ECLI:NL:RBDHA:2017:5174

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

Vonnis van 17 mei 2017

in de, op de rol gevoegde, zaken met zaak-/rolnummer C/09/497022 / HA ZA 15-1094 (eiseressen 1 tot en met 6) en C/09/508176 / HA ZA 16-361 (eiseres 7) van:

1.GEMEENTE DEN HAAG,

zetelend te Den Haag,

2.
GEMEENTE ASSEN,

zetelend te Assen,

3.
GEMEENTE ’S-HERTOGENBOSCH,

zetelend te ‘s-Hertogenbosch,

4.
GEMEENTE LANDGRAAF,

zetelend te Landgraaf,

5.
GEMEENTE NIJMEGEN,

zetelend te Nijmegen,

6.
GEMEENTE UTRECHT,

zetelend te Utrecht,

7.
GEMEENTE WEERT,

zetelend te Weert.

eiseressen,

advocaten: mr. T. Barkhuysen en mr. M. Claessens te Amsterdam,

TEGEN

DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID),

zetelend te Den Haag,

gedaagde,

advocaten: mr. S. van Heukelom-Verhage, mr. J. Bootsma en mr. D.R. Stolwijk te Den Haag.

Eiseressen zullen hierna tezamen als ‘de zeven gemeenten’ worden aangeduid en gedaagde als ‘de Staat’.

1.De procedures

1.1.

Het verloop van de procedure in de zaak met nummer C/09/497022 / HA-ZA

15-1094 blijkt uit:

- de dagvaarding van de gemeenten Den Haag, Assen, ’s-Hertogenbosch, Landgraaf, Nijmegen en Utrecht van 16 september 2015 met producties;

- de conclusie van antwoord van de Staat van 23 december 2015 met producties;

- de conclusie van repliek, tevens akte verandering van eis, van genoemde gemeenten van 4 mei 2016, met producties;

- de conclusie van dupliek, tevens akte uitlating wijziging eis, van de Staat van 27 juli 2016 met producties;

- het proces-verbaal van de op 3 april 2017 gehouden comparitie van partijen, alsmede de daarin genoemde stukken;

- de brief van 1 mei 2017 van de zijde van de zeven gemeenten met opmerkingen over de inhoud van het zojuist genoemde proces-verbaal.

1.2.

Het verloop van de procedure in de zaak met nummer C/09/508176 / HA ZA 16-361 blijkt uit:

- de dagvaarding van de gemeente Weert van 22 maart 2016 met producties;

- de conclusie van antwoord van de Staat van 11 mei 2016 met producties;

- de conclusie van repliek, tevens akte verandering van eis, van genoemde gemeente van 22 juni 2016, met producties;

- de conclusie van dupliek tevens akte uitlating wijziging eis van de Staat van 3 augustus 2016 met producties;

- het proces-verbaal van de op 3 april 2017 gehouden comparitie van partijen, alsmede de daarin genoemde stukken;

- de brief van 1 mei 2017 van de zijde van de zeven gemeenten met opmerkingen over de inhoud van het zojuist genoemde proces-verbaal.

1.3.

Ter zitting van 3 april 2017 is het vonnis in beide zaken bepaald op heden.

2.De feiten in de gevoegde zaken

2.1.

De Staat heeft onder meer ingevolge artikel 20 lid 1 Grondwet (Gw) tot taak het verlenen van bijstand aan burgers die daarvoor op grond van de geldende regelgeving in aanmerking komen. De Staat en de gemeenten voeren die taak in medebewind uit (
Kamerstukken II2002/03, nr. 3, p 36 (MvT Wet werk en bijstand). In het geval een burger voor bijstand in aanmerking komt, is het college van burgemeester en wethouders van een gemeente verplicht daarvoor zorg te dragen (art. 7 lid 1 sub b Participatiewet (Pw)).

2.2.

Al bij de invoering van de Wet werk en bijstand (WWB) in 2004 is afgestapt van het tot dan toe gehanteerde zogenaamde declaratiemodel, waarbij gemeenten de door hen gemaakte bijstandskosten achteraf van de Staat vergoed kregen. De wetgever vond het gewenst dat gemeenten een prikkel hadden om de bijstandsuitgaven te beheersen. Gemeenten werd daarom voor dit doel elk een eigen budget toegekend. Tevens konden zij in aanmerking komen voor een incidentele aanvullende uitkering en voor een meerjarige aanvullende aanvulling.

2.3.

In 2015 is de Participatiewet in werking getreden (Stb. 2014, 270), ter vervanging van de WWB. Uitgangspunt van deze wet is dat de gemeenten financieel en beleidsmatig verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de Pw. Per 2015 is het tot dan toe gehanteerde budgetsysteem gewijzigd. Kort samengevat houdt de gewijzigde verdeelsystematiek, die de zeven gemeenten in dit geding bestrijden, het volgende in.

2.4.

Ingevolge artikel 69 Pw wordt jaarlijks bij wet een macrobudget vastgesteld, dat beschikbaar is voor uitkering. Daarbij is uitgangspunt dat het macrobudget voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten voor het toekennen van algemene bijstand, loonkostensubsidies of uitkeringen. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels voor de verdeling van dit macrobudget onder de gemeenten gesteld (artikel 69 lid 3 Pw).

2.5.

Het macrobudget wordt via een objectief verdeelmodel over de gemeenten verdeeld. Dit verdeelmodel tracht via een rekenmodel de kans dat aanspraak gemaakt wordt op bijstandverlening te voorspellen. In 2015 en 2016 is daartoe gewerkt met enquête- gegevens. Vanaf 2017 wordt gewerkt met integrale gegevensbestanden van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Artikel 6 Besluit Participatiewet (Besluit Pw), een algemene maatregel van bestuur, vormt de grondslag voor dit objectieve verdeelmodel, zoals opgenomen in de bijlage bij het Besluit Pw, welk model verder is uitgewerkt in de Regeling Participatiewet, IAOW en IAOZ (Regeling Pw). Er worden verschillende budgetgrondslagen gehanteerd voor kleinere, middelgrote en voor grote gemeenten. Bij wijzigingen van het Besluit Pw, ingaande 2016 en 2017, is het verdeelmodel telkens op punten aangepast.

2.6.

Indien de aan de gemeente op grond van artikel 69 Pw verstrekte uitkering onvoldoende dekking biedt voor de netto-lasten van het toekennen van algemene bijstand, loonkostensubsidies of uitkeringen, kan de minister op verzoek van een gemeente aan die gemeente een vangnetuitkering verlenen (artikel 74 lid 6 Pw). Daartoe moet de procedure volgens artikel 10a Besluit Pw worden gevolgd en moet zijn voldaan aan de in artikel 10 van het Besluit Pw gestelde voorwaarden, waaronder een eigen risico-drempel. Deze “ vangnetregeling” kende tot en met 2014 een eigen risico van 10%. Dit eigen risico is voor 2015 en 2016 aangepast en verlaagd naar 5%, waarbij tekorten tussen 5 en 10% voor de helft worden vergoed en boven 10% volledig. Naar verwachting zal de vangnetregeling voor 2017 wederom worden aangepast.

2.7.

De jaarlijks op de voet van art. 69 Pw door de minister genomen budgetbesluiten zijn besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarvan voor de betreffende gemeente ingevolge het bepaalde in de Awb telkens bezwaar en beroep openstaat (zie bijvoorbeeld rechtbank Den Haag 19 april 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:4232 over het besluit van 26 september 2014 waarbij aan de gemeente Den Haag voor de gebundelde uitkering voor het kalenderjaar 2015 een voorlopig budget is toegekend). Ook beslissingen van de minister op een verzoek om een vangnetuitkering zijn besluiten in de zin van de Awb, waarvan voor de betreffende gemeente ingevolge het bepaalde in de Awb telkens bezwaar en beroep openstaat.

2.8.

De zeven gemeenten hebben verschillende bestuursrechtelijke procedures aangespannen tegen de hen toegekende budgetten. Er zijn inmiddels verschillende rechtszaken (van de gemeenten Den Haag, Utrecht en ’s-Hertogenbosch, over budgetbeschikkingen inzake het jaar 2015) bij de Centrale Raad van Beroep (Centrale Raad) aanhangig gemaakt. Op 21 maart 2017 heeft de Centrale Raad daarin een tweede zitting gehouden.

3.Het geschil

3.1.

De zeven gemeenten vorderen – na wijziging van eis – :

Primair:

i. een verklaring voor recht, inhoudende dat

a. het nieuwe verdeelmodel, dat in de artikelen 2, 5, 6, 8a, en de Bijlage behorende bij artikel 6 van het Besluit Pw is opgenomen, en/of de regeling inzake de aanvullende uitkering zoals neergelegd in artikel 10 lid 1 sub c en leden 2 en 3 Besluit Pw, voor zover die uitgaat van een eigen risico, in strijd is/zijn met het recht zoals genoemd in het lichaam van de dagvaarding;

b. de Staat onrechtmatig handelt jegens de gemeenten door zijn uitkering(en) aan

de gemeenten als bedoeld in artikel 69 Pw, te baseren op voornoemd nieuw verdeelmodel en/of door in de regeling inzake de aanvullende uitkering een eigen risico te hanteren;

c. de Staat aansprakelijk is voor alle schade die de gemeenten hebben geleden en nog

zullen lijden als gevolg van voornoemd verdeelmodel;

en:

ii. veroordeling van de Staat tot betaling van de kosten van deze procedure, nader op te maken bij staat.

Subsidiair:

een verklaring voor recht, inhoudende dat

a. het nieuwe verdeelmodel, dat in de artikelen 2, 5, 6, 8a, en de Bijlage behorende bij artikel 6 van het Besluit Pw is opgenomen, en/of de regeling inzake de aanvullende uitkering zoals neergelegd in artikel 10 lid 1 sub c en leden 2 en 3 van het Besluit Pw, voor zover die uitgaat van een eigen risico van meer dan 2,5%, in strijd is/zijn met het recht zoals genoemd in het lichaam van de dagvaarding;

b. de Staat onrechtmatig handelt jegens de gemeenten door zijn uitkering(en) aan de gemeenten als bedoeld in artikel 69 Pw, te baseren op voornoemd nieuw verdeelmodel en/of door in de regeling inzake de aanvullende uitkering een hoger eigen risico dan 2,5% te hanteren;

c. de Staat aansprakelijk is voor alle schade die de gemeenten hebben heeft geleden en nog zullen lijden als gevolg van voornoemd verdeelmodel;

en:

ii. veroordeling van de Staat tot betaling van de kosten van deze procedure, nader op te maken bij staat.

(Nog) meer subsidiair:

een verklaring voor recht, inhoudende dat

a. de regeling inzake de aanvullende uitkering zoals neergelegd in artikel 10 lid 1 sub c en leden 2 en 3 van het Besluit Pw, voor zover die uitgaat van een eigen risico (en van nog meer subsidiair: een eigen risico van meer dan 2,5%), in strijd is met het recht zoals genoemd in het lichaam van deze dagvaarding;

b. de Staat onrechtmatig handelt jegens de gemeenten, zolang de Staat in de regeling inzake de aanvullende uitkering een eigen risico (en van nog meer subsidiair: een eigen risico van meer dan 2,5%) voor de gemeenten hanteert; en

c. de Staat aansprakelijk is voor alle schade die de gemeenten hebben geleden en nog

zullen lijden als gevolg van voornoemd eigen risico in het kader van de

vangnetregeling;

en:

ii. veroordeling van de Staat tot betaling van de kosten van deze procedure, nader op te maken bij staat.

Uiterst subsidiair:

i. Een zodanige beslissing als de rechtbank juist acht; en:

ii. veroordeling van de Staat tot betaling van de kosten van deze procedure, nader op te maken bij staat.

3.2.

De zeven gemeenten ageren tegen de in 3.1. genoemde regelgeving en zij zijn het oneens met de op die grondslag aan hen over de jaren 2015 en verder toegekende budgetten. Ze stellen dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt omdat die budgetten vergaand ontoereikend zijn om de hen in medebewind opgedragen bijstandstaak te kunnen uitvoeren. Dit heeft tot gevolg dat de zeven gemeenten middelen die oorspronkelijk bestemd waren voor andere doeleinden, zoals bijvoorbeeld onderwijs of groenvoorziening, nu voor de uitvoering van de Participatiewet moeten aanwenden. Het is gemeenten immers, ingevolge artikel 132 lid 6 Gw, niet toegestaan voor de bijstandstaak anderszins inkomsten te genereren. De Staat dient hun een kostendekkend budget aan te bieden, op grond van het bepaalde in artikel 108 lid 3 Gemeentewet (waarin - voor zover van belang - is bepaald dat de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid - zijnde de regeling en bestuur door de gemeente gevorderd bij of krachtens een andere dan de Gemeentewet - ter verzekering van de uitvoering daarvan, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan hen worden vergoed), en van artikel 9 lid 2 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie (waarin is bepaald dat de financiële middelen van de lokale autoriteiten evenredig dienen te zijn aan de bevoegdheden zoals die zijn vastgelegd in de Grondwet of de wet), aldus de zeven gemeenten. Ten slotte stellen de zeven gemeenten dat het verdeelmodel en de vangnetregeling in strijd zijn met algemene rechtsbeginselen, en meer specifiek met het evenredigheids- en proportionaliteitsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.

3.3.

De Staat voert gemotiveerd verweer. Hij betoogt primair dat de zeven gemeenten in hun vorderingen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, dan wel dat hun vorderingen moeten worden afgewezen, omdat bij de bestuursrechter een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat, die aan de beoordeling van deze zaak door de burgerlijke rechter in de weg staat
.Voorts betoogt hij dat het bestreden verdeelmodel en de vangnetregeling niet in strijd zijn met artikel 108 Gemeentewet, dat aan artikel 9 lid 2 van het Europees Handvest geen directe werking toekomt en dat van strijd met laatstgenoemd artikel ook overigens geen sprake is, en dat geen sprake is van strijd met de door de zeven gemeenten aangehaalde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Tot slot betoogt de Staat dat de bestreden wetgeving uitdrukkelijk beoogt gemeenten te ‘prikkelen’ kostenbeperkende maatregelen te nemen, hetgeen door een kostendekkend budget ondergraven zou worden, en ziet de Staat, mede gezien de (mogelijkheid van) vangnetuitkeringen, niet in dat sprake is van ernstige tekorten, zoals de zeven gemeenten betogen.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, ingegaan.

4.De beoordeling (in de gevoegde zaken)

4.1.

Partijen strijden in deze zaak over de vraag of het nieuwe verdeelmodel, zoals opgenomen in het Besluit Pw en de daarmee samenhangende vangnetregeling, onrechtmatig zijn jegens de gemeenten, doordat op grond daarvan en volgens de daarin opgenomen systematiek, aan de gemeenten voor de uitvoering van de in medebewind opgedragen bijstandstaak vergaand ontoereikende budgetten worden toegekend, terwijl een kostendekkend budget moet worden geboden.

4.2.

Niet ter discussie staat dat de burgerlijke rechter ingevolge artikel 112 Gw bevoegd is over dit geschil te oordelen, nu de zeven gemeenten aan hun vorderingen ten grondslag hebben gelegd dat de Staat onrechtmatig jegens hen handelt, zoals bedoeld in artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek. Wel strijden partijen over de vraag of de zeven gemeenten in hun vorderingen kunnen worden ontvangen. Hieromtrent overweegt de rechtbank als volgt.

4.3.

De Hoge Raad heeft in zijn recente arrest van 3 juni 2016 (ECLI:NL:HR:2016:1049, SCAU/universiteiten), over de taakverdeling van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter, conform vaste jurisprudentie, het volgende overwogen:

“4.1.5 Naar volgt uit de hiervoor (…) vermelde regeling, is het CBHO een bij wet ingestelde onafhankelijke bestuursrechter die beslist in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Het hof heeft dan ook terecht geoordeeld dat de burgerlijke rechter degene die bij hem opkomt tegen een beslissing als bedoeld in art. 7.66 lid 1 WHW, in beginsel niet-ontvankelijk dient te verklaren (vgl. o.m. HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992/687 (Changoe/Staat)).

Tot de beslissingen bedoeld in art. 7.66 lid 1 WHW behoort mede die op bezwaar met betrekking tot (de mededeling van) het door de betrokken student verschuldigde instellingscollegegeld. Studenten kunnen derhalve tegen de hoogte van dat collegegeld opkomen bij het CBHO en zijn terzake dan ook niet-ontvankelijk in een vordering bij de burgerlijke rechter. (…)

4.2.1

Onderdeel 2 voert aan dat het hof heeft miskend dat studenten de vaststelling van de hoogte van het instellingscollegegeld niet naar behoren aan de orde kunnen stellen bij het CBHO. Volgens het onderdeel toetst het CBHO die vaststelling niet, althans niet naar behoren. Meer subsidiair voert het onderdeel aan dat die toetsing in elk geval niet mogelijk is ten aanzien van bijzondere instellingen.

4.2.2

Zoals hiervoor (…) is overwogen, is hoofdstuk 8 Awb in beginsel van overeenkomstige toepassing op de procedure bij het CBHO (art. 7.66 lid 2 WHW). Op grond van art. 8:3 lid 1, aanhef en onder a, Awb staat geen beroep open tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. De vaststelling van het instellingscollegegeld door de Universiteiten houdt een dergelijk algemeen verbindend voorschrift in en is dus als zodanig niet voor bezwaar en beroep vatbaar op grond van titel 7.4 WHW, zoals ook de rechtspraak van het CBHO luidt (zie onder meer CBHO 22 juli 2011, nr. 2011/45, www.cbho.nl).

De bestuursrechter heeft echter de mogelijkheid om algemeen verbindende voorschriften te toetsen aan regels van hogere orde en algemene rechtsbeginselen indien deze algemeen verbindende voorschriften ten grondslag zijn gelegd aan een besluit waarvan bij hem beroep openstaat (de zogeheten exceptieve toetsing). Het middel bestrijdt terecht niet dat deze mogelijkheid meebrengt dat de belanghebbende in de bestuursrechtelijke rechtsgang voldoende rechtsbescherming geniet in een geval zoals hier aan de orde, waarin het betrokken voorschrift eerst tot toepassing komt door een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is en de belanghebbende derhalve de werking van dat voorschrift uitsluitend ondervindt langs de weg van een daarop gebaseerd besluit (vgl. HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First), rov. 3.3.3). Op dit punt bestaat een verschil met het geval dat de belanghebbende de werking van het betrokken voorschrift rechtstreeks ondervindt. In dat geval is de belanghebbende in een vordering bij de burgerlijk rechter die erop gericht is een oordeel over de verbindendheid of de rechtmatigheid van het voorschrift te verkrijgen, in beginsel wel ontvankelijk, ook indien de mogelijkheid bestaat om terzake een beslissing van de bestuursrechter te verkrijgen door een voor beroep vatbaar besluit uit te lokken (vgl. HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 (Leenders/Ubbergen), waarin dit geval aan de orde was).

4.2.3

Zoals blijkt uit de rechtspraak van het CBHO die wordt aangehaald onder 2.17 (vanaf de tweede zin) en 2.18 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, vindt exceptieve toetsing ook door het CBHO plaats. Er bestaat, zoals het oordeel van het hof in rov. 2.13 inhoudt en anders dan SCAU betoogt, geen of onvoldoende grond voor het oordeel dat dit in het verleden — voor zover voor dit geschil van belang — anders is geweest. (…)

4.2.5

Ook onderdeel 2 is derhalve ongegrond.”

4.4.

In dit geval staat vast dat zowel van de jaarlijkse budgetbesluiten als van besluiten op een verzoek om uitkering onder de vangnetregeling bezwaar en beroep bij de bestuursrechter open staat. Ingevolge art. 8:3 lid 1 aanhef en onder a Awb staat echter geen beroep open tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Het door de zeven gemeenten in dit geding bestreden Besluit Participatiewet is zo’n algemeen verbindend voorschrift en is dus ingevolge genoemd artikel niet voor bezwaar en beroep vatbaar. De bestuursrechter heeft echter wel de mogelijkheid om algemeen verbindende voorschriften te toetsen aan regels van hogere orde en algemene rechtsbeginselen, indien deze algemeen verbindende voorschriften ten grondslag zijn gelegd aan een besluit waarvan bij hem beroep openstaat (de zogeheten exceptieve toetsing). In dit geval kunnen de zeven gemeenten hen betreffende besluiten aan de bestuursrechter voorleggen, en hebben zij dat voor wat betreft het (definitieve) budgetbesluit over 2015 ook al gedaan. Over die band kunnen de zeven gemeenten de onderliggende regelgeving telkens ter toetsing aan de bestuursrechter voorleggen, welke toetsing zij nu van de burgerlijke rechter verlangen. De hoogte van de schade waaromtrent in dit geding een verklaring voor recht wordt gevorderd, komt, naar de zeven gemeenten aanvankelijk betoogden, overeen met het door hen gestelde budgettekort. Aan de (ter zitting nieuw geponeerde) stelling van de zeven gemeenten, dat zij als gevolg van het uitblijven van adequate aanpassingen van het verdeelmodel, andere schade lijden die zich los van de beschikkingen voordoet, gaat de rechtbank, nu deze schade niet (voldoende) is toegelicht, voorbij.

4.5.

De zeven gemeenten wijzen er verder op dat de burgerlijke rechter de werking van het objectieve verdeelmodel en de daarmee samenhangende vangnetregeling
in samenhangkan beoordelen. De bestuursrechter kan dat volgens hen niet, omdat op grond van de genoemde regelgeving verschillende besluiten worden genomen, welke besluiten afzonderlijk aan de bestuursrechter moeten worden voorgelegd. Bovendien pleegt de bestuursrechter een besluit heel anders (veel terughoudender) te toetsen dan de burgerlijke rechter. Daarom is geen sprake van een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang, dan wel moet de uitspraak van de Centrale Raad worden afgewacht om na te gaan of er voor de burgerlijke rechter nog te beoordelen gronden resteren, waaraan de Centrale Raad voorbij is gegaan. Om deze redenen moeten de zeven gemeenten toch ontvankelijk worden verklaard in hun vorderingen, dan wel moet de uitspraak van de Centrale Raad worden afgewacht. De Staat heeft dit betoog bestreden.

4.6.

Hieromtrent geldt dat de verschillende besluiten (budgetbesluit en een eventueel besluit onder de vangnetregeling) inderdaad afzonderlijk aan de bestuursrechter moeten worden voorgelegd. In de betreffende bestuursrechtelijke procedures kunnen de zeven gemeenten evenwel al hun bezwaren naar voren brengen, inclusief het bezwaar dat juist de samenhang tussen het objectieve verdeelmodel en de vangnetregeling onevenredig bezwarend voor hen uitwerkt. Meer specifiek kan aan de bestuursrechter de vraag worden voorgelegd in hoeverre het verdeelmodel voldoet aan het evenredigheidsbeginsel, juist in het licht van en mede in aanmerking genomen de volgens de gemeenten ontoereikende vangnetregeling. Het is aan de bestuursrechter om die bezwaren in de betreffende procedures op hun juridische merites te beoordelen.

4.7.

Er zijn geen aanknopingspunten voor de veronderstelling dat de beoordeling door de bestuursrechter onvoldoende rechtsbescherming zal bieden. Evenmin kan worden geoordeeld dat de exceptieve toetsing door de bestuursrechter aan de rechtsregels van hogere orde (zoals verdragen) en algemene rechtsbeginselen van algemeen verbindende voorschriften, die ten grondslag zijn gelegd aan de besluiten, juridisch inhoudelijk anders (veel terughoudender) van aard is, dan de wijze waarop de burgerlijke rechter aan diezelfde rechtsregels en beginselen toetst. Nog daargelaten dat de omstandigheid dat de bestuursrechtelijke procedure anders is ingericht dan de civiele procedure en/of dat de bestuursrechter anders zou toetsen dan de civiele rechter dat zou doen, nog niet de conclusie rechtvaardig(t)(en) dat geen sprake is van voldoende (effectieve) rechtsbescherming, waardoor niet langer aan de eisen van artikel 6 EVRM is voldaan (vgl. recent Hoge Raad 27 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:58, (alcoholslot), waarin eerdere jurisprudentie is gehandhaafd, o.m.: HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992, 687 (Changoe/Staat), HR 17 oktober 2008, (Togolese asielzoekster) en HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (Universiteiten/SCAU), r.o. 4.1.5). Immers, alleen in dat geval is voor de burgerlijke rechter nog een taak weggelegd.

4.8.

Aldus staat er (nog) een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter open, dan wel heeft die opengestaan of zal die nog open komen te staan, hetgeen in beginsel aan de beoordeling van de ingestelde vorderingen door de burgerlijke rechter in de weg staat.

4.9.

Het beroep van de zeven gemeenten op Hoge Raad 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165, m.nt. M.W. Scheltema (Leenders/Ubbergen) gaat niet op. Immers, anders dan Leenders, ontvangen de zeven gemeenten jaarlijks automatisch van de Staat een budgetbesluit. Zij kunnen telkens opnieuw bepalen of zij het daarmee eens zijn, dan wel dat zij daarvan bezwaar en beroep wensen in te stellen en/of dat zij een verzoek onder de vangnetregeling willen doen. Zij hoeven dus, anders dan Leenders, niet een vergunningaanvraag te doen met het uitsluitende doel om toetsing van de onderliggende regelgeving mogelijk te maken of eerst een overtreding te begaan of de kwestie op bestuursdwang of strafvervolging te laten aankomen om een entree bij de bestuursrechter te forceren.

4.10.

De zeven gemeenten betogen nog dat het onevenredig bezwarend is om jaarlijks opnieuw bestuursrechtelijke procedures te moeten starten tegen verschillende, op zichzelf staande beschikkingen. Zij stellen in dat verband dat het hierdoor niet mogelijk is een adequate begroting vast te stellen ten behoeve van de opgelegde bijstandstaak. De schade loopt jaarlijks op tot in de miljoenen en de financieringskwestie houdt bovendien verband met het kunnen aanbieden van bijstand aan de meest kwetsbare burgers van de samenleving. Met een civiele procedure kan, anders dan met het aanwenden van bestuursrechtelijke rechtsmiddelen, een rechterlijk oordeel met betrekking tot het verdeelmodel worden verkregen dat verder reikt dan louter het beschikbaar gestelde budget ten behoeve van een specifiek jaar, aldus de zeven gemeenten.

4.11.

Ook dit betoog wordt verworpen. Immers, zou dit begrotingsargument tot ontvankelijkheid leiden, dan zou dit in elke budgetkwestie kunnen worden gebezigd. Hierdoor zou in dergelijke zaken steeds de bestuursrechter èn de burgerlijke rechter kunnen worden aangezocht, met alle risico op tegenstrijdige beslissingen van dien. De taakverdeling van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter zou daarmee op onaanvaardbare wijze worden doorkruist.

4.12.

Overigens moet er redelijkerwijs van worden uitgegaan dat, in het geval de Centrale Raad oordeelt dat het verdeelmodel (2015) strijdig is met hogere regels, dan wel met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit oordeel in volgende bestuursrechtelijke procedures tot uitgangspunt zal worden genomen, dat de Staat dit oordeel zal respecteren en de regelgeving (op de onrechtmatig geachte onderdelen) zal aanpassen. Bovendien is het verdeelmodel in 2016 en in 2017 gewijzigd en is ook de vangnetregeling aangepast; aldus ontstaan volgens de zeven gemeenten minder zogenaamde ‘verdeelstoornissen’. Ook daarom is het niet onevenredig bezwarend van de gemeenten te verlangen de over 2016 en 2017 genomen besluiten apart aan de bestuursrechter voor te leggen.

4.13.

De zeven gemeenten hebben tot slot aangevoerd dat de onderhavige vorderingen betrekking hebben op ‘indirect werkende regelgeving’ en dat nadere besluitvorming nodig is voor het intreden van de rechtsgevolgen van het bestreden verdeelmodel. Juist de omstandigheid dat nadere besluitvorming nodig is, waarvan bezwaar en beroep openstaat, maakt dat zij zich voor hun rechtsbescherming tot de bestuursrechter kunnen en moeten wenden. Ook dit argument treft geen doel.

4.14.

Tot slot volgt met name uit de omstandigheid dat de zeven gemeenten bepleiten dat de rechtbank moet afwachten of de Centrale Raad (in voldoende mate) op al hun juridische argumenten ingaat, dat zij de burgerlijke rechter in wezen niet als ‘restrechter’ maar als ‘herkansingsrechter’ benaderen. De voormelde jurisprudentie van de Hoge Raad staat hieraan in de weg.

4.15.

De zeven gemeenten kunnen dus niet in hun vorderingen worden ontvangen. Voor de burgerlijke rechter is geen taak weggelegd.

4.16.

Al het overigens aangevoerde, waaronder de gestelde bijzondere positie van de gemeente Weert (die geen bezwaar heeft gemaakt tegen de toekenning van het voorlopig budget 2015), kan verder onbesproken blijven.

Proceskosten

4.17.

De zeven gemeenten zullen, als de in het ongelijk gestelde partijen, in de kosten van de procedures worden veroordeeld. De Staat heeft in de door de gemeente Weert tegen hem aangespannen zaak (met nummer 16-361) een vrijwel gelijkluidend verweer kunnen voeren als in de eerder door de overige zes gemeenten aangespannen zaak (met nummer 15-1094). Hierin ziet de rechtbank aanleiding de in de zaak van de gemeente Weert aan de Staat te vergoeden advocaatkosten te matigen tot de helft. De kosten aan de zijde van de Staat worden aldus tot op heden begroot op:

15-1094 16-361

- griffierecht € 3.846 € 3.903

- salaris adv. (3,5 punten x tarief VIII à € 3.211) € 11.238,50 -

- salaris adv. (3,5 punten x tarief VIII à € 3.211 : 2) - € 5.619,25

- totaal € 15.084,50 € 9.522,25

4.18.

Op vordering van de Staat zullen de proceskostenveroordelingen worden vermeerderd met de wettelijke rente en voorts uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard, een en ander zoals in het dictum van het vonnis vermeld. De proceskostenveroordelingen leveren ook voor de nakosten een executoriale titel op (vergelijk HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116), zodat deze kosten niet apart in het dictum zullen worden opgenomen.

5.De beslissing

De rechtbank:

in de zaak met nummer C/09/497022 / HA-ZA 15-1094:

5.1.

verklaart de gemeenten Den Haag, Assen, ’s-Hertogenbosch, Landgraaf, Nijmegen en Utrecht niet-ontvankelijk in hun vorderingen;

5.2.

veroordeelt de gemeenten Den Haag, Assen, ’s-Hertogenbosch, Landgraaf, Nijmegen en Utrecht in de kosten van het geding, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 15.084,50, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van de vijftiende dag na de betekening van het vonnis;

5.3.

verklaart de onder 5.2 opgenomen proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;

in de zaak met nummer C/09/508176/ HA ZA 16-361:

5.4.

verklaart de gemeente Weert niet-ontvankelijk in haar vorderingen;

5.5.

veroordeelt de gemeente Weert in de kosten van het geding, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 9.522,25, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van de vijftiende dag na de betekening van het vonnis;

5.6.

verklaart de in 5.5 opgenomen proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. D.R. Glass, mr. B. Meijer en mr. M.J. Alt-van Endt, en is in het openbaar uitgesproken op 17 mei 2017.

Procedures tussen zeven gemeenten en de Staat over budgettering onder de Participatiewet met betrekking tot niet-ontvankelijkheid op grond van taakverdeling tussen civiele rechter en bestuursrechter

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

1.GEMEENTE DEN HAAG,

1.De procedures

2.De feiten in de gevoegde zaken

3.Het geschil

4.De beoordeling (in de gevoegde zaken)

5.De beslissing