Uitspraak
201907604/1/V3.
Datum uitspraak: 19 januari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellante,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 17 september 2019 in zaak nr. 19/2447 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 5 maart 2019 heeft de staatssecretaris een inreisverbod tegen de vreemdeling uitgevaardigd.
Bij mondelinge uitspraak van 17 september 2019 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. F. Jansen, advocaat te Utrecht, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft in antwoord op vragen van de Afdeling een nadere reactie ingediend.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling, met de Braziliaanse nationaliteit, heeft haar vrije termijn met 166 dagen overschreden. De vrije termijn is de periode waarin een vreemdeling toestemming heeft om gedurende korte tijd in het Schengengebied te verblijven. De termijn bedraagt voor Braziliaanse staatsburgers 90 dagen in een periode van 180 dagen. De vreemdeling is ingereisd via de luchthaven Parijs-Charles de Gaulle op 19 mei 2018 en via de luchthaven Schiphol op 29 januari 2019 teruggekeerd naar Brazilië. Aan haar zijn op die dag op Schiphol een terugkeerbesluit met een vertrektermijn van 28 dagen en een voornemen voor een inreisverbod met een duur van twee jaar (in de Portugese taal) uitgereikt. Het inreisverbod is uitgevaardigd nadat de vreemdeling de EU had verlaten en heeft een duur van twee jaar.
Deze uitspraak gaat over de vraag of de Terugkeerrichtlijn zich verzet tegen de door de staatssecretaris gevolgde werkwijze. Deze werkwijze is aldus dat wanneer bij vertrek op Schiphol illegaal verblijf van een vreemdeling wordt vastgesteld, aan deze vreemdeling een terugkeerbesluit en een voornemen voor een inreisverbod worden uitgereikt en op een later moment, nadat de vreemdeling het grondgebied van de lidstaten van de EU heeft verlaten, een inreisverbod wordt uitgevaardigd.
Het terugkeerbesluit is in deze zaak niet in geschil. De rechtmatigheid van dat besluit staat in rechte vast.
1.1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inreisverbod gelijktijdig met terugkeerbesluit?
2. In haar grief betoogt de vreemdeling allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat het inreisverbod gelijktijdig moet worden uitgevaardigd met het terugkeerbesluit. Zij verwijst daartoe naar de woorden 'gaat gepaard met' in artikel 11, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn.
2.1. Artikel 3, aanhef en onder 6, noch artikel 11, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn of artikel 66a van de Vw 2000 waarin die laatste bepaling is geïmplementeerd, voorzien in de verplichting een inreisverbod altijd gelijktijdig met een terugkeerbesluit uit te vaardigen. Artikel 11, eerste lid, aanhef, van de Terugkeerrichtlijn strekt er alleen toe te voorkomen dat een inreisverbod wordt uitgevaardigd zonder dat een terugkeerbesluit is genomen. In dit geval heeft de staatssecretaris een terugkeerbesluit genomen met daarbij een termijn voor vrijwillig vertrek en doet zich niet de situatie voor dat de vreemdeling niet aan een opgelegde terugkeerverplichting heeft voldaan. Onder die omstandigheden heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de staatssecretaris ervoor mocht kiezen om niet gelijktijdig met het terugkeerbesluit een inreisverbod uit te vaardigen.
2.2. De grief faalt in zoverre.
'In absentia'-procedure
3. De vreemdeling betoogt verder, mede onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4437, dat de Terugkeerrichtlijn door haar verblijf buiten de EU niet meer op haar van toepassing was en dat daarmee geen grondslag bestond voor een inreisverbod als bedoeld in artikel 11 van die richtlijn. De staatssecretaris en de rechtbank beroepen zich in dat verband ten onrechte op de verstekprocedure uit het Terugkeerhandboek, ook wel de 'in absentia'-procedure uit het Return Handbook, van de Commissie uit 2017. Dat handboek is juridisch niet bindend, aldus de vreemdeling.
3.1. De staatssecretaris heeft in paragraaf A4/2.4.3 van de Vc 2000 invulling gegeven aan de 'in absentia'-procedure: voor de vreemdeling wordt in Nederland een terugkeerbesluit genomen en het inreisverbod wordt, na het nog in Nederland opstarten van de voornemenprocedure, in absentia, dat wil zeggen: bij verstek, uitgevaardigd. Dit beleid is sinds 3 september 2018 van kracht. Hieraan wordt toepassing gegeven als een vreemdeling zich voor zijn uitreis uit de EU op een zodanig laat moment bij de grensdoorlaatpost meldt dat zijn vlucht niet wordt gehaald als de procedure om te komen tot een inreisverbod nog in Nederland volledig wordt uitgevoerd. De staatssecretaris heeft toegelicht dat met de volledige procedure ongeveer twee uur en 30 minuten zijn gemoeid. Gelet op het bezwarende karakter van het inreisverbod moet de vreemdeling worden gehoord met behulp van een tolk en moet een officier van justitie een belangenafweging maken. Indien de volledige procedure niet kan worden afgerond voordat het vliegtuig vertrekt, krijgt de vreemdeling voor het nemen van een terugkeerbesluit een vragenformulier in zijn taal. Indien de vreemdeling daarop aangeeft geen gehoor te wensen, wordt hem het terugkeerbesluit uitgereikt alsmede een voornemen voor een inreisverbod in de vorm van een standaardformulier in zijn taal. Daarop kan de vreemdeling desgewenst nog op Schiphol een zienswijze geven, maar dat kan ook bij terugkomst in het land waarheen hij vertrekt. Door de besluitvorming over het inreisverbod te beperken tot het afgeven van een voornemen kan de procedure worden verkort tot ongeveer een uur en vijftien minuten. De procedure wordt in die situatie na het vertrek van de vreemdeling afgerond met de uitvaardiging en bekendmaking van het inreisverbod. Deze procedure is op de luchthaven Schiphol in de jaren 2018, 2019 en 2020 honderden keren toegepast. Ook in de voorliggende zaak was er, gelet op het tijdstip van aanmelding bij de grensdoorlaatpost en het tijdstip van vertrek van het vliegtuig, onvoldoende tijd om het inreisverbod nog in Nederland aan de vreemdeling uit te vaardigen, aldus de staatssecretaris.
3.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de door de staatssecretaris aan het Terugkeerhandboek ontleende werkwijze niet in strijd is met de Terugkeerrichtlijn. De Afdeling overweegt daartoe het volgende.
3.3. Volgens artikel 2, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn is deze richtlijn van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen. Dit betekent evenwel niet dat de richtlijn voor een vreemdeling volledig is uitgewerkt op het moment dat deze het grondgebied van de lidstaten heeft verlaten. In de richtlijn wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het terugkeerbesluit en het inreisverbod (zie het arrest van het Hof van Justitie van 26 juli 2017, Ouhrami, ECLI:EU:C:2017:590, punten 47 en 50). Voor het terugkeerbesluit geldt volgens artikel 6, eerste lid, van die richtlijn als voorwaarde dat de onderdaan van een derde land op het grondgebied van een van de lidstaten aanwezig is. De strekking van zo'n besluit is dat een vreemdeling het grondgebied van de lidstaten moet verlaten. De richtlijn noemt de voorwaarde van het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor het inreisverbod niet, maar koppelt de bevoegdheid tot het uitvaardigen van het inreisverbod aan het bestaan van een terugkeerbesluit, dat op zijn beurt wel moet zijn genomen op het moment dat de vreemdeling illegaal op het grondgebied verblijft. Daarbij komt dat de strekking van het inreisverbod is dat de vreemdeling gedurende een bepaalde periode niet opnieuw inreist om mogelijk nieuw illegaal verblijf te voorkomen. Verblijf op het grondgebied van de lidstaten is daaraan niet inherent. De rechtsgevolgen van het inreisverbod ontstaan pas als de vreemdeling is uitgereisd (arrest Ouhrami, punten 45 en 53).
3.4. Daarbij is verder van belang dat indien het in de voorliggende situatie niet mogelijk zou zijn een inreisverbod uit te vaardigen, dit de verwezenlijking van de door de Terugkeerrichtlijn nagestreefde doelstellingen in gevaar zou kunnen brengen en zou kunnen leiden tot een beperking van het nuttig effect van de richtlijn. De Europese dimensie die volgens punt 14 van de considerans bij de Terugkeerrichtlijn met een inreisverbod wordt gegeven aan het effect van nationale terugkeermaatregelen, zou dan niet kunnen worden bewerkstelligd. Een inreisverbod is immers een middel om de doeltreffendheid van het terugkeerbeleid van de EU te vergroten (arrest Ouhrami, punt 51). Door zich op een laat moment bij een grensdoorlaatpost te melden, stelt een vreemdeling de staatssecretaris voor een voldongen feit doordat het dan in veel gevallen niet haalbaar is een inreisverbod uit te vaardigen. Het Europese terugkeerbeleid, waaronder het optreden tegen overschrijdingen van de vrije termijn en het voorkomen van toekomstig illegaal verblijf, zou worden doorkruist als in die situatie geen inreisverbod meer zou kunnen worden uitgevaardigd. Het alternatief om de vreemdeling niet te laten uitreizen, leidt tot een langer illegaal verblijf en extra kosten voor de vreemdeling. Dat alternatief ligt dus in geval van een vreemdeling die weliswaar te laat, maar wel vrijwillig en zonder gehoor over het terugkeerbesluit wil uitreizen, niet voor de hand.
3.5. Steun voor het oordeel dat de werkwijze van de staatssecretaris niet strijdig is met de Terugkeerrichtlijn, kan worden gevonden in de richtsnoeren in het Terugkeerhandboek (zie punt 2 van de considerans van aanbeveling (EU) 2017/2338). Richtsnoeren bieden een handvat bij de uitleg van bepalingen van een richtlijn, ook al zijn zij op zichzelf niet bindend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BV3584, onder 2.4.1). In de punten 5.1 en 11.3 van het Terugkeerhandboek is de 'in absentia'-procedure (verstekprocedure) beschreven, onder meer voor situaties waarin de vreemdeling zich kort voor vertrek na overschrijding van de vrije termijn bij de grenscontrole meldt. Hoewel aanwezigheid op het grondgebied van de lidstaten voor het opleggen van terugkeerbesluiten en inreisverboden volgens het handboek uitgangspunt is, staat in punt 11.4 van dit handboek ook dat zelfs als de betrokkene vrijwillig is vertrokken, toch nog een inreisverbod kan worden uitgevaardigd. Met zijn werkwijze geeft de staatssecretaris invulling aan de aansporing door de Commissie in punt 11.4 om vrijwillig vertrek te bevorderen.
3.6. Van belang is ook dat de vreemdeling door de start van de voornemenprocedure in Nederland weet dat een inreisverbod wordt voorbereid en mogelijk zal worden uitgevaardigd. Hij kan over dit voornemen nog in Nederland, maar ook als hij al buiten de EU verblijft, een zienswijze naar voren brengen. Verder kan de vreemdeling met rechtsmiddelen opkomen tegen het inreisverbod als het eenmaal is uitgevaardigd, zoals de vreemdeling in dit geval ook heeft gedaan. De procedurele rechten van de vreemdeling, bedoeld in de artikelen 12 en 13 van de Terugkeerrichtlijn, zijn daarmee doeltreffend en toereikend gewaarborgd, wat in deze zaak ook niet in geschil is.
3.7. Uit de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2013 kan niet worden afgeleid dat de in de Vc 2000 neergelegde voornemenprocedure, waarbij het inreisverbod wordt uitgevaardigd na het vertrek uit de EU, niet mogelijk is. Op de datum van de beschikking in die zaak had de vreemdeling, zoals de staatssecretaris in zijn nadere reactie stelt, de EU al verlaten. Het ging om een meeromvattende beschikking, namelijk een afwijzend asielbesluit, een opdracht Nederland onmiddellijk te verlaten (terugkeerbesluit) en een inreisverbod. Aangezien de vreemdeling al naar zijn land van herkomst was uitgezet, werd in hoger beroep alleen nog het inreisverbod bestreden. Voor een inreisverbod bestond in die situatie echter geen mogelijkheid omdat het terugkeerbesluit zelf was genomen nadat de vreemdeling de EU al had verlaten. Dat is zoals hiervoor overwogen in strijd met de Terugkeerrichtlijn en daarom kon ook geen inreisverbod worden uitgevaardigd. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat geen sprake is van een vergelijkbaar geval. Het inreisverbod is in de voorliggende zaak dan wel uitgevaardigd op een moment dat de vreemdeling niet langer in de EU verbleef, het terugkeerbesluit is genomen tijdens haar verblijf in Nederland.
3.8. De grief faalt ook in zoverre.
Ingangsdatum inreisverbod
4. De Afdeling heeft de staatssecretaris ook een vraag gesteld over de ingangsdatum van het uitgevaardigde inreisverbod. De Afdeling ziet aanleiding uit een oogpunt van rechtsontwikkeling en rechtsbescherming hierop in te gaan. De ingangsdatum van een inreisverbod is van belang voor het moment waarop om opheffing daarvan kan worden verzocht en voor het moment waarop de EU weer kan worden ingereisd.
4.1. De staatssecretaris heeft zich in zijn nadere reactie op het standpunt gesteld dat de duur van een inreisverbod niet eerder een aanvang kan nemen dan op de dag van vertrek, maar wel later. In dit geval houdt de staatssecretaris 5 maart 2019, de datum van uitvaardiging van het inreisverbod, als ingangsdatum aan. Het inreisverbod is op 11 maart 2019 in het Schengeninformatiesysteem (hierna: SIS) ingevoerd met als verjaringsdatum 5 maart 2021.
4.2. Uit het arrest Ouhrami, punt 40, volgt dat de vaststelling vanaf welk tijdstip de duur van het inreisverbod moet worden berekend, niet aan de beoordeling van elke lidstaat kan worden gelaten. Uit punt 41 volgt dat het met de Terugkeerrichtlijn en inreisverboden nagestreefde doel in gevaar zou worden gebracht als wordt aanvaard dat inreisverboden op verschillende tijdstippen beginnen en ophouden rechtsgevolgen teweeg te brengen, naargelang van de verschillende keuzes van de lidstaten in het kader van hun nationale wetgeving.
4.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 11.4 in de uitspraak van 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2342, vangt de looptijd van een inreisverbod aan op het moment dat een vreemdeling het grondgebied van de lidstaten van de EU daadwerkelijk heeft verlaten. Dit volgt ook uit het arrest Ouhrami, punten 45, 53 en 58. Verder bepaalt artikel 66a, vierde lid, tweede volzin, van de Vw 2000 dat de duur wordt berekend met ingang van de datum waarop de vreemdeling Nederland daadwerkelijk heeft verlaten. Op deze wijze is dit ook neergelegd in paragraaf A4/2.3 van de Vc 2000. In paragraaf A4/2.4.3, die gaat over de voornemenprocedure, is daarop geen uitzondering neergelegd. De Afdeling is op grond hiervan van oordeel dat de ingangsdatum van het inreisverbod de datum van uitreis moet zijn, in dit geval dus 29 januari 2019. De Afdeling ziet in het licht van het voorgaande en anders dan de staatssecretaris geen ruimte om de duur van een inreisverbod in de nu voorliggende situatie op een ander tijdstip dan op de dag van vertrek te doen beginnen. In een inreisverbod dat na de voornemenprocedure is uitgevaardigd, kan worden vermeld dat de duur daarvan is ingegaan op de datum van uitreis. Die datum valt zonder enige twijfel vast te stellen en kan dus worden vermeld en als uitgangspunt dienen voor de verjaringsdatum in het SIS. Het standpunt van de staatssecretaris dat het inreisverbod ingaat op de dag van uitvaardiging, leidt tot het ongewenste gevolg dat het inreisverbod later in werking treedt en dus later eindigt en daarmee de facto langer duurt dan de gestelde termijn. Zijn standpunt verhoudt zich ook niet tot wat het Hof in de punten 40, 41 en 50 van het arrest Ouhrami heeft overwogen. Daarnaast heeft dit tot gevolg dat de vreemdeling in de periode tussen de uitreis en het besluit de EU weer legaal zou kunnen inreizen wat afbreuk doet aan de doeltreffendheid van het terugkeerbeleid van de Unie.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Van Meurs-Heuvel
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2021
371.
BIJLAGE
Terugkeerrichtlijn (PB 2008, L 348)
Punt 14 van de considerans
Het effect van nationale terugkeermaatregelen moet een Europese dimensie krijgen, door middel van een inreisverbod dat de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle lidstaten ontzegt. […]
Artikel 2
1. Deze richtlijn is van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.
[…]
Artikel 3
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
2. „illegaal verblijf": de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang die zijn vastgesteld in artikel 5 van de Schengengrenscode, of aan andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat;
[…]
4. „terugkeerbesluit": de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld;
[…]
6. „inreisverbod": een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een bepaalde termijn wordt verboden, samen met een terugkeerbesluit;
[…]
Artikel 6
1. Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
[…]
Artikel 11
1. Het terugkeerbesluit gaat gepaard met [een] inreisverbod:
a) indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend, of
b) indien niet aan de terugkeerverplichting is voldaan.
In de overige gevallen kan het terugkeerbesluit een inreisverbod omvatten.
[…]
Aanbeveling (EU) 2017/2338 (PB 2017, L 339)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 292,
Overwegende hetgeen volgt:
(1) In Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad zijn in de lidstaten geldende gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven.
(2) Er moet voor worden gezorgd dat die gemeenschappelijke normen en procedures in alle lidstaten op uniforme wijze ten uitvoer worden gelegd, en daarom is bij Aanbeveling C(2015) 6250 van de Commissie van 1 oktober 2015 een gemeenschappelijk „terugkeerhandboek" vastgesteld dat gemeenschappelijke richtsnoeren, beste praktijken en aanbevelingen bevat die de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van terugkeergerelateerde taken moeten gebruiken. Aangezien er nieuwe ontwikkelingen zijn op het gebied van de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, moet het terugkeerhandboek worden bijgewerkt.
(3) Aanbeveling C(2017) 1600 van de Commissie van 7 maart 2017 biedt richtsnoeren voor de wijze waarop de bepalingen van Richtlijn 2008/115/EG moeten worden toegepast om de terugkeerprocedures doeltreffender te maken, en roept de lidstaten op de nodige maatregelen te nemen om juridische en praktische belemmeringen voor terugkeer uit de weg te ruimen. In het terugkeerhandboek moet derhalve met die aanbeveling rekening worden gehouden.
[…].
HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING VASTGESTELD:
[…].
2. De lidstaten dienen het terugkeerhandboek toe te zenden aan hun nationale autoriteiten die bevoegd zijn voor de uitvoering van terugkeergerelateerde taken en dienen deze autoriteiten te instrueren om het als belangrijkste instrument te gebruiken bij de uitvoering van die taken.
[…].
BIJLAGE
TERUGKEERHANDBOEK
Punt 5.1. Aanhouding tijdens een uitreiscontrole
Rechtsgrondslag: terugkeerrichtlijn - artikel 6
Een terugkeerbesluit kan in bepaalde omstandigheden ook worden uitgevaardigd als een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land bij het verlaten van het EU-grondgebied wordt aangehouden aan de buitengrens van de EU, na een individuele analyse van de zaak en met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. Dit kan gerechtvaardigd zijn in gevallen waarin bij de uitreiscontrole wordt vastgesteld dat er sprake is van illegaal verblijf of van een aanzienlijke overschrijding van de toegestane verblijfsduur. In dergelijke gevallen zouden de lidstaten een terugkeerprocedure kunnen starten wanneer zij kennis krijgen van het illegale verblijf en zouden ze kunnen doorgaan met de procedure die leidt tot de uitvaardiging van een terugkeerbesluit samen met een inreisverbod in een verstekprocedure, met inachtneming van de procedurele waarborgen die in de punten 11.3 en 12 hieronder zijn vermeld.
Hoewel de betrokkene in een dergelijke specifieke situatie hoe dan ook op het punt staat de EU te verlaten, toch kan het zinvol zijn een terugkeerbesluit uit te vaardigen omdat de lidstaat dan ook een inreisverbod kan uitvaardigen en op die manier een nieuwe binnenkomst en het eventuele risico van illegaal verblijf kan vermijden.
De Commissie verzoekt de lidstaten om procedures vast te stellen voor het uitvaardigen van terugkeerbesluiten en — in voorkomend geval — inreisverboden direct op de luchthaven, aan andere grensdoorlaatposten aan de buitengrenzen of, voor inreisverboden, in een verstekprocedure (zie punt 11.3) voor dergelijke specifieke gevallen.
Indien een onderdaan van een derde land in een eerste lidstaat de op grond van zijn visum of verblijfsvergunning toegestane verblijfsduur heeft overschreden en de Unie verlaat via een tweede lidstaat of een lidstaat van doorreis, zullen het terugkeerbesluit en inreisverbod door de tweede lidstaat moeten worden uitgevaardigd (de persoon die zijn toegestane verblijfsduur heeft overschreden zal normaliter ook in de tweede lidstaat „illegaal verblijvend" zijn in de zin van de terugkeerrichtlijn).
Punt 11.3. Procedurele kwesties
Uitvaardiging van inreisverboden bij vertrek aan de grens in een verstekprocedure (bijvoorbeeld indien een persoon die de toegestane verblijfsduur heeft overschreden zich kort voor vertrek bij de grenscontrole op de luchthaven meldt): niets belet de lidstaten om, wanneer zij kennis krijgen van de overschrijding van de toegestane verblijfsduur, een terugkeerprocedure te starten en een terugkeerbesluit (zie punt 5.1) samen met een inreisverbod uit te vaardigen in een verstekprocedure indien:
1. het nationale bestuursrecht in de mogelijkheid van verstekprocedures voorziet, en
2. die nationale procedures in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van het recht van de Unie en met de grondrechten zoals die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn neergelegd, en met name het recht om te worden gehoord, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en het recht op een onpartijdig gerecht.
[…]
Aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat: illegaal verblijf is een essentiële voorwaarde voor het uitvaardigen van een terugkeerbesluit en een bijbehorend inreisverbod. Een lidstaat kan geen terugkeerbesluit en een bijbehorend inreisverbod uitvaardigen tegen personen die niet op zijn grondgebied verblijven. In een situatie waarin een persoon is ondergedoken (bijvoorbeeld na ontvangst van een negatieve beslissing over een asielverzoek) maar nog steeds kan worden verondersteld dat hij zich op het grondgebied van de betrokken lidstaat bevindt, kan in een verstekprocedure volgens nationaal recht een terugkeerbesluit (inclusief een inreisverbod) worden uitgevaardigd.
Illegaal verblijf in het verleden: de lidstaten kunnen geen terugkeerbesluit en een bijbehorend inreisverbod uitvaardigen overeenkomstig de terugkeerrichtlijn tegen personen die zich niet op hun grondgebied bevinden, met inbegrip van onderdanen van derde landen die voorheen (in het verleden) illegaal verbleven en die naar een derde land zijn teruggekeerd voordat hun illegale verblijf werd ontdekt. […]
Punt 11.4. Redenen voor het uitvaardigen van inreisverboden
De terugkeerrichtlijn verplicht de lidstaten ertoe een inreisverbod uit te vaardigen in twee „gekwalificeerde" gevallen:
1) indien geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend, of
2) indien de terugkeerverplichting niet is nagekomen.
In alle andere gevallen (alle terugkeerbesluiten die op grond van de terugkeerrichtlijn zijn genomen en die niet onder de twee „gekwalificeerde" gevallen vallen) kunnen terugkeerbesluiten worden gecombineerd met een inreisverbod. Dit houdt in dat zelfs als de betrokkene vrijwillig is vertrokken toch nog een inreisverbod kan worden opgelegd. De lidstaten beschikken echter over een discretionaire bevoegdheid op dit gebied en worden aangemoedigd om die bevoegdheid uit te oefenen op een wijze die vrijwillig vertrek aanmoedigt.
Punt 12.1. Recht op behoorlijk bestuur en recht om te worden gehoord
Het recht op behoorlijk bestuur is een grondrecht dat als een algemeen beginsel van het EU-recht wordt erkend en is vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat een integrerend deel uitmaakt van de EU-rechtsorde. Dit recht omvat het recht van eenieder om te worden gehoord voordat een individuele maatregel wordt genomen die nadelige gevolgen zou hebben voor hem of die zijn belangen aanzienlijk zou schaden, wat ook inherent is aan de eerbiediging van de rechten van de verdediging, een ander algemeen beginsel van het EU-recht.
In zijn arresten in de zaken C-383/13, G & R, en C-249/13, Boudjlida, heeft het Europees Hof van Justitie belangrijke verduidelijkingen gegeven over het recht om te worden gehoord met betrekking tot terugkeer- en bewaringsbesluiten. Deze arresten impliceren dat de lidstaten bij het nemen van terugkeergerelateerde besluiten (d.w.z. terugkeerbesluiten, besluiten over inreisverboden, verwijderingsbesluiten, bewaringsbesluiten) altijd de onderstaande waarborgen in acht moeten nemen, ook al is dit niet uitdrukkelijk vermeld in de desbetreffende artikelen van de terugkeerrichtlijn:
1. het recht van eenieder om te worden gehoord voordat een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen;
[…]
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 66a
1. Onze Minister vaardigt een inreisverbod uit tegen de vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is, op wie artikel 64 niet van toepassing is en die Nederland:
a. onmiddellijk moet verlaten ingevolge artikel 62, tweede lid, of
b. niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn heeft verlaten, in welk laatste geval het inreisverbod slechts door middel van een zelfstandige beschikking wordt uitgevaardigd dan wel een beschikking die mede strekt tot wijziging van het reeds gegeven terugkeerbesluit.
2. Onze Minister kan een inreisverbod uitvaardigen tegen de vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is en die Nederland niet onmiddellijk moet verlaten.
3. De vreemdeling tegen wie een inreisverbod is uitgevaardigd wordt ter fine van weigering van de toegang en het verblijf gesignaleerd in de daartoe bij of krachtens een verdrag, een EU-verordening, -richtlijn, of -besluit of een algemene maatregel van bestuur aangewezen informatie- dan wel signaleringssystemen.
4. Het inreisverbod wordt gegeven voor een bepaalde duur, die ten hoogste vijf jaren bedraagt, tenzij de vreemdeling naar het oordeel van Onze Minister een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. De duur wordt berekend met ingang van de datum waarop de vreemdeling Nederland daadwerkelijk heeft verlaten.
[…]
Vreemdelingencirculaire 2000
Paragraaf A4/2.3
De IND, de politie, KMAR en ZHP bepalen de duur van een inreisverbod. Ingevolge artikel 66a, vierde lid, Vw wordt de duur van het inreisverbod berekend met ingang van de datum waarop de vreemdeling ‘Nederland’ daadwerkelijk heeft verlaten. Onder ‘Nederland’ wordt verstaan de lidstaten van de EU aangevuld met Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein (verder: de lidstaten). Met een inreisverbod wordt de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een bepaalde termijn verboden.
[…]
Paragraaf A4/2.4.3.
Het beleid dat geldt voor het opleggen van een inreisverbod is van overeenkomstige toepassing bij het opleggen van een inreisverbod aan de grensdoorlaatpost. Zie hiervoor Vc A4/2.
Procedurele aspecten
Algemeen
Indien het niet meer mogelijk is om voor het vertrek van de vreemdeling een inreisverbod uit te vaardigen, dan geldt in afwijking van A4/2.4.1 het volgende:
Wanneer de ambtenaar belast met de grensbewaking van oordeel is dat er gronden zijn voor het uitvaardigen van een inreisverbod, dan dient deze ambtenaar een voornemenprocedure te starten.
Voorafgaand aan het opleggen van het terugkeerbesluit geeft deze ambtenaar uitvoering aan de hoorplicht, zoals bedoeld in artikel 4:8 Awb. De vreemdeling wordt erop gewezen dat een inreisverbod kan worden opgelegd, ook als de vreemdeling aan de vertrekverplichting gaat voldoen.
De ambtenaar belast met de grensbewaking biedt de vreemdeling in het kader van het voornemen de gelegenheid zijn adresgegevens in het buitenland kenbaar te maken.
De ambtenaar belast met de grensbewaking maakt in het voornemen kenbaar:
• de grondslag voor het opleggen van een inreisverbod;
• de duur van het inreisverbod; en
• de mogelijkheid dat de vreemdeling een schriftelijke zienswijze in de Nederlandse taal naar voren kan brengen tegen het opleggen van een inreisverbod en de voorgenomen duur binnen vier weken na uitreiking van het voornemen.
Uitreiken van het voornemen
De ambtenaar belast met de grensbewaking handelt bij de uitreiking van het voornemen als volgt:
• hij reikt het voornemen aan de vreemdeling in persoon uit;
• hij verstrekt een brochure in een voor de vreemdeling begrijpelijke taal met betrekking tot het uitvaardigen van een inreisverbod; en
• hij verstrekt informatie op welke wijze de vreemdeling zijn zienswijze naar voren kan brengen.
De zienswijze, de beschikking en de wijze van bekendmaken
De hulpofficier van justitie betrekt alle feiten en omstandigheden die de vreemdeling in de zienswijze naar voren brengt.
De hulpofficier van justitie besluit tot het uitvaardigen van een inreisverbod binnen acht weken nadat de termijn van vier weken voor het naar voren brengen van een zienswijze is verstreken. De beschikking wordt naar het door de vreemdeling opgegeven adres in het buitenland gezonden en van de inhoud wordt mededeling gedaan in de Staatscourant. Als geen adres van de vreemdeling in het buitenland bekend is, wordt volstaan met de bekendmaking van de beschikking door mededeling ervan in de Staatscourant. Indien een gemachtigde bekend is, wordt tevens een kopie van het besluit naar de gemachtigde gezonden op dezelfde dag als die waarop het besluit naar het door de vreemdeling opgegeven adres is gezonden.
Signaleringen
Het beleid dat geldt voor opneming van signaleringen is van overeenkomstige toepassing. Zie hiervoor Vc A2/12.2.