Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 21/979, NL21.4548 en NL22.4211
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2022 in de zaken tussen
[eiser], eiser
V-nummer: [v-nummer]
(gemachtigde: mr. F.H. Bruggink),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. E. de Jong).
Procesverloop
Bij besluit van 5 februari 2021 (bestreden besluit I) heeft verweerder eiser een terugkeerbesluit opgelegd [1] .
Bij besluit van 18 maart 2021 (bestreden besluit II) heeft verweerder eiser een inreisverbod opgelegd voor tien jaar [2] .
Bij besluit van 10 maart 2022 (bestreden besluit III) heeft verweerder het verzoek van eiser om tijdelijke opheffing van het inreisverbod afgewezen [3] .
Eiser heeft tegen alle bestreden besluiten beroep ingesteld. Ook heeft hij een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend hangende het beroep tegen bestreden besluit III [4] .
Bij uitspraak van 15 maart 2022 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen [5] .
Eiser heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 10 november 2022 op zitting behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaan deze zaken over?
1. Eiser heeft de Oekraïense nationaliteit. Hij kwam op 22 december 2020 aan op Schiphol en heeft direct bij aankomst een asielverzoek ingediend. Eiser is toen in grensdetentie geplaatst. Op 5 februari 2021 heeft eiser zijn asielverzoek ingetrokken. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder direct een terugkeerbesluit genomen. Verweerder heeft op dat moment ook aan eiser kenbaar gemaakt dat hij het voornemen heeft om eiser een inreisverbod op te leggen voor de duur van tien jaar. Eiser is op dezelfde dag (5 februari 2021) vrijwillig teruggekeerd naar Oekraïne. Nadat eiser was teruggekeerd naar Oekraïne heeft verweerder een inreisverbod opgelegd voor de duur van tien jaar [8] . Volgens verweerder vormt eiser een ernstig gevaar voor de openbare orde, omdat hij ervan verdacht wordt dat hij in Oekraïne verregaande voorbereidingen heeft getroffen voor een aanslag op het Oekraïense parlement. Het gaat daarbij om een actueel, werkelijk en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving, aldus verweerder. Ondanks dat de meerderjarige (stief)kinderen van eiser in Nederland verblijven, is het opleggen van het inreisverbod volgens verweerder niet in strijd met artikel 8 van Pro het EVRM [9] . Eiser heeft later een verzoek gedaan tot tijdelijke opheffing van het inreisverbod, maar verweerder heeft dat verzoek afgewezen.
Wat vinden partijen in beroep?
2. De rechtbank gaat in het kader van de leesbaarheid hierna per bestreden besluit apart in op wat partijen hebben aangevoerd.
Het terugkeerbesluit (bestreden besluit I)
De standpunten van partijen
3. Eiser vindt dat verweerder geen terugkeerbesluit kon en mocht uitvaardigen, omdat hij op dat moment op het punt stond om vrijwillig naar Oekraïne te vertrekken. Verweerder heeft het terugkeerbesluit alleen maar opgelegd zodat hij daarna een inreisverbod kon opleggen. Verweerder heeft volgens eiser dan ook misbruik gemaakt van zijn bevoegdheid [10] . Eiser verwijst verder naar een uitspraak van de hoogste bestuursrechter waaruit volgt dat verweerder moet afzien van een terugkeerbesluit als iemand vrijwillig uitreist [11] . Subsidiair betwist eiser dat zijn verblijf niet (langer) rechtmatig was. Op het moment dat aan hem een terugkeerbesluit werd opgelegd had hij als Oekraïense burger namelijk nog een vrije termijn om in de Europese Unie (hierna: de EU) te verblijven.
3.1.
Verweerder handhaaft zijn standpunt, maar stelt zich in het verweerschrift [12] op het standpunt dat bestreden besluit I onvoldoende is gemotiveerd. Verweerder heeft nader gemotiveerd dat eiser, als Oekraïner, niet hoeft te beschikken over een visum om in de EU te verblijven. In beginsel bedraagt de vrije termijn in dat geval 90 dagen. Eiser heeft echter een asielverzoek ingediend. Daaruit bleek de intentie om langer dan 90 dagen in Nederland te verblijven. Volgens verweerder bedroeg de vrije termijn daardoor van rechtswege acht dagen. Omdat die acht dagen waren verstreken toen verweerder bestreden besluit I nam, had eiser toen geen rechtmatig verblijf meer. Gelet op het voorgaande, verzoekt verweerder de rechtbank om het beroep gegrond te verklaren, maar de rechtsgevolgen van bestreden besluit I in stand te laten.
Het oordeel van de rechtbank
3.2.
Een terugkeerbesluit wordt in de Terugkeerrichtlijn gedefinieerd als de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld [13] . De rechtbank ziet hierin geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder geen terugkeerbesluit zou kunnen of mogen opleggen als de betreffende vreemdeling op het punt staat om Nederland te verlaten. Dat verweerder misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid volgt de rechtbank dan ook niet. De verwijzing naar de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 7 mei 2013 leidt niet tot een ander oordeel, omdat de vreemdeling in die zaak een vertrektermijn was onthouden in verband met het risico op onttrekking aan het toezicht en werd vastgesteld dat dit risico niet aanwezig was. In het geval van eiser is daarvan geen sprake, nu hij een vertrektermijn van vier weken had.
3.3.
Over de motivering van bestreden besluit I overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft erkend dat bestreden besluit I onvoldoende is gemotiveerd. In zoverre is het beroep van eiser gegrond en moet bestreden besluit I worden vernietigd. Omdat verweerder in beroep een nadere motivering heeft gegeven, zal de rechtbank beoordelen of die nadere motivering aanleiding geeft om de juridische gevolgen van het besluit toch in stand te laten.
3.4.
Niet in geschil is tussen partijen dat eiser als Oekraïner geen visum nodig heeft om in de EU te verblijven en dat hij in beginsel een vrije termijn heeft van 90 dagen [14] . Zoals verweerder terecht heeft gesteld, heeft eiser door zijn asielaanvraag echter het voornemen kenbaar gemaakt om langer dan 90 dagen in Nederland te verblijven. In dat geval verstrijkt de vrije termijn in geen geval later dan op de achtste dag nadat dat voornemen kenbaar is gemaakt [15] . Gelet op het voorgaande was op het moment van bestreden besluit I geen sprake (meer) van een vrije termijn. Verweerder heeft zich in de aanvullende motivering dan ook terecht op het standpunt gesteld dat eiser geen rechtmatig verblijf had op het moment dat het terugkeerbesluit werd uitgevaardigd.
Conclusie bestreden besluit I
3.5.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de rechtbank aanleiding om de juridische gevolgen van bestreden besluit I in stand te laten. Dit betekent kort gezegd dat deze uitspraak, voor zover dat ziet op het terugkeerbesluit, voor eiser in juridische zin niets zal veranderen.
3.6.
Het beroep, gericht tegen bestreden besluit I, is gegrond. De rechtbank zal bestreden besluit I vernietigen, maar de rechtsgevolgen in stand laten. Eiser krijgt een vergoeding voor zijn proceskosten. Die vergoeding bedraagt € 1.518,-- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verweerder moet deze vergoeding betalen aan eiser.
Het inreisverbod (bestreden besluit II)
Het standpunt van eiser
4. Eiser voert primair aan dat het inreisverbod niet opgelegd mocht worden, omdat het terugkeerbesluit dat ten grondslag ligt aan het inreisverbod onrechtmatig is. Eiser betoogt daarnaast dat geen inreisverbod opgelegd kon worden, omdat hij op dat moment de EU al had verlaten. Volgens eiser heeft verweerder ook een verkeerd openbare orde criterium toegepast. Verder betoogt eiser dat onduidelijk is op basis van welke informatie verweerder de conclusie heeft getrokken dat eiser een ernstige bedreiging voor de openbare orde zou vormen. Verweerder verwijst namelijk naar het zeer omvangrijke dossier dat eiser zelf heeft aangeleverd, zonder te concretiseren welke delen daarvan de conclusie van verweerder kunnen rechtvaardigen. Uit de overgelegde stukken van eiser blijkt juist dat de gedragingen waarvan eiser wordt beschuldigd zijn uitgelokt door de geheime dienst. Eiser is niet strafrechtelijk veroordeeld, zijn voorlopige hechtenis is al een ruime tijd opgeheven en het strafproces is vastgelopen. Bovendien heeft hij recent weer werkzaamheden hervat voor het ministerie van Defensie. Dit bevestigt dat hij in Oekraïne niet (meer) wordt gezien als gevaar voor de openbare orde. Tot slot betoogt eiser dat het inreisverbod in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM, omdat zijn kinderen (en kleinkind) in Nederland verblijven.
Het oordeel van de rechtbank
4.1.
Eiser heeft verzocht zijn bezwaargronden als herhaald en ingelast te beschouwen. Uit het in algemene zin herhalen en inlassen van bezwaargronden kan de rechtbank niet afleiden waarom eiser van mening is dat bestreden besluit II onjuist is. Daarom ziet de rechtbank hierin geen aanleiding dat besluit te vernietigen [16] .
4.2.
De rechtbank heeft eerder in deze uitspraak geoordeeld dat het aan eiser opgelegde terugkeerbesluit niet onrechtmatig is. Dat bestreden besluit II niet mocht worden opgelegd omdat het terugkeerbesluit onrechtmatig is, volgt de rechtbank daarom niet.
4.3.
Het feit dat eiser de EU al had verlaten toen hij het inreisverbod kreeg, maakt in zijn geval niet dat verweerder het inreisverbod niet heeft kunnen opleggen. Zolang het terugkeerbesluit wordt genomen en het voornemen voor een inreisverbod wordt uitgereikt als de vreemdeling nog in de EU verblijft, kan verweerder na het vertrek van de vreemdeling uit de EU een inreisverbod opleggen. Dit volgt uit een uitspraak van de hoogste bestuursrechter [17] . In het geval van eiser is sprake van deze situatie, nu het voornemen tegelijkertijd met het terugkeerbesluit is uitgereikt aan eiser toen hij nog in de EU verbleef.
4.4.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat er een verkeerd openbare orde criterium is toegepast. Uit vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter [18] volgt dat verweerder bij het uitvaardigen van een zwaar inreisverbod moet beoordelen of de vreemdeling een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt, als bedoeld in het arrest Z.Zh. en I.O. van het Hof [19] . Bij zijn beoordeling of sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast, moet verweerder alle feitelijke en juridische gegevens betrekken die zien op de situatie van een vreemdeling in relatie met het door hem gepleegde strafbare feit, zoals onder meer de aard en ernst van dat strafbare feit en het tijdsverloop sinds het plegen daarvan. Verweerder moet het resultaat van dit onderzoek laten blijken uit de motivering van een besluit. Verweerder heeft in het geval van eiser een dergelijke beoordeling verricht.
4.5.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat eiser een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving. Verweerder heeft terecht betrokken dat eiser van een zeer ernstig misdrijf wordt verdacht waarvoor in Oekraïne een strafrechtelijke procedure loopt. Eiser wordt ervan verdacht dat hij samen met een andere verdachte een gewapende aanslag op het Oekraïense parlement heeft voorbereid. Hij zou onder meer illegaal wapens en explosieven hebben vervoerd vanuit de Donetsk regio. Verweerder heeft in dit kader op audio- en video-opnames gewezen waarin eiser en zijn medeverdachte spreken over (de voorbereiding van) de aanslag. Ook eisers verklaringen in de asielprocedure zijn hierbij van belang, met name in combinatie met de verklaring van zijn strafrechtadvocaat in Oekraïne. Eiser heeft in de asielprocedure verklaard dat hij zelf niet betrokken was bij de voorbereidingen van de aanslag en dat de opnames bewerkt en gefabriceerd zijn. Dit wordt echter niet naar voren gebracht in de verdediging bij zijn procedure in Oekraïne. De Oekraïense advocaat van eiser betoogt namelijk alleen dat legerofficieren of informanten het initiatief hebben genomen voor de geplande aanslag en dat eiser in de val is gelokt om hieraan mee te doen. De voorbereiding van de aanslag wordt dus niet ontkend. Naast dit belangrijke verschil in standpunten, heeft verweerder erop kunnen wijzen dat geen van deze twee standpunten rijmt met de inhoud van de audio- en video-opname. Eiser heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat de opnames bewerkt en gefabriceerd zouden zijn.
Verweerder heeft verder gemotiveerd dat het misdrijf waarvan eiser wordt verdacht een ernstige aantasting is van fundamentele waarden. Verweerder heeft de ernst van het verweten misdrijf terecht betrokken en erop gewezen dat eiser persoonlijk zeer nauw was betrokken bij het verweten misdrijf. Ook heeft verweerder terecht betrokken dat het verweten misdrijf relatief kort geleden heeft plaatsgevonden en dat de ernst ervan maakt dat zelfs na lang tijdsverloop nog sprake is van een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging. Tot slot heeft verweerder terecht eisers gedrag na het misdrijf betrokken. Hierbij heeft verweerder erop kunnen wijzen dat eiser naar Nederland is gekomen om asiel aan te vragen en niet in Oekraïne is gebleven om zijn strafrechtelijke procedure daar af te wachten.
4.6.
Dat eiser (nog) niet strafrechtelijk veroordeeld is en dat zijn voorlopige hechtenis is opgeheven, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. Doorslaggevend hierbij is volgens de rechtbank dat het strafrechtelijk proces tegen eiser in Oekraïne nog steeds loopt. Voor zover eiser betoogt dat het betreffende proces is beëindigd, heeft hij dat niet aangetoond. Om dezelfde reden is ook de omstandigheid dat eiser (weer) werkzaamheden verricht voor het Oekraïense ministerie van Defensie onvoldoende om tot een ander oordeel te komen.
4.7.
Over artikel 8 van Pro het EVRM overweegt de rechtbank als volgt. Ten aanzien van eisers dochter heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM. Toch heeft verweerder in dit kader een belangenafweging gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in die afweging voldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het algemene belang zwaarder weegt dan het belang van eiser en zijn dochter om in Nederland het familie- of gezinsleven uit te oefenen. Verweerder heeft hierbij zwaar kunnen laten meewegen dat eiser een gevaar vormt voor de internationale betrekkingen van Nederland. Eiser heeft in dit kader ook geen concrete omstandigheden aangevoerd die in zijn voordeel mee moeten worden gewogen.
4.8.
Ten aanzien van de (stief)zoon van eiser heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van familie- of gezinsleven, omdat hij een eigen gezin heeft gevormd waarmee hij in Nederland verblijft. Verweerder heeft ten aanzien van de (stief)zoon en het kleinkind geen expliciete belangenafweging gemaakt [20] . Toch ziet de rechtbank in dit specifieke geval geen aanleiding om het beroep daarom gegrond te verklaren. Hiervoor is met name van belang dat eiser nagenoeg geen omstandigheden naar voren heeft gebracht in het kader van zijn gestelde familie- of gezinsleven met zijn (stief)zoon en kleinkind. De gemachtigde van eiser heeft op zitting ook erkend dat deze beroepsgrond summier is gemotiveerd en daar alleen aan toegevoegd dat eiser en zijn echtgenote “wel eens” in Nederland zijn geweest om de familie te bezoeken. In eerste instantie ligt het echter op de weg van eiser om concrete omstandigheden naar voren te brengen die verweerder in een belangenafweging kan beoordelen. In dit specifieke geval is daarvan dus (bijna) geen sprake. De rechtbank vindt daarnaast van belang dat in het geval van eisers dochter wel een belangenafweging is gemaakt en dat er door eiser geen omstandigheden zijn aangevoerd (en ook is niet gebleken van omstandigheden) die deze afweging voor eisers (stief)zoon en kleinkind wezenlijk anders zou maken.
Conclusie bestreden besluit II
4.9.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat eiser een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving en dat niet is gebleken van feiten en omstandigheden om desondanks van het opleggen van het inreisverbod af te zien. Verweerder heeft eiser daarom op goede gronden een zwaar inreisverbod opgelegd voor de duur van tien jaar.
4.10.
Het beroep, gericht tegen bestreden besluit II, is ongegrond. Verweerder hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Het verzoek om tijdelijke opheffing van het inreisverbod (bestreden besluit III)
5. Eiser heeft tot slot een verzoek om tijdelijke opheffing van het inreisverbod ingediend. In het verzoek staat dat hij persoonlijk aanwezig wil zijn bij de zitting van de rechtbank over het opgelegde inreisverbod. Daarnaast wil eiser Oekraïne verlaten in verband met de oorlog daar. Hij begeeft zich vlakbij de Poolse grens, maar hij kan Polen niet in vanwege het inreisverbod.
De standpunten van partijen
5.1.
Eiser vindt het in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM om hem niet tijdelijk toe te laten om de zitting van de rechtbank bij te wonen. Eiser vindt verder dat de afwijzing van zijn verzoek in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM, omdat zijn echtgenote, kinderen en kleinkind niet in Oekraïne verblijven (deels door de oorlog daar). Door het inreisverbod is het voor eiser onmogelijk om zich bij hen te voegen. Hij stelt dat zijn belang, mede vanwege de veiligheidssituatie in Oekraïne, zwaarder weegt dan dat van verweerder. Eiser heeft nog aanvullende stukken overgelegd waaruit blijkt dat hij voor het Oekraïense ministerie van Defensie verschillende taken in onder meer het buitenland uitvoert tijdens de oorlog. Het inreisverbod beperkt hem in die werkzaamheden.
Op de zitting heeft de gemachtigde van eiser gesteld dat het oorspronkelijke verzoek om tijdelijke opheffing alleen wordt gehandhaafd voor zover dit ziet op de oorlogssituatie in Oekraïne. In de beroepsfase heeft eiser nog op zijn familie- en gezinsleven gewezen als reden voor een tijdelijke opheffing van het inreisverbod.
5.2.
Verweerder handhaaft zijn standpunt over het verzoek om tijdelijke opheffing van het inreisverbod.
Het oordeel van de rechtbank
5.3.
Uit het beleid van verweerder volgt dat hij in zeer uitzonderlijke en dringende gevallen een inreisverbod tijdelijk kan opheffen [21] . In het beleid staan concrete situaties waarbij verweerder over kan gaan tot een inwilliging van een aanvraag tot tijdelijke opheffing [22] . De redenen die eiser heeft aangedragen voor een tijdelijke opheffing vallen niet onder de concrete situaties die in het beleid staan en die maken dat hij op een bepaald moment specifiek in Nederland aanwezig moet zijn. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank in de veiligheidssituatie in Oekraïne en in de familieomstandigheden van eiser dan ook geen aanleiding hoeven zien om het inreisverbod van eiser tijdelijk op te heffen. Ten overvloede wijst de rechtbank erop dat eiser pas in beroep op zijn familie heeft gewezen als reden voor de tijdelijke opheffing. Verweerder heeft daar in bestreden besluit III dan ook geen rekening mee kunnen houden.
Conclusie bestreden besluit III
5.4.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder de afwijzing van het verzoek om tijdelijke opheffing van het zware inreisverbod voldoende gemotiveerd. Van een onrechtmatig besluit is geen sprake.
5.5.
Het beroep, gericht tegen bestreden besluit III, is ongegrond. Verweerder hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep in de zaak AWB 21/979 gegrond;
- vernietigt bestreden besluit I;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten van € 1.518,--;
- verklaart het beroep in de zaak NL21.4548 ongegrond;
- verklaart het beroep in de zaak NL22.4211 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.D. Gunster, voorzitter, en mr. M.M. Meijers, en
mr. M.J.L. van der Waals, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.A. Bleichrodt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.