ECLI:NL:RBDHA:2018:7374

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 18/1653

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juni 2018 in de zaak tussen

[eiser], te [woonplaats], eiser

(gemachtigde: M.G. Rosenbrand),

het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk, verweerder

(gemachtigden: R.C. de Jong en B.A. Drost).

Procesverloop

Bij besluit van 6 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser onder oplegging van lasten onder dwangsom gelast om diverse illegale (bouw)werken van zijn perceel te verwijderen en verwijderd te houden.

Bij besluit van 31 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 mei 2018.

Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. Bij controles op 27 januari, 13 maart en 3 mei 2017 hebben toezichthouders van verweerder op het perceel van eiser [perceel] nabij nr. [nummer] (kadastraal bekend als [plaats], sectie [sectie], nummer [nummer]) de aanwezigheid van diverse illegale (bouw)werken vastgesteld. Met het primaire besluit heeft verweerder eiser onder oplegging van afzonderlijke dwangsommen per overtreding tot een totaalbedrag van € 65.000,- gelast deze (bouw)werken te verwijderen en verwijderd te houden. De lasten hebben betrekking op een stacaravan, een boothuis met steiger, een schuur, een toegangshek, twee perceelafscheidingen, een haven met boothelling, vlonder en beschoeiing en een verharding bestaande uit tegels en repac. Het primaire besluit is met het bestreden besluit gehandhaafd.

2. Het bestreden besluit berust op het standpunt dat de bouwwerken op het perceel zijn gerealiseerd zonder de benodigde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Voor de haven met boothelling, vlonder en beschoeiing en voor de verharding was volgens verweerder een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, vereist.

3. Ten tijde van het bestreden besluit golden voor het perceel de bestemmingsplannen “Buitengebied” en “Reparatieherziening Buitengebied”. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat de verwijzing naar bestemmingsplan “Plassengebied” in het primaire besluit op een vergissing berust.

4. Op grond van het bestemmingsplan had het perceel ten tijde van het bestreden besluit de bestemming “Natuurgebied” met de subbestemming “Buitendijkse gronden”.

Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften, zijn de gronden met de bestemming “Natuurgebied” ter plaatse van de subbestemming “Buitendijkse gronden” bestemd voor behoud, bescherming en beheer van natuur- en landschapswaarden en van het waterbergend vermogen van buitendijkse gronden.

Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de planvoorschriften, is het in relatie tot de bestemmingen op gebiedsniveau verboden op de desbetreffende gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de in tabel 5 aangegeven werken aan te leggen of werkzaamheden uit te voeren. Tabel 5 noemt onder meer het graven, afdammen, vergroten en herprofileren van sloten of ander oppervlaktewater als vergunningplichtige activiteiten. De aanleg van overige verhardingen is volgens deze tabel verboden op gronden met de bestemming “Natuurgebied”.

Ingevolge artikel 25, tweede lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, is een aanlegvergunning niet vereist voor werken of werkzaamheden die reeds in uitvoering of aanwezig zijn op het tijdstip van het van kracht worden van het plan.

Ingevolge artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling van de betreffende bestemmingsplanvoorschriften te verlenen ten behoeve van hekwerken met een maximale hoogte van 2m, met dien verstande dat er sprake is van een verantwoorde ruimtelijke inpassing en er geen verkeersonveilige situaties kan ontstaan en onder ruimtelijke inpassing met name wordt verstaan dat hierbij rekening wordt gehouden met de in het concrete geval betrokken landschappelijke waarden.

Ingevolge artikel 43, eerste lid, van de planvoorschriften, mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, worden voortgezet.

Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de planvoorschriften, mag een bouwwerk, dat op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van dit plan afwijkt van het plan en dat hetzij op het tijdstip van tervisielegging, hetzij na dit tijdstip, is of wordt gebouwd met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Woningwet, mits de bestaande afwijkingen niet worden vergroot:

a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;

b. geheel worden vernieuwd, indien het bouwwerk door een calamiteit is tenietgegaan, mits de bouwvergunning is aangevraagd binnen 2 jaar nadat het bouwwerk is tenietgegaan.

5. Alvorens de beroepsgronden van eiser te beoordelen, stelt de rechtbank vast dat dit niet de eerste keer is dat verweerder handhavend optreedt tegen de (bouw)werken op het perceel van eiser. Ook bij besluit van 5 juni 2014 heeft verweerder aan eiser lasten onder dwangsom opgelegd. Dat besluit betrof dezelfde (bouw)werken als in deze zaak, met dien verstande dat destijds niet handhavend is opgetreden tegen de aanwezigheid van de verharding. Het besluit van 5 juni 2014 is in bezwaar gehandhaafd bij besluit van 25 november 2015, met uitzondering van de last die betrekking had op de vlonder. Het beroep van eiser tegen laatstgenoemd besluit is door deze rechtbank ongegrond verklaard (uitspraak van 11 augustus 2015, geregistreerd onder zaaknummer SGR 15/39) en het hoger beroep van eiser tegen die uitspraak is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) bij uitspraak van 2 november 2016 ongegrond verklaard (ECLI:NL:RVS:2016:2916).

5.1.

Dat de rechter zich reeds eerder heeft uitgesproken over de rechtmatigheid van het handhavend optreden tegen het grootste deel van de overtredingen die in deze procedure onderwerp van geschil zijn, heeft op zichzelf geen gevolgen voor de omvang van de rechterlijke toetsing in deze zaak (zie de uitspraak van de AbRvS van 13 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7101). De uitspraken van deze rechtbank en van de AbRvS betroffen immers een ander besluit dan het besluit dat in deze procedure door eiser wordt bestreden. Dat neemt niet weg dat de rechtszekerheid met zich brengt dat de rechtbank in deze zaak zoveel mogelijk dient aan te sluiten bij het oordeel van de AbRvS in haar uitspraak van 2 november 2016, voor zover het thans bestreden besluit overeenstemt met het besluit dat heeft geleid tot die uitspraak. De rechtbank zal slechts afwijkend oordelen indien daarvoor een concrete aanleiding bestaat. Die aanleiding kan bijvoorbeeld worden gevonden in een relevante wijziging van de feitelijke omstandigheden of van het recht sinds het moment waarop de AbRvS haar uitspraak deed. Daarnaast dient beoordeeld te worden of eiser in deze procedure andere beroepsgronden heeft aangevoerd dan in de eerdere procedure, zodat de rechter zich daarover niet eerder heeft kunnen uitspreken.

De stacaravan

6. Eiser bestrijdt dat de stacaravan op zijn perceel omgevingsvergunningplichtig is, nu deze niet als bouwwerk kan worden aangemerkt.

Subsidiair stelt hij dat de stacaravan reeds 30 jaar aanwezig is op zijn perceel en dat deze door verweerder altijd is gedoogd. De langdurige aanwezigheid van de stacaravan brengt volgens eiser bovendien mee dat deze onder het bouwovergangsrecht uit het bestemmingsplan valt.

6.1.

Dit betoog slaagt niet. In haar uitspraak van 2 november 2016 heeft de AbRvS geoordeeld dat de stacaravan een omgevingsvergunningplichtig bouwwerk is. Niet gebleken is van feiten of omstandigheden die nu tot een ander oordeel zouden moeten leiden. De stelling van eiser dat stacaravans geen gebouwen zijn leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat de vergunningplicht op grond van de Wabo betrekking heeft op bouwwerken en niet beperkt is tot gebouwen. Dat een stacaravan een bouwwerk is, is niet in geschil.

6.2.

In haar uitspraak van 2 november 2016 heeft de AbRvS verder geoordeeld dat het bouwovergangsrecht uit het bestemmingsplan niet in de weg staat aan handhavend optreden tegen de stacaravan. Hiertoe heeft de AbRvS als volgt overwogen:

“
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:209), verschaft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht geen omgevingsvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Dit betekent dat zelfs wanneer zou worden aangenomen dat de stacaravan op de peildatum van het overgangsrecht op het perceel aanwezig was en tevens dat deze, zoals [eiser] stelt, door een calamiteit verloren zou zijn gegaan, waardoor een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, dit onverlet laat dat dit de stacaravan niet legaliseert en dat een omgevingsvergunning vereist blijft.

Anders dan [eiser] betoogt, legaliseert een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht de stacaravan dus niet. Dit betekent dat het beroep op het overgangsrecht reeds daarom niet kan leiden tot het door [eiser] daarmee beoogde doel. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.”

6.3.

Eiser stelt zich in deze procedure andermaal op het standpunt dat de stacaravan gelegaliseerd zou zijn omdat deze onder het bouwovergangsrecht uit het bestemmingsplan valt. Uit de hierboven weergeven overweging van de AbRvS volgt dat dit standpunt onjuist is. Nu verder vaststaat dat eiser niet beschikt over een omgevingsvergunning voor het bouwen van de stacaravan en niet is gebleken van concreet zicht op legalisering, is sprake van een illegale situatie en was verweerder bevoegd hiertegen handhavend op te treden.

Het boothuis met steiger en de schuur

7. Eiser betoogt dat voor het boothuis met de steiger en de schuur geen omgevingsvergunningen vereist zijn, nu dit bijbehorende bouwwerken zijn die zijn gesitueerd op het achtererfgebied. De schuur is volgens eiser bovendien legaal aanwezig nu deze onder de werking van het bouwovergangsrecht uit het bestemmingsplan valt.

7.1.

Dit betoog slaagt niet. In haar uitspraak van 2 november 2016 heeft de AbRvS geoordeeld dat het boothuis met steiger en de schuur geen bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied zijn. Eiser heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die thans tot een ander oordeel aanleiding geven.

7.2.

Over de schuur heeft de AbRvS, onder verwijzing naar haar overweging zoals hierboven weergegeven onder 6.2, geoordeeld dat het bouwovergangsrecht uit het bestemmingsplan niet afdoet aan de bevoegdheid van verweerder tot het nemen van handhavingsmaatregelen. De rechtbank ziet geen grond om in deze zaak anders te oordelen.

De perceelafscheidingen

8. Eiser betoogt dat de perceelafscheidingen lager dan twee meter en daarmee omgevingsvergunningvrij zijn. Bovendien was verweerder volgens eiser bevoegd om voor de perceelafscheidingen vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 30a, eerste lid, van het bestemmingsplan en is ten onrechte niet gemotiveerd waarom van die mogelijkheid geen gebruik is gemaakt.

8.1.

Uit de uitspraak van de AbRvS van 2 november 2016 volgt dat niet in geschil is dat de perceelafscheidingen een hoogte hebben van meer dan 1 meter. Naar het oordeel van de AbRvS zijn de perceelafscheidingen omgevingsvergunningplichtig, nu zij niet zijn geplaatst op een perceel waarop een gebouw staat waarmee de perceelafscheidingen in functionele relatie staan. Hetgeen eiser heeft aangevoerd geeft geen aanleiding om anders te oordelen dan de AbRvS heeft gedaan in haar uitspraak van 2 november 2016.

8.2.

Verweerder heeft toegelicht waarom geen aanleiding wordt gezien om ten behoeve van de perceelafscheidingen mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan. Volgens verweerder staat afwijking van het bestemmingsplan op gespannen voet met de landschappelijke waarden ter plaatse en voldoen de perceelafscheidingen niet aan de voorwaarde van een verantwoorde ruimtelijke inpassing.
In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is af te wijken van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. De rechtbank ziet – evenals de AbRvS in haar uitspraak van 2 november 2016 – geen grond voor het oordeel dat het standpunt van verweerder om niet van het bestemmingsplan af te wijken, rechtens onhoudbaar is en dat de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Het betoog van eiser dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd is, slaagt niet.

De haven met boothelling, vlonder en beschoeiing

9. Volgens eiser valt de haven met boothelling, vlonder en beschoeiing onder het overgangsrecht uit het bestemmingsplan. Bovendien is voor dit werk een vergunning verleend door het Hoogheemraadschap van Rijnland. Nu verweerder tegen die vergunning geen bezwaar heeft gemaakt, stelt eiser dat bij hem de gerechtvaardigde verwachting is ontstaan dat van handhavend optreden zou worden afgezien. Verder betoogt eiser dat hij geen gevolg kan geven aan de last die verweerder heeft opgelegd, nu het Hoogheemraadschap van Rijnland hem heeft laten weten dat geen medewerking wordt verleend aan het dempen van de haven.

9.1.

Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat de last onder dwangsom voor de haven met boothelling, vlonder en beschoeiing is opgelegd omdat dit werk is gerealiseerd zonder de vereiste vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Ten aanzien van de haven heeft verweerder zodoende een andere grondslag voor handhaving gekozen dan in het besluit dat heeft geleid tot de uitspraak van de AbRvS van 2 november 2016. In dat eerdere besluit werd voor de haven immers een last onder dwangsom opgelegd omdat eiser niet beschikte over een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan. Over deze nieuw gekozen grondslag voor het handhavingsbesluit heeft de AbRvS zich dan ook niet uitgesproken in haar uitspraak van 2 november 2016.

9.2.

Zoals weergegeven onder 4 geldt op het perceel van eiser een vergunningplicht voor diverse nader omschreven aanlegactiviteiten, waaronder het graven, afdammen, vergroten en herprofileren van sloten of ander oppervlaktewater en de aanleg van verhardingen. Naar het oordeel van de rechtbank behoort de aanleg van de haven met boothelling, vlonder en beschoeiing tot deze activiteiten. Dat betekent dat als uitgangspunt geldt dat eiser de haven niet mocht realiseren zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Een uitzondering op deze vergunningplicht geldt voor werken die ten tijde van het van kracht worden van het bestemmingsplan reeds in uitvoering of aanwezig waren. Zoals de AbRvS heeft overwogen in haar uitspraak van 2 november 2016, doet die situatie zich echter in dit geval niet voor. De AbRvS heeft op basis van luchtfoto’s die verweerder destijds heeft overgelegd, vastgesteld dat de haven eerst in 2013 – en daarmee na de laatste bestemmingsplanherziening in 2009 – is aangelegd. In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om thans tot een andere vaststelling te komen.

Aanvullend op hetgeen de AbRvS destijds heeft overwogen, stelt de rechtbank vast dat eiser eerst op 26 februari 2013 bij het Hoogheemraadschap van Rijnland heeft verzocht om een vergunning voor het graven van de haven en het aanbrengen van de beschoeiing. Ook die omstandigheid duidt erop dat de haven niet eerder dan in 2013 in haar huidige vorm is gerealiseerd.

9.3.

Bij gebrek aan de vereiste omgevingsvergunning voor het aanleggen van de haven met boothelling, vlonder en beschoeiing, was verweerder bevoegd hiertegen handhavend op te treden. De watervergunning van het Hoogheemraadschap van Rijnland doet hieraan niet af. Deze watervergunning betreft de waterstaatkundige belangen die tot de verantwoordelijkheid van het Hoogheemraadschap behoren en kan niet gelijkgesteld worden met de omgevingsvergunning die op grond van het bestemmingsplan vereist is voor het aanleggen van de haven. Aan het feit dat verweerder tegen de watervergunning geen bezwaar gemaakt heeft, kon eiser dan ook niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat van handhavend optreden zou worden afgezien.

9.4.

De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat hij niet kan voldoen aan de opgelegde last nu voor het dempen van de haven een watervergunning van het Hoogheemraadschap van Rijnland is vereist. Ter zitting heeft eiser bevestigd dat hij de benodigde vergunning nog niet bij het Hoogheemraadschap heeft aangevraagd. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat reeds op voorhand vaststaat dat de vereiste watervergunning ondanks een daartoe ingediende toereikende aanvraag niet zal worden verleend. Mocht het Hoogheemraadschap van Rijnland de watervergunning weigeren, dan kan eiser verweerder verzoeken de last op te heffen wegens onmogelijkheid om hieraan te voldoen als bedoeld in artikel 5:34, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Besluit verweerder daartoe over te gaan, dan kan hij de last onder dwangsom ten aanzien van de haven met terugwerkende kracht opheffen (zie de uitspraak van de AbRvS van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1247).

De verharding

10. Tegen het aanbrengen van de verharding van tegels en repac heeft verweerder nog niet eerder handhavend opgetreden. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat tegen deze verharding handhavend is opgetreden wegens het ontbreken van de vereiste omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo.

11. Eiser bestrijdt dat voor de verharding een omgevingsvergunning vereist is. Hij meent dat de verharding onder het overgangsrecht uit het bestemmingsplan valt.

11.1.

Dit betoog slaagt niet. Uit artikel 25, eerste lid, van de planvoorschriften en de bijbehorende tabel, volgt dat de aanleg van verhardingen op het perceel van eiser vergunningplichtig is. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de verharding reeds in uitvoering of aanwezig was toen het bestemmingsplan van kracht werd. Hij heeft geen bewijsmiddelen overgelegd waaruit blijkt dat de verharding toen al aanwezig was en ter zitting heeft hij bevestigd dat hij over dergelijke bewijsmiddelen ook niet beschikt. Verweerder heeft daarentegen aan de hand van diverse luchtfoto’s inzichtelijk gemaakt dat de verharding in haar huidige vorm eerst in 2013 of 2014 is gerealiseerd. Dat betekent dat de verharding pas ruimschoots na het van kracht worden van het bestemmingsplan is aangebracht. De uitzondering op de vergunningplicht zoals geformuleerd in artikel 25, tweede lid, van de planvoorschriften, doet zich in dit geval daarom niet voor.

Verbod van willekeur en gelijkheidsbeginsel

12. Eiser betoogt dat handhavend optreden in dit geval in strijd is met het verbod van willekeur en met het gelijkheidsbeginsel. Hij stelt dat in de directe nabijheid van zijn perceel sprake is van soortgelijke overtredingen en dat verweerder – ondanks meerdere verzoeken hiertoe van eiser – weigert hiertegen handhavend op te treden.

12.1.

Ook dit betoog van eiser behelst een herhaling van de argumenten die hij naar voren heeft gebracht in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de AbRvS van 2 november 2016. De AbRvS heeft dit betoog van eiser verworpen en de rechtbank ziet geen reden om thans tot een ander oordeel te komen. Daarbij overweegt de rechtbank dat verweerder ter zitting nader heeft toegelicht dat bij handhavend optreden prioriteit wordt gegeven aan percelen waarop zich meerdere overtredingen voordoen. Het perceel van eiser behoort daartoe. Zoals de AbRvS heeft overwogen in haar uitspraak van 2 november 2016, leidt dit beleid van verweerder niet tot willekeur en rechtsongelijkheid. Dat verweerder daadwerkelijk optreedt indien op een perceel [perceel] sprake is van meerdere overtredingen, blijkt bovendien uit de omstandigheid dat de AbRvS inmiddels in meerdere van dergelijke zaken uitspraak heeft gedaan (zie AbRvS 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1423, AbRvS 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2422 en AbRvS 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2300).

Conclusie

13. Het beroep is ongegrond.

14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van F.J. Leegstraten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2018.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.