Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Utrecht
Locatie Amersfoort
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 21/4880 en AWB 21/4881
uitspraak van de enkelvoudige kamer en de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[eiseres] , eiseres/verzoekster
V-nummer: [V-nummer]
(gemachtigde: mr. M.F. Wijngaarden),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. S.H.F. Pols).
Procesverloop
In het besluit van 24 juli 2020 (primair besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor het wijzigen van het doel van haar verblijfsvergunning naar ‘Verblijf als familie- of gezinslid bij [A] op grond van artikel 8 EVRM [1] ’ afgewezen.
In het besluit van 21 juli 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft op 17 augustus 2021 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep, tezamen met het verzoek om voorlopige voorziening, op 2 december 2021 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. P.J. Schüller, als waarnemer van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres heeft de Zimbabwaanse nationaliteit en is geboren op [geboortedatum] 1996. Ze verblijft vanaf 1 september 2015 in Nederland. Haar moeder en halfbroertje (hierna genoemd: broertje) verblijven ook in Nederland. Aanvankelijk had eiseres tot 24 juli 2020 rechtmatig verblijf op grond van studie. Op 24 juli 2020 werd er tegen eiseres een terugkeerbesluit uitgevaardigd. Vanaf 1 september 2021 heeft eiseres weer rechtmatig verblijf in Nederland op grond van studie.
Procesbelang
2. De rechtbank stelt vast dat eiseres procesbelang heeft bij de beoordeling van haar beroep. Het bestreden besluit veroorzaakt namelijk een zogenaamd verblijfsgat tussen de beëindiging van haar rechtmatig verblijf op 24 juli 2020 en het opnieuw verkrijgen van een verblijfsvergunning op grond van studie vanaf 3 augustus 2021. Daarnaast geeft een verblijfsvergunning op grond van artikel 8 EVRM een sterkere rechtspositie dan die op grond van studie. Het feit dat eiseres procesbelang heeft in deze zaak is overigens niet in geschil tussen partijen.
Ontbrekende stukken
3. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte, zowel in de bezwaarfase als in beroep, heeft geweigerd de op de zaak betrekking hebbende stukken ter beschikking te stellen. Tijdens de hoorzitting van 8 juni 2021 is eiseres namelijk geconfronteerd met de inhoud van een vragenlijst die is ingevuld door de heer [B] , de ex-echtgenoot van de moeder van eiseres. De inhoud van deze vragenlijst heeft verweerder aan de besluitvorming ten grondslag gelegd en dient dus deel uit te maken van het procesdossier. Eiseres heeft de vragenlijst echter nooit kunnen inzien en het is ook niet toegevoegd aan het procesdossier in de huidige beroepsprocedure, terwijl eiseres hier wel om heeft verzocht.
4. De rechtbank oordeelt dat het ontbreken van de vragenlijst een schending oplevert van artikel 8:42, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van dit artikel moet verweerder alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan het procesdossier toevoegen. Het criterium daarvoor is of een stuk van enig belang kan zijn (geweest) voor de besluitvorming. [2] De rechtbank stelt vast dat verweerder in zowel het primaire besluit als het bestreden besluit naar de vragenlijst verwijst. Het is dus van belang geweest voor de besluitvorming. Verweerder heeft echter in bezwaar en in beroep geweigerd om het stuk aan eiseres te verstrekken. Ook op zitting bleek verweerder daartoe niet bereid. Verweerder bleek desgevraagd ter zitting evenmin bereid om het argument dat hij ontleent aan de vragenlijst (dat eiseres al in 2009 gescheiden van moeder bij opa en oma leefde) te laten vallen. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen reden om gebruik te maken van de in artikel 8:45 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gegeven bevoegdheid om verweerder te verzoeken de ontbrekende stukken alsnog te overleggen. Bovendien kan de rechtbank ook zonder de vragenlijst de zaak inhoudelijk beoordelen. De beroepsgrond slaagt.
Reformatio in peius
5. Eiseres voert aan dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het verbod op reformatio in peius. Verweerder heeft namelijk in het primaire besluit gesteld dat er sprake was van familieleven tussen eiseres en haar moeder in de zin van artikel 8 van het EVRM. Door in de bezwaarfase op dit standpunt terug te komen, is eiseres na het indienen van het bezwaarschrift in een ongunstigere rechtspositie gekomen.
6. De rechtbank volgt dit standpunt niet, omdat het rechtsgevolg (afwijzing van de aanvraag) na de heroverweging in bezwaar hetzelfde is gebleven. Eiseres is dus niet in een ongunstiger rechtspositie gebracht dan voor bezwaar. [3] De beroepsgrond slaagt niet.
Jongvolwassene beleid: verbreken en/of herstel van de gezinsband
7. Eiseres voert – voor zover van belang – aan dat verweerder het jongvolwassene beleid had moeten toepassen. Eiseres meent dat de gezinsband met haar moeder nooit is verbroken, ook niet in de periodes waarin zij feitelijk niet dagelijks op hetzelfde adres woonde als haar moeder. Die scheiding was namelijk niet vrijwillig. Eiseres bleef in Zimbabwe achter toen haar moeder in 2012 naar Nederland ging, omdat eiseres haar schoolopleiding moest afmaken. Eenmaal in Nederland woonde eiseres in verband met het volgen van colleges noodgedwongen op een kamer in een studentenhuis in Groningen en haar moeder in Bussum. Aangezien de scheiding in beide situatie onvrijwillig was, leidt dit er niet toe dat het jongvolwassene beleid niet meer van toepassing is. Eiseres beroept zich in dit kader op een uitspraak van rechtbank Den Haag van 27 februari 2020 [4] en een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 23 augustus 2019. [5] Tot slot betoogt eiseres dat als de gezinsband toch verbroken wordt geacht, deze weer hersteld is toen eiseres in 2017 weer bij haar moeder ging wonen. Dat een dergelijk herstel mogelijk is blijkt uit het arrest Sen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). [6]
8. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er drie periodes zijn geweest waarin eiseres feitelijk niet heeft samengeleefd met haar moeder en dat daarmee de gezinsverband is verbroken. De eerste periode betreft de periode tussen 2009 en 2012, waarin de moeder van eiseres in Zuid-Afrika verbleef. Volgens verweerder is niet aannemelijk gemaakt dat eiseres daar samen met haar moeder verbleef. De tweede periode speelt zich af tussen 2012 en 2015, toen de moeder van eiseres naar Nederland kwam om bij haar toenmalige partner te verblijven en eiseres achterbleef in Zimbabwe en bij haar opa en oma verbleef. De derde periode die verweerder onderscheidt is de tijd tussen 2015 en 2017, waarin eiseres naar Nederland kwam en in een studentenhuis in Groningen woonde.
9. De rechtbank overweegt als volgt. Verweerder neemt familieleven aan tussen een meerderjarig kind en diens ouder wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan. [7] Dit is het zogenaamde jongvolwassene beleid.
Het meerderjarige kind:
• is jongvolwassen;
• leeft samen met de ouder(s) in gezinsverband;
• voorziet niet in zijn eigen onderhoud; en
• heeft geen zelfstandig gezin gevormd.
10. In dit geval is tussen partijen in geschil of aan de tweede voorwaarde is voldaan: heeft eiseres in gezinsverband samengeleefd met haar moeder? Ten aanzien van de eerste periode die verweerder onderscheidt kan de rechtbank niet vaststellen of de gezinsband is verbroken. Verweerder baseert zijn standpunt namelijk op de in rechtsoverweging 3 en 4 genoemde vragenlijst die verweerder niet aan het procesdossier heeft toegevoegd. De rechtbank en eiseres kunnen de vragenlijst daardoor niet inzien en de inhoud ervan controleren. Verweerder mocht zich daarom niet op die informatie baseren. Bij gebreke van feitelijke grondslag heeft verweerder dus ten onrechte vastgesteld dat de gezinsband is verbroken in die periode.
11. De rechtbank oordeelt dat verweerder ten aanzien van de tweede en derde periode waarin eiseres en haar moeder feitelijk niet samenwoonden terecht heeft vastgesteld dat de gezinsband is verbroken. De moeder van eiseres heeft in 2012 vrijwillig de beslissing genomen om naar Nederland te komen voor verblijf bij haar toenmalige partner en eiseres daarbij in Zimbabwe achter te laten. Dit betreft geen gedwongen situatie van scheiding, maar een vrijwillige keuze. Het beroep van eiseres op de uitspraken van de rechtbank en van de ABRvS slaagt daarom niet. In die zaken ging het namelijk om een noodgedwongen keuze om niet meer samen te wonen als gevolg van een vluchtsituatie. Dit wordt ook als voorbeeld gebruikt in de Werkinstructie van verweerder [8] . De situatie van eiseres is niet met een dergelijke vluchtsituatie te vergelijken. De moeder van eiseres maakte namelijk vrijwillig de keuze om zelf te vertrekken en eiseres achter te laten in Zimbabwe, omdat het in het belang van eiseres was om haar schoolopleiding daar af te maken. Van een noodgedwongen vertrek van de moeder van eiseres is niet gebleken. Bovendien is eiseres vervolgens in 2015 (de derde periode) gaan studeren in Groningen en is daarbij zelfstandig gaan wonen. Hiermee heeft zij een dusdanige stap naar zelfstandigheid genomen dat er niet meer kan worden gesproken van samenleven in gezinsverband als bedoeld in het jongvolwassene beleid. Het beroep van eiseres op het arrest Sen slaagt evenmin, aangezien het in die zaak ging om een heel jong kind (drie jaar), waarbij niet kon worden gesproken van een onherroepelijk besluit om het kindje voorgoed in Turkije achter te laten en af te zien van de intentie om het gezin te herenigen. Het enkele feit dat eiseres na haar studie weer bij haar moeder is gaan wonen is in de gegeven omstandigheden onvoldoende om te spreken van een herstelde gezinsband.
12. Op grond van het voorgaande oordeelt de rechtbank dat eiseres in de tweede en derde periode niet met haar moeder in gezinsverband samenleefde en dat dit het gevolg was van vrijwillige keuzes. Verweerder heeft dus terecht in het bestreden besluit geconcludeerd dat het jongvolwassene beleid niet van toepassing is op de situatie van eiseres. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Familieleven tussen eiseres en haar moeder
13. Eiseres voert aan dat er sprake is van een meer dan gebruikelijke hechte band tussen haar en haar moeder. Ze is financieel en emotioneel afhankelijk van haar moeder en woont alweer vier jaar bij haar moeder in huis. Er is daarom volgens haar sprake van familieleven in de zin van artikel 8 van het EVRM.
14. Voor het bestaan van familieleven tussen een meerderjarig kind en diens ouder(s) moet er sprake zijn van een meer dan gebruikelijke afhankelijkheidsrelatie (more than normal emotional ties). [9] De rechtbank oordeelt dat verweerder heeft kunnen concluderen dat daarvan in het geval van eiseres en haar moeder geen sprake is. Hierbij heeft verweerder mogen betrekken dat eiseres een paar jaar zelfstandig op kamers heeft gewoond en dat de onderlinge emotionele betrokkenheid niet meer dan normaal is. Ook de financiële steun van de moeder aan eiseres overstijgt de het gebruikelijke niet en kan bovendien ook worden voortgezet als eiseres in Zimbabwe woont. De rechtbank oordeelt dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat er geen sprake is van familieleven tussen eiseres en haar moeder in de zin van artikel 8 van het EVRM. Hierdoor is een belangenafweging dus niet nodig. De beroepsgrond slaagt niet.
Familieleven tussen eiseres en haar broertje
15. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat er geen familieleven in de zin van artikel 8 van het EVRM bestaat tussen haar en haar broertje. Eiseres heeft namelijk aangetoond dat er sprake is van hechte persoonlijke banden tussen hen.
16. Tussen een minderjarig kind en zijn meerderjarige broer of zus wordt in ieder geval familieleven als bedoeld in artikel 8 EVRM aangenomen als er uit de feiten en omstandigheden volgt dat daadwerkelijk sprake is van hechte persoonlijke banden. [10] Uit de werkinstructie van verweerder [11] volgt dat ‘hechte persoonlijke banden’ een begrip is van feitelijke aard. Of sprake is van hechte persoonlijke banden moet dus altijd worden afgeleid uit een zorgvuldige en gemotiveerde weging van de feitelijke situatie. Er moet sprake zijn van een band tussen eiseres en haar broertje die de gebruikelijke omgang overstijgt.
17. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er tussen eiseres en haar broertje geen sprake is van hechte persoonlijke banden. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres erbij was toen haar broertje werd geboren en dat zij voor hem zorgt wanneer haar moeder in het buitenland verblijft. In het bestreden besluit stelt verweerder verder vast dat er een sterke band bestaat tussen eiseres en haar broertje. Ook neemt verweerder aan dat eiseres en haar broertje heel belangrijk zijn voor elkaar. Ter zitting heeft verweerder nog eens uitdrukkelijk verklaard dat de verzorgende taken die eiseres ten aanzien van haar broertje uitvoert naar aard en omvang niet worden betwist, in tegenstelling tot wat er in het bestreden besluit wordt gesuggereerd. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat eiseres in de jongste levensjaren van haar broertje al weer vier jaar met hem in een huis woont, waarbij zij veel tijd met hem doorbrengt en voor hem zorgt. Aangenomen mag worden dat eiseres daarmee een primair hechtingsfiguur voor haar broertje is geworden. Dit blijkt ook uit de brief van de vader van het broertje, de heer [B] , van 12 juni 2021. Hierin verklaart hij dat zijn zoon altijd en met iedereen over eiseres praat en dat het zijn overtuiging is dat het traumatisch zou zijn voor zijn zoon als hij eiseres niet meer zou kunnen zien. Dat eiseres niet de hoofdverzorgster is omdat haar boertje twee ouders heeft die ook voor hem zorgen, acht de rechtbank in het licht van voornoemde omstandigheden dan ook onvoldoende om te concluderen dat er geen sprake is van hechte en persoonlijke banden tussen eiseres en haar broertje. Er is daardoor sprake van een motiveringsgebrek. De beroepsgrond slaagt.
Het belang van het kind
18. Eiseres voert aan dat verweerder het belang van haar broertje ten onrechte niet centraal heeft gesteld in de besluitvorming en in het bestreden besluit.
19. De rechtbank oordeelt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd hoe het belang van het broertje in dit geval, zeker gelet op wat is overwogen in rechtsoverweging 17, is gewogen. Verweerder heeft namelijk de al eerder genoemde verklaring van de heer [B] van 12 juni 2021 in dit kader niet kenbaar meegewogen. Met name het feit dat de heer [B] ervan overtuigd is dat het scheiden van eiseres en haar broertje traumatisch voor het broertje zal zijn, had verweerder kenbaar moeten meewegen in het licht van de gegeven omstandigheden. Daarnaast heeft verweerder niet gemotiveerd welke belangen er tegenover de belangen van het broertje van eiseres staan die zwaarder zouden moeten wegen. Er is daardoor geen sprake van een juiste belangenafweging. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
20. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 8:42, eerste lid van de Awb. Daarnaast is het besluit onvoldoende gemotiveerd. [12] Het beroep is daardoor gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat verweerder opnieuw moet beoordelen of sprake is van een beschermingswaardig familie- of gezinsleven tussen eiseres en haar broertje in de zin van artikel 8 van het EVRM. Daarnaast moet verweerder een volledige en gemotiveerde belangenafweging maken ten aanzien van het broertje van eiseres. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat het in de eerste plaats aan verweerder is om een belangenafweging te maken en te beslissen of er een vergunning moet worden verleend. [13] Ook past de rechtbank geen bestuurlijke lus toe, omdat dat volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen en moet hierbij rekening houden met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
22. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2.0 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 748,-) en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.496,-.
23. Gezien de beslissing in de hoofdzaak en het feit dat eiseres inmiddels rechtmatig verblijf heeft op grond van studie is er geen grond meer voor het treffen van de verzochte voorlopige voorziening. Het verzoek wordt daarom afgewezen.
24. De voorzieningenrechter ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door verzoekster gemaakte proceskosten in deze zaak. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 748,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van
€ 748,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.496,-.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af en veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 748,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Karman, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Bazaz, griffier. De beslissing is uitgesproken en bekendgemaakt op 13 december 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.