Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/4788
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 april 2016 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, eiser
(gemachtigden: prof.mr. T. Barkhuysen en mr. M. Claessens),
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. H.P.M. Schenkels).
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser voor de gebundelde uitkering voor het kalenderjaar 2015 een voorlopig budget toegekend krachtens artikel 69, eerste lid, van de Participatiewet (Pw).
Bij besluit van 29 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2016.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door
[persoon A] en [persoon B] , beiden werkzaam bij de gemeente Den Haag en [persoon C] , werkzaam bij [B.V. X] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [persoon D] en [persoon E] , beiden werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).
[persoon A] en [persoon B] , beiden werkzaam bij de gemeente Den Haag en [persoon C] , werkzaam bij [B.V. X] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [persoon D] en [persoon E] , beiden werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).
Overwegingen
1.1
Het primaire besluit betreft het voorlopig budget dat eiser van verweerder voor het jaar 2015 heeft ontvangen ingevolge artikel 69, eerste lid, van de Pw voor de gebundelde uitkering in verband met de kosten voor verlening van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) en het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004). Het voorlopig budget is vastgesteld op een bedrag van € 326.169.452,-.
1.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder eisers bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de uitkering jaarlijks wordt toegekend op basis van een bij de Begrotingswet SZW vastgesteld macrobudget. Hierbij geldt als uitgangspunt dat het macrobudget toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten. Het macrobudget wordt voorlopig vastgesteld in de maand september voorafgaand aan het uitvoeringsjaar en definitief vastgesteld in de maand september van het uitvoeringsjaar, zodat met de meest actuele inzichten rekening kan worden gehouden. Bij de verdeling van het macrobudget voor 2015 is gebruik gemaakt van een nieuw verdeelmodel, namelijk het door het Sociaal en Cultureel Planbureau ontwikkelde multiniveau-model. Dit model is vastgelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit Pw) en de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (Regeling). De uitkering is berekend conform de voorgeschreven systematiek in het Besluit Pw en de Regeling. Hiervan kan niet worden afgeweken. De wettelijk voorgeschreven verdeelsystematiek leidt tot een gebonden beschikking en biedt verweerder geen ruimte de aan eiser beschikbaar gestelde uitkering anders te berekenen. Voorts is verweerder van mening dat het resultaat van de systematiek niet onredelijk is, nu het macrobudget toereikend is voor de geobjectiveerde uitkeringskosten van alle gemeenten gezamenlijk, de uitkering gebaseerd is op de geobjectiveerde kans dat huishoudens in de gemeente een beroep op bijstand moeten doen en dus maximaal is toegespitst op de gemeentelijke situatie. Van eiser wordt een beleid verwacht om uitkeringskosten en budget met elkaar in overeenstemming te brengen. Er is een re-integratiebudget beschikbaar gesteld om eiser daarbij te ondersteunen. Als er ondanks dit alles voor een gemeente een overmatig tekort resteert ten gevolge van haar uitvoering van de Pw, is er een vangnetregeling. Voor 2015 geldt voorts een overgangsregime.
1.3
Bij besluit van 27 november 2015 heeft verweerder aan eiser voor de gebundelde uitkering voor het kalenderjaar 2015 een definitief budget toegekend krachtens artikel 69, eerste lid, van de Pw. Het budget is hierbij aangepast krachtens artikel 71, eerste lid, van de Pw, nu de raming van het macrobudget is gestegen ten opzichte van de stand die is gehanteerd in het primaire besluit. In dit besluit stelt verweerder daarnaast vast dat bij de toepassing van het objectief verdeelmodel onjuistheden zijn geconstateerd. Het budget dat met het primaire besluit voorlopig is verleend, wordt aangepast voor de ontwikkeling van het macrobudget. Vervolgens is berekend wat het budget zou zijn geweest indien in september 2014 alle correcties reeds in het verdeelmodel verwerkt waren. De definitieve gebundelde uitkering inclusief de ontwikkeling van het macrobudget bedraagt € 331.108.100,-. Het correctiebedrag vanwege onjuistheden bedraagt € 3.528.582,-. De definitieve gebundelde uitkering inclusief de ontwikkeling van het macrobudget en de correctie komt daarmee op een bedrag van € 334.636.682,-.
2. Eiser voert in beroep aan dat verweerder bij het nemen van het primaire besluit ten onrechte wet- en regelgeving heeft toegepast die ten tijde van het nemen van dat besluit nog niet in werking was getreden. De uitkering had volgens eiser op basis van het voorheen geldende verdeelmodel verdeeld moeten worden. Eiser kan zich voorts niet verenigen met het onderliggende verdeelmodel en de vangnetregeling.
Volgens eiser is het verdeelmodel te snel ingevoerd, bevat het fouten, is het onjuist toegepast en is het verdeelmodel ook niet reproduceerbaar. De toepassing van dit verdeelmodel brengt voor de gemeente een fors tekort mee voor 2015 (zo’n 25 miljoen euro), dat volgens eiser uitsluitend wordt veroorzaakt door tekortkomingen in het nieuwe verdeelmodel en het gebruik van foute brongegevens. De toegekende uitkering is niet toereikend voor de voor dat jaar geraamde kosten van de gemeente, terwijl er voor de uitvoering van de medebewindstaak een volledig kostendekkende vergoeding voor de feitelijke uitkeringskosten zou moeten worden verstrekt. De verplichting tot volledig kostendekkende financiering van de kosten op gemeenteniveau volgt volgens eiser uit de artikelen 69, tweede lid, en 74 van de Pw, in samenhang met artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet, alsmede uit artikel 9 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie (Handvest). Het bestreden besluit, de Pw en het onderliggende verdeelmodel zijn dan ook in strijd met deze bepalingen. Het toegepaste verdeelmodel staat in de weg aan toekenning van een kostendekkende vergoeding, omdat het op alle onderdelen relevante gebreken kent. Ter onderbouwing hiervan wijst eiser op de rapporten van onderzoeksbureau [B.V. X] van januari en 21 augustus 2015, het rapport van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) van 16 juli 2015 en de adviezen van onderzoeksbureau [bedrijf B] van 28 oktober en 11 december 2015. Verweerder dient volgens eiser te komen met een goed werkend model dan wel met een adequate vangnetregeling/hardheidsclausule, met de toezegging dat de getroffen gemeenten daarop een beroep kunnen doen. Ten slotte heeft eiser gemotiveerd betoogd dat het bestreden besluit, het verdeelmodel en de vangnetregeling/hardheidsclausule in strijd zijn met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te weten het evenredigheids- en proportionaliteitsvereiste, het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het vereiste van een deugdelijke motivering.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
3.1
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
3.2
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 6:19 van de Awb (Kamerstukken II, 2009/10, 32450, nr. 3, p. 36) blijkt dat met betrekking tot de vraag wanneer sprake is van een besluit als bedoeld in dit artikel als hoofdlijn geldt dat een besluit op een nieuwe aanvraag tot herziening, verlenging of vervanging van het bestreden besluit in de regel geen besluit in de zin van artikel 6:19 is. Het verwerend bestuursorgaan komt dan immers niet terug van een eerder genomen besluit, maar voldoet slechts aan de verplichting om op een nieuwe aanvraag een primair besluit te nemen op basis van nieuwe besluitvorming. Een ander uitgangspunt is dat het nieuwe besluit moet vallen binnen de feitelijke grondslag en de reikwijdte van het eerder genomen besluit. Als een besluit wordt herzien op basis van een substantieel nieuw feitencomplex, is in het algemeen geen sprake van een besluit in de zin artikel 6:19, maar van een geheel nieuw besluit. Onder omstandigheden kunnen uitzonderingen op deze regel gewenst zijn, in die zin dat een besluit op een nieuwe aanvraag toch wordt betrokken in een lopende procedure. Van belang is onder meer in hoeverre het nieuwe besluit feitelijk afwijkt van het oorspronkelijke besluit, op een andere bevoegdheidsgrondslag berust of andere rechtsgevolgen in het leven roept. De bestuursrechter dient aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval te beoordelen of het nieuwe besluit kan worden meegenomen in de procedure van het oude besluit.
3.3
Het besluit van 27 november 2015 is gemengd van karakter. Voor zover daarbij de gebundelde uitkering voor het kalenderjaar 2015 is gecorrigeerd na gebleken onjuistheden bij de aanvankelijke vaststelling, is het grotendeels op dezelfde feitelijke grondslag gebaseerd -de oorspronkelijke kostenramingen- en is de bevoegdheidsgrondslag hetzelfde, namelijk artikel 69, eerste lid, van de Pw. In dit opzicht kan er naar het oordeel van de rechtbank geen twijfel over bestaan dat het besluit van 27 november 2015 is aan te merken als een wijzigingsbesluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb.
Dit ligt anders voor zover bij dit besluit het toegekende budget krachtens een andere wettelijke bepaling, artikel 71, eerste lid, van de Pw, is aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens. In zoverre heeft het besluit het karakter van een nieuw primair besluit en zou het in deze procedure buiten beschouwing moeten worden gelaten. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om het besluit van 27 november 2015 niet te splitsen, maar uit een oogpunt van proceseconomie in zijn geheel met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb bij de beoordeling van het beroep te betrekken.
3.4
Gelet op wat onder 1.3 is overwogen, komt het besluit van 27 november 2015 wat betreft de hoogte van de toegekende uitkering méér -maar niet geheel, volgens eiser is nog altijd zo’n 20 miljoen euro aan gemeentelijke bijstandsuitgaven niet gedekt- aan de bezwaren van eiser tegemoet dan het bestreden besluit. Niet gebleken is dat eiser nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit. De rechtbank zal daarom het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
4 Met betrekking tot het beroep tegen het besluit van 27 november 2015 overweegt de rechtbank verder als volgt.
4.1
Ingevolge artikel 69, eerste lid, van de Pw verstrekt onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, bij wet vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge het derde lid van dat artikel worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
Ingevolge het vierde lid van dat artikel wordt de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
Ingevolge artikel 71, eerste lid, van de Pw wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt, indien het totale bedrag wordt herzien, het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt aangepast, binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.
Ingevolge artikel 74 van de Pw kan de minister op verzoek van een college een incidentele of meerjarige aanvullende uitkering verlenen indien de uitkering op grond van artikel 69 van de Pw onvoldoende dekking biedt voor de lasten van het toekennen van bijstandsuitkeringen.
4.2
Ingevolge het eerste lid van artikel 6 van het Besluit Pw, worden aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij het Besluit de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers op grond van het Bbz 2004 vastgesteld en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.
4.3
In de Regeling zijn voorts de variabelen en kenmerken opgenomen als bedoeld in de bijlage bij het Besluit.
4.4
De Pw, het Besluit Pw en de Regeling zijn per 1 januari 2015 in werking getreden. Op de datum waarop het primaire besluit werd genomen, 26 september 2014, waren deze dus nog niet in werking getreden. De vraag, die ook door eiser is gesteld en ontkennend is beantwoord, is of verweerder bevoegd was het macrobudget met toepassing van het nieuwe verdeelmodel te verdelen. Anders dan eiser beantwoordt de rechtbank deze vraag bevestigend. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het macrobudget Pw voor 2015 is vastgesteld conform de gebruikelijke systematiek van de Wet werk en bijstand (Wwb). De methodiek is beschreven in de memorie van toelichting van de Wwb (Kamerstukken II, 2002/03, 28870, nr. 3) en een brief aan de Tweede Kamer van 2 juli 2004 (Kamerstukken II, 2003/04, 28870, nr. 117). Daarnaast is de formeel-wettelijke basis voor de verdeling van het budget na de inwerkingtreding van de Pw materieel onveranderd gebleven. Van belang is voorts dat, gelet op de toelichting bij het Besluit van 26 september 2014 tot wijziging van het Besluit WWB 2007 in verband met de invoering van een nieuw verdeelmodel (Stb. 2014, 344), door de besluitwetgever uitdrukkelijk is beoogd om per 1 januari 2015 de nieuwe verdeelsystematiek toe te passen, terwijl het oude model met ingang van 1 januari 2015 is komen te vervallen. Toepassing van het oude verdeelmodel voor het jaar 2015 is daarmee niet te rijmen. Verweerder heeft dan ook terecht bij de berekening van het voorlopige budget het multiniveau-model gehanteerd.
5.1
In dit geding staat centraal de vraag of de gevolgen voor eiser van de verdeelsystematiek als vastgelegd bij de definitieve vaststelling van de gebundelde uitkering Pw, gebaseerd op artikel 69, eerste lid, van de Pw geoorloofd zijn, en voorts de daaraan voorafgaande vraag of de verdeelsystematiek als zodanig al dan niet in strijd is met de Pw, de Gemeentewet, het Handvest en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
5.2
Het Besluit Pw en de Regeling zijn algemeen verbindende voorschriften. Volgens vaste jurisprudentie kan aan dergelijke voorschriften alleen verbindende kracht worden ontzegd, indien deze in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan de regelgever om alle verschillende belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft bij de toetsing daarvan niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan die belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft daarbij ook overigens terughoudendheid te betrachten.
5.3
Anders dan eiser ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de verdeelsystematiek als zodanig in strijd is met de verplichting tot volledige financiering die volgt uit de artikelen 69, tweede lid, en 74 van de Pw in samenhang met artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
5.4
Ingevolge artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet kunnen regeling en bestuur van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan, met dien verstande dat het geven van aanwijzingen aan het gemeentebestuur en het aan het gemeentebestuur opleggen of in zijn plaats vaststellen van besluiten, slechts kan geschieden indien de bevoegdheid daartoe bij de wet of krachtens de wet bij provinciale verordening is toegekend.
Ingevolge het derde lid van dat artikel, voor zover hier van belang, worden de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeente blijven, door het Rijk aan hen vergoed.
5.5
Uit artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet volgt dat het Rijk ingevolge het derde lid verplicht is de kosten te vergoeden die de gevorderde regeling en het gevorderde bestuur bij of krachtens een andere dan de Gemeentewet teweegbrengt. Het gaat om kosten die anders voor rekening blijven van de in medebewind geroepen gemeente. Dat zijn kosten die niet kunnen worden gecompenseerd via te heffen gemeentebelastingen. De wetsgeschiedenis van de Gemeentewet (Kamerstukken II, 1985-86 19403, nr. 3, p. 7-8) vermeldt in dit verband:
“Hoewel bij lex specialis in beginsel kan worden afgeweken van de Gemeentewet, is het gewenst dat de bijzondere wetgever slechts in uiterste noodzaak afwijkt van het wettelijk kader van de Gemeentewet. De afwijking zal bovendien uitdrukkelijk moeten blijken en gemotiveerd moeten worden.”
5.6
Uit de artikelen 69 tot en met 75 van de Pw en het Besluit Pw blijkt onder meer dat de verlening van de gebundelde uitkering plaatsvindt na voorafgaande vaststelling van het macrobudget inkomensdeel. Het macrobudget voor het begrotingsjaar wordt geraamd in de maand september van het daaraan voorafgaande jaar. Deze raming is onder meer gebaseerd op gegevens over de feitelijke ontwikkeling van het bijstandsvolume op dat moment, economische vooruitzichten voor het begrotingsjaar en de verwachte effecten van gewijzigd beleid. Aan de hand van deze raming wordt in het aan het begrotingsjaar voorafgaande jaar mededeling gedaan van de voorlopige gebundelde uitkering Pw voor het begrotingsjaar. In dit geval heeft verweerder daarvan mededeling gedaan bij het primaire besluit van 26 september 2014. In de maand september van het begrotingsjaar zelf wordt het macrobudget voor dat jaar naar boven of naar beneden aangepast. Daartoe wordt gebruik gemaakt van een geactualiseerde raming van het bijstandsvolume in het begrotingsjaar op grond van de meest actuele inzichten in de werkloosheid (artikel 71, eerste lid, van de Pw). Daarbij spelen de feitelijke uitkeringskosten in dat jaar geen rol. Vervolgens wordt het macrobudget verdeeld over de gemeenten aan de hand van het verdeelmodel, zoals voorzien in artikel 6 van het Besluit Pw, de bijlage behorende bij dat artikel en de Regeling. Uit deze verdeelsystematiek vloeit voort dat tussen het definitief toegekende budget van het inkomensdeel en de werkelijke uitgaven een verschil kan ontstaan. Bij een budgettekort van meer dan 5% kan een gemeente op grond van artikel 74 van de Pw een verzoek om een aanvullende uitkering indienen (vangnetuitkering).
5.7
De rechtbank stelt vast dat de Pw een eigen financieringssystematiek kent, die is uitgewerkt in de Regeling en het Besluit Pw. In dit systeem van budgetbekostiging -waartoe is overgegaan met de invoering van de Wwb- wordt op basis van objectieve factoren het macrobudget onder de gemeenten verdeeld en wordt aangesloten bij het uitgangspunt van de Wwb en Pw dat de beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid bij de gemeenten ligt. Dit geeft gemeenten een prikkel om zoveel mogelijk mensen uit de uitkering en aan het werk te helpen en te houden. De gemeente is verantwoordelijk voor alle personen die kunnen werken maar daarbij wel ondersteuning nodig hebben. Van gemeenten wordt verwacht dat zij deze groeiende doelgroep ondersteuning bieden zodat zij aan de slag gaan.
In deze budgetsystematiek wordt aan de hand van het aantal huishoudens in een gemeente dat naar statistische verwachting een beroep op de bijstand zal doen en op basis van de voor die gemeente specifiek van belang zijnde gegevens het gemeentelijk bijstandbudget bepaald. De bedoeling is niet dat dit budget kostendekkend is voor de feitelijke uitkeringskosten, maar voor de door het model getaxeerde uitkeringskosten. Met de invoering van dit systeem van budgetbekostiging is de wetgever afgestapt van het voorheen geldende declaratiesysteem en is dus gebroken met een openeindfinanciering.
Voor zover de bijzondere wetgever met deze systematiek is afgeweken van artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet blijkt naar het oordeel van de rechtbank van deze afwijking en de redenen daarvoor duidelijk uit de wet en de daarop gebaseerde regelgeving alsmede de totstandkomingsgeschiedenis daarvan. Aldus is bij en krachtens de Pw voorzien in een eigen, van de Gemeentewet afwijkend wettelijk financieringssysteem. Het betoog van eiser slaagt niet.
6.1
Van rechtens onaanvaardbare gebreken in het verdeelmodel op het moment van de invoering daarvan is de rechtbank niet gebleken. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de keuze om het multiniveau-model te gebruiken voor de verdeling van de bijstandsbudgetten blijkens de stukken (mede) is gebaseerd op de adviezen van drie onafhankelijke deskundigen, te weten de Rfv, [adviesbureau A] en [hoogleraar] aan de Rijksuniversiteit Groningen. Zowel de Rfv als [hoogleraar] vonden het multi-niveaumodel het beste verklaringsmodel voor de bijstandsafhankelijkheid. [adviesbureau A] komt tot de conclusie dat de verbeterde versie van het oude model en het multiniveau-model het beste voldoen aan de gestelde criteria, waarbij het multiniveau-model op een aantal punten beter scoort dan de verbeterde versie van het oude model. De Rfv onderschrijft in het advies van 16 juli 2015 andermaal de keuze voor het multiniveau-model en vindt dit een betere benadering dan de manier waarop in het vorige model de bijstandsuitgaven werden voorspeld.
6.2
Eiser stelt dat het reeds vóór de invoering van het model duidelijk was dat bepaalde door de deskundigen genoemde factoren daarin niet waren opgenomen, terwijl evident was dat deze in het model thuishoren. Nu de tekortkomingen van het model niet waren weggenomen had het destijds niet ingevoerd mogen worden. De rechtbank deelt eisers standpunt dat het model in zijn bestaande vorm niet ingevoerd had mogen worden, niet. Hoewel de rapporten van de adviseurs blijk geven van onderzoeks- en verbetersuggesties, volgt daaruit naar het oordeel van de rechtbank niet dat het model onvoldoende ontwikkeld was om te kunnen worden ingevoerd. Daarbij betrekt de rechtbank dat een aantal van de genoemde factoren (zoals omgevingskenmerken en het gebruik van verschillende coëfficiënten voor de Corop-gebieden) wel degelijk in het model zijn opgenomen. Daarnaast is er bewust voor gekozen om niet met integrale data te werken, maar op basis van de Enquête Beroepsbevolking (EBB) van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), aangevuld met andere CBS-data. Dit omdat er geen integrale gegevens beschikbaar waren over factoren die voor de bepaling van de kans dat een beroep op bijstand wordt gedaan van belang waren (arbeidsbeperking en scholing). Omdat de EBB-data niet representatief zijn, vindt er een herweging plaats op basis van microsimulatie. Uit geen van de deskundigenrapporten kan worden afgeleid dat verweerder de keuze voor het werken met deze data, de voor- en nadelen daarvan vergeleken met die van het werken met integrale data, in redelijkheid niet had kunnen maken.
6.3
Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat een model per definitie niet perfect is en dat derhalve daaraan eigen is dat ervaringen die met de toepassing ervan worden opgedaan tot verbeteringen kunnen leiden. Ook het vorige model is voortdurend verbeterd. Dat verweerder het model voor 2016 heeft aangepast, maakt niet dat het model voor 2015 dermate onvolmaakt was dat het in die vorm niet had mogen worden ingevoerd. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank niet genoegzaam aangetoond dat de gestelde omissies onaanvaardbare tekortkomingen van het verdeelmodel opleveren. De rechtbank hecht in dit verband aan (de omvang van) het tekort op de begroting van de gemeente Den Haag niet de betekenis die eiser daaraan toegekend wil zien, omdat niet is vast te stellen of en zo ja, in hoeverre dit tekort is veroorzaakt door onvolkomenheden in het model dan wel het effect is van gemeentelijk beleid.
6.4
De rechtbank overweegt verder dat het regelgevend bevoegd gezag tot een overgangsregime heeft besloten, zodat gemeenten de gelegenheid krijgen op een verantwoorde wijze hun beleid en uitvoering aan het nieuwe model aan te passen. Voor 2015 betekent dit dat de gemeentelijke budgetten voor 50% op basis van het model worden vastgesteld en voor 50% op basis van de uitgaven in het verleden. De rechtbank overweegt voorts dat op 23 november 2015 de wijziging van het Besluit Pw in verband met enkele aanpassingen aan het verdeelmodel en de vangnetuitkering en enkele technische verbeteringen (Stb. 2015, 453) in werking is getreden. Ingevolge die wetswijziging, die terugwerkt tot en met 1 januari 2015, is de eigenrisico-drempel van het tijdelijk vangnet, voor zowel 2015 als 2016, verlaagd naar 5%, met behoud van een getrapte vergoeding, waarbij tekorten tot en met 10% voor de helft worden vergoed en tekorten daarboven volledig. Tot 1 januari 2015 gold nog een eigenrisicodrempel van 10%. Gelet op deze mitigerende maatregelen is de rechtbank van oordeel dat de toepassing van het model noch in algemene zin noch in het bijzonder in het geval van de gemeente Den Haag zodanig onevenredig uit kan werken dat daarin aanleiding moest worden gezien om het model nog niet in te voeren.
7.1
Eiser heeft aangevoerd dat de toepassing van het verdeelmodel niet inzichtelijk en controleerbaar is, omdat het niet reproduceerbaar is. Verweerder heeft naar aanleiding van die kritiek onderzoek laten instellen door [bedrijf B] Economisch Onderzoek naar de reproduceerbaarheid (nadere memorie, bijlage 3). Uit dat onderzoek, neergelegd in het rapport van 28 oktober 2015, is gebleken dat het model vrijwel exact reproduceerbaar is. Dat het model niet exact gerepliceerd kan worden is blijkens het rapport en volgens verweerder ter zitting geen fout – zoals eiser stelt – maar komt doordat de gegevens over de personen die tot een huishouden behoren random geselecteerd worden. Omdat het model op huishoudniveau wordt geschat, is het effect van deze randomselectie op de modeluitkomsten verwaarloosbaar, aldus het rapport. Wat eiser ter zitting heeft aangevoerd biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze conclusie onjuist is.
8.1
Eisers betoog dat de verdeelsystematiek in strijd is met het Handvest begrijpt de rechtbank aldus dat artikel 6 van het Besluit Pw wegens strijd met artikel 9, eerste, tweede en vierde lid, van dat verdrag buiten toepassing zou moeten blijven.
8.2
Artikel 9, eerste lid, van het Handvest bepaalt dat de lokale autoriteiten, binnen het kader van het nationale economische beleid, recht hebben op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden.
Artikel 9, tweede lid, bepaalt dat de financiële middelen van de lokale autoriteiten evenredig dienen te zijn aan de bevoegdheden zoals die zijn vastgelegd in de Grondwet (Gw) of de wet.
8.3
Al aangenomen dat aan de genoemde artikelen van het Handvest rechtstreekse werking toekomt als bedoeld in artikel 94 van de Gw, dan valt nog niet in te zien dat artikel 6 van het Besluit Pw in strijd zou komen met deze bepaling. De term evenredig in artikel 9, tweede lid, van het Handvest laat een zekere marge en houdt niet in dat lokale autoriteiten steeds volledig moeten worden gecompenseerd voor de kosten van de aan hen toebedeelde taken.
8.4
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de verdeelsystematiek, zoals geregeld in artikel 6 van het Besluit Pw niet in strijd is met het Handvest.
9. Gelet op hetgeen onder 6.4 is overwogen, is naar het oordeel van de rechtbank van strijd met het proportionaliteits- en evenredigheidsvereiste geen sprake. De rechtbank acht evenmin het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel geschonden. Verweerder heeft afdoende inzichtelijk gemaakt en toegelicht hoe hij op basis van het verdeelmodel tot vaststelling van eisers budget is gekomen. De rechtbank verwijst hierbij nog naar wat onder 7.1 is overwogen en betrekt bij haar oordeel dat verweerder aan eiser het (Excel-)model ter doorrekening beschikbaar heeft gesteld. Strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel ziet de rechtbank evenmin. Aan geen van de door eiser aangehaalde uitlatingen van verweerder tijdens de totstandkoming van het model kan naar het oordeel van de rechtbank de verwachting worden ontleend dat aan eiser een zeker budget zou worden toegekend. Dat verweerder te kennen heeft gegeven dat de financiële risico’s voor gemeenten zouden worden beperkt (Kamerstukken II, 2013/14, 30545, nr. 138, p. 20) en van Rijkswege altijd is verkondigd dat het nieuwe model geen (significante) negatieve effecten voor individuele gemeenten zou hebben, zoals eiser heeft aangevoerd, is onvoldoende om de verwachting te rechtvaardigen dat eiser een hoger budget dan het thans toegekende zou ontvangen. In dat verband (zie bijvoorbeeld de hiervoor genoemde Kamerstukken) is immers ook gesproken over eventuele tekorten die de overgang naar een nieuw model voor gemeenten zou kunnen opleveren. Eiser heeft zijn verwachting dat een hoger budget zou worden toegekend mede gebaseerd op de voorheen toegekende budgetten, die, naar verweerder onbestreden heeft gesteld, voor de gemeente Den Haag een groot aantal jaren een surplus opleverden. Naar het oordeel van de rechtbank had eiser er rekening mee te houden dat een nieuw verdeelmodel, waarmee een preciezere benadering is beoogd van de noodzakelijke bijstandskosten die een gemeente moet maken, tot een nadeliger budgettoekenning zou kunnen leiden. Daarbij is bovendien, zoals onder 5.6 en 6.4 is vermeld, om herverdeeleffecten te beperken, een overgangsregime en vangnetregeling ingevoerd. Wat betreft eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat verweerder eiser anders heeft beoordeeld dan vergelijkbare gemeenten binnen hetzelfde compartiment. Dat de toepassing van het model voor andere gemeenten voordeliger uitpakt betekent niet dat van ongelijke behandeling sprake is. Dat is pas het geval als de relevante specifieke omstandigheden van die gemeenten overeenstemmen met die van verweerders gemeente, en daarvan is niet gebleken.
10. Het beroep tegen het besluit van 27 november 2015 is ongegrond.
11. Gezien de uitkomst van de procedure en in aanmerking genomen dat het besluit van 27 november 2015 niet is genomen naar aanleiding van eisers beroep, bestaat er geen grond voor een proceskostenveroordeling
.
.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 29 mei 2015 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 november 2015 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.P.M. Meskers, voorzitter, en mr. B. Bastein en mr. B. Hammer, leden, in aanwezigheid van mr. M.B. Weel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 april 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.