. Daarbij wijst eiser er op dat hij al ruim 4,5 jaar aan rechtmatig verblijf had opgebouwd. Deze jaren zijn door de intrekking en het daardoor ontstane verblijfsgat weggevallen, terwijl eiser nog minder dan half jaar moest opbouwen om in aanmerking te komen voor verlening van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd of naturalisatie. Nu moet eiser opnieuw beginnen met het opbouwen van (vijf) jaren aan rechtmatig verblijf. Voor eiser heeft dit als bijkomend gevolg dat het voor hem ook langer gaat duren om zich vrij te begeven op de arbeidsmarkt, wat hem zal beperken in zijn mogelijkheden om zich te ontplooien. De groep van werkgevers die géén erkend referent zijn, is immers veel groter dan de groep werkgevers die wél erkend referent zijn.
14.1.
De rechtbank stelt voorop dat zij erkent dat het bestreden besluit nadelige gevolgen voor eiser heeft. Door de intrekking van de verblijfsvergunning is immers een verblijfsgat ontstaan, waardoor de door eiser opgebouwde jaren aan rechtmatig verblijf zijn weggevallen. Hierdoor duurt het voor eiser langer om in aanmerking te kunnen komen voor verlening van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd of naturalisatie, omdat hiervoor vereist is dat iemand langer dan vijf jaar rechtmatig- en aaneensluitend rechtmatig verblijf heeft opgebouwd. In eisers geval pakt dit des te meer ongelukkig uit, omdat hij nog maar minder dan een half jaar moest opbouwen om aan vijf jaar aan rechtmatig verblijf te komen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de voor eiser nadelige gevolgen echter niet onevenredig in verhouding met de intrekking beoogde doelen. Daarbij brengt de rechtbank allereerst in herinnering dat, zoals onder 11.1. weergeven, de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet betekent dat nadelige gevolgen van besluitvorming moeten worden tegengegaan, maar wel het voorkomen van onnodige, en daarmee onevenredige, nadelige gevolgen. Van onnodig nadelige gevolgen is, gelet op het onder 13 tot en met 13.5 overwogene, geen sprake.
Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser in de periode van 1 april 2020 tot 27 augustus 2020 in Nederland heeft verbleven en zijn baan (en inkomsten) geen moment heeft verloren. Daarnaast is eiser opnieuw in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning, waardoor hij zijn werkzaamheden bij [werkgever 2] en zijn verblijf in Nederland kan voortzetten. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat eiser in de toekomst niet alsnog in aanmerking kan komen voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd en voor een naturalisatieprocedure. [8] Eiser stelt verder dat hij door zijn (huidige) verblijfsstatus concreet wordt beperkt in zijn mogelijkheden op de arbeidsmarkt, maar dit heeft hij niet onderbouwd.
Verweerder heeft in hetgeen door eiser naar voren is gebracht dan ook geen aanleiding hoeven zien om van zijn beleid af te wijken en van de intrekking van de verblijfsvergunning af te zien.
Conclusie
15. De rechtbank komt tot het oordeel dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 4:84 van de Awb. Eisers beroepsgronden slagen niet.
16. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Gaastra, voorzitter, en mr. R. Raat en
mr. H. van Eijken, leden, in aanwezigheid van mr. L.G.C. Lelifeld, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.