Uitspraak
17 december 2004
Eerste Kamer
Nr. C03/165HR
JMH/AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
de onderlinge waarborgmaatschappij ONAFHANKELIJK ZIEKENFONDS BEDRIJVEN U.A.,
gevestigd te Hengelo,
EISERES tot cassatie, voorwaardelijk
incidenteel verweerster,
advocaat: aanvankelijk mr. E.D. Vermeulen,
thans: mr. K.G.W. van Oven,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie, voorwaardelijk
incidenteel eiser,
advocaat: mr. G. Snijders.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie - verder te noemen: OZB - heeft bij exploot van 27 januari 2000 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, zo mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
primair: te verklaren voor recht dat de invoering en handhaving van de rechtsgrond "Loondienst en VUT" in de Aanwijzingen van de minister op grond van het Besluit financiering ziekenfondsen ziekenfondswet jegens OZB onrechtmatig is, en
subsidiair: te verklaren voor recht dat de Aanwijzingen van 9 november 1998 en 8 november 1999 jegens OZB onrechtmatig zijn.
De Staat heeft de vordering bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 27 juni 2001 OZB niet-ontvankelijk verklaard in haar vordering.
Tegen dit vonnis heeft OZB hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 20 februari 2003 heeft het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigd.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft OZB beroep in cassatie ingesteld. De Staat heeft voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaar-ding en de conclusie van antwoord tevens houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor OZB toegelicht door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en voor de Staat door zijn advocaat.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het principale beroep.
3. Beoordeling van het middel in het principale beroep
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Voor de financiering van uitgaven in het kader van de Ziekenfondswet (verder: Zfw) wordt ingevolge artikel 15 lid 1 Zfw een premie geheven, uitgedrukt in een bepaald percentage van het loon. De premies worden gestort in de Algemene Kas (artikel 15, lid 5 Zfw). De Algemene Kas wordt beheerd door het College voor zorgverzekeringen (voorheen de Ziekenfondsraad; verder: het College).
(ii) Artikel 19 lid 1, eerste volzin, Zfw bepaalde ten tijde van het geding in eerste aanleg dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, volgens welke uitkeringen aan de ziekenfondsen worden gedaan ter gehele of gedeeltelijke dekking van de kosten van de verzekering.
(iii) Ingevolge deze algemene maatregel van bestuur - het Besluit financiering ziekenfondsen Ziekenfondswet (verder: het Besluit) - gaf de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (verder: de minister) aan het College jaarlijks een aanwijzing ter zake van de voor alle ziekenfondsen tezamen voor dat kalenderjaar ten laste van de Algemene Kas besteedbare middelen. Met inachtneming van die aanwijzing stelde het College beleidsregels vast volgens welke het de ten laste van de Algemene Kas besteedbare middelen verdeelde. Deze beleidsregels behoefden de goedkeuring van de minister. Aan de hand van deze beleidsregels stelde het College in een uitvoeringsbeschikking voor ieder kalenderjaar de voor ieder ziekenfonds afzonderlijk ten laste van de Algemene Kas besteedbare middelen vast.
(iv) Met ingang van 2 februari 2000 is artikel 19 Zfw gewijzigd. Thans bepaalt artikel 19 lid 2 Zfw dat bij ministeriële regeling jaarlijks wordt geregeld welke middelen beschikbaar zijn voor de uitkeringen aan ziekenfondsen voor het volgende kalenderjaar, "alsmede dat in die regeling tevens regels worden gesteld met betrekking tot de vaststelling van de uitkeringen, alsmede met betrekking tot de nadere vaststelling van de uitkeringen, bedoeld in het vijfde lid."
(v) Tegen een uitvoeringsbeschikking kan overeenkomstig de Awb bezwaar worden gemaakt, waarna tegen de beslissing op het bezwaarschrift, tot de onder (iv) bedoelde wetswijziging, ingevolge artikel 77 van de Zfw beroep openstond bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
(vi) OZB is met ingang van 1 januari 1998 door de minister op grond van de Zfw toegelaten als ziekenfonds. OZB staat voor eenieder open, maar is vooral gericht op ziekenfondsverzekerde medewerkers van Akzo-Nobel.
(vii) In de aanwijzingen voor de jaren 1999 en volgende heeft de minister het voordien gebruikte arbeidsongeschiktheidscriterium vervangen door een 'verzekeringsgrondcriterium'. Ingevolge het arbeidsongeschiktheidscriterium diende het College bij de vaststelling en toepassing van de beleidsregels onderscheid te maken naar de mate waarin bij een ziekenfonds al dan niet arbeidsongeschikte verzekerden waren aangesloten. Ingevolge het verzekeringsgrondcriterium dient het College onderscheid te maken naar de mate waarin bij een ziekenfonds verzekerden zijn aangesloten die onderscheidenlijk AOW genieten (inclusief medeverzekerden), arbeidsongeschikt zijn verklaard, in loondienst of in de VUT zijn (inclusief medeverzekerden), een uitkering genieten op grond van de ABW, IOAW of IOAZ (inclusief medeverzekerden), dan wel een uitkering genieten op grond van de WW, de ANW of een andere regeling (inclusief medeverzekerden); in de laatste categorie zijn de medeverzekerden van arbeidsongeschikten begrepen.
(viii) OZB heeft ten gevolge van de wijziging van de criteria in 1999 ƒ 1.600.000,-- minder uit de Algemene Kas ontvangen dan zij op grond van de oude criteria zou hebben ontvangen.
(ix) Tegen de op haar betrekking hebbende uitvoeringsbeschikkingen voor 1999 en 2000 van het College heeft OZB bezwaar gemaakt. Tegen de ongegrondverklaring van haar bezwaar met betrekking tot de uitvoeringsbeschikking voor 1999 door het College heeft OZB beroep ingesteld bij ABRvS. Deze heeft op 22 oktober 1999 het beroep ongegrond verklaard.
(x) Ten tijde van het geding in eerste aanleg was de procedure inzake de uitvoeringsbeschikking voor 2000 nog niet afgerond.
3.2 Aan haar hiervoor onder 1 bedoelde vordering heeft OZB ten grondslag gelegd dat de Staat jegens haar (op verscheidene gronden) onrechtmatig heeft gehandeld door de invoering en handhaving van het hiervoor in 3.1 onder (vii) bedoelde verzekeringsgrondcriterium in de aanwijzingen van de minister voor 1999 en 2000. De rechtbank heeft OZB in haar vordering niet-ontvankelijk verklaard omdat voor OZB weliswaar geen beroep op de bestuursrechter openstaat tegen de aanwijzingen, nu die algemeen verbindende voorschriften zijn, maar ingevolge de Zfw en de Awb wel tegen de uitvoeringsbeschikkingen voor OZB de bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan en dat het tot de taken van het College en de ABRvS behoort bij dat bezwaar, onderscheidenlijk beroep ook de rechtsgeldigheid van de aanwijzingen in de beoordeling te betrekken, waarmee voldoende rechtsbescherming tegen die aanwijzingen wordt geboden. Het hof heeft de tegen die overwegingen gerichte grieven gegrond geacht, maar het bestreden vonnis niettemin bekrachtigd. Het overwoog daartoe dat niet-ontvankelijkverklaring weliswaar niet op haar plaats was omdat tegen de aanwijzingen als zodanig, zijnde algemeen verbindende voorschriften, voor OZB geen bestuursrechtelijk bezwaar of beroep openstaat of heeft opengestaan en dat daaraan niet afdoet dat door de bestuursrechter wel langs indirecte weg, namelijk in het verband van het beroep tegen de uitvoeringsbeslissingen, de rechtsgeldigheid van de aanwijzingen kan worden beoordeeld (rov. 6b), maar dat het hof niettemin niet aan een inhoudelijke beoordeling van de bezwaren van OZB tegen de aanwijzingen toekwam (rov. 6c). Dat oordeel motiveerde het hof als volgt. Tegen elke uitvoeringsbeslissing van het College tot uitvoering van de aanwijzingen staat bezwaar en beroep open bij het College, respectievelijk de ABRvS, waarmee in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang is voorzien. Daarin heeft de ABRvS tot taak, zoals ook de rechtbank had overwogen, de aanwijzingen te toetsen aan hogere regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, mits daartoe door een aangevoerde beroepsgrond geroepen. De ABRvS is de daartoe bij uitstek aangewezen bestuursrechter en zij heeft die toetsing in dit geval ook daadwerkelijk verricht, waarbij zij de bewaren van OZB ongegrond heeft bevonden (rov. 6d). Een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke en de bestuursrechter brengt, mede met het oog op het voorkomen van tegenstrijdige rechterlijke uitspraken, mee dat in het geval de daartoe bij uitstek aangewezen hoogste bestuursrechter in een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang onherroepelijk de verbindendheid van een algemeen verbindend voorschrift heeft uitgesproken, de burgerlijke rechter - behoudens bijzondere omstandigheden - in beginsel van dat oordeel van deze bestuursrechter dient uit te gaan en zich niet opnieuw zelfstandig een oordeel over de verbindendheid van het desbetreffende voorschrift vormt, in elk geval wanneer, zoals te dezen het geval is, van de burgerlijke rechter wordt gevraagd het voorschrift te toetsen aan dezelfde hogere regels en beginselen, als die waaraan de bestuursrechter reeds heeft getoetst (rov. 6e). Het hof overwoog voorts dat bijzondere omstandigheden die tot een uitzondering op dat beginsel zouden nopen, zijn gesteld noch gebleken. Als zodanig heeft het hof niet aanvaard dat de procespartijen in de bestuursrechtelijke procedure en het onderhavige geding niet dezelfde zijn, te minder nu OZB in beide procedures als eisende partij is opgetreden. Evenmin bracht het feit dat de toetsing door de ABRvS een 'exceptieve' is het hof tot een ander oordeel, terwijl het de stelling dat de burgerlijke rechter eerder dan de ABRvS aanleiding zal zien tot honorering van de bezwaren van OZB, niet aannemelijk gemaakt achtte, waarbij het hof de relevantie van die stelling in het midden liet (rov. 6f). Ten slotte overwoog het hof dat voor het aannemen van een uitzondering ook geen aanleiding kon worden gevonden in de stelling van OZB dat haar vordering tot een ruimere toetsing zou leiden, omdat die ook toekomstige aanwijzingen raakte, nu dat onverlet laat dat de gevraagde toetsing niet een andere zou zijn dan de reeds door de bestuursrechter verrichte en een onverbindendverklaring door de bestuursrechter niet minder effect zou sorteren dan toewijzing van de primaire vordering van OZB (rov. 6g).
3.3.1 Het onderhavige geval wordt hierdoor gekenmerkt dat OZB de onverbindendheid van de ten processe bedoelde, op voormeld Besluit gebaseerde aanwijzingen vastgesteld wil zien met het oog op de betekenis die deze algemeen verbindende voorschriften hebben voor (de rechtmatigheid van) de beschikkingen waarmee aan die aanwijzingen uitvoering is gegeven. Tegen die beschikkingen stond voor OZB een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open. OZB heeft die rechtsgang ook benut en daarin - tevergeefs - tot in hoogste instantie betoogd dat de aanwijzingen onverbindend zijn. Een en ander brengt mee dat OZB niet met vrucht voor de burgerlijke rechter kan aanvoeren dat de aanwijzingen onverbindend zijn, omdat in dit geval het uit een oogpunt van het bieden van aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter niet noodzakelijk is over te gaan tot een herbeoordeling van het door de hoogste bestuursrechter uitgesproken oordeel, en zulks ter voorkoming van tegenstrijdige uitspraken en uit een oogpunt van een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter ook niet wenselijk is.
3.3.2 Aan het vorenstaande doet niet af dat in de bestuursrechtelijke rechtsgang niet de Staat maar het College de wederpartij van OZB was, nu de aanwijzing wie moet worden aangemerkt als de verwerende partij afhankelijk is van de inrichting van het burgerlijke proces, onderscheidenlijk de desbetreffende bestuursrechtelijke procedure.
3.3.3 Aan mogelijke verschillen tussen de wijzen waarop de bestuursrechter en de burgerlijke rechter toetsing van algemeen verbindende voorschriften uitvoeren, komt in dit verband geen betekenis toe: een andere opvatting zou te zeer afbreuk doen aan de belangen die gemoeid zijn met een behoorlijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter.
3.4 Hierop stuiten alle in het principale beroep aangevoerde klachten af.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het principale beroep;
veroordeelt OZB in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 394,38 aan verschotten en € 1.590,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de raadsheren J.B. Fleers, als voorzitter, D.H. Beukenhorst, A.M.J. van Buchem-Spapens, P.C. Kop en E.J. Numann, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 17 december 2004.