ECLI:NL:RBDHA:2020:6377

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/555356 / HA ZA 18-713

Vonnis van 15 juli 2020

in de zaak van

PRODUCENTEN ORGANISATIE VARKENSHOUDERIJ, te Zeist,

[eisende partij sub 2], te [plaats 1] ,

[eisende partij sub 3], te [plaats 2] ,

[eisende partij sub 4], te [plaats 3] ,

[eisende partij sub 5], te [plaats 4] ,

[eisende partij sub 6], te [plaats 5] ,

[eisende partij sub 7], te [plaats 6] ,

[eisende partij sub 8], te [plaats 7] , alsmede haar afzonderlijke maten

8a.
[eisende partij sub 8a],

8b.
[eisende partij sub 8b],

9.
[eisende partij sub 9], te [plaats 8] ,

10.
[eisende partij sub 10], te [plaats 9] , alsmede haar afzonderlijke maten

10a.
[eisende partij sub 10a],

10b.
[eisende partij sub 10b],

11.
[eisende partij sub 11], te [plaats 10] ,

12.
[eisende partij sub 12]te [plaats 9] ;

13a.
[eisende partij sub 13a]te [plaats 9] ,

13b.
[eisende partij sub 13b]te [plaats 9] ,

eisers,

advocaat mr. F.H. Damen,

tegen

1. DE STAAT DER NEDERLANDENministerie van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties), zetelend te Den Haag,

gedaagde,

advocaat: mr. J.P. Heinrich,

2. DE PROVINCIE NOORD-BRABANTte Den Bosch,

gedaagde,

advocaat mr. J.A.M. van Heijningen.

Eiseres sub 1 zal hierna POV worden genoemd. Eisers zullen hierna gezamenlijk ‘POV c.s’ genoemd worden, eisers sub 2 t/m 13 gezamenlijk ‘de individuele eisers’ en de individuele eisers afzonderlijk ‘eiseres sub 2’ etc. Gedaagden worden hierna ‘de Staat’ en ‘de Provincie’ genoemd.

De zaak is behandeld door mr. F.H. Damen en mr. G.J.M. de Jager te Rotterdam (POV c.s.) en mr. J.A.M. van Heijningen en mr. J.P.M. van Beers te Den Bosch (de Provincie).

1. De procedure

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:

het vonnis in het incident van 22 januari 2020 en de daarin genoemde stukken;
de akte overleggen producties van POV c.s.;
het proces-verbaal van de comparitie van 31 januari 2020, met de daarin genoemde pleitaantekeningen van partijen;
de akte overleggen producties van POV c.s. van 26 februari 2020;
de akte overlegging productie van de Provincie van 11 maart 2020;
de akte wijziging eis van POV c.s. van 25 maart 2020;
de akte overlegging productie van de Provincie van 1 april 2020.

1.2. Deze zaak is op de zitting van 31 januari 2020 gevoegd behandeld met zaak 572159/ HA-ZA 19-397 (ZLTO c.s./ Provincie Noord-Brabant).

1.3. Het proces-verbaal van de comparitie van partijen is met instemming van partijen buiten hun aanwezigheid opgemaakt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over het proces-verbaal voor zover het feitelijke onjuistheden betreft.

POV c.s. hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt bij brief van 9 maart en 24 maart 2020. De Provincie heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt bij brief van 13 maart en 27 maart 2020. Deze brieven maken deel uit van het procesdossier. Het vonnis wordt gewezen met inachtneming van deze brieven, voor zover het correcties van feitelijke aard betreffen.

1.4. Ten slotte is een nadere datum voor het wijzen van vonnis bepaald.

2. De feiten

2.1. POV vertegenwoordigt varkenshouders in Noord-Brabant. De individuele eisers zijn varkenshouders in Noord-Brabant.

De veehouderij in Noord-Brabant en Natura 2000-gebieden

2.2. De omvang en concentratie van de veehouderij in Noord-Brabant is groot, met (in 2017) circa 5.000 veehouders, circa 10.000 veehouderijlocaties en een grote veestapel. Volgens cijfers van het CBS werden in 2017 in Noord-Brabant 700.000 koeien, 6 miljoen varkens en 27,7 miljoen kippen gehouden.

2.3. Circa de helft van het landelijk aantal varkens, een derde van het landelijk aantal geiten, een kwart van het landelijk aantal kippen en een zesde van het landelijk aantal koeien is gehuisvest in Noord-Brabant. De intensieve veehouderij heeft zich met name geconcentreerd in delen van Oost- en Midden-Brabant. In deze delen van Noord-Brabant is de druk op milieu en natuur het grootst.

2.4. Op basis van de Europese Vogelrichtlijn^[1]en de Habitatrichtlijn^[2]zijn in Nederland beschermde natuurgebieden aangewezen, de zogenoemde Natura 2000-gebieden. Voor elk Natura 2000-gebied moet op grond van (thans) artikel 2.3 Wet natuurbescherming (Wnb) een beheerplan worden vastgesteld waarin de instandhoudingsdoelstellingen dienen te worden uitgewerkt in omvang, ruimte en tijd. Provincies zijn verantwoordelijk voor het vaststellen van de beheerplannen van de Natura 2000-gebieden op land en in regionale wateren.

2.5. In Noord-Brabant liggen 21 Natura 2000-gebieden. Voor de meeste daarvan heeft de Provincie beheerplannen vastgesteld.

2.6. Stikstof emitterende activiteiten (zoals, industrie, verkeer en landbouw) kunnen gevolgen hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. Stikstof kan zich verspreiden over grotere afstand en kan ook in de Natura 2000-gebieden terechtkomen. Daar kan het leiden tot vermesting en verzuring. Door vermesting wordt de natuur voedselrijker en door verzuring veranderen chemische evenwichten in de bodem. Beide zorgen voor een verschuiving van het evenwicht in de natuur, waardoor soorten worden aangetast, de soortensamenstelling verandert en soorten zelfs kunnen verdwijnen. In de Brabantse Natura 2000-gebieden zijn veel habitattypen gebaat bij schrale arme grond. Deze habitattypen hebben een relatief lage kritische depositiewaarde (KDW). De KDW is de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van een habitat significant wordt aangetast door de verzurende en/of vermestende invloed van stikstofdepositie. In veel Brabantse Natura 2000-gebieden is de KDW overschreden. Dit komt onder andere doordat intensieve veehouderijen veelal dicht bij de Natura 2000-gebieden liggen.

2.7. Het Beheerplan Kampina & Oisterwijkse Vennen vermeldt over de problematiek van de stikstofdepositie:

“Stikstof is één van de grootste problemen bij de realisatie van de Natura 2000-doelen. Het gaat daarbij om de gevolgen van stikstofdepositie afkomstig uit de landbouw, het verkeer en de industrie op voor stikstof gevoelige habitats. In het overgrote deel van de gebieden bevinden zich voor stikstof gevoelige habitats en in ruim vijftig gebieden is er sprake van fors overbelaste situaties. Er is een groot verschil tussen het huidige depositieniveau en het uit een oogpunt van natuurdoelen gewenste depositieniveau.

(…) Daar waar in het Natura 2000-gebied stikstofgevoelige habitattypen voorkomen, leiden de huidige emissies van stikstof bijna overal tot overschrijding van kritische depositiewaarden (KDW). (…) Alhoewel de depositie in de Kampina & Oisterwijkse Vennen zal dalen zal er ook in 2030 voor een deel van de natuurwaarden nog steeds sprake zijn van overbelasting.”

Het Convenant en de uitwerking in de Verordening Stikstof en Natura 2000

2.8. De omvang van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden leidt in Noord-Brabant tot beperkingen bij de vergunningverlening aan veehouderijen. Om deze impasse te doorbreken én een daling van de stikstofdepositie te waarborgen heeft de Provincie op 29 september 2009 het Convenant Stikstof en Natura 2000 (hierna: het Convenant) gesloten met belanghebbende organisaties.^[3]In het Convenant zijn hoofdlijnen onderschreven, die zijn uitgewerkt in een provinciale beleidsregel Stikstof en Natura 2000 (hierna: de beleidsregel Stikstof en Natura 2000). Op 8 december 2009 hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant (GS) ingestemd met de inhoud van het Convenant als basis voor het provinciaal beleid met betrekking tot stikstofdeposities op Natura 2000-gebieden vanuit de veehouderij.

2.9. In het Convenant is onder meer het volgende opgenomen:

“ De Limburgse/Brabantse beleidsregel heeft als doelstelling om de ammoniakbelasting op Natura 2000-gebieden substantieel te verminderen en tevens de vergunningverlening voor veehouderijbedrijven rond Natura 2000-gebieden weer vlot te trekken. (…)

De beleidsregel Stikstof en Natura 2000 kent drie belangrijke doelstellingen:

1. Emissiereductie in alle sectoren in de veehouderij, om daarmee proportioneel bij te dragen aan een verlaging van de stikstofdepositie in Natura 2000 gebieden tot niveau van ca. 1500 mol of daaronder, in combinatie met emissiereductie uit andere bronnen als verkeer en industrie. Dit niveau is bestuurlijk overeengekomen als een doelstelling te bereiken aan het eind van de 3e beheersplanperiode (2027). Deze doelstelling zal intensief worden gemonitord. Bij het afwijken van de dalende depositielijn zullen extra maatregelen genomen worden.

2. Door die gezamenlijk te bereiken depositiereductie, ontstaat een garantie voor het realiseren van instandhoudingsdoelen op termijn, zodat flexibeler met Nb-wet – vergunningverlening voor individuele veehouderijbedrijven omgegaan kan worden;

3. Eén van de aspecten van het flexibeler vergunningsysteem is dat de administratieve lasten voor veehouders en provincies in het kader van vergunningverlening Nb-wet beperkt kunnen blijven.

ONDERDELEN PROVINCIALE BELEIDSREGEL

Om de genoemde doelstellingen te bereiken bevat het plan de volgende onderdelen:

1. Toepassing extra emissiearme technieken, verdergaand dan huidige generieke regels (AmvB-Huisvesting en IPPC). Deze extra technieken houden in: voor alle nieuwe intensieve veehouderijstallen een emissiereductie - % op basis van Best Beschikbare Technieken ++ afgeleid uit de handreiking IPPC. Voor de varkenshouderij betekent dat 85% reductie. Voor pluimveehouderij wordt dat een meer gedifferentieerd percentage. Voor nieuwe melkveestallen een emissiereductie - % van – 40% bij weidegang en – 70% voor permanente opstallen, zodra technieken daarvoor beschikbaar zijn en opgenomen zijn in de Regeling Ammoniak en Veehouderij. De reductiepercentages gelden t.o.v. traditionele stallen. Aan het eind van de derde beheerplanperiode (omstreeks 2027) dienen
allestallen op een bedrijfslocatie (zowel nieuw als oud) gemiddeld aan deze emissie-eisen te voldoen.

(…)

4. Monitoringssysteem: er zal een monitoring van de voortgang van de depositievermindering per Natura2000-gebied opgezet worden. Onderdeel van de monitoring is een systematiek van “hand-aan-de-kraan”, waarbij bestuurlijk zal worden ingegrepen, indien ongewenste ontwikkelingen optreden die een te geringe afname of zelfs een toename van de depositie zouden betekenen. Bij een onvoldoende afname van de ammoniakdepositie zullen aanvullende maatregelen getroffen worden zodat de beoogde reductie wel wordt gerealiseerd.”

2.10. Op 9 juli 2010 hebben Provinciale Staten van Noord-Brabant (PS) de Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant vastgesteld. Daarin zijn regels gesteld voor de stikstofdepositie van veehouderijen op Natura 2000-gebieden (hierna: de Verordening Stikstof en Natura 2000).

2.11. De Verordening Stikstof en Natura 2000 stelt eisen aan nieuwe stallen. Deze eisen verplichten de veehouders tot een emissiereductie die verder gaat dan de vereisten uit de landelijke regelgeving. Een bedrijf diende per 1 januari 2028 als geheel gemiddeld te voldoen aan de vereisten als opgenomen in bijlage 1 bij de Verordening Stikstof en Natura 2000. Hierbij is bepaald dat bijlage 1 gewijzigd wordt zodra technische ontwikkelingen of het regionale depositieniveau daartoe aanleiding geeft. In april 2011 is dit voor het eerst gebeurd.

2.12. In 2013 is de Verordening Stikstof en Natura 2000 vervangen door de Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013. In de toelichting bij de Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 is een drietal randvoorwaarden geformuleerd:

i. geen (regionale) toename van dieraantallen;

ii. emissiereducerende technieken werken zoals vereist;

iii. er vindt voldoende innovatie plaats in emissiereducerende technieken bij met name rundvee.

2.13. De Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 is in 2015 gewijzigd. In deze Eerste wijzigingsverordening werd de maximaal toegestane ammoniakbelasting voor de verschillende diercategorieën geactualiseerd door bijlage 2 bij de Verordening aan te passen.

2.14. Op 1 januari 2017 is de Wnb in werking getreden. Op dezelfde datum is de Verordening natuurbescherming Noord-Brabant 2017 (Vnb) in werking getreden. De Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 is toen komen te vervallen. De Vnb is ten opzichte van de Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 “beleidsarm” (zonder wijzigingen) in werking getreden.

Landelijk Besluit emissiearme huisvesting

2.15. Op 1 augustus 2015 is het Besluit emissiearme huisvesting (Beh)^[4]in werking getreden ter vervanging van het Besluit ammoniakemissie huisvesting van 8 december 2005, dat gold sinds 1 april 2008.

2.16. In het Beh zijn drie categorieën maximale emissiewaarden voor ammoniak per dierplaats per jaar opgenomen, waaraan dierenverblijven dienen te voldoen, afhankelijk of zij zijn opgericht op (1) uiterlijk 1 januari 2015, (2) op of na 1 juli 2015, respectievelijk (3) op of na 1 januari 2020. Het Beh heeft een uitgestelde werking voor huisvestingssystemen die op 30 juni 2015 aanwezig waren. Deze huisvestingssystemen hoeven pas op 1 januari 2020 aan de voor hen geldende emissiewaarden te voldoen.

2.17. Als op bedrijfsniveau wordt voldaan aan de maximale emissiewaarden in het Beh, dan wordt aangenomen dat het bedrijf de ‘best beschikbare technieken’ (BBT) toepast^[5]. Om als BBT te kunnen worden aangemerkt moet een emissiearme techniek economisch haalbaar zijn. Dit vereiste geldt op het niveau van de bedrijfstak, zonder dat rekening wordt gehouden met de (financiële) mogelijkheden van ieder individueel bedrijf. Dat betekent dat de toepassing van een emissiearme techniek voor een gemiddeld bedrijf in de betreffende veehouderijtak geen onredelijke kostenverhoging mee mag brengen. Op basis van deze onderzoeken is als maat voor de economische haalbaarheid bij de bepaling van BBT gerekend met een maximum van circa 3% extra jaarkosten bij nieuwe dierenverblijven en 1% bij bestaande dierenverblijven (in geval van fijnstof). Dit zijn de extra kosten (investering en exploitatie) voor het emissiearme huisvestingssysteem ten opzichte van de totale jaarlijkse kosten van een bedrijf met een standaardomvang. De totale jaarlijkse kosten omvatten de vaste kosten (afschrijving, rente en onderhoud) en de variabele kosten vanwege het houden van dieren (exclusief arbeidskosten). Voor het toepassen van een emissiearm huisvestingssysteem wordt in het Beh een jaarlijkse kostenverhoging met ten hoogste circa 3% redelijk geacht.

2.18. Onder het Beh (en het daaraan voorafgaande Besluit ammoniakemissie huisvesting) is intern salderen toegestaan. Intern salderen houdt in dat een hoge emissie van een oudere traditionele stal kan worden gesaldeerd met de (lage) emissie van een moderne stal in hetzelfde bedrijf. Op bedrijfsniveau moet worden voldaan aan de emissiewaarden. Er wordt dus niet naar een afzonderlijk huisvestingssysteem maar naar alle binnen een bedrijf toegepaste huisvestingssystemen gezamenlijk gekeken. Deze mogelijkheid is ingevoerd als kostenbesparing voor veehouders, met de verwachting dat oude stallen op enig moment, passend bij de technische levensduur zouden worden vervangen en emissiearm zouden worden uitgevoerd. Intern salderen kan alleen bij huisvestingssystemen in stallen die zijn opgericht vóór 1 januari 2007.

2.19. In de nota van toelichting bij het oorspronkelijke Besluit ammoniakemissie huisvesting stond dat de maximale emissiewaarden periodiek zullen worden aangescherpt, afhankelijk van de ontwikkeling van nieuwe stalsystemen en de economische haalbaarheid daarvan. De maximale emissiewaarden dateren van 2002 (toenmalig ontwerpbesluit). Sindsdien zijn veel nieuwe huisvestingssystemen op de markt verschenen en zijn de eisen die aan de emissie van huisvestingssystemen worden gesteld, aangescherpt.

Versnelling transitie veehouderij

2.20. Op 15 november 2016 is de Statenmededeling van 15 november 2016 gericht op de versnelling van de transitie naar een zorgvuldige veehouderij gepubliceerd. Die is uitgewerkt in de notitie “Versnelling transitie veehouderij Samenhangend pakket maatregelen voor zorgvuldige veehouderij” d.d. 13 juni 2017 (hierna de notitie Versnelling transitie veehouderij).

2.21. Op pagina 13 van de notitie Versnelling transitie veehouderij staat:

“In de afgelopen 6 jaren heeft de provincie de daling van de ammoniakemissies uit stallen jaarlijks gemonitord aan de hand van vergunde emissies. In opdracht van de provincie heeft Arcadis Nederland BV in het rapport “Reductie van emissies uit stallen van veehouderijen” recent een uitgebreide analyse uitgevoerd waarbij de daling van de ammoniakemissies tot nu toe in beeld is gebracht aan de hand van vergunde emissies.

Op basis van de berekende gegevens uit het Arcadis rapport (op basis van de vergunde emissies) kan worden geconcludeerd dat we op koers zitten in de daling van de emissies uit stallen. In de praktijk blijkt echter dat de ammoniakbelasting op de N2000-gebieden niet vermindert en dat de daling van de ammoniakemissies vanuit de landbouw niet substantieel doorzet of zelfs stagneert:

• De resultaten van het Meetnet Ammoniak in Natuurgebieden (MAN) en het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit (LML) laten geen daling zien van de concentraties van ammoniak in de lucht sinds 2005. Terwijl die daling op basis van de vergunde emissies en de berekeningen met het NEMA (National Emission Model for Agriculture) wel zou worden verwacht.

• In de tweejaarlijkse Balans van de Leefomgeving 2016 wordt opnieuw geconstateerd dat de milieudruk van de landbouwsector op natuur en water groot blijft:
De ammoniakuitstoot, verontreiniging oppervlaktewater en hoeveelheid gewasbeschermingsmiddelen blijven zo hoog dat het halen van de doelen van natuur- en waterkwaliteit vrijwel onmogelijk is.Volgens de Balans van de Leefomgeving 2016 vraagt dit om een visie op de toekomst van de landbouw ten aanzien van innovatie van de landbouw, schaalvergroting en intensivering en maatschappelijk draagvlak en de daarbij passende provinciale rol (kaders scheppen of aanscherpen, richting geven en doelen voor emissies (bij)stellen).

• Uit de referentieraming van emissies naar lucht uit de landbouw tot 2030 (achtergrond-document bij de Nationale Energieverkenning 2015) blijkt dat de stikstofexcretie (stikstofproductie in mest en urine) door de veestapel in Nederland toeneemt in de periode 2013-2020 van 473 naar 490 miljoen kg stikstof door de groei van het aantal melkkoeien en daarna geleidelijk afneemt tot 481 miljoen kg stikstof in 2030 door het aantal stuks jongvee. De totale ammoniakemissie vanuit de landbouw neemt in de raming bij vastgesteld en voorgenomen beleid af van 112 miljoen kg NH3 tot 96,5 miljoen in 2030. Het grootste deel van deze afname wordt veroorzaakt door afname van ammoniakemissies uit stallen en mestopslagen.

Uit deze gegevens kan worden afgeleid dat de in de Balans van de Leefomgeving geschetste slechte situatie de komende periode tot 2030 met het thans vastgestelde en voorgenomen beleid niet wezenlijk zal verbeteren.

• Daarnaast concluderen we dat niet aan de eerder genoemde randvoorwaarden bij de verordening wordt voldaan: Vanaf de start van de verordening blijken de dieraantallen regionaal nog altijd toe te nemen. Er is onvoldoende innovatie in emissiereducerende technieken, met name bij rundvee. Nieuwe innovaties met emissiereducerende technieken worden niet opgeschaald. De afgelopen jaren is gebleken dat emissiereducerende technieken die zijn geïmplementeerd, regelmatig niet werken zoals vereist.

Hiermee komt de doelstelling van het Convenant in gevaar.”

2.22. In de notitie Versnelling transitie veehouderij wordt de positie van de Brabantse veehouderij aan de hand van een metafoor (‘de rotonde’) beschreven:

“
1.2 Metafoor: de rotonde

Veel Brabantse veehouders bevinden zich in een vicieuze cirkel van een grotendeels anonieme markt, gekenmerkt door overproductie en structureel lage prijzen, waarin schaalvergroting en het maximaal benutten of zelfs oprekken van de milieugebruiksruimte en leefkwaliteit de enige opties lijken.

Wij hebben deze positie de afgelopen tijd regelmatig vergeleken met een rotonde waarop de betreffende veehouders rondjes rijden (…). Als het grootste deel van de veehouders op de rotonde blijft, betekent dit dat we doelstellingen voor stikstof, fosfaat, waterkwaliteit en een vitale bodem niet halen. Ook de leefkwaliteit in Brabant blijft dan onder grote druk staan. En de veehouders verdienen nauwelijks een inkomen. Om dit te veranderen moeten veehouders keuzes maken: welke afslag neem ik? Gebeurt dit niet, dan blijft de score op people, planet èn profit laag. Met veel veehouders op de rotonde legt de agrofoodsector een groot beslag op de PAS-ontwikkelingsruimte in Brabant, waardoor andere economische sectoren en veehouders die wel stappen hierin hebben gezet in de knel komen.

Met een samenhangend pakket aan maatregelen wil de provincie met haar partners de betreffende veehouders stimuleren om op een verantwoorde manier één van de vier verantwoorde afslagen te nemen: oriëntatie wereldmarkt, oriëntatie EU kwaliteitsmarkt, oriëntatie nichemarkt of oriëntatie stoppen.”

2.23. De notitie Versnelling transitie veehouderij beschrijft een aantal maatregelen om de transitie te versnellen, waaronder (als vierde) regels om de ammoniakemissie uit stallen terug te dringen, door een wijziging van de Vnb, die als volgt is beschreven:

“De provincie wil de Verordening natuurbescherming op de volgende punten wijzigen:

•
Verouderde stalsystemen

Op 1 januari 2020 moeten verouderde stalsystemen die nu niet voldoen aan het Besluit emissiearme huisvesting voldoen aan de emissiereducerende eisen in bijlage 2 van de Verordening natuurbescherming. Overige verouderde stalsystemen moeten op 1 januari 2022 voldoen aan bijlage 2 van de verordening. Voorwaarde is wel dat hiervoor op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag is ingediend.

Wanneer een stalsysteem verouderd is verschilt per diercategorie:

 20 jaar voor rundvee;

 15 jaar voor overige diercategorieën.

•
Intern salderen

Intern salderen binnen een bedrijf en binnen een stal is niet langer toegestaan.

Daarnaast scherpt de provincie de emissie reducerende eisen in bijlage 2 van de Verordening natuurbescherming aan en zijn er emissie reducerende eisen toegevoegd voor diercategorieën waar nu nog geen eisen voor zijn.”

2.24. In het rapport “Reductie van emissies uit stallen van veehouderijen” van Arcadis (november 2016), waarnaar in de notitie Versnelling transitie veehouderij is verwezen, wordt in paragraaf 2.2. en 2.3 het volgende opgemerkt:

“2.2 Vergunde emissie van ammoniak in 2016

De totale vergunde emissie van ammoniak uit stallen van veehouderijen in Noord-Brabant bedroeg op 31 mei 2016 volgens het BVB (2016) 19,6 ton Nh3/jaar. In figuur 1 is het aandeel per type veehouderij van de vergunde emissie uit stallen van veehouderijen in Noord-Brabant gevisualiseerd. Het grootste deel van de emissie komt voor rekening van de melkrundveehouderij en de varkenshouderij (beiden 34%).

(…)

2.3 Ontwikkeling vergunde emissie van ammoniak 2010-2016

(…) De daling van de vergunde ammoniakemissie van 17% in de periode 2010 – 2016 (6 jaar) ligt in lijn met het streven tot een halvering van vergunde stalemissies in de periode 2010 – 2028 (18 jaar). Uitgaande van een “daling volgens een constante, rechte lijn” en de emissiefactoren zoals die per 1 augustus 2015 van kracht zijn.

Er zijn grote verschillen in de ontwikkeling van de vergunde ammoniakemissie in de periode 2010-2016 per type bedrijf. De afname van de vergunde ammoniakemissie van varkensbedrijven (goed voor 34% van de emissie in 2016) is het grootst (-29%). De afname van de vergunde emissie van (melk)rundvee (34% van de vergunde emissie in 2016) is veel kleiner (-5%). (…)

Refererend aan de randvoorwaarden die in de toelichting bij de verordening zijn genoemd (geen regionale toename van dieraantallen, emissie reducerende technieken werken zoals vereist en er vindt voldoende innovatie plaats in emissie reducerende technieken bij vooral rundvee) en het relatieve aandeel in de totale ammoniakemissie uit stallen (zie tabel 1), is vooral de ontwikkeling van de ammoniakemissies van melkrundveebedrijven een belangrijk aandachtspunt voor het doelbereik uit de verordening. Het aandeel van de stalemissies is groot (34%, net zoveel als het aandeel van de varkensbedrijven), de reductie van ammoniak uit stallen is beperkt en de melkveestapel is de afgelopen jaren gegroeid.”

2.25. De milieu-effecten die met doorvoering van het maatregelenpakket uit de notitie Versnelling transitie veehouderij worden verwacht zijn in opdracht van de Provincie in beeld gebracht door Pouderoyen Compagnons in onder meer een rapport van juni 2017 (het Pouderoyen-rapport), waarin op pagina 7 wordt opgemerkt:

“Zo is de ontwikkeling van de ammoniakemissies uit stallen van melkrundveebedrijven een belangrijk aandachtspunt. Het aandeel van de stalemissies van melkrundvee is groot (…), de melkveestapel is sinds 2010 gegroeid en de behaalde reductie van ammoniak uit stallen is tot nu beperkt. Ook een (verdere) daling van de emissies van vleeskalveren, pluimvee en varkens is van belang voor de gewenste afname van de stikstofbelasting, gelet op de bijdrage van die diercategorieën aan de emissie van stikstof uit stallen.

De emissie uit stallen van varkensbedrijven is in de periode tussen 2010-2016 het sterkst gedaald. Toch moet de overgrote meerderheid van de stallen van varkensbedrijven nog aangepast worden om aan de eisen voor 2028 van de huidige verordening te voldoen. Ook een groot deel van de pluimveebedrijven moet nog worden aangepast om aan de bestaande eisen voor 2028 te voldoen.

Er resteert nog een grote uitvoeringsopgave.”

De nieuwe Verordening Natuurbescherming vanaf medio 2017

2.26. GS hebben op 13 juni 2017 voorgesteld om het maatregelenpakket opgenomen in de notitie Versnelling transitie veehouderij vast te stellen. Maatregel 4, regels om ammoniakemissie uit stallen terug te dringen, heeft geleid tot het besluit tot vaststelling van de Tweede en Derde wijzigingsverordening Verordening natuurbescherming in juli 2017. Bij besluit d.d. 3 juli 2017, gepubliceerd in het Provinciaal blad nummer 2977 op 7 juli 2017, hebben GS de “Derde wijzigingsverordening Verordening natuurbescherming Noord-Brabant” vastgesteld, waarmee bijlage 2 werd gewijzigd. Bij besluit van 8 juli 2017, gepubliceerd in het Provinciaal blad nummer 3130 op 18 juli 2017, hebben PS het voorstel van GS overgenomen en besloten tot het wijzigen van de Vnb middels vaststelling van de “Tweede wijzigingsverordening Verordening natuurbescherming Noord-Brabant”.

2.27. Ten opzichte van de Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 respectievelijk de op 1 januari 2017 in werking getreden Verordening natuurbescherming leidden de vaststelling van de Tweede en Derde Wijzigingsverordening Verordening natuurbescherming Noord-Brabant tot de volgende wijzigingen:

I. ‘Intern salderen’ binnen een bedrijf is niet langer toegestaan. Dit betekent dat op dierplaatsniveau moet worden voldaan aan de emissiereducerende eisen opgenomen in bijlage 2 bij de Vnb in plaats van op bedrijfsniveau;

II. Uiterlijk op 1 januari 2020 of onder voorwaarden uiterlijk op 1 januari 2022 moeten verouderde stallen (huisvestingssystemen van 15 jaar of ouder; bij rundvee huisvestingssystemen van 20 jaar of ouder) voldoen aan de emissiereducerende eisen opgenomen in bijlage 2 bij de Vnb;

III. De emissiereducerende eisen zelf (opgenomen in bijlage 2 bij de Vnb) zijn gewijzigd door vaststelling van de Derde Wijzigingsverordening Verordening natuurbescherming Noord-Brabant.

Opmerking rechtbank: Hierna wordt met de Vnb gedoeld op de Verordening Natuurbescherming, zoals deze heeft gegolden vanaf de Tweede en Derde wijzigingsverordening.

2.28. De Vnb is nadien nog enkele malen gewijzigd. De aangescherpte regels voor ammoniakemissies uit stallen zijn in de Vnb opgenomen in artikel 1.4. Met ingang van 25 oktober 2019 zijn deze regels opgenomen in de artikelen 2.66 tot en met 2.68 Interim Omgevingsverordening (IOV). Deze omzetting is beleidsneutraal, behoudens de termijnen waarbinnen veehouders aan de eisen moeten voldoen.

Opmerking rechtbank: Totdat hierna op de IOV wordt ingegaan, zal voor de uitleg van de aanscherping (voor het leesgemak) in tegenwoordige tijd naar (artikel 1.4 van) de Vnb worden verwezen.

2.29. Behoudens het overgangsrecht, geldt artikel 1.4 Vnb direct bij het bouwen van een nieuwe stal.^[6]Als een varkenshouder een nieuwe stal bouwt moet iedere dierplaats binnen die nieuwe stal voldoen aan de eisen als opgenomen in bijlage 2 bij de Vnb. De eisen gelden voor de huisvestingssystemen van de varkenshouders. Een huisvestigingssysteem is niet hetzelfde als een stal of dierenverblijf. Een huisvestigingssysteem is het gedeelte van een dierenverblijf, waarin dieren van één diercategorie op dezelfde wijze worden gehouden.^[7]

2.30. In bijlage 2 bij de Vnb is bepaald welke ammoniakemissie, uitgedrukt in het aantal kilogrammen ammoniak per dierplaats per jaar maximaal is toegestaan. Huisvestingssystemen moeten op een in de Vnb opgenomen datum aan de eisen opgenomen in bijlage 2 voldoen.

2.31. De (gewijzigde) emissiereducerende eisen in bijlage 2 zijn gebaseerd op een advies van de Commissie van deskundigen^[8]. Hierbij heeft een beoordeling plaatsgevonden op basis van de hieronder weergegeven gegevens aangaande beschikbaarheid en betaalbaarheid van huisvestingssystemen. Deze waren ook in de notitie Versnelling transitie veehouderij opgenomen.

2.32. Voor varkenshouders zijn de emissiereducerende eisen niet gewijzigd.

2.33. Een deel van de bestaande verouderde huisvestingssystemen, dat eerder uiterlijk 2028 moest worden aangepast of vervangen, moet als gevolg van de gewijzigde Vnb versneld in overeenstemming worden gebracht met de eisen opgenomen in bijlage 2 bij de Vnb. Dit betreft ‘verouderde huisvestingssystemen’, te weten:

een huisvestingssysteem van 20 jaar of ouder voor rundvee en
een huisvestingssysteem van 15 jaar of ouder voor overige diercategorieën, waaronder varkens.

Met deze termijnen heeft de Provincie willen aansluiten bij de gemiddelde economische afschrijvingsduur voor een huisvestingssysteem. Het gaat hierbij om de levensduur van het huisvestingssysteem en niet van de stal. De termijn begint te lopen vanaf het moment dat de eerste vergunning voor het betreffende huisvestingssysteem onherroepelijk is geworden of dat daarvoor voor de eerste keer een melding is ingediend.

2.34. Verouderde huisvestingssystemen die op 8 juli 2017
nietvoldeden aan de tot dan toe geldende Verordening natuurbescherming (‘de oude Verordening’) en het Beh, moeten op 1 januari 2020 voldoen aan de emissiereducerende eisen in bijlage 2 bij de Vnb.^[9]Deze categorie verouderde huisvestingssysteem moest op grond van het onder de oude Verordening geldende Stoppersbeleid en het overgangsrecht van het Beh^[10]per 1 januari 2020 voldoen aan het Beh en de oude Verordening (of uit bedrijf worden genomen).

2.35. Voor verouderde huisvestingssystemen die op 8 juli 2017
welvoldeden aan ‘de oude Verordening’ en het Beh, geldt het volgende:

huisvestingssystemen in de hoofdcategorie rundvee uit de Regeling Ammoniak en Veehouderij (Rav), waarvoor (a) na 1 januari 2002 de eerste milieuvergunning onherroepelijk is geworden of (b) een melding Besluit melkrundveehouder / Besluit landbouw is gedaan, moeten 20 jaar na (a) de onherroepelijkheid van de eerste milieuvergunning of (b) na de melding aangepast zijn. Als voorbeeld: indien de eerder verleende milieuvergunning onherroepelijk geworden is op 1 januari 2006, dan moet het huisvestingssysteem op 1 januari 2026 aangepast zijn;

huisvestingssystemen voor overige diercategorieën, waaronder varkens, waarvoor na 1 januari 2007 (a) de eerste milieuvergunning onherroepelijk is geworden of (b) een melding is gedaan, moeten 15 jaar na (a) de onherroepelijkheid van de eerste milieuvergunning of (b) de melding aangepast zijn. Als voorbeeld: indien de eerder verleende milieuvergunning onherroepelijk geworden is op 1 januari 2010, dan moet het huisvestingssysteem op 1 januari 2025 aangepast zijn;

de andere verouderde huisvestingssystemen die op 8 juli 2017 voldeden aan het Beh moeten uiterlijk op 1 januari 2022 voldoen aan bijlage 2 bij de Vnb^[11]en moeten vóór 1 januari 2020 (a) een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een voor de aanpassing benodigde omgevingsvergunning onderdeel milieu, dan wel (b) een melding ingevolge het Activiteitenbesluit indienen.

2.36. In de geconsolideerde toelichting behorende bij de Vnb tot en met de vijfde wijzigingsverordening staat over de onder 2.35 sub iii) bedoelde categorie:

“Deze groep van bedrijven heeft na inwerkingtreding 2,5 jaar de tijd om hun huisvestings/ stalsystemen aan te passen. In deze periode dient de vergunningprocedure afgerond te zijn en de stalaanpassingen daadwerkelijk gerealiseerd te zijn. Deze periode is erg krap. Er is daarom voor gekozen dat voor deze groep de aanpassing van verouderde stallen aan de Verordening natuurbescherming pas op 1 januari 2022 moet zijn gerealiseerd. Het nieuwe lid 3 [rb: van artikel 1.4 Vnb] voorziet hierin.

Een bedrijf komt voor uitstel in aanmerking, indien:

• het huisvestingssysteem deel uitmaakt van een inrichting dat in zijn geheel voldoet aan het Besluit emissiearme huisvesting op moment dat de Tweede wijzigingsverordening Verordening natuurbescherming Noord-Brabant in werking treedt;

• uiterlijk op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag is ingediend voor het nieuwe huisvestingssystemen ter vervanging van het verouderde huisvestingssysteem en dat voldoet aan de emissie-eisen van bijlage 2.”

Interim Omgevingsverordening (IOV)

2.37. In verband met inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft PS op 25 oktober 2019 de IOV vastgesteld. Daarin zijn de bestaande regels van onder meer de Verordening ruimte Noord-Brabant en de Vnb samengevoegd. Bijlage 2 bij de Vnb is als bijlage 2 bij de IOV in stand gehouden. De IOV is ten opzichte van de Vnb zoals die tot 25 oktober 2019 gold, beleidsneutraal doorgevoerd, behoudens termijnen. De gewijzigde termijnen vloeien voort uit de afspraken uit het bestuursakkoord 2019-2023 “Kiezen voor Kwaliteit”. Artikel 1.4 Vnb is overgezet in de artikelen 2.66 tot en met 2.68 IOV en bevat gewijzigde termijnen en een uitzonderingregeling voor stoppende veehouders.

2.38. Op 14 februari 2020 hebben PS besloten de artikelen 2.66 tot en met 2.68 IOV opnieuw te wijzigen, waardoor:

i) de in artikel 2.66 IOV bedoelde
ii) het in artikel 2:67 aanhef en onder b IOV bedoelde mededelingsformulier

2.39. De relevante bepalingen uit de IOV luiden vanaf 22 februari 2020:

Artikel 2.66 Eisen huisvestingssysteem bestaande stal veehouderij

Lid 1. Vanaf 1 januari 2021 is het verboden een huisvestingssysteem toe te passen of in werking te hebben dat:

a. is gerealiseerd op basis van een omgevingsvergunning, onderdeel milieu, dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit, die:

1. voor de hoofdcategorie rundvee uit de Regeling ammoniak en veehouderij: langer dan 20 jaar geleden onherroepelijk is geworden respectievelijk langer dan 20 jaar geleden is ingediend,

2. voor alle andere diercategorieën: langer dan 15 jaar geleden onherroepelijk is geworden, respectievelijk langer dan 15 jaar geleden is ingediend;

b. niet voldoet aan de vereisten opgenomen in Bijlage 2 Technische eisen huisvestingssysteem bij deze verordening.

Lid 2. In afwijking van het eerste lid, aanhef, geldt als datum 1 januari 2020, indien het tot de veehouderij behorende huisvestingssysteem voor de hele betreffende hoofdcategorie op 19 juli 2017 niet voldoet aan de eisen van het Besluit emissiearme huisvesting.

Lid 3. In afwijking van het eerste lid, aanhef, geldt als datum 1 oktober 2022, indien:

1. het tot de veehouderij behorende huisvestingssysteem voor de hele betreffende hoofdcategorie op 19 juli 2017 voldoet aan de eisen van het Besluit emissiearme huisvesting;

2. voor het nieuw toe te passen huisvestingssysteem uiterlijk op 1 januari 2021 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning, onderdeel milieu, dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit is ingediend.

Lid 4. In aanvulling op het eerste en tweede lid geldt voor veehouderijen die op 6 juli 2017 op bedrijfsniveau gemiddeld voldeden aan de op dat moment geldende technische staleisen opgenomen in bijlage 2 dat de veehouderij voldoende mogelijkheden krijgt, zonder dat de bedrijfsvoering van de onderneming in gevaar komt, om te zorgen dat elk toegepast huisvestingssysteem binnen de veehouderij op zichzelf kan voldoen aan de vereisten als opgenomen in Bijlage 2 Technische eisen huisvestingssysteem bij deze verordening.

Artikel 2.67 Afwijkende regels voor specifieke categorieën

In afwijking van artikel 2.66 Eisen huisvestingssysteem bestaande stal veehouderij, eerste lid, aanhef, geldt:

a. (…)

b. voor een veehouderij die gebruik wil maken van een innovatief huisvestingsysteem dat in ontwikkeling is, als datum 1 oktober 2022 indien:

1. het tot de veehouderij behorende huisvestingssysteem voor de hele betreffende hoofdcategorie op 19 juli 2017 voldoet aan de eisen van het Besluit emissiearme huisvesting;

2. het systeem betrekking heeft op een brongerichte techniek met een aantoonbare kwaliteitsverbetering ten opzichte van op het moment van aanvraag beschikbare systemen;

3. aannemelijk is dat aan het systeem tijdig een Rav-code is toegekend met een emissiefactor die voldoet aan bijlage 2 Technische eisen huisvestingssysteem;

4. uiterlijk 1 januari 2021 hiervan mededeling is gedaan door middel van een door Gedeputeerde Staten vastgesteld formulier. (…).

2.40. De IOV bevat in artikel 5.13 de volgende hardheidsclausule:

Lid 1. Gedeputeerde Staten kunnen in een bijzonder geval de algemene regels, vastgesteld bij of krachtens hoofdstuk 2 Rechtstreeks werkende regels voor activiteiten, buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover, gelet op de betrokken belangen, toepassing leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard en als het doel waarvoor de regels is vastgesteld hierdoor niet wordt geschaad.

Lid 2. Het eerste lid is niet van toepassing op:

a. de verplichting tot het doen van een melding,

b. de verplichting tot het doen van een aanvraag van een vergunning, of

c. de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, Wet ruimtelijke ordening.

Lid 3. In aanvulling op het eerste lid kunnen Gedeputeerde Staten afwijken van de realisatiedatum zoals opgenomen in artikel 2.67, onder b, als voor de toepassing van een systeem voorlopige emissiefactoren zijn vastgesteld en een onverkorte toepassing van de realisatiedatum niet redelijk is.

3. Het geschil

3.1. POV c.s. vorderen na wijziging van eis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

primair

A. te verklaren voor recht dat onverbindend zijn, althans onverbindend te verklaren de volgende bepalingen uit regelgeving van de Provincie, althans de volgende (daartoe genomen) besluiten, regels verordeningen van de Provincie als zodanig: artikel 7l Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw), de artikelen 2.66 en 2.67 IOV en de artikelen 2.73, tweede lid, sub a, b, d, e, f, 2.74, 3.49, eerste lid, sub a, e, f, h en tweede lid, 3.50, eerste lid, sub a, onder 1, 3, 4 en 5, sub c en derde lid, 3.52, 3.53, 5.11 en 5.12, eerste lid, sub f IOV en alle Nadere regels Verordening Ruimte (VR) 2014 en 2018 – Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV) (versies 1.0, 1.2 en 2.0);

en in ieder geval – in zoverre subsidiair – te verklaren voor recht dat enig besluit van PS en GS van de Provincie tot het vaststellen en/of wijzigen van provinciale regelgeving, de Nadere regels VR en de BZV daaronder begrepen, onverbindend zijn, althans deze onverbindend verklaren, zo voor de vaststelling van die wijzigen en voorwaarden, artikel 7l BuChw benodigd was en dat artikel nog niet in werking was getreden, zijnde 18 maart 2015, derhalve enig hiervoor bedoeld besluit van voor 18 maart 2015;

subsidiairde onder primair onder A. genoemde bepalingen jegens eisers sub 2 tot en met 13 buiten toepassing te laten, zolang ten behoeve van eisers sub 2 tot en met 13 niet is voorzien in een adequate schadeloosstelling voor de gevolgen die deze algemeen verbindende voorschriften voor hen hebben;

zowel primair als subsidiairde Provincie te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van de onderhavige procedure alsmede tot betaling van de wettelijke rente over de proceskosten, indien deze niet binnen veertien dagen na het wijzen van het vonnis zijn voldaan, zulks te vermeerderen met de nakosten.

3.2. POV c.s. stelt hiertoe dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV:

a. bij gebreke van een noodzaak in de zin van deze bepaling, niet voldoen aan artikel 2.4, derde lid, Wnb en daarom een wettelijke grondslag ontberen en onbevoegd zijn vastgesteld,

b. op een met artikel 1 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (artikel 1 EP) strijdige wijze ingrijpen in het eigendomsrecht van de varkenshouders en

c. op een met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur strijdige wijze zijn vastgesteld aangezien PS in strijd hebben gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel en de artikelen 2.66 en 2.67 IOV in strijd zijn met het specialiteitsbeginsel en het verbod van willekeur.

3.3. De door POV c.s. bestreden VR-voorschriften zijn uitgewerkt in de Nadere regels en de BZV. POV c.s. richt zich tegen de volgende vanaf 18 maart 2014 geldende voorwaarden:

er is sprake van een zorgvuldige veehouderij,

er wordt voldaan aan de in de VR genoemde cumulatieve geurhinderpercentages,

er wordt voldaan aan de in de VR genoemde maximale achtergrondconcentratie fijnstof en

er is een zorgvuldige dialoog gevoerd.

Verder richten zij zich tegen de vanaf 15 juli 2017 gestelde voorwaarde dat er wordt voldaan aan de in de VR bedoelde stalderingsregeling.

3.4. Deze voorschriften zijn volgens POV c.s. in strijd met hoger recht (artikel 1 EP), de wet en hetgeen volgens het ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt en/of in strijd met een wettelijke plicht, althans in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. POV c.s. stellen daartoe onder meer dat:

de door GS bij besluit van 18 maart 2014 en 11 juli 2017 vastgestelde wijzigingen in de VR onbevoegd zijn genomen,

de voorwaarden geen wettelijke grondslag hebben omdat artikel 7l BuChw wegens ontbreken van een wettelijke grondslag onverbindend is,

vóór 18 maart 2015 de voorwaarden sowieso wettelijke grondslag ontberen, omdat artikel 7l BuChw toen nog niet gold,

e voorwaarden niet voldoen aan de in artikel 4.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro) gestelde eisen, hetgeen ook

– meer in het bijzonder – geldt voor de afzonderlijke voorwaarden b., c. en d.,

de voorwaarden op een met artikel 1 EP strijdige wijze ingrijpen in het eigendomsrecht van de varkenshouders en de voorwaarden op een met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur strijdige wijze zijn vastgesteld.

3.5. De Provincie voert verweer.

3.6. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4. De beoordeling

Inleiding

4.1. Deze zaak gaat in de kern over de vraag of de medio 2017 door de Provincie aangescherpte maatregelen voor de ammoniakreductie vanuit huisvestingssystemen van veehouders onrechtmatig zijn jegens POV c.s.

4.2. In het tussenvonnis heeft de rechtbank de ontvankelijkheid van POV c.s. in hun vorderingen beoordeeld. De slotsom was dat POV c.s. niet-ontvankelijk zijn in hun vorderingen tegen de Staat en in hun primaire vordering onder B. tegen de Provincie. Deze beslissing wordt in het dictum van het eindvonnis opgenomen. Omdat de ontvankelijkheidsbeslissing verschilt al naar gelang de vorderingen zien op verschillende bepalingen uit de IOV en andere Provinciale regels, zal de rechtbank de ontvankelijkheid – voor zover nodig – verder beoordelen onder I en II, bij het bespreken van de desbetreffende bepalingen.

4.3. Partijen hebben zeer uitvoerig gedebatteerd aan de hand van de relevante bepalingen, die zijn gewijzigd terwijl deze procedure liep. Een deel van hun argumenten is intussen achterhaald of niet meer relevant, omdat deze betrekking hebben op niet langer geldende bepalingen. De rechtbank toetst de bepalingen van de IOV die bekend zijn gemaakt op 14 februari 2020 en in werking zijn getreden op 22 februari 2020.

4.4. Centraal in het partijdebat staan de artikelen 2.66 en 2.67 IOV. Daarom zal de rechtbank deze bepalingen het eerst bespreken onder I. Onder II komen de andere door POV c.s. bestreden bepalingen aan bod. Niet alle van de vele door partijen gevoerde argumenten komen aan de orde. In het navolgende worden alleen de standpunten behandeld die moeten worden besproken om een oordeel te geven over de vorderingen van POV c.s.

In r.o. 4.129 is een samenvatting opgenomen.

I. De artikelen 2.66 en 2.67 IOV

4.5.

Bij de beoordeling zal de rechtbank de volgende volgorde aanhouden:

1. De impact van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV op varkenshouders.

2. Nadere beslissing over de ontvankelijkheid van POV c.s.

3. Hebben de artikelen 2.66 en 2.67 IOV een (voldoende) wettelijke grondslag?

4. De toets van deze bepalingen aan artikel 1 EP.

4.6.

Wanneer de rechtbank hierna spreekt van de ‘autonome situatie’ wordt bedoeld de situatie van een agrarisch bedrijf op basis van de eisen die golden in de (op het Convenant gestoelde) oude Vnb, zoals deze gold vóór 18 juli 2017 én de vereisten die gelden op grond van het Beh.

I.1. De impact van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV

4.7.

De in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de emissiereducerende maatregelen betekenen voor veehouders ten opzichte van de autonome situatie in de kern het volgende:

1. Veehouders moeten in veel gevallen hun huisvestingssysteem
versneld aanpassen. Veehouders met huisvestingssystemen ouder dan 20 jaar voor rundvee, of 15 jaar voor varkens en overige veehouders wordt vanaf 1 januari 2021 (in plaats van 1 januari 2028) verboden een huisvestingssysteem in werking te hebben dat niet voldoet aan de emissiereducerende eisen opgenomen in bijlage 2 bij de IOV. Indien veehouders uiterlijk op 1 januari 2021 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag hebben ingediend voor een nieuw huisvestingssysteem, geldt het verbod vanaf 1 oktober 2022.

In afwijking van de datum 1 januari 2021 geldt de datum van 1 januari 2020 voor veehouders die op 19 juli 2017 niet voldeden aan de eisen van het Beh.

2. Intern salderen binnen een bedrijf is niet langer toegestaan. Elk toegepast huisvestingssysteem dient - op dierplaatsniveau – te voldoen aan de emissiereducerende eisen opgenomen in bijlage 2 bij de Verordening in plaats van op bedrijfsniveau.

3. De emissiereducerende eisen (opgenomen in bijlage 2 bij de IOV) zijn voor varkenshouders ten opzichte van het Beh niet gewijzigd. Voor alle varkenscategorieën is het reductiepercentage over de periode tot en met 2028 op 85% gehandhaafd, zodat deze eis ten opzichte van de autonome situatie geen wijziging meebrengt. Voor alle overige diercategorieën gelden (deels nieuwe en) oplopende reductiepercentages tussen 2017 en 2028.

4.8.

Bij het versneld aanpassen (r.o. 4.7. onder 1) gelden voor drie te onderscheiden categorieën varkenshouders de volgende verschillende realisatiedata:

( a) 1 januari 2020 voor varkenshouders met verouderde huisvestingssystemen die op 8 juli 2017 niet voldeden de oude Verordening en het Beh. Deze varkenshouders moesten al per 1 januari 2020 voldoen aan de oude Verordening en het Beh.

( b) 1 oktober 2022 voor varkenshouders met verouderde (ouder dan 15 jaar) huisvestingssystemen die op 8 juli 2017 voldeden aan het Beh. Zij moeten uiterlijk op 1 januari 2021 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag hebben ingediend dan wel de vereiste melding hebben gedaan;

( c) na 1 oktober 2022 en wel 15 jaar na de onherroepelijkheid van de eerste milieuvergunning of de melding, die op 8 juli 2017 voldeden aan het Beh en waarvoor na 1 januari 2007 de eerste milieuvergunning onherroepelijk is geworden of een melding is gedaan.

4.9.

Voor varkenshouders heeft vooral het afschaffen van intern salderen een grote impact. Varkenshouders kunnen niet langer gebruik maken van huisvestingssystemen die ouder zijn dan 15 jaar, ook als die systemen technisch nog niet zijn afgeschreven; zij kunnen dus worden gedwongen eerder te investeren in (nieuwe) huisvestingssystemen of andere emissie reducerende maatregelen nemen om er voor te zorgen dat ieder huisvestingssysteem binnen het bedrijf afzonderlijk en tijdig aan het reductiepercentage van 85% voldoet.

I2. Nadere beslissingen over de ontvankelijkheid van POV c.s.

4.10.

Zoals in het tussenvonnis is overwogen, biedt de burgerlijke rechter als ‘restrechter’ aanvullende rechtsbescherming als er een rechtstekort is. In het tussenvonnis heeft de rechtbank overwogen dat bestaande varkenshouders, die op grond van artikel 1.4 Vnb tijdig een ontvankelijke en toewijsbare aanvraag voor een omgevingsvergunning dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer moeten hebben ingediend, rechtstreeks de werking van deze bepaling ondervinden. Nu meldingen niet tot besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb leiden, kunnen de meldingsplichtige bestaande varkenshouders de rechtmatigheid en verbindendheid van deze rechtstreeks werkende voorschriften niet laten toetsen in een bestuursrechtelijke rechtsgang. De vergunningplichtige bestaande bedrijven kunnen dat wel. Nu echter de noodzaak tot het voldoen aan artikel 1.4 Vnb voor hen de enige reden is om een omgevingsvergunning aan te vragen en zij nu reeds maatregelen moeten nemen om bij die (op grond van het ten tijde van het tussenvonnis geldende artikel 1.4 Vnb) uiterlijk 1 januari 2020 in te dienen aanvraag aan de bestreden VR-voorschriften, de Nadere regels en de BZV te voldoen, is in het tussenvonnis geoordeeld dat in dit specifieke geval ruimte bestaat voor toetsing van deze algemeen verbindende voorschriften door de burgerlijke rechter. De in het tussenvonnis vastgestelde ontvankelijkheid – zowel voor POV als de individuele eisers – ziet echter alleen op de hiervoor onder 4.8 sub (a) en (b) bedoelde varkenshouders. In r.o. 2.42 van het tussenvonnis heeft de rechtbank overwogen dat POV ontvankelijk is

‘voor zover zij in deze procedure de belangen behartigt van de bestaande varkenshouders - waarmee wordt gedoeld op bestaande bedrijven die binnen de reikwijdte van artikel 1.4 Vnb vallen en die dus uiterlijk op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer hebben ingediend
en dus niet op bestaande bedrijven met huisvestingssystemen die op 8 juli 2017 voldeden aan het Besluit emissiearme huisvesting en van wie de eerste milieuvergunning onherroepelijk is geworden en eveneens bestaande bedrijven waarvan het stalsysteem aan de eisen voldoet en die beschikken over een vergunning die dateert van na 1 januari 2002’[cursivering rechtbank].

4.11. 1

januari 2002 is een kennelijke verschrijving, die moet worden vervangen door 1 januari 2007. In de onder 4.10 gecursiveerde passage is de onder 4.8 sub (c) bedoelde categorie varkenshouders niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank komt terug van deze beslissing. De overwegingen waarop zij haar ontvankelijkheidsbeslissing heeft gegrond voor de onder 4.8 sub (a) en (b) bedoelde, wel ontvankelijk geachte categorieën varkenshouders, gelden evenzeer voor de onder 4.8 sub (c) bedoelde categorie varkenshouders, al zullen individuele eisers zonodig moeten concretiseren dat zij belang hebben bij beoordeling van hun vorderingen.

4.12.

Omdat het niet duidelijk was of de individuele eisers al dan niet ‘bestaande bedrijven’ zijn die op grond van het ten tijde van het tussenvonnis geldende artikel 1.4 Vnb uiterlijk op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer moesten indienen, hebben de individuele eisers de gelegenheid gekregen dit per eiser toe te lichten.

4.13.

Inmiddels is artikel 1.4 Vnb overgegaan in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV en zijn de termijnen gewijzigd. Dit tast het in het tussenvonnis gegeven ontvankelijkheidsoordeel niet aan. De aan POV c.s. gestelde vraag over de individuele eisers is onder de verschillende versies van de toepasselijke bepalingen hetzelfde: zij moesten kenbaar maken of zij als gevolg van artikel 1.4 Vnb en vervolgens de artikelen 2.66 en 2.67 IOV vergunnings- dan wel meldings- of mededelingsplichtig^[12]waren vóór de verschoven datum van 1 januari 2020, dus uiterlijk 1 januari 2021.

4.14.

Van eisers 2 t/m 7 en 9 is naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast komen te staan dat zij op grond van de rechtstreekse werking van artikel 2.66 IOV op 1 januari 2021 of uit hoofde van artikel 2.67 IOV op een daarin genoemde datum een aanvraag milieuvergunning moeten indienen, een melding moeten doen of een aanvraagformulier moeten hebben ingediend. Zij zijn ontvankelijk in hun vorderingen.

4.15.

Dat geldt niet voor eisers sub 10, 10a en 10b en eisers sub 13a en 13b. Zij hebben vóór 17 juli 2019 een vergunningaanvraag ingediend vanwege ‘door hen gewenste wijzigingen in hun bedrijf’. Daarmee is het niet duidelijk of zij ontvankelijke ‘bestaande bedrijven’ zijn, die enkel en alleen op grond van de artikelen 2.66 of 2.67 IOV uiterlijk op 1 januari 2021 een vergunningaanvraag moesten indienen. Bij gebreke van een nadere toelichting – die ontbreekt – moet het ervoor worden gehouden dat deze eisers niet op grond van de artikel 2.66 of 2.67 IOV een vergunning moesten aanvragen of een melding moesten doen.

4.16.

Verder hebben eisers sub 8a en 8b, eiseres sub 11 en eiseres sub 12 zich ingeschreven voor de Geursaneringsregeling. Indien eisers deelnemen aan de Geursaneringsregeling, kan dat betekenen dat de noodzaak om een vergunningaanvraag of melding op grond van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV te doen. Nu ten tijde van de behandeling van deze zaak ter zitting nog onduidelijk was of deze eisers inderdaad konden deelnemen aan de Geursaneringsregeling, worden deze eisers ontvankelijk geacht in hun vorderingen. Indien zij worden toegelaten en dit de noodzaak een vergunningaanvraag of een melding te doen op grond van artikelen 2.66 en 2.67 IOV heeft doen vervallen, dient van deze beslissing te worden teruggekomen. Indien en voor zover dat aan de orde is, zal de meest gerede partij – dat kan ook de Provincie zijn – dat in de onder 4.112 bedoelde akte aan de rechtbank moeten laten weten.

I.3. Wettelijke grondslag van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV?

4.17.

De Provincie heeft met de artikelen 2.66 en 2.67 IOV gebruik gemaakt van haar in artikel 2.4 lid 3 Wnb neergelegde bevoegdheid om maatregelen te nemen ten aanzien van Natura 2000-gebieden. Artikel 2.4 lid 3 Wnb luidt als volgt:

“Provinciale staten stellen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, ten aanzien van categorieën van handelingen bij verordening regels, houdende verplichtingen als bedoeld in het eerste lid. Ten aanzien van deze handelingen geven gedeputeerde staten geen toepassing aan het eerste lid.”

4.18.

Artikel 2.4 lid 3 Wnb vormt de implementatie van artikel 6, eerste en tweede lid, Habitatrichtlijn. Een maatregel krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, Habitatrichtlijn is nodig als de maatregel gelet op de staat van instandhouding van de natuurwaarden en de instandhoudingsdoelstellingen moet worden getroffen voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de natuurwaarden,^[13]of om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op natuurwaarden^[14]te voorkomen^[15]. De mate en duur van de overschrijding van de KDW zijn belangrijke indicatoren voor de beoordeling of daling van de depositie in de gebieden nodig is – en dus of maatregelen nodig zijn – voor het behoud en het voorkomen van verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden.^[16]Voor een Natura 2000-gebied waar sprake is van een ongunstige staat van instandhouding en een forse, nog jarenlang voortdurende overschrijding van de KDW, zullen eerder maatregelen nodig zijn voor het behoud of voorkomen van verslechtering, dan voor een gebied waar zeker is dat, bijvoorbeeld door de autonome ontwikkeling, de stikstofbelasting zodanig zal afnemen dat overschrijding binnen een afzienbare termijn de KDW nadert.

4.19.

In de doelstelling van de Habitatrichtlijn ligt het voorzorgsbeginsel van artikel 191 tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) besloten.^[17]Dit betekent dat het betrachten van voorzorg een rol kan spelen in de door de Provincie te maken afweging of zij op grond van artikel 2.4 lid 3 Wnb een maatregel treft. Het algemene Unierechtelijke voorzorgsbeginsel vindt toepassing wanneer een voorlopige objectieve wetenschappelijke evaluatie uitwijst dat er gegronde redenen zijn om te vrezen voor potentieel gevaarlijke gevolgen voor het milieu of de gezondheid van mensen, dieren of planten in een mate die onverenigbaar zouden kunnen zijn met een voor de Europese Unie gekozen beschermingsniveau. In situaties waarin er te weinig wetenschappelijke gegevens zijn om alle onzekerheden te kunnen kennen en de oorzaak-effect relaties wel worden vermoed maar niet zijn aangetoond, staan de politieke besluitvormers voor de keuze om wel of niet te handelen. Vanwege (onzekere) risico’s kan dus uit voorzorg al dan niet worden besloten om maatregelen te nemen. Het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico is primair een bestuurlijk politieke taak van in dit geval de Provincie.^[18]

4.20.

Artikel 2.4 lid 3 Wnb geeft uitsluitend grondslag voor maatregelen die, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, nodig zijn voor een Natura 2000-gebied. Maatregelen die de eveneens door de Provincie genoemde doelstellingen dienen van een verminderde stikstofdepositie op het Natuurnetwerk Brabant of overige gebieden buiten de begrenzing van de aangewezen Natura 2000-gebieden en de beoogde versnelde transitie van de Brabantse veehouderij, kunnen niet worden gebaseerd op deze bepaling, die uitsluitend strekt ter bescherming van een of meer Natura 2000-gebieden. Zo kan de doelstelling van verduurzaming van de varkenshouderij slechts meewegen voor zover een verband bestaat tussen de verduurzaming en de bescherming van Natura 2000-gebieden, zoals het geval is bij de toepassing van innovatieve systemen die leiden tot emissiereductie. De rechtbank laat de door de Provincie genoemde doelstellingen die geen verband houden met bescherming van Nature 2000-gebieden verder buiten beschouwing.

4.21.

Tussen partijen is niet in geschil dat in Noord-Brabant Natura 2000-gebieden zijn gelegen met habitattypen die gevoelig zijn voor stikstof waarvan de KDW al gedurende langere periode wordt overschreden, terwijl niet zeker is dat de stikstofbelasting zodanig zal afnemen dat binnen een afzienbare termijn de KDW niet langer wordt overschreden. Om die reden zijn PS in algemene zin bevoegd op grond van artikel 2.4 lid 3 Wnb een verordening vast te stellen en maatregelen te nemen voor de bescherming van een Natura 2000-gebied.

4.22.

De kern van het geschil is gelegen in (a) de noodzaak van de eerst in artikel 1.4 Vnb en nu in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de emissie reducerende maatregelen en (b) de vraag of de varkenshouders aan het Convenant het vertrouwen konden ontlenen dat de Provincie tot 2028 de maatregelen niet zou aanscherpen.

(a)
noodzaak

4.23.

Met de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de emissiereducerende maatregelen streeft de Provincie ernaar meer zekerheid te creëren dat de doelstelling van het Convenant wordt gehaald. De inzet van deze aanscherping is dus het zodanig verminderen van de reductie van ammoniakemissie, dat de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden daalt en de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald. Nu de doelstelling is gekoppeld aan de Natura 2000-gebieden, zal ook deze noodzaak voor de maatregelen in beginsel moeten worden beoordeeld per Natura 2000-gebied, omdat ieder gebied uniek is vanwege de aanwezigheid van bepaalde habitattypes met bijbehorende instandhoudingsdoelstellingen.

4.24.

In het Convenant is als doelstelling voor de emissiereductie in alle sectoren in de veehouderij opgenomen een proportionele bijdrage aan verlaging van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden tot een niveau van circa 1.500 mol of daaronder. Veel van de Brabantse Natura 2000-gebieden hebben een KDW van 1.500 mol of zelfs een lagere depositiewaarde.

4.25.

POV c.s. stellen dat de in het Convenant gestelde doelstelling in 2028 in de autonome situatie zou worden gehaald. POV c.s. bestrijden niet dat de KDW in veel van de Brabantse Natura 2000-gebieden wordt overschreden en dat passende maatregelen nodig zijn om verdere verslechtering van natuurwaarden te voorkomen.

4.26.

Anders dan POV c.s. stellen, kan niet op basis van de toelichting in 2.3 bij tabel 2 van het rapport van Arcadis ‘Reductie van emissies uit stallen van veehouderijen’ van november 2016 worden geconcludeerd dat de daling van de emissies uit stallen op de koers uit het Convenant zit. De uitspraak in het rapport betreft een vaststelling in 2016 en gaat uit van de veronderstelling dat de daling van de vergunde ammoniakemissies zich nadien zou voortzetten volgens een constante, rechte lijn. Die veronderstelling is echter daarna onjuist gebleken. Uit de rapporten van Pouderoyen Compagnons van 2017 (rapport van juni 2017, addendum van 4 juli 2017 en rapport van 7 oktober 2019) volgt dat de ammoniak reductie bij de veehouders stagneert. In de twee laatstgenoemde rapporten is de ontwikkeling van de vergunde emissie van ammoniak berekend in verschillende scenario’s, waaronder het scenario van de autonome situatie. Verder is de hieruit voortvloeiende depositie op de Brabantse Natura 2000-gebieden berekend. In deze rapporten staan naar het oordeel van de rechtbank voldoende aanwijzingen dat de daling van de ammoniakemissies zich niet volgens de veronderstelde constante rechte lijn zou doorzetten en dat de doelstellingen in het Convenant ten aanzien van de reductie van de stikstofdepositie op de Brabantse Natura 2000 gebieden mogelijk niet zouden worden gehaald.

4.27.

Daarmee was het medio 2017 onvoldoende zeker dat de voorgeschreven maatregelen in de autonome situatie toereikend zouden zijn om tot de benodigde reductie van ammoniak op de overbelaste Brabantse Natura 2000-gebieden te komen. Mede uit hoofde van het voorzorgsbeginsel mocht de Provincie toen het zekere voor het onzekere nemen en verdere maatregelen treffen om te komen tot snellere en verdere beperking van de ammoniakdepositie op Natura 2000-gebieden in Noord Brabant, in plaats van te wachten tot 2028, de einddatum van het Convenant. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de meeste habitattypen in de Natura-2000-gebieden gevoelig zijn voor de gevolgen van ammoniak en stikstofemissies. Het kan in het midden blijven of de resultaten van het Meetnet ammoniak in natuurgebieden (MAN) en het landelijk meetnet luchtkwaliteit (LML) al dan niet aantonen dat de daling van emissies stagneert. De rechtbank gaat daarom niet in op de vele kritische opmerkingen van POV c.s. over de juistheid van de resultaten van het MAN en het LML. De Provincie heeft aan de resultaten van het MAN en het LML wel een extra indicatie (of aanwijzing) kunnen ontlenen dat het niet zeker is dat de doelstellingen in het Convenant tijdig worden gehaald. Dit rechtvaardigt eens te meer dat de Provincie met toepassing van het voorzorgsbeginsel het zekere voor het onzekere heeft kunnen nemen.

4.28.

De depositie op de Brabantse Natura 2000-gebieden wordt niet alleen veroorzaakt door de veehouderij maar ook door andere sectoren in het bedrijfsleven, het buitenland en het verkeer. Naar het oordeel van de rechtbank staat deze omstandigheid niet in de weg aan de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de maatregelen ten opzichte van de autonome situatie. In de Pouderoyen-rapporten, waarin ook de depositie van Brabantse veehouderijen op de Natura 2000-gebieden in en nabij Noord-Brabant in kaart is gebracht, volgt dat de totale emissie uit stallen van Brabantse veehouderijen weliswaar verschilt per Natura 2000-gebied, maar dat de Brabantse veehouderijen gemiddeld voor 25-30% bijdragen aan de berekende totale depositie op de Natura 2000-gebieden in en nabij Noord-Brabant.

4.29.

Vast staat dus dat de ammoniak emissies uit de Brabantse veehouderij voor een aanzienlijk deel (gemiddeld 25 tot 30%) bijdragen aan de berekende stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. Uit het rapport van Arcadis volgt dat, binnen de veehouderij, het grootste deel van de bijdrage aan de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden voor rekening van de melkveehouderij en de varkenshouderij komt (beiden 34%). Met name in de melkveehouderij is de reductie uit stallen beperkt geweest. Ook is de melkveestapel in de afgelopen jaren gegroeid. De afname van de vergunde emissie van melkrundvee bedroeg in de periode van 2010 tot 2016 -5%^[19]. Dat onderstreept de noodzaak van aanscherping van de maatregelen voor melkveehouders. Uit het rapport van Arcadis volgt ook dat in de Brabantse varkenshouderij de afname in vergunde ammoniak emissies in de periode 2010- 2016 29% bedroeg.

4.30.

POV c.s. bestrijden niet dat de Brabantse varkenshouderij bijdraagt aan de stikstofdepositie op de Brabantse Natura 2000-gebieden. POV c.s. wijzen erop dat het gelet op deze (ook relatief aanzienlijke) afname onredelijk is om aan varkenshouders verdere emissiereducerende eisen op te leggen. De overige veehouders zijn nu aan zet, aldus POV c.s. Hiermee gaan POV c.s. echter ten onrechte voorbij aan het grote aandeel van de varkenshouderij in de totale ammoniakemissie uit de Brabantse stallen en het gegeven dat de algehele stagnatie van emissiereducties zich in ieder geval sinds 2016 ook bij de varkenshouderij voordoet. Dit blijkt uit de rapporten van Pouderoyen en het Brabants Infoboard Veehouderij (punt 5.64 van de conclusie van antwoord van de Provincie). Er is dus geen grond om de varkenshouders niet te betrekken in de aanscherping van de maatregelen ten opzichte van de autonome situatie.

4.31.

Uit het Pouderoyen-rapport volgt verder dat de aanscherping van de maatregelen, in volle omvang bezien, milieuwinst zal opleveren. Uit haar onderzoeken volgt namelijk dat de verwachte ammoniakemissie na aanscherping van de Vnb door middel van de Tweede en Derde wijzigingsverordening in 2028 22% lager ligt ten opzichte van de verwachte emissie in 2028 bij handhaving van de autonome situatie. Uit dit onderzoek volgt bovendien dat de verwachte ammoniakdepositie als gevolg van stalemissies na aanscherping van de Vnb in 2028 18% lager ligt ten opzichte van de verwachte depositie in 2028 bij handhaving van de voorheen geldende Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 respectievelijk de op 1 januari 2017 inwerking getreden Verordening natuurbescherming. De extra afname van de totale depositie wordt (thans) ingeschat op 3,5 tot 4%^[20]. Deze positieve invloeden van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV worden door POV c.s. niet (voldoende) weersproken.

4.32.

POV c.s stellen nog dat de met de artikelen 2.66 en 2.67 IOV te behalen depositiewinst, buiten elk milieubelang om, aan andere sectoren wordt vergeven. Dat levert de Natura 2000-gebieden per saldo niet of nauwelijks milieuwinst op, waardoor volgens POV c.s. niet gezegd kan worden dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de doelstelling ‘bescherming van Natura 2000-gebieden’ dienen. De rechtbank volgt POV c.s. hierin niet. Voldoende vast staat dat de voornaamste doelstelling van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de bescherming van Natura 2000-gebieden betreft. Ook staat voldoende vast dat de in deze bepalingen opgenomen maatregelen een positief effect zullen hebben op de bescherming van de Natura 2000-gebieden. Het inzetten van depositiewinst voor andere sectoren is ondergeschikt aan deze hoofddoelstelling van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV.

4.33.

De door POV c.s. genoemde omstandigheid dat veehouders mogelijk al over een geldige Wnb-vergunning beschikken hoeft de Provincie er niet van te weerhouden bij verordening op basis van artikel 2.4 van de Wnb verdergaande verplichtingen op te leggen, indien de Provincie dat noodzakelijk acht voor de instandhoudingsdoeleinden van de Natura 2000-gebieden of ter voorkoming van de verslechtering daarvan. Artikel 2.4 derde lid van de Wnb betreft een autonome bevoegdheid.

4.34.

Tenslotte kunnen POV c.s. niet worden gevolgd in het standpunt dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV in strijd komen met (de hogere regels van) het Beh. De Provincie heeft met recht betoogd dat aan het Beh een ander motief (de bescherming van het milieu, vgl. artikel 8.40 Wet milieubeheer) ten grondslag ligt, en dat de wetgever bij de totstandkoming van het Beh heeft overwogen dat provinciale verordeningen gericht op de bescherming van Natura 2000-gebieden naast het Beh kunnen bestaan. Zo bezien moet het afschaffen van de mogelijkheid om intern te salderen, veeleer in overeenstemming worden geacht met (de bedoeling van) het Beh. De Toelichting op het Beh vermeldt:

‘Intern salderen wordt met name in Brabant als ongewenst beschouwd vanwege het in standhouden van oude traditionele stallen’.

(b)
Het Convenant

4.35.

Het Convenant belet de Provincie niet om op grond van artikel 2.4 lid 3 Wnb nadere maatregelen te treffen ten opzichte van de autonome situatie. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

4.36.

Het Convenant kan niet worden gekwalificeerd als een bevoegdhedenovereenkomst. In het Convenant is een doelstelling geformuleerd maar is niet uitputtend geregeld welke wettelijke bevoegdheden worden aangewend om deze doelstelling te behalen en op welke wijze dit zal geschieden.

4.37.

De rechtbank volgt POV c.s. niet in hun betoog dat zij aan het Convenant het gerechtvaardigd vertrouwen konden ontlenen dat pas aan het einde van de derde beheerplanperiode (omstreeks 2027) alle huisvestingssystemen, zowel nieuw als oud, op een bedrijfslocatie gemiddeld dienen te voldoen aan de strengere emissie-eisen. In (de toelichting op) het Convenant is expliciet bepaald dat aanvullende maatregelen kunnen worden genomen als de doelstellingen van het Convenant niet worden gehaald. POV c.s. gaan verder ten onrechte voorbij aan het in het Convenant geformuleerde ‘hand aan de kraan principe’, op basis waarvan gemonitord werd en de emissiereducerende maatregelen zo nodig werden aangepast.

4.38.

Verder is in bestuurlijke overleggen met convenantpartners in ieder geval vanaf 2015 gesproken over het stagneren van de dalende trend in emissies, niet alleen bij melkveehouders, maar ook bij varkenshouders. In die bestuurlijk overleggen is in 2016 vastgesteld dat er onvoldoende garantie was dat het doel van het Convenant gehaald zou worden, dat dieraantallen bleven stijgen, emissiereducerende technieken nog niet werkten als gewenst en er onvoldoende innovaties plaatsvonden bij met name rundvee. Dit leidde tot de conclusie dat de daling van de depositielijn niet doorzette en bijsturing van de Vnb nodig was. De convenantpartners waren het weliswaar niet eens over de wijze van bijsturing, maar vast staat dat ZLTO in dit verband gepleit heeft voor het stimuleren van het vervangen van oude stallen. De nu genomen maatregelen, zijn één van de scenario’s die in het bestuurlijk overleg met de convenantpartners is besproken. Het afschaffen van de mogelijkheid om intern te salderen was ook één van de oplossingsrichtingen.

4.39.

De slotsom luidt dat de verwijten van POV c.s. over het ontbreken van (voldoende) wettelijke grondslag en de bevoegdheid van de Provincie om de artikelen 2.66 en 2.67 IOV vast te stellen, geen doel treffen. De rechtbank merkt in dit verband op dat de Provincie op grond van artikel 2.4 lid 3 Wnb een grote mate van vrijheid heeft bij de keuze welke (soort) maatregelen zij treft. De enkele omstandigheid dat de Provincie de noodzakelijke maatregelen ook anders had kunnen vormgeven, maakt de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV vervatte aanscherpingen van de stikstofmaatregelen dan ook niet onrechtmatig jegens POV c.s.. Wel wordt de keuzevrijheid van de Provincie begrensd door het door POV c.s. ingeroepen artikel 1 EP en door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waarop POV c.s. zich beroepen. De door POV c.s. bekritiseerde keuze voor een generieke maatregel, die (in ieder geval) in individuele gevallen (zeer) hoge kosten met zich kan brengen, die volgens POV c.s. niet opwegen tegen de, in sommige gevallen, zeer beperkte milieuwinst die daarmee wordt geboekt in Natura 2000-gebieden, komt hierna bij de bespreking van deze gronden voor de vorderingen aan de orde.

I.4. Toets aan artikel 1 EP

4.40.

Artikel 1 EP waarborgt het recht op het ongestoord genot van eigendom, beschermt tegen de ontneming van eigendom en regelt de mogelijkheid van regulering van eigendom. Uit de bewoordingen in de tweede helft van artikel 1 EP volgt dat de Provincie daarbij een ruime beoordelingsmarge toekomt.

4.41.

Toetsing aan artikel 1 EP vindt plaats volgens een vast stramien, langs de volgende stappen^[21]:

a. is er sprake van een ‘possession’ (
eigendom) in de zin van deze bepaling?

b. is er sprake van
ontneming of reguleringvan het eigendomsrecht?

Is aan deze beide voorwaarden voldaan, dan wordt onderzocht:

c. is de inbreuk
bij wet voorzien?

d. dient de inbreuk een
algemeen belang?

e. is er sprake van ‘
fair balance’, dat wil zeggen bestaat een redelijk evenwicht tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu?

I.4a. Eigendom?

4.42.

Bij de toepassing van artikel 1 EP hanteert het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een autonoom en ruim begrip van eigendom. Als ‘eigendom’ in de zin van artikel 1 EP worden beschouwd rechten en belangen die een objectieve economische waarde vertegenwoordigen. Het eigendomsbegrip in artikel 1 EP omvat niet alleen (1) bestaande ‘fysieke’ eigendommen, maar ook (2) aanspraken die voldoende vast staan om ze als ‘assets’ aan te merken en (3) legitieme verwachtingen om een effectief genot van eigendomsrechten te verwerven. Ook niet fysieke goederen zoals aandelen, patenten, goodwill, en bedrijfsvergunningen^[22]vallen binnen de reikwijdte van het eigendomsbegrip. De ruime bescherming die aldus aan artikel 1 EP kan worden ontleend, wordt beperkt door de voorwaarde dat het eigendomsrecht in voldoende mate moet vaststaan. Het moet gaan om ‘assets, including claims, in respect of which the applicant can argue that he has at least a “legitimate expectation” of obtaining effective enjoyment of a property right’.^[23]

4.43.

Tussen partijen is niet in geschil dat de huisvestingssystemen eigendom van de varkenshouders zijn in de zin van artikel 1 EP. De rechtbank onderschrijft dit.

4.44.

POV c.s. stellen dat ook de aan de varkenshouders vergunde rechten in milieu- , Natuurbeschermingswet- of Wet natuurbescherming vergunningen eigendommen zijn in de zin van artikel 1 EP. Zij betogen dat het eerder verplicht stellen van huisvestingssystemen met een lagere emissiefactor zal leiden tot een lagere totale ammoniakemissie, hetgeen de bestaande vergunde emissierechten aantast. Dit heeft invloed op de ontwikkelingsmogelijkheden van een bedrijf en de (on)mogelijkheid om die daling van ammoniakemissie te verwaarden door deze te verkopen met het oog op extern salderen in het kader van de Wnb, aldus POV c.s.

4.45.

Daargelaten de vraag of de vergunde emissierechten economische waarde hebben, betreffen het geen bestaande rechten, waarop een onvoorwaardelijke juridische aanspraak bestaat: uit de wettelijk voorgeschreven toepassingen van BBT, de actualisatieplicht in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en actualiseringen van emissiefactoren in onder meer Beh en de Rav volgt namelijk dat strengere emissie-eisen kunnen worden opgelegd. Op vergunde emissierechten bestaat dan ook geen onvoorwaardelijke juridische aanspraak. De vergunde emissierechten zijn geen eigendom in de zin van artikel 1 EP.

4.46.

In het verlengde daarvan zijn de door POV c.s. genoemde invloed op de ontwikkelingsmogelijkheden van een bedrijf en de (on)mogelijkheid om die daling van ammoniakemissie te verwaarden door deze te verkopen met het oog op extern salderen in het kader van de Wnb, geen eigendom in de zin van artikel 1 EP. Ingevolge bestendige rechtspraak van het EHRM kunnen toekomstige inkomsten alleen dan als eigendom in de zin van artikel 1 EP worden aangemerkt wanneer zij reeds zijn verdiend of wanneer daarop een rechtens afdwingbare aanspraak bestaat.^[24]Dat brengt ook met zich dat de waarde van een onderneming niet als eigendom in de zin van artikel 1 EP heeft te gelden indien het bestaan daarvan uitsluitend kan worden onderbouwd door verwijzing naar toekomstige inkomsten.^[25]Dat is hier aan de orde, nu POV c.s. het oog hebben op aantasting van de toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden van hun bedrijven. Hiermee is ook het beroep van POV c.s. op EHRM 7 juli 1989 (Tre Traktörer Aktiebolag v. Zweden^[26]) verworpen.

I.4b Ontneming of regulering van eigendom?

4.47.

Het kenmerk van ontneming van eigendom is dat elke mogelijkheid om over de eigendom te beschikken of haar nuttig te gebruiken definitief verloren gaat. Van regulering van eigendom in de zin van artikel 1 EP is sprake indien de beschikkingsmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden van het eigendom worden beperkt. Het onderscheid is van belang omdat bij ontneming, anders dan bij regulering, in beginsel een volledige schadevergoeding of compensatie moet worden toegekend.

4.48.

Gezien de onder I.1. aangeduide impact van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV voor de varkenshouders, moeten deze bepalingen worden beschouwd als regulering van eigendom. Deze bepalingen tasten de gebruiksmogelijkheden van de bestaande verouderde huisvestingssystemen aan. Anders dan in de autonome situatie kunnen deze systemen niet meer tot 2028 ongewijzigd worden gebruikt, omdat (a) eerder moet worden voldaan aan bijlage 2 bij de IOV en (b) intern salderen niet meer is toegestaan.

4.49.

De onder 4.8 sub b en c bedoelde varkenshouders zullen een bestaand verouderd huisvestingssysteem eerder dan in de autonome situatie niet meer kunnen gebruiken en moeten aanpassen of vervangen. Deze varkenshouders zullen hun in de autonome situatie genomen investeringsbeslissing met een horizon van 2027 moeten bijstellen en eerder moeten investeren. Dat kan betekenen dat varkenshouders die van plan waren in 2028 hun bedrijf te staken, daar eerder toe overgaan.

4.50.

De situatie van de onder 4.8 sub a bedoelde varkenshouders ligt anders. Zij verkeren al jaren in een overgangssituatie, waarin bestaande verouderde huisvestingssystemen tot 1 januari 2020 niet hoeven te voldoen aan de oude Verordening en het Beh. De investering om per 1 januari 2020 te voldoen aan bijlage 2 bij de IOV, komen bovenop de investeringen die zij toch al moesten doen om te voldoen aan de oude Verordening en het Beh. Varkenshouders in deze categorie, die in de autonome situatie hadden besloten om te stoppen in plaats van te investeren in aangepaste of nieuwe huisvestingssystemen, zullen naar redelijke verwachting geen andere beslissing nemen als gevolg van de in artikel 2.66 IOV neergelegde eis dat hun huisvestingssystemen ook aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV moeten voldoen. Hier is dus een veel minder verstrekkende vorm van regulering van eigendom aan de orde dan ten aanzien van de onder 4.8 sub b en c bedoelde categorie varkenshouders.

4.51.

Als de artikelen 2.66 en 2.67 IOV ertoe zouden leiden dat een varkenshouder zijn onderneming eerder dan in de autonome situatie zou beëindigen, is dat onvoldoende om te spreken over de facto onteigening in de zin van artikel 1 EP. De rechtbank brengt hier in herinnering dat het als eigendom te beschouwen huisvestingssysteem iets anders is dan de stal waarin dit systeem zich bevindt. Mede gelet daarop, mag ervan worden uitgegaan dat de stoppende varkenshouder enig economisch belang of een zinvolle gebruiksmogelijkheid behoudt bij (activa van) de onderneming.^[27]

4.52.

Ten aanzien van het door POV c.s. gestelde gebrek aan erkende huisvestingssystemen overweegt de rechtbank nog het volgende. Gelet op de omstandigheid dat in de IOV^[28]zoals deze luidt per 22 februari 2020 voor deze situaties een uiterste datum voor het indienen van een aanvraag is losgelaten, en/of een latere realisatiedatum is bepaald en/of een op deze situaties toegespitste hardheidsclausule is opgenomen, staat op dit moment nog niet vast dat dergelijke eisen kunnen leiden tot bedrijfsbeëindiging. Het is niet op voorhand uitgesloten dat op de thans geldende realisatiedata wel erkende huisvestingsystemen beschikbaar zijn, terwijl uit de toelichting op de IOV nog volgt dat bij het alsdan ontbreken van erkende huisvestingssystemen een specifieke bepaling is opgenomen in de hardheidsclausule, waarop veehouders in voorkomende gevallen een beroep kunnen doen.

I.4c. Bij wet voorzien?

4.53.

Hier moet worden beoordeeld of de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde stelsel van maatregelen bij geldige en behoorlijk gepubliceerde wet is voorzien en voldoet aan het volgende, door het EHRM geformuleerde criterium:

‘The law should be both adequately accessible and foreseeable, that is, formulated with sufficient precision to enable the individual – if need be with appropriate advice – to regulate his conduct.’^[29]

4.54.

Hiervóór heeft de rechtbank al geoordeeld dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV een wettelijke grondslag hebben: artikel 2.4 lid 3 Wnb geeft de Provincie de bevoegdheid om de reeds genomen emissiereducerende maatregelen aan te scherpen. Verder is de in deze bepalingen neergelegde aanscherping nodig in de zin van artikel 2.4 lid 3 Wnb. Voldaan is dus aan het vereiste van een wettelijke basis in het nationale recht.

4.55.

Artikel 2.4 lid 3 Wnb is ook een voldoende nauwkeurig geformuleerde wettelijke bepaling, die individuen in staat te stellen hun gedrag hierop aan te passen. Het andersluidende betoog van POV c.s. stuit af op hetgeen hiervoor is overwogen over het Convenant, waarin stond dat de effecten van de toen genomen maatregelen zouden worden gemonitord en dat de maatregelen, indien nodig, zouden worden aangescherpt. Het Convenant vormde daarom geen basis voor gerechtvaardigd vertrouwen bij de varkenshouders dat zij de huisvestingssystemen niet eerder dan 1 januari 2028 zouden hoeven aanpassen en tot die tijd intern zouden mogen salderen.

4.56.

De rechtbank volgt POV c.s. niet in de stelling dat de vereisten voor de huisvestingssystemen niet voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd om individuen in staat te stellen hun gedrag hierop aan te passen. De rechtbank stelt allereerst vast dat in de Rav voldoende huisvestingssystemen met ‘end-of-pipeline’ of andere erkende systemen zijn opgenomen voor de diercategorieën varkens, waarmee aan de aangescherpte emissie-eisen kan worden voldaan. Voor varkenshouders die dergelijke voorzieningen willen toepassen wordt aan de voorwaarde van voorzienbaarheid voldaan. In artikel 2.67 IOV en in bijlage 2 bij de IOV zijn daarnaast voor diverse huisvestingssystemen voor diercategorieën waarin de Rav niet voorziet en voor innovatieve systemen die in ontwikkeling zijn afwijkende regels opgenomen, die naar het oordeel van de rechtbank voldoende nauwkeurig geformuleerd zijn om individuele veehouders in staat te stellen hun gedrag hierop aan te passen. Voorts is in de hardheidsclausule artikel 5.13 lid 3 IOV bepaald dat veehouders die een innovatief systeem willen aandragen, waarvoor de realisatiedatum van 1 oktober 2022 geldt, een beroep kunnen doen op een afwijkende realisatiedatum als dat redelijk is.

4.57.

Gelet op het voorgaande is voldaan aan de eis van voorzienbaarheid uit artikel 1 EP.

I.4d. algemeen belang?

4.58.

De volgende vraag is of de artikelen 2.66 en 2.67 IOV een algemeen belang dienen in de zin van artikel 1 EP. Het is aan de Provincie om hier een afweging te maken. Daarbij geldt dat verplichtingen die voortvloeien uit een Europese richtlijn en het doel hebben het milieu te beschermen, in het algemeen worden geacht te zijn gericht op het algemene belang in de zin van artikel 1 EP^[30].

4.59.

Het betoog van POV c.s. dat een algemeen belang ontbreekt, omdat er geen noodzaak is voor aanscherping van de emissiereducerende maatregelen, is verworpen met het hiervoor onder I.3. gegeven oordeel dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV nodig zijn in de zin van artikel 2.4 lid 3 Wnb. De rechtbank is van oordeel dat het natuurbelang een algemeen belang is in de zin van artikel 1 EP. Nederland is op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, die zijn geïmplementeerd in de Wnb, verplicht de instandhoudingsdoelstellingen met betrekking tot de Natura 2000-gebieden te halen. Nu, zoals hiervoor is overwogen, de overbelasting van stikstofdepositie een groot probleem vormt voor de realisatie van deze instandhoudingsdoelstellingen, is overheidsoptreden voor dat doel noodzakelijk. Met de aangescherpte maatregelen van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV streeft de Provincie er naar meer zekerheid te creëren dat de doelstelling van het Convenant wordt gehaald. Dat doel is om de ammoniakdepositie op de Natura 2000-gebieden zodanig te verminderen dat de voorgeschreven instandhoudingsdoelstellingen met betrekking tot Natura 2000-gebieden, opgenomen in de provinciale beheerplannen ter uitvoering van de Habitat- en Vogelrichtlijn, worden gehaald. De artikelen 2.66 en 2.67 IOV zijn dus gericht op een algemeen belang in de zin van artikel 1 EP.

I.4e. fair balance?

4.60.

Een inbreuk op ongestoord genot van eigendom is slechts toegestaan wanneer er een ‘fair balance’ is getroffen tussen het met de aanscherping van de emissiereducerende maatregelen gediende algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Een ‘fair balance’ vereist het bestaan van een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt nagestreefd. Er moet een proportionaliteitstoets worden uitgevoerd, waarbij alle omstandigheden van het geval, in onderling verband gezien, in ogenschouw moeten worden genomen. Daarbij moet worden betrokken of de maatregelen die tot een inbreuk leiden geschikt en noodzakelijk zijn. Bij deze keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen komt de Provincie beoordelingsvrijheid toe. Aan het vereiste van een ‘fair balance’ is niet voldaan als één of meer betrokkene(n) een individuele en buitensporige last te dragen hebben als gevolg van de wettelijke maatregelen.

4.61.

In zijn algemeenheid zijn er voor proportionaliteit drie omstandigheden belangrijk: tijd, kosten en effecten. Hoeveel tijd wordt geboden om aan de verscherpte eisen van de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aangescherpte maatregelen te voldoen? Welke kosten gaan gepaard met de hiervoor noodzakelijke investeringen? Wat leveren de maatregelen op? Bij de beoordeling kan een rol spelen of het gebruik van de eigendommen voor andere doeleinden nog mogelijk is, of de maatregel voorzienbaar was, of er een overgangsregeling bestaat, of er door de overheid enige vorm van compensatie is geboden en of er een (toereikende) hardheidsclausule bestaat. De proportionaliteitseis brengt mee dat een individu niet een ‘individual and excessive burden’ behoeft te dragen als gevolg van, op zichzelf een legitiem doel dienende, overheidsmaatregelen. De proportionaliteitstoets vindt plaats op twee niveaus: (1) op regelniveau, dat wil zeggen het niveau van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV en (2) op individueel niveau. De rechtbank zal deze toets eerst op regelniveau uitvoeren.

I.4e 1) fair balance op regelniveau?

4.62.

Zoals hiervoor is geoordeeld, zijn de artikelen 2.66 en 2.67 IOV noodzakelijk voor de instandhouding van de Natura 2000-gebieden. Vast staat namelijk dat de ammoniak emissies uit de Brabantse varkenshouderij voor een aanzienlijk deel bijdragen aan de berekende stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. Dat aanzienlijke aandeel rechtvaardigt regulering van de reductie van de emissie. Dat wordt bevestigd in de hiervoor besproken gebiedsanalyses van de Natura 2000-gebieden met stikstofgevoelige natuur. De in 2017 doorgevoerde aanscherping van de reeds genomen maatregelen worden gerechtvaardigd door de omstandigheid dat het onvoldoende zeker was dat de maatregelen in de autonome situatie toereikend zouden zijn om tot de benodigde reductie van ammoniak op de overbelaste Natura 2000-gebieden te komen. De Provincie kon met toepassing van het voorzorgsbeginsel het zekere voor het onzekere nemen en maatregelen treffen om te komen tot snellere en verdere beperking van de ammoniakdepositie op Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant, in plaats van te wachten tot 2028, de einddatum van het Convenant.

4.63.

Zoals hiervoor is overwogen, is de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de reeds genomen emissiebeperkende maatregelen voldoende voorzienbaar. Anders dan POV c.s. stellen konden zij niet op basis van het Convenant erop vertrouwen dat pas aan het einde van de derde beheerplanperiode (omstreeks 2027) alle stallen, zowel nieuw als oud, op een bedrijfslocatie gemiddeld dienen te voldoen aan de strengere emissie-eisen. In het bijzonder gaan POV c.s. ten onrechte voorbij aan het in het Convenant geformuleerde ‘hand aan de kraan principe’. Voor een redelijk handelend varkenshouder was al ten tijde van het sluiten van het Convenant kenbaar en voorzienbaar dat de maatregelen zouden kunnen worden aangescherpt, zoals nu is gebeurd.

4.64.

In het kader van de fair balance test zijn de artikelen 2.66 en 2.67 IOV een geschikte en noodzakelijke maatregel, die een zwaarwegend algemeen belang dient. Zoals uiteengezet onder I.1, raken de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de varkenshouders, aangezien zij (a) hun huisvestingssystemen eerder dan in de autonome situatie zullen moeten aanpassen aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV en (b) niet langer intern kunnen salderen. Dat vergt investeringen ten aanzien van verouderde huisvestingssystemen, die anders tot 2028 onveranderd gebruikt hadden kunnen worden. Dit leidt mogelijk ook ertoe dat varkenshouders eerder dan gepland besluiten om hun bedrijf te beëindigen,

4.65.

De afweging van de nadelige effecten van deze maatregel op de varkenshouders die daardoor worden beperkt in hun eigendomsrechten ten aanzien van hun huisvestingssystemen zullen in het kader van de fair balance test worden bezien in termen van (a) tijd en (b) kosten en (c) kosteneffectiviteit.

4.66.

Voor de fair balance test is van belang dat de nu op grond van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV noodzakelijke investeringen, sowieso uiterlijk in 2028 gedaan hadden moeten worden door de varkenshouders. Verder konden de varkenshouders niet op grond van het Convenant redelijkerwijs erop vertrouwen dat zij (in ieder geval tot 2028) konden doorgaan met intern salderen. Dit vertrouwen konden de varkenshouders ook niet ontlenen aan het Beh waar immers een ander motief (de bescherming van het milieu, vlg. artikel 8.40. Wet milieubeheer) aan ten grondslag ligt (zie r.o. 4.34.) Het was, met andere woorden, onvermijdelijk dat zij op enig moment – uiterlijk in 2028 – zouden moeten investeren in aanpassing of vervanging van de bestaande verouderde huisvestingssystemen of – als zij dat niet wensten – hun bedrijf moesten staken. Dat moment is nu naar voren gehaald en vastgelegd in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV.

4.67.

De rechtbank weegt mee dat POV c.s. niet alleen geen vertrouwen aan het Convenant konden ontlenen dat de autonome situatie tot 2028 gelijk zou blijven, maar ook redelijkerwijs hadden kunnen weten dat de Provincie – met toepassing van het ‘hand aan de kraan’ principe – gedurende de looptijd van het Convenant aanscherpingen van de emissiemaatregelen zou kunnen doorvoeren. Deze omstandigheid legt gewicht in de schaal aan de kant van de Provincie.

4.68.

Het bestaan van een overgangsperiode die de door een maatregel getroffen eigenaar in staat stelt om zijn schade te beperken, is een omstandigheid die kan bijdragen aan het oordeel dat een redelijk evenwicht is getroffen tussen de eisen van het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds.^[31]

(a) tijd

4.69.

Zoals uiteengezet onder I.1, is de tijd die de varkenshouders wordt geboden om te voldoen aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV, afhankelijk van hun situatie. Ten aanzien van de onder 4.8 sub a bedoelde categorie varkenshouders heeft de Provincie aangesloten bij het tijdstip 1 januari 2020, waarop deze varkenshouders in de autonome situatie investeringen zouden moeten doen om te voldoen aan de oude Verordening en het Beh. Volgens de Provincie volgt uit bijlage 5 bij het onderzoek van Pouderoyen dat medio 2017 in Brabant 795 varkenshouders (berekend naar locatie) niet voldeden aan de eisen van het Beh, terwijl 1891 van de 2009 locaties voor varkenshouders in 2017 nog niet voldeden aan eisen die golden onder de oude Verordening. POV c.s. noemen vergelijkbare aantallen.

4.70.

Deze (onder 4.8 sub a bedoelde) groep varkenshouders heeft volgens de Provincie economisch voordeel genoten tijdens de overgangsperiode, waarin zij hun stallen nog niet hoefden aan te passen. De Provincie wijst erop dat het hierbij gaat om stallen die veelal nog voor 1990 zijn gebouwd, waarbij zowel de stal en als het huisvestingssysteem vaak sterk verouderd zijn. Deze varkenshouders hebben al lange tijd kunnen reserveren en voorsorteren op een aanvraag voor de op basis van de Beh en/of de oude Verordening benodigde aanpassingen in de huisvestingssystemen. Als zij de aanvraag indienen kunnen zij de eisen uit bijlage 2 bij de IOV gelijktijdig in deze aanvraag verwerken, aldus de Provincie.

4.71.

POV c.s. stellen dat zij hun investeringen in de oude stallen niet hebben kunnen terugverdienen, maar hebben dat op geen enkele manier onderbouwd. Voor het overige hebben ze niet inhoudelijk gereageerd op het onder 4.70 weergeven standpunt van de Provincie, dat uit een bedrijfseconomisch oogpunt ook logisch voorkomt. Dit standpunt moet daarom voor juist worden gehouden. Verder is hiervóór reeds overwogen dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV voor deze categorie varkenshouders een veel lichtere vorm van regulering inhoudt dan voor de onder 4.8 sub b en sub c bedoelde categorieën, die niet toch al een (zeer forse) investering moesten doen op de in deze bepalingen genoemde datum. In het kader van de fair balance is voor de onder 4.8 sub a bedoelde groep varkenshouders alleen de extra investering – bovenop de investeringen die zij moeten doen om te voldoen aan de oude Verordening en het Beh – om te voldoen aan bijlage 2 bij de IOV relevant. Ook moet het voordeel dat deze categorie varkenshouders heeft genoten omdat zij hebben kunnen reserveren, in de fair balance worden betrokken. Zonder nadere toelichting – die ontbreekt – ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat een fair balance ontbreekt ten aanzien van deze categorie varkenshouders, die na jarenlang in een overgangssituatie te hebben verkeerd toch al (fors) moest investeren om aan de eisen van de oude Verordening en/of het Beh te voldoen, dan wel toch al van plan was om aan het eind van die overgangssituatie te stoppen.

4.72.

Bij bepaling van de termijn voor de onder 4.8 sub b en c bedoelde categorie varkenshouders, heeft de Provincie aangesloten bij de gemiddelde economische afschrijvingsduur voor huisvestingssystemen. De ratio daarvan is, aldus de Provincie, dat van een redelijk handelend ondernemer verwacht mag worden dat de huisvestingssystemen na afschrijving worden vervangen. POV c.s. moeten dus reeds afgeschreven huisvestingssystemen aanpassen en hebben daarvoor kunnen reserveren. In het Beh zijn vergelijkbare economische afschrijvingstermijnen gehanteerd.

4.73.

POV c.s. wijzen erop dat in de varkenshouderij niet met economische afschrijvingstermijnen wordt gerekend. Ook na verloop van 15 jaar voldoen de huisvestingssystemen nog, aldus POV c.s., die verder betogen dat feitelijk in de varkenshouderij met (veel langere) technische afschrijvingstermijnen wordt gerekend.

4.74.

Bij beantwoording van de vraag of de artikelen 2.66 en 2.67 IOV vanwege de daarin neergelegde termijnen onevenredig nadeel berokkenen aan de varkenshouders, geldt naar het oordeel van de rechtbank als uitgangspunt dat van een redelijk handelend ondernemer verwacht mag worden dat hij zijn huisvestingssysteem na afloop van de economische afschrijvingstermijn zal hebben afgeschreven en zal kunnen vervangen. POV c.s., op wiens weg dat ligt, hebben niet concreet onderbouwd dat de economische afschrijvingstermijn voor huisvestingssystemen van varkenshouders onjuist of anderszins niet passend is of dat deze termijn te kort is om de gedane investeringen terug te verdienen. Zij wijzen alleen op een kennelijk bestaande praktijk. Daaraan kan echter geen argument worden ontleend om de tijd die de varkenshouders wordt gegund met het aanknopen bij de economische afschrijvingstermijn te kort te achten.

4.75.

Het door POV c.s. voorgestane aanknopen bij de langere technische levensduur van de huisvestingssystemen, leidt tot een – ook in de fair balance-afweging te verdisconteren – voordeel voor de varkenshouders in de autonome situatie. In die situatie konden zij immers na afloop van de met de economische afschrijvingstermijn gegeven economische levensduur het huisvestingssysteem feitelijk langer benutten en een financiële buffer op te bouwen om op een later moment in de vervanging van het huisvestingssysteem te voorzien. Voor zover varkenshouders deze financiële buffer gebruikt hebben om investeringen te doen in bedrijfsuitbreidingen in nieuwe stallen en huisvestingssystemen in plaats van bestaande verouderde oude huisvestingssystemen aan te passen of te vervangen, is dat een keuze die voor risico van de varkenshouders in kwestie komt. Het aanknopen bij de economische afschrijftermijn levert dus geen voor de fair balance test relevant nadeel op voor de varkenshouders.

4.76.

Verder mag er naar het oordeel van de rechtbank van worden uitgegaan dat varkenshouders de investeringen die zij op grond van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV eerder moeten doen dan zij in de autonome situatie van plan waren, in de toekomst gedurende de economische afschrijvingstermijn terugverdienen. Als zij het voornemen hadden om in 2028 of eerder hun bedrijf te beëindigen, zullen hun bedrijfsmiddelen in 2028 nog waarde hebben. Indien varkenshouders menen dat zij desondanks hun investeringen niet kunnen terug verdienen, hebben zij de keuze de nieuwe investeringen achterwege te laten en hun bedrijf eerder te beëindigen.

4.77.

De aangescherpte termijnen strekken ertoe zeker te stellen dat de in de autonome situatie pas in 2028 verplicht gestelde maatregelen eerder worden doorgevoerd en zeker wordt gesteld dat de Convenant-doelen worden gehaald. Uit het voorgaande volgt dat de tijd die de Provincie aan de varkenshouders heeft geboden om ervoor te zorgen dat hun huisvestingssystemen voldoen aan bijlage 2 bij de IOV voor alle categorieën varkenshouders die worden getroffen door de artikelen 2.66 en 2.67 IOV een adequate mogelijkheid biedt om hun schade te beperken. Dit aspect doorstaat derhalve de fair balance test.

(b) kosten

4.78.

De rechtbank komt nu toe aan de voor de fair balance relevante kosten die zijn verbonden aan de in verband met de artikelen 2.66 en 2.67 IOV noodzakelijke investeringen. Daaronder zijn ook begrepen de inkomenseffecten van deze bepalingen voor de varkenshouders.

4.79.

De Provincie betoogt dat enkel de meerkosten omgerekend op jaarbasis (ten opzichte van de reguliere jaarlijkse kosten die de varkenshouder ook zonder de artikelen 2.66 en 2.67 IOV zou moeten maken) in de ‘fair balance’ test betrokken mogen worden. Verder betoogt de Provincie dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV niet leiden tot onevenredig nadelige inkomenseffecten voor varkenshouders. De Provincie wijst in dit verband op onderzoek en rapportage van Connecting Agri & Food^[32], waarin de te verwachten effecten van de aangescherpte maatregelen zijn vergeleken met de autonome ontwikkeling.

4.80.

In de rapportage van Connecting Agri & Food is als arbitraire – doch redelijk geachte – maat voor de economische haalbaarheid voor het investeren in emissie-reducerende technieken aansluiting gezocht bij het Beh. Daarin wordt voor het toepassen van een emissiearm huisvestingsysteem een jaarlijkse kostenverhoging met ten hoogste 3% redelijk geacht door de wetgever. Dit percentage is ook opgenomen in paragraaf 3.1 van de Nota van Toelichting op het Beh. POV c.s. stellen dit uitgangspunt niet ter discussie. De rechtbank zal hier dus ook van uitgaan.

4.81.

Connecting Agri & Food heeft de jaarkosten van emissie-reducerende maatregelen in kaart gebracht. Zij heeft de gemiddelde procentuele kostenverhoging als gevolg van de aangescherpte maatregelen gebaseerd op de gemiddelde totale kosten van de bedrijven in het Bedrijveninformatienet. De kosten van de systemen zijn gebaseerd op KWIN-veehouderij. Met de term gemiddeld wordt bedoeld dat de gemiddelde extra kosten van stalsystemen zoals die in KWIN zijn opgenomen, zijn afgezet tegen de jaarkosten over 2013-2015 van alle bedrijven in het bedrijveninformatienet. Niet al deze kosten zijn toe te rekenen aan de artikelen 2.66 en 2.67 IOV. Voor de varkenshouderij golden de aan deze kosten gerelateerde eisen echter al in de autonome situatie. Uit het rapport volgt verder dat het verwachte effect van de langjarige trend van afname van het aantal veehouderijbedrijven door de aanscherping wordt versneld en versterkt. Ten aanzien van bedrijven die na 2020 doorgaan is de verwachting dat het aantal bedrijven dat onder de inkomensgrens van

€ 23.000 komt toeneemt met 10% van de varkenshouders, terwijl in de autonome situatie ruim 56% van de varkenshouders onder die inkomensgrens zit.

4.82.

Connecting Agri & Food benadrukt dat sprake is van gemiddelden en bandbreedtes en dat er grote verschillen tussen individuele bedrijven bestaan. In de opdracht is geen verschil gemaakt tussen veehouders met traditionele stalsystemen ouder dan 20 of 15 jaar en veehouders die al hebben geïnvesteerd maar nog niet voldoen aan de nieuwe eisen. Connecting Agri & Food merkt op dat de naar voren gehaalde termijnen problematisch kunnen zijn voor individuele bedrijven die in de afgelopen jaren fors hebben geïnvesteerd in emissiereductie en die door het versneld beleid op korte termijn opnieuw zouden moeten investeren. In zo’n geval kan dit door beperkte financieringsmogelijkheden en verminderde rentabiliteit tot het probleem leiden dat veehouders moeten stoppen en hun investeringen niet kunnen terug verdienen. Voorts is er op gewezen dat oudere veehouders, jonge veehouders die recent een bedrijf hebben overgenomen en veehouders met groot vreemd vermogen in problemen zouden kunnen komen. POV c.s. hebben de bevindingen van Connecting Agri & Food niet inhoudelijk bestreden.

4.83.

Met de Provincie is de rechtbank van oordeel dat uit de door Connecting Agri & Food berekende gemiddelde jaarkosten volgt dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV geen onevenredige effecten hebben op de inkomenssituatie van varkenshouders. Wel volgt daaruit dat er ‘knelgevallen’ kunnen zijn, te weten de door Connecting Agri & Food genoemde individuele bedrijven die door het versnelde beleid na recente investeringen opnieuw voor investeringen komen te staan, oudere veehouders, veehouders die recent een bedrijf hebben overgenomen en veehouders met groot vreemd vermogen.

4.84.

Uitgaande van de bevindingen van Connecting Agri & Food heeft de Provincie een pakket aan ondersteunende maatregelen vastgesteld voor de door Connecting Agri & Food geïdentificeerde knelgevallen. Deze ondersteunende maatregelen bieden onder meer ondersteuning voor jonge en oudere veehouders en voor veehouders die willen innoveren of al veel hebben geïnvesteerd in emissiereductie. Gesteld noch gebleken is dat deze ondersteunende maatregelen voor knelgevallen de door Connecting Agri & Food geïdentificeerde nadelige effecten onvoldoende compenseert. De stelling van de individuele eisers dat zij geen beroep kunnen doen op die maatregelen is niet toereikend om die conclusie te trekken. Op dit punt is dus sprake van een fair balance.

4.85.

Varkenshouders kunnen ook gebruik maken van andere (landelijke) ondersteunende maatregelen, zoals de Geursaneringsregeling. Anders dan POV c.s. betogen, dienen deze andere ondersteunende maatregelen ook in de fair balance test te worden betrokken. Hoewel deze maatregelen niet in direct verband staan met de artikelen 2.66 en 2.67 IOV, kunnen zij bijdragen aan ondersteuning van varkenshouders die op grond van deze bepalingen (zouden) moeten investeren om aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV te voldoen.

(c) kosteneffectiviteit

4.86.

POV c.s. betogen dat (in ieder geval) in individuele gevallen de kosten gemoeid met het realiseren van huisvestingssystemen die voldoen aan bijlage 2 bij de IOV niet opwegen tegen de, in sommige gevallen, zeer beperkte milieuwinst die daarmee wordt geboekt in de Natura 2000-gebieden. POV c.s. stellen dat dit met name geldt voor veehouderijen die op grotere afstand van Brabantse Natura 2000-gebieden zijn gelegen. Hiermee stellen POV c.s. de gevolgen van de door de Provincie gekozen generieke aanpak van de stikstofproblematiek, waaraan de varkenshouders bijdragen, aan de orde.

4.87.

De Provincie verdedigt de keuze voor een generieke aanpak door aan te voeren dat de stikstofemissies van de individuele varkenshouders fors zijn en – ongeacht de afstand tot een Natura 2000-gebied – bijdragen aan de totale ‘stikstofdeken’ die boven Noord-Brabant hangt. Dit leidt volgens de Provincie weer tot depositie op de afzonderlijke Natura 2000-gebieden. De Provincie heeft voor een generieke aanpak gekozen, omdat alle veehouders, waaronder de varkenshouders, aan die totale stikstofdeken bijdragen. De Provincie wijst ter onderbouwing van deze aanpak naar paragraaf 3.1. van het rapport van Pouderoyen, waarin is beschreven hoe de berekende emissies op bedrijfsniveau (met behulp van het programma OPS-PRO) zijn gebruikt als input voor depositie berekeningen op de afzonderlijke Natura 2000-gebieden. Pouderoyen heeft berekend dat de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde generieke aanscherping leidt tot een verminderde stikstofdepositie van gemiddeld 3,5%.

4.88.

POV c.s. hebben hun standpunt onderbouwd door te wijzen op de met hun investeringen te bereiken afname van depositie op de Natura 2000-gebieden, berekend aan de hand van AERIUS. Dit is het daarvoor gebruikelijke rekenmodel dat ook is gebaseerd op het programma OPS-PRO en de verplichte rekenmethode is ingevolge artikel 2.1 van de Regeling natuurbescherming voor het vaststellen van de gevolgen vanwege een project. POV c.s. delen vervolgens de totale kosten van elk van de individuele eisers door de afname in mol/ hectare/ jaar op de hoogst belaste hexagoon in het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied en berekenen vervolgens de kosten per mol afname voor het bedrijf. Aan deze onderbouwing kleven naar het oordeel van de rechtbank wel bezwaren. Het is onduidelijk in hoeverre POV c.s. de totale milieuwinst op het gehele Natura 2000-gebied hebben afgezet tegen de daarvoor noodzakelijke investeringen of dat eisers slechts kijken naar de milieuwinst op de hoogst belaste hexagoon van één hectare (en daarmee een betrekkelijk klein deel) van het Natura 2000-gebied. De Provincie heeft er terecht op gewezen dat uit de berekeningen volgt dat de emissies van de afzonderlijke bedrijven veel meer impact hebben op de onderscheiden Natura 2000-gebieden dan uitsluitend op de enkele hoogst belaste hexagoon in het dichtst bijgelegen Natura 2000-gebied.

4.89.

Het voorgaande neemt echter niet weg dat deze berekeningen laten zien dat de omvang van de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied vanwege een individuele veehouderij in belangrijke mate afhankelijk kan zijn van de afstand van (het emissiepunt van) de varkenshouderij tot het Natura 2000-gebied. De te behalen milieuwinst door effectuering van de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde maatregelen, verschilt dus naar gelang de ligging van de varkenshouderij ten opzichte van het Natura 2000-gebied. Deze gevolgtrekking wordt niet weerlegd door de onder 4.87 bedoelde rapportage van Pouderoyen, die ziet op de totale effecten van de aanscherpingen. Deze bevindingen laten onverlet dat – zoals af te leiden is uit de AERIUS-berekeningen – maatregelen door varkenshouders op grote afstand van Natura 2000-gebieden weliswaar wellicht kunnen bijdragen aan het terugdringen van de ‘stikstofdeken’, maar geen of een beperkt effect kunnen hebben op een Natura 2000-gebied. De kanttekeningen van de Provincie over de AERIUS-berekeningen – namelijk dat met andere berekeningen andere waardes worden bereikt – maken dit niet anders. Gesteld noch gebleken is dat de door de Provincie bedoelde berekeningen afdoen aan het gegeven dat afstand tot een Natura 2000-gebied een relevante factor is in de effectiviteit van de maatregelen op de milieuwinst van een Natura 2000-gebied.

4.90.

Uit het onderzoek van Pouderoyen volgt dat de cumulatie van afnames bij de generieke aanpak van de Provincie een positief effect heeft op de afzonderlijke Natura 2000-gebieden en tot milieuwinst leidt. Uit het hiervoor besproken rapport van Connecting Agri & Food volgt dat – afgezien van de knelgevallen, waarvoor steunmaatregelen zijn getroffen door de Provincie – de inkomenseffecten van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV voor de varkensboeren in het algemeen niet onaanvaardbaar zijn. Dat een en ander neemt echter niet weg dat de afstand tot een Natura 2000-gebied een relevante factor is in de effectiviteit van de maatregelen op de depositiewinst van een Natura 2000-gebied.

4.91.

Verder kunnen, zoals POV c.s. stellen, zich gevallen voordoen dat varkenshouders, een (zeer) hoge investering – in de orde van grootte van tonnen in euro’s, een groot percentage van hun bedrijfskapitaal, en/of een jaarlijkse kostenverhoging die de redelijke geachte 3% ver te boven gaat – moeten doen om te voldoen aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV, terwijl deze investeringen in hun individuele geval geen dan wel een beperkt effect hebben op de stikstofdepositie in een of meer Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant, mede gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van die specifieke Natura 2000-gebieden. Uit het voorgaande volgt dat de afstand ten opzichte van een Natura 2000-gebied een relevante factor kan zijn voor de effectiviteit van de investering op de stikstofdepositie in een of meer Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant. Zoals de Provincie terecht stelt, moet hierbij een vergelijking worden gemaakt tussen (a) de autonome kosten die de varkenshouders zouden hebben moeten maken per 1 januari 2028 op basis van de autonome situatie zoals deze medio 2017 gold op basis van het Beh en (b) de extra kosten die de varkenshouders moeten maken om te voldoen aan de artikelen 2.66 en 2.67 IOV.

4.92.

In gevallen waarin varkenshouders (a) een (zeer) hoge investering moeten doen om op het niveau van hun huisvestingssystemen te voldoen aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV, (b) terwijl deze investeringen in hun individuele geval géén of een beperkt effect hebben op de stikstofdepositie in een of meer Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant en (c) zij geen enkele compensatie of tegemoetkoming ontvangen op grond van de ondersteunende maatregelen of een landelijke regeling of dat er niet kan worden afgeweken van de IOV, kunnen de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de ‘fair balance’ test niet doorstaan.

4.93.

Bij dit oordeel weegt mee dat de doelstelling van de op grond van artikel 2.4 lid 3 Wnb te nemen maatregelen is gekoppeld aan de Natura 2000-gebieden. Zoals hiervoor is overwogen, zal de noodzaak voor de maatregelen in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV in beginsel moeten worden beoordeeld per Natura 2000-gebied, omdat ieder gebied uniek is vanwege de aanwezigheid van bepaalde habitattypes met bijbehorende instandhoudingsdoelstellingen. De door de Provincie gemaakte vergelijking met de situatie in de arresten van het EHRM in de zaken Lohuis^[33]en Malfatto en Meille^[34]gaat dus niet op, omdat in die gevallen een generieke maatregel werd getroffen vanwege een generiek algemeen belang (het mestoverschot in Nederland respectievelijk de bebouwing in de Franse kuststreek). Hier is de noodzaak voor de maatregel echter afhankelijk van de mate waarin de instandhoudingsdoelstellingen van specifieke Natura 2000-gebieden worden bedreigd althans niet gehaald. Dit kan per Natura 2000-gebied verschillen omdat ieder Natura 2000-gebied eigen soorten en habitattypes heeft.

4.94.

Verder weegt bij dit oordeel mee dat de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de maatregelen is doorgevoerd met toepassing van het voorzorgsbeginsel, om zeker te stellen dat de Convenant-doelstellingen worden gehaald. Zoals hiervoor is overwogen, zijn er voldoende aanwijzingen dat de Convenant-doelstellingen van het in de autonome situatie niet zonder meer gehaald zullen, zodat een aanscherping van de emissiereducerende maatregelen noodzakelijk is in de zin van artikel 2.4 lid 3 Wnb. Het staat echter niet onomstotelijk vast dat de doelstellingen niet zouden worden gehaald in de autonome situatie. De relatie tussen de – nu verder beperkte ammoniak emissie door de varkenshouders en de door de Provincie aan haar generieke aanpak ten grondslag gelegde (effecten van de) ‘stikstofdeken’ in Noord Brabant staat evenmin onomstotelijk vast. De Provincie heeft onvoldoende onderbouwd dat de Convenant-doelstellingen slechts zullen worden gehaald, als alle varkenshouders (en overige veehouders) worden verplicht te voldoen aan de verscherpte emissie eisen.

4.95.

Of de artikelen 2.66 en 2.67 IOV op regelniveau al dan niet voldoen aan artikel 1 EP hangt dus af van de vraag of voor de onder 4.92 bedoelde varkenshouders (a) iedere vorm van compensatie of een tegemoetkoming ontbreekt of (b) geen enkele mogelijkheid bestaat om af te wijken van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV.

4.96.

Het ontbreken van iedere vorm van compensatie (sub a) is niet aan de orde indien de varkenshouder in kwestie een beroep kan doen op de provinciale ondersteunende maatregelen of een landelijke compensatieregeling, ook al zijn die regelingen niet specifiek gericht op het bieden van compensatie of een tegemoetkoming voor deze concrete situatie. De rechtbank benadrukt hierbij dat dan wel moet vast komen te staan dat de individuele varkenshouder geen beroep toekomt op de ondersteunende maatregelen en/of een andere landelijke compensatieregelingen. Hoewel deze regelingen niet specifiek een compensatie beogen te bieden voor een gebrek aan kosteneffectiviteit van een zeer hoge investering om aan bijlage 2 bij de IOV te voldoen, kunnen zij varkenshouders die een zeer hoge investering zouden moeten doen met een beperkt effect op een Natura 2000-gebied een compensatie bieden voor de hoge kosten die zij moeten maken om te voldoen aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV.

4.97.

De rechtbank komt nu toe aan de vraag of (b) een mogelijkheid bestaat om af te wijken van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV. Ingevolge artikel 5.13 eerste lid van de IOV kunnen GS in een bijzonder geval de algemene regels, vastgesteld bij of krachtens hoofdstuk 2 Rechtstreeks werkende regels voor activiteiten, buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover, gelet op de betrokken belangen, toepassing leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard en als het doel waarvoor de regel is vastgesteld hierdoor niet wordt geschaad.

4.98.

Dit is een specifiek geformuleerde hardheidsclausule, die – naar de letter ervan – de mogelijkheid biedt om de artikelen 2.66 en 2.67 IOV buiten toepassing te laten of daarvan af te wijken in de hiervoor aangeduide situatie dat een varkenshouder zeer hoge investeringen moet doen, die geen of een beperkte milieuwinst opleveren voor een Natura 2000-gebied en de varkenshouder niet in aanmerking komt voor de provinciale ondersteunende maatregelen en/of een landelijke compensatieregeling. In dat geval is immers sprake van een onbillijkheid van overwegende aard: het doel waarvoor de in deze artikelen neergelegde regels is vastgesteld, wordt niet geschaad door het buiten toepassing laten of afwijken van deze bepalingen, omdat er geen of een beperkte milieuwinst op een Natura 2000-gebied wordt behaald met een hoge investering die op grond van de door de Provincie doorgevoerde generieke aanscherping in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV moet worden gedaan. Daarmee voorziet artikel 5.13 van de IOV – naar de letter – in een mogelijkheid van buiten toepassing laten of afwijken van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV voor de specifieke groep varkenshouders die onevenredig wordt getroffen door deze bepalingen en voor wie geen andere mogelijkheid van compensatie of tegemoetkoming bestaat.

4.99.

De Provincie heeft echter ter zitting toegelicht dat individuele varkenshouders die hoge kosten maken bij een beperkte milieuwinst op een Natura 2000-gebied waarschijnlijk geen succesvol beroep zullen kunnen doen op de hardheidsclausule van artikel 5.13 IOV, omdat het volgens de Provincie geen bijzondere gevallen zijn. Uit het voorgaande volgt dat deze uitleg van de Provincie niet strookt met de bewoordingen van de hardheidsclausule, die nu juist uitkomst kan bieden in deze gevallen waarin naleving van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV een buitensporige last zou opleveren, omdat het een niet kosteneffectieve investering vergt en geen beroep kan worden gedaan op enige compensatie of tegemoetkoming.

4.100. Gelet op de hiervoor onder 4.98 besproken inhoud van de hardheidsclausule, die – anders dan de Provincie voorstaat – de mogelijkheid biedt van buiten toepassing laten of afwijken van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV voor de specifieke groep varkenshouders die onevenredig wordt getroffen door deze bepalingen en voor wie geen andere mogelijkheid van compensatie of tegemoetkoming bestaat, doorstaan de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de fair balance test op regelniveau. Dat laat onverlet dat dit oordeel anders kan uitvallen indien op enig moment zou komen vast te staan dat de uitleg van de Provincie van de hardheidsclausule, dan wel de wijze waarop de Provincie invulling geeft aan de hardheidsclausule, het beroep op de hardheidsclausule van deze specifieke groep varkenshouders feitelijk kansloos maakt.^[35]Die vraag is thans echter niet aan de orde.

4.101. De slotsom luidt dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de fair balance test op regelniveau doorstaan. Op regelniveau zijn deze bepalingen niet in strijd met artikel 1 EP.

De toets aan artikel 1 EP is verstrekkend. De toets aan de algemene beginselen van bestuur, waarop POV c.s. zich ook hebben beroepen, wordt geacht daarin te zijn begrepen. De rechtbank zal die laatste grondslag dus niet afzonderlijk beoordelen.

I.4e 2. fair balance test op individueel niveau

4.102. De rechtbank komt nu toe aan de vraag of op de individuele eisers een buitensporige last is komen te rusten als gevolg van de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aangescherpte maatregelen. Deze test ziet vooralsnog alleen op de ontvankelijke individuele eisers 2 tot en met 9, 11 en 12 (voor eisers 8, 8a en 8b, 11 en 12 met het in r.o. 4.16 gemaakte voorbehoud).

4.103. Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken varkenshouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de individuele varkenshouder raken. Ook hier weegt mee dat de individuele eisers niet alleen geen vertrouwen aan het Convenant konden ontlenen dat de autonome situatie tot 2028 gelijk zou blijven, maar ook redelijkerwijs hadden kunnen weten dat de Provincie – met toepassing van het ‘hand aan de kraan’ principe – gedurende de looptijd van het Convenant aanscherpingen van de emissiereductiemaatregelen zou kunnen doorvoeren.

4.104. De last bestaat in beginsel uit de investering die de varkenshouder moet doen om te voldoen aan de artikelen 2.66 en 2.67 IOV. Ten tijde van invoering van artikel 1.4 Vnb, in 2017 was duidelijk dat die investering eerder dan in de autonome situatie, vóór 2028 moest worden gedaan. De last kan ook bestaan uit de beslissing de bedrijfsactiviteiten te beëindigen. Die beslissing moet wel rechtstreeks verband houden met de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de emissiereductiemaatregelen.

4.105. Ook hier moet een vergelijking worden gemaakt tussen (a) de autonome kosten die de varkenshouders zouden hebben moeten maken per 1 januari 2028 op basis van de autonome situatie zoals deze medio 2017 gold op basis van het Beh en de oude Verordening en (b) de extra kosten die de varkensboeren moeten maken om te voldoen aan de artikelen 2.66 en 2.67 IOV.

4.106. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van varkenshouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, vee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn.^[36]Als uitgangspunt dient te gelden dat de individuele varkenshouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. De vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van de emissiereductie-eisen vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Dit geldt ook voor de last in de vorm van de beslissing om vanwege de aanscherping van de emissiereductie-eisen de bedrijfsactiviteiten te beëindigen.

4.107. De omstandigheid dat het hier gaat om een investering die het gevolg is van de verplichting om op het in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV genoemde moment aan bijlage 2 bij de IOV te voldoen, tast dit uitgangspunt niet aan. Dat geldt temeer nu deze investering voor onder 4.8 sub a bedoelde categorie varkenshouders bovenop de investering komt die zij toch al uiterlijk op 1 januari 2020 moesten doen om te voldoen aan de oude Verordening en de Beh en de Provincie ten aanzien van de onder 4.8 sub b en c bedoelde groep varkenshouders heeft aangesloten bij de economische afschrijvingstermijn van de huisvestingssystemen.

4.108. Bij de beoordeling van de buitensporigheid van de last bestaande uit bedrijfsbeëindiging, moet rekening worden gehouden met waarde en de andere aanwendingsmogelijkheden van de activa, zoals de stallen, en de mogelijkheid van de varkenshouder om de last te beperken door deze te gelde te maken.

4.109. Tot slot moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is ten opzichte van andere veehouders en geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de emissiereducerende maatregelen en de belangen van de varkenshouder.

4.110. Uit de hieraan voorafgaande beoordeling van artikel 2.66 en 2.67 IOV op regelniveau volgt dat in beginsel alleen ruimte voor het aannemen van een individuele buitensporige last is gelegen ten aanzien van de onder 4.92 bedoelde varkenshouders die (a) een (zeer) hoge investering moeten doen om op het niveau van hun huisvestingssystemen te voldoen aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV, (b) terwijl deze investeringen in hun individuele geval géén of een beperkt effect hebben op de stikstofdepositie in een of meer Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant en (c) zij geen enkele compensatie of tegemoetkoming ontvangen op grond van de provinciale ondersteunde maatregelen of een landelijke regeling. Nu de individuele eisers in deze procedure ontvankelijk zijn verklaard en zich op het bestaan van een individuele buitensporige last beroepen, kan de rechtbank in beginsel toekomen aan de beoordeling van de punten onder a., b., en c., ongeacht het bestaan van een beroep op de hardheidsclausule.

4.111. De individuele eisers, op wie de stel- en bewijslast rust, hebben feiten en omstandigheden aangedragen ter onderbouwing van hun stelling dat in hun concrete gevallen sprake is van een individuele en excessieve last. De afstand van de individuele eisers 2 tot en met 7, 8a, 8b, 9, 11 en 12 tot de Natura 2000-gebieden is bekend. Zij zullen zich echter nader uit dienen te laten over (i) de hoogte van hun investering om te voldoen aan bijlage 2 bij de IOV, in absolute zin, als percentage van toegenomen jaarkosten en gerelateerd aan hun bedrijfskapitaal, (ii) het effect op de stikstofdepositie in één of meer Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, (iii) de compensatie of tegemoetkoming ontvangen op grond van de provinciale ondersteunende maatregelen of een landelijke regeling en (iv) de overige in r.o. 4.103 t/m r.o. 4.109 genoemde relevante factoren, zoals eerder genomen ondernemersbeslissingen (r.o. 4.106) en de buitensporigheid van hun last ten opzichte van die van andere veehouders (r.o. 4.109). Ook de Provincie zal zich daarover moeten uitlaten. Om proces-economische redenen zal de rechtbank thans echter nog geen concrete vragen formuleren die zien op de beoordelingen van de individuele last, gelet op het volgende.

Coalitieakkoord

4.112. De rechtbank heeft via berichten in de landelijke pers en daarna door raadpleging van de website van de Provincie, kennis genomen van het recente coalitie akkoord. Uit de bladzijdes 38 t/m 41 van het akkoord volgt dat de coalitie afscheid wil nemen van (een deel van) de aangescherpte maatregelen, hetgeen naar de verwachting van de rechtbank meebrengt dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV gewijzigd zullen gaan worden. Indien de voorgestelde wijzigingen, zoals het opnieuw toestaan van intern salderen, zullen worden ingevoerd, zal dit effect hebben op de individuele lasten van de varkenshouders en de beoordeling daarvan. Als deze wijzigingen binnen afzienbare tijd worden doorgevoerd, is het de vraag welk belang de individuele eisers nog hebben bij verdere beoordeling van hun vorderingen. De rechtbank zal daarom partijen in de gelegenheid stellen zich bij – gelijktijdig te nemen – akte daarover uit te laten. Zij dienen zich ook, gelet op de verwachtte wijzigingen in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV, uit te laten over de vraag of en hoe deze procedure moet worden voortgezet. Daartoe zal de procedure naar de rol worden verwezen.

II. De overige vorderingen

4.113. POV c.s. hebben in de dagvaarding (par. 9) toegelicht dat de vordering primair onder A., voor zover betrekking hebbend op artikel 7l BuChw jegens de Staat is ingesteld. Met de eiswijziging wenst POV c.s. de vordering primair onder A., voor zover betrekking hebbend op artikel 7l BuChw nu ook tegen de Provincie in te stellen.

4.114. In de hoofdzaak hebben POV c.s. aanvankelijk hun vorderingen gericht op de artikelen 6.3, eerste lid, sub a, d, e en g, tweede lid, sub a, onder I, III, IV en V, en derde lid, 6.4, 7.3, eerste lid, sub a, d, e en g, tweede lid, sub a, onder I, III, IV en V, en derde lid, 7.4, 26 en artikel 35, eerste lid, sub a, onder I, III, IV en V, derde en vijfde t/m zevende lid van de Verordening Ruimte 2018 (VR) en alle Nadere regels VR 2014 en 2018 – Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV) (versies 1.0, 1.2 en 2.0).

4.115. De door POV c.s. genoemde bepalingen in de VR 2014 en 2018 bestaan niet meer. PS heeft de IOV vastgesteld die op 5 november 2019 in werking is getreden. De IOV vervangt naast de hiervoor besproken Verordening natuurbescherming, ook de Provinciale milieuverordening, Verordening Ontgrondingen, Verordening ruimte, Verordening water en de Verordening wegen. Daarom hebben POV c.s. hun eis gewijzigd bij aktes van 18 december 2019 en 25 maart 2020 zoals hiervoor onder 3.1. weergegeven.

4.116. De rechtbank zal hierna de vorderingen van eisers bespreken voor zover deze vorderingen betrekking hebben op de bepalingen in de IOV die voorheen in de VR 2014 en/of 2018 of de daarop gestoelde regelingen waren opgenomen.

4.117. In het tussenvonnis is overwogen dat de omstandigheid dat de bepalingen uit de VR-voorschriften, de Nadere regels en de BZV ook exceptief kunnen worden getoetst in beroepen bij de Afdeling tegen de vaststelling van bestemmingsplannen die met inachtneming van deze instructieregels zijn vastgesteld niet in de weg aan ontvankelijkheid van hun vorderingen met betrekking tot deze bepalingen. De sinds 19 juli 2017 op grond van artikel 1.4 Vnb gestelde eis dat de bestaande varkenshouders voor 1 januari 2020 een omgevingsvergunning moeten hebben aangevraagd of een melding moeten hebben gedaan teneinde aan artikel 1.4 Vnb te voldoen en het gegeven dat zij nu reeds maatregelen moeten nemen om ten tijde van die aanvraag of melding te voldoen aan deze voorschriften, heeft een ‘tijdsklem’ in het leven geroepen, die in dit specifieke geval meebrengt dat ruimte bestaat voor aanvullende rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter, ondanks het feit dat voor alle bestaande varkenshouders de rechtsgang van beroep bij de Afdeling tegen de vaststelling van een met inachtneming van deze bepalingen vastgesteld bestemmingsplan openstond/-staat, waarin de door POV c.s. bestreden VR-voorschriften,

4.118. De inmiddels doorgevoerde wijzigingen in de relevante regelgeving, met inbegrip van de daarin opgenomen termijn waarbinnen een vergunning moet worden ingediend of een melding moet worden gedaan, leiden niet tot een ander oordeel. De tijdsklem is minder klemmend geworden, maar bestaat nog steeds.

4.119. Zoals in het tussenvonnis is overwogen, verandert de door de burgerlijke rechter uit te voeren toets indien in een bestuursrechtelijke procedure onherroepelijk is geoordeeld over de verbindendheid of de rechtmatigheid van het desbetreffende voorschrift. In dat geval zal niet langer met vrucht voor de burgerlijke rechter kunnen worden aangevoerd dat dit voorschrift onverbindend is. Het is dan uit een oogpunt van het bieden van aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter niet noodzakelijk over te gaan tot een herbeoordeling van het door de hoogste bestuursrechter uitgesproken oordeel. Dit is ter voorkoming van tegenstrijdige uitspraken en uit een oogpunt van een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter ook niet wenselijk.^[37]Nadat in de lopende procedures bij de bestuursrechter op de thans door POV c.s. aangevoerde gronden onherroepelijk is geoordeeld over de verbindendheid van (een deel van) de in deze procedure aan de orde gestelde bepalingen, zal de in deze procedure aan te leggen inhoudelijke toets in de ontvankelijke zaken dus (zeer) beperkt zijn. Het door de hoogste bestuursrechter uitgesproken oordeel, zal dan ook in deze procedure als uitgangspunt hebben te gelden.

4.120. Op 12 februari 2020 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in de zaak tussen eiseres en de gemeenteraad van de gemeente Mill en St. Hubert over het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied Mill en St. Hubert, herziening 2018” van 8 februari 2018. In dit bestemmingsplan heeft de raad beoogd het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen met de relevante onderdelen van artikelen 6.3 en 7.3 van de VR 2018 en artikel 26.1 van de betreffende verordening. In de betreffende procedure heeft eiseres de verbindendheid van artikel 7l BUChw betwist alsmede de hiervoor genoemde artikelen van de VR 2018. In de betreffende uitspraak komt de Afdeling tot de volgende oordelen (voor zover hier relevant) :

De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 7l BUChw onverbindend is wegens strijd met artikel 2.4 van de Crisis en Herstelwet (Chw).
De artikelen 6.3, eerste lid en onder d, 6.3, tweede lid, sub a onder III, 7.3, eerste lid en onder d, en 7.3, tweede lid, sub a onder III, van de Verordening over cumulatieve geurhinder zijn daarom niet in strijd met de Wet geurhinder en veehouderij .
Artikelen 6.3, eerste lid en onder e, 6.3, tweede lid, sub a onder IV, 7.3, eerste lid en onder e, en 7.3, tweede lid, sub a onder IV, van de Verordening doorkruisen de sectorale milieuregeling voor luchtkwaliteit in titel 5.2 van de Wet milieubeheer en deze artikelen zijn in de Verordening onverbindend wegens strijd met de Wet milieubeheer.
De Afdeling geeft geen oordeel over de verbindendheid van artikel 35 (rechtstreeks werkende bepaling) en artikelen 6.4 en 7.4 van de VR.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de norm voor cumulatieve geurhinder in de artikelen 6.3 en 7.3 van de Verordening in strijd is met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Verder zijn de voorwaarden van een zorgvuldige veehouderij en zorgvuldige dialoog in overeenstemming met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro in samenhang gelezen met artikel 7l BuChw. Daarom bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat deze regels in de Verordening in strijd zijn met artikel 1 EP. De voorwaarden van een zorgvuldige veehouderij omvatten de BZV 2.0.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 26.1 van de Verordening in strijd is met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Er bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat artikel 26.1 van de Verordening in strijd is met artikel 1 EP.
In rechtsoverweging 21 overweegt de Afdeling dat de voorwaarde van een zorgvuldige veehouderij en de invulling daarvan in de BZV 2.0 en de voorwaarde van een zorgvuldige dialoog niet zijn vastgesteld in strijd met de door POV c.s. aangevoerde algemene beginselen van behoorlijk bestuur (het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel).
De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat de financiële gevolgen van de voorwaarde van een zorgvuldige veehouderij voor varkenshouders onevenredig bezwarend zijn in verhouding tussen het beoogde doel en de door deze voorwaarde aangetaste belangen.
De Afdeling acht de norm voor cumulatieve geurhinder in de Verordening niet onevenredig bezwarend.
Naar het oordeel van de Afdeling is de stalderingsregeling niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

4.121. De Afdeling heeft in de uitspraak van 12 februari 2020 onherroepelijk geoordeeld over de verbindendheid van artikel 7l BuChw. Dat oordeel heeft in deze procedure tot uitgangspunt te dienen. De rechtbank wijst de op dit artikel betrekking hebbende vorderingen van POV c.s. af.

4.122. De rechtbank stelt vast dat artikel 26 van de VR inhoudelijk gelijk is aan artikel 3.52 van de IOV. De rechtbank is gebonden aan het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 12 februari 2020 en wijst dus de op artikel 3.52 IOV betrekking hebbende vorderingen af. Omdat de Afdeling heeft geoordeeld dat de stalderingsregeling niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, wijst de rechtbank tevens de vordering af om artikel 3.52 van de IOV buiten toepassing te laten voor de individuele eisers zolang nog niet is voorzien in een schadeloosstellingsregeling.

4.123. De rechtbank zal de vordering van eisers strekkende tot het onverbindend verklaren van artikel 3.49, eerste lid sub f van de IOV en artikel 3.50, eerste lid sub a onder 4 van artikel 3.50 van de IOV toewijzen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 12 februari 2020 geoordeeld dat de norm in de artikelen 6.3, eerste lid en onder e, 6.3, tweede lid, sub a onder IV, 7.3, eerste lid en onder e, en 7.3, tweede lid, sub a onder IV, van de VR onverbindend is. De rechtbank neemt dit oordeel tot uitgangspunt en ziet geen grond voor een ander oordeel over de gelijkluidende norm in artikel 3.49, eerste lid sub f van de IOV en artikel 3.50, eerste lid sub a onder 4 van de IOV.

4.124. De rechtbank wijst de subsidiaire vordering van eisers af, voor zover deze betrekking heeft op artikel 3.49, eerste lid, sub a, e, h en tweede lid van de Interim Omgevingsverordening, artikel 3.50, eerste lid, sub a, onder 1, 3, en 5, sub c, en derde lid van de IOV en alle nadere regels VR 2014 en 2018— BZV(versies 1.0, 1.2 en 2.0). Omdat de Afdeling heeft geoordeeld dat de voorwaarden van een zorgvuldige veehouderij en een zorgvuldige dialoog en de norm voor cumulatieve geurhinder niet zijn vastgesteld in strijd met de door POV c.s. aangevoerde algemene beginselen van behoorlijk bestuur waaronder het evenredigheidsbeginsel, wijst de rechtbank ook de subsidiaire vordering af strekkende tot buiten toepassing laten van artikelen 3.49, 3.50 van de IOV en de nadere regels van de VR – BZV (versies 1.0, 1.2 en 2.0) voor de individuele eisers zolang nog niet is voorzien in een schadeloosstellingsregeling.

4.125. De Afdeling heeft in de uitspraak van 12 februari 2020 geen oordeel gegeven over artikelen 6.4 en 7.4 van de VR. De mogelijkheid voor uitbreiding van een veehouderij boven de 1,5 hectare in artikelen 6.4 en 7.4 van de VR keert niet met zoveel woorden afzonderlijk terug in artikelen 3.49 en 3.50 van de IOV. Artikel 3.53 van de IOV voorziet wel in de uitbreiding van een zorgvuldige veehouderij boven de 1,5 ha in specifieke gevallen en onder specifieke voorwaarden. Een van die voorwaarden is een minimale score van ten minste 8,5 door het treffen van maatregelen zoals benoemd in de Nadere regels Brabantse zorgvuldigheidsscore veehouderij (artikel 3.53, eerste lid onder d onder 1 van de IOV). Eisers vorderen een verklaring voor recht dat artikel 3.53 van de IOV onverbindend moet worden verklaard. Eisers hebben geen extra argumenten aangevoerd waarom artikel 3.53 van de IOV, in het bijzonder de voorwaarde in artikel 3.53 eerste lid onder d onder 1 van de IOV, respectievelijk artikelen 6.4 en 7.4 van de VR onverbindend moeten worden verklaard in aanvulling op de door hen aangevoerde argumenten tegen artikelen 3.49 en 3.50 van de IOV. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een ander oordeel dan dat van de Afdeling over de argumenten voor zover deze betrekking hebben op de regels voor een zorgvuldige veehouderij en wijst de vordering van eisers tot het onverbindend verklaren van artikel 3.53 van de IOV af. De rechtbank wijst de subsidiaire vordering van eisers om dezelfde reden af.

4.126. Eisers merken terecht op dat de IOV een iets andere opzet heeft dan de VR. In artikelen 5.11 en 5.12 van de IOV is de bevoegdheid gecreëerd voor GS om nadere regels vast te stellen voor de ontwikkeling van zorgvuldige veehouderij en de gebiedsgerichte aanpak. In de VR werd deze bevoegdheid gecreëerd in artikelen 38.1 tot en met 38.3. Eisers hebben in de inleidende dagvaarding geen vordering ingesteld met betrekking tot deze artikelen. Eisers motiveren bij de akte wijziging eis niet waarom zij nu wel primair een verklaring voor recht vorderen dat artikelen 5.11 en 5.12 van de IOV onverbindend worden verklaard en (subsidiair) een verklaring voor recht vorderen dat de betreffende artikelen buiten toepassing worden gelaten in afwachting van een adequate schadeloosstelling. De rechtbank ziet geen aanleiding om artikelen 5.11 en 5.12 van de IOV onverbindend te verklaren. De rechtbank ziet evenmin aanleiding voor een verklaring voor recht om deze artikelen buiten toepassing te laten in afwachting van een adequate schadeloosstelling, reeds omdat niet valt in te zien welke schade de individuele eisers zouden leiden door het enkele bestaan van de bevoegdheid van GS om regels te stellen. Weliswaar heeft GS de bevoegdheid aangewend voor het stellen van nadere regels over de invulling van de zorgvuldige veehouderij. Hierboven heeft de rechtbank reeds geoordeeld dat geen aanleiding bestaat om over deze regels anders te oordelen dan de Afdeling heeft gedaan in de uitspraak van 12 februari 2020. Daarom wijst de rechtbank ook de vordering van eisers met betrekking tot artikelen 5.11 en 5.12 van de IOV af.

4.127. De Afdeling heeft in de uitspraak van 12 februari 2020 geen oordeel gegeven over artikel 35 van de VR en (uiteraard) evenmin een oordeel gegeven over artikel 2.73 en 2.74 van de IOV. De rechtbank oordeelt hierover als volgt. Artikel 35 van de VR en artikelen 2.73 en 2.74 van de IOV bevatten zogenoemde rechtstreeks werkende regels als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro. Op basis van dit artikel kunnen in een verordening als bedoeld in artikel 4.1 eerste lid van de Wro regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Inhoudelijk bevat artikel 35 van de VR dezelfde normen als artikelen 6.3, 7.3 en 26 van de VR. Artikel 2.73 van de IOV bevat inhoudelijk dezelfde norm als 3.49 en 3.50 van de IOV. Artikel 2.74 van de IOV bevat inhoudelijk dezelfde norm als 3.52 van de IOV. Gelet op het oordeel van de Afdeling van 12 februari 2020 en het hierboven gegeven oordeel van de rechtbank, wijst de rechtbank de primaire en subsidiaire vorderingen van eisers met betrekking tot artikelen 2.73 en 2.74 van de IOV af, met uitzondering van hetgeen eisers (primair) vorderen met betrekking tot artikel 2.73, tweede lid onder e, van de IOV. De rechtbank zal de vordering van eisers strekkende tot het onverbindend verklaren van artikel 2.73, tweede lid onder e, van de IOV toewijzen, gelet op het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 12 februari 2020 over de norm in de artikelen 6.3, eerste lid en onder e, 6.3, tweede lid, sub a onder IV, 7.3, eerste lid en onder e, en 7.3, tweede lid, sub a onder IV, van de VR. Dat betekent ook dat de rechtbank geen oordeel geeft over de subsidiaire vordering van eisers voor zover deze betrekking heeft op dit onderdeel.

4.128. De rechtbank concludeert dat de vordering van eisers voor een verklaring voor recht dat artikel 2.73, tweede lid onder e, artikel 3.49, eerste lid sub f van de IOV en artikel 3.50, eerste lid sub a onder 4 van artikel 3.50 van de IOV onverbindend zijn, voor toewijzing gereed ligt en dat de overige primaire en subsidiaire vorderingen van eisers met betrekking tot artikel 7l BuChw en de artikelen in de IOV met uitzondering van de artikelen 2.66 en 2.67 van de IOV, worden afgewezen.

Samenvatting

4.129. In dit vonnis heeft de rechtbank (kort samengevat) het volgende geoordeeld. De aangescherpte emissie eisen in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV zijn noodzakelijke maatregelen in de zin van art 2.4 lid 3 Wnb, zodat de kritiek over het ontbreken van een wettelijke basis niet opgaat. Deze maatregelen kunnen op regelniveau de art 1 EP toets doorstaan. De keuze van de Provincie voor een generieke aanpak kan echter veehouders die een zeer hoge investering moeten doen, die geen of een beperkte milieuwinst oplevert voor een Natura 2000-gebied, onevenredig zwaar treffen. Voor zover deze specifieke veehouders geen beroep kunnen doen op de provinciale of landelijke compensatieregelingen en ook niet op de hardheidsclausule, kan op individueel niveau sprake zijn van een buitensporige last. Dat moet in de zaken van de individuele veehouders nog worden beoordeeld. De rechtbank wenst echter eerst van partijen te vernemen of en zo ja hoe zij verder wensen te procederen nu in het Coalitieakkoord is aangekondigd dat de nu door de rechtbank getoetste maatregelen zullen worden gewijzigd. Partijen moeten daarbij aanduiden welk belang zij hebben bij de verdere beoordeling.

De rechtbank is verder van oordeel dat de Provincie daarnaast zwaardere eisen mocht stellen aan de bouw van nieuwe stallen in de IOV, zoals de verplichting om te stalderen. Deze verplichting stond ook in de oude Verordening ruimte en de Afdeling heeft dit goed gevonden. Hetzelfde geldt voor een aantal andere bepalingen in de IOV die lijken op de verplichtingen in de oude Verordening ruimte. De Afdeling heeft één bepaling in de oude Verordening ruimte over luchtkwaliteit onverbindend verklaard omdat deze in strijd is met de Wet milieubeheer. De IOV bevat deze bepaling ook. De Afdeling heeft hier nog niets over gezegd. Daarom zal de rechtbank de relevante artikelen (artikel 2.73, tweede lid onder e, artikel 3.49, eerste lid sub f van de IOV en artikel 3.50, eerste lid sub a onder 4 van artikel 3.50 van de IOV) in het eindvonnis onverbindend verklaren.

5. De beslissing

De rechtbank

5.1.

verwijst de zaak naar de rol van 26 augustus 2020 voor het nemen van de onder 4.112 bedoelde aktes door partijen.

5.2.

houdt iedere verdere beslissing aan.

Dit vonnis is gewezen door mrs. I.A.M. Kroft, L. Alwin en M.J.H.M. Verhoeven en in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2020.