ECLI:NL:RBDHA:2017:3667

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/510607 / HA ZA 16-553

Vonnis van 12 april 2017

in de zaak van

de stichting

STICHTING FORUM VOOR DEMOCRATIE,

gevestigd te Amsterdam,

eiseres,

advocaat mr. J.H.A. van der Grinten te Amsterdam,

tegen

de rechtspersoon naar publiek recht

DE STAAT DER NEDERLANDEN,

zetelende te Den Haag,

gedaagde,

advocaat mr. G.J.H. Houtzagers te Den Haag.

Partijen zullen hierna Forum voor Democratie en de Staat worden genoemd.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 29 april 2016 met producties;

- de conclusie van antwoord van 22 juni 2016 met producties;

- de akte van de zijde van Forum voor Democratie d.d. 30 november 2016 houdende vermeerdering van eis, tevens houdende akte overlegging producties;

- het tussenvonnis van 6 juli 2016 waarbij een comparitie van partijen is bevolen;

- het buiten aanwezigheid van partijen opgemaakte proces-verbaal van de op

13 januari 2017 gehouden comparitie van partijen en de daarin genoemde stukken, te weten een viertal nagezonden producties van de zijde van Forum voor Democratie en een viertal nagezonden producties van de zijde van de Staat, alsmede de pleitnotities van partijen;

- de brief van 28 februari 2017 van de zijde van Forum van Democratie met

opmerkingen over de inhoud van het zojuist genoemde proces-verbaal, die door de rechtbank aan het proces-verbaal is gehecht;

- de brief van 28 februari 2017 van de zijde van de Staat met opmerkingen over de

inhoud van het zojuist genoemde proces-verbaal, die eveneens aan het proces-verbaal is gehecht.

1.2.

Ten slotte is vonnis bepaald op heden.

2. De feiten

2.1.

Op 27 juni 2014 is te Brussel tot stand gekomen de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en haar lidstaten, enerzijds, en Oekraïne, anderzijds (Trb. 2014, 160, hierna: de Associatieovereenkomst).

2.2.

Vervolgens is in zowel de Tweede als in de Eerste Kamer aangenomen de Wet van

8 juli 2015, houdende goedkeuring van de op 27 juni 2014 te Brussel tot stand gekomen Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en haar lidstaten, enerzijds, en Oekraïne, anderzijds (hierna: de Goedkeuringswet).

2.3.

In de oprichtingsakte van Forum voor Democratie is onder meer opgenomen:

“
De stichting heeft ten doel het bevorderen van debat over de Nederlandse democratie, en het bepleiten van een referendum over de voortgang van het Europese integratieproces. De stichting is een onafhankelijke denktank, gericht op bewustmaking van de Nederlandse bevolking van de implicaties van het Europese integratieproces – met name voor de Nederlandse democratie.”

2.4.

Vanaf medio 2015 heeft Forum voor Democratie, evenals overigens een aantal andere organisaties, zich ervoor ingezet dat voldoende kiesgerechtigden kenbaar zouden maken een raadgevend correctief referendum over de Goedkeuringswet te wensen. Nadat voldoende ondersteuningsverklaringen waren ingediend, is bepaald dat bedoeld referendum zou plaatsvinden. Aangezien de uitslag daarvan diende te worden afgewacht, werd de inwerkingtreding van de Goedkeuringswet opgeschort.

2.5.

Het raadgevend correctief referendum over de Goedkeuringswet is op 6 april 2016 gehouden (hierna: het referendum). Op 19 april 2016 is de uitslag van het referendum onherroepelijk geworden: 32,28 % van de kiesgerechtigden had gestemd, waarvan 61% zich in afwijzende zin had uitgesproken over de Goedkeuringswet. De uitslag van het referendum geldt daarom als een raadgevende uitspraak tot afwijzing als bedoeld in artikel 3 van de Wet raadgevend referendum (Wrr).

2.6.

Artikel 11 Wrr luidt: “
Indien onherroepelijk is vastgesteld dat een referendum heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing, wordt zo spoedig mogelijk een voorstel van wet ingediend dat uitsluitend strekt tot intrekking van de wet of tot regeling van de inwerkingtreding van de wet.”

2.7.

Op 13 april 2016 heeft in de Tweede Kamer een debat plaatsgevonden over de uitslag van het referendum. Tijdens dit debat is door de Tweede Kamerleden Van Bommel c.s. een motie ingediend, luidende: “
De Kamer, gehoord de beraadslagingen, constaterende dat de Kiesraad heeft vastgesteld dat er sprake is van een geldig referendum; van mening dat gevolg moet worden gegeven aan het advies dat door een ruime meerderheid is uitgesproken om het associatieverdrag EU-Oekraïne af te wijzen; verzoekt de regering, uitvoering te geven aan artikel 11 van de Wrr en zo spoedig mogelijk over te gaan tot het indienen van een intrekkingswet inzake de goedkeuring van het associatieverdrag EU-Oekraïne,
en gaat over tot de orde van de dag.”Nadat de minister-president in dit debat de vraag had gesteld of de motie ruimte liet voor “
een serieuze poging om het “nee” ook inhoudelijk te adresseren” door het voeren van “
Europese gesprekken”, heeft Tweede Kamerlid Van Bommel geantwoord: “
Die ruimte is er niet en kan op geen enkele wijze begrepen worden uit de inbreng van mijn fractie en die van andere fracties […]”. De motie van Van Bommel c.s. is tijdens het plenaire debat in de Tweede Kamer op 19 april 2016 verworpen. Later is een op 8 november 2016 door Tweede Kamerleden Van Dijk en Thieme ingediende motie van dezelfde strekking (om “
per direct over te gaan tot het indienen van een intrekkingswet”) eveneens verworpen.

2.8.

Bij brief van 20 april 2016, en dus één dag nadat de uitslag van het referendum onherroepelijk was geworden, heeft de advocaat van Forum voor Democratie aan de minister-president onder meer het navolgende medegedeeld:

“De Kiesraad heeft op 19 april jl. bekend gemaakt dat de uitslag van het referendum d.d. 6 april jl. onherroepelijk is geworden. Nu het referendum heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing van de wet tot goedkeuring van het associatieverdrag met Oekraïne, heeft de regering op grond van artikel 11 […] Wrr twee mogelijkheden om uitvoering te geven aan deze uitslag. De regering dient zo spoedig mogelijk een voorstel van wet in te dienen dat

- uitsluitend strekt tot intrekking van de wet tot goedkeuring van het

associatieverdrag met Oekraïne, of

- uitsluitend strekt tot regeling van de inwerkingtreding van deze wet.

Door geen gebruik te maken van één van deze mogelijkheden in afwachting van onder meer het zogenoemde Brexit-referendum op 23 juni aanstaande en onderhandelingen over aanpassingen van het associatieverdrag, kiest de regering voor een alternatief dat de wet niet biedt […]

Als een van de initiatiefnemers van het referendum, vindt Forum het

onaanvaardbaar dat de regering nalaat om uitvoering te geven aan artikel 11 Wrr. Forum verzoekt, en, voor zover nodig, sommeert de regering daarom binnen een termijn vanzeven dagen na dagtekening van deze briefuitvoering te geven aan haar wettelijke verplichting om een voorstel van wet in te dienen dat ofwel uitsluitend strekt tot intrekking van de wet tot goedkeuring van het associatieverdrag met Oekraïne, dan wel uitsluitend strekt tot regeling van de inwerkingtreding van deze wet. Bij gebreke daarvan zal Forum rechtsmaatregelen treffen.”

2.9.

Op 15 december 2016 hebben in Brussel de regeringsleiders van de lidstaten van de EU de navolgende “
Descision” genomen ten aanzien van het Associatieverdrag:

“The Heads of State of Government of the 28 Member States […] taking note of the outcome of the Dutch referendum on 6 april 2016 […] have decided to adopt the following, as their common understanding […]:

A.
[…] the Agreement does not confer on Ukraine the status of a candidate country for accession to the Union, nor does it constitute a commitment to confer such status to Ukraine in the future.

B.
The Agreement reaffirms cooperation with Ukraine in the fields of security […] It does not contain an obligation for the Union or its Member States to provide collective security guarantees or other military aid or assistance to Ukraine.

C.
[…] the Agreement does not grant to Ukrainian nationals […] the right to reside and work freely within the territory of the Member States […]

D.
The Agreement reiterates the commitment of the Union to support the reform process in Ukraine. The Agreement does not require additional financial support by the Member States […]

E.
The fight against corruption is centre to enhancing the relationship between the Parties to the agreement […]

F.
[…] The Parties are required to fulfil their obligations under the Agreement, the implementation and enforcement of which will be monitored […] each Party may take appropriate measures in case of non-fulfilment of obligations […]”.

2.10.

Op 16 december 2016 heeft de ministerraad ermee ingestemd een wetsvoorstel tot inwerkingtreding van de Goedkeuringswet voor spoedadvies aan de Raad van State te zenden. Diezelfde dag is dit wetsvoorstel - een voorstel van wet als bedoeld in artikel 11 Wrr - voor spoedadvies aan de Raad van State voorgelegd.

Dit wetsvoorstel is (nadat in deze zaak vonnis was bepaald) op 23 februari 2017 door de Tweede Kamer aangenomen na een hoofdelijke stemming waarin 89 Tweede Kamerleden vóór en 55 tegen stemden. De Eerste Kamercommissies voor Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking en voor Europese Zaken hebben op 31 maart 2017 het voorlopig verslag uitgebracht over dit wetsvoorstel en wachten op de memorie van antwoord.

3.Het geschil

3.1.

Forum voor Democratie vordert, na vermeerdering van eis, dat de rechtbank bij zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:

a. voor recht zal verklaren dat de Staat jegens Forum voor Democratie onrechtmatig heeft gehandeld door in strijd met het bepaalde in artikel 11 Wrr niet zo spoedig mogelijk nadat onherroepelijk is vastgesteld dat het referendum heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing, een voorstel van wet in te dienen zoals bedoeld in artikel 11 Wrr, maar heeft besloten daartoe voorlopig niet over te gaan en mogelijk zelfs helemaal niet over te gaan;

b. voor recht zal verklaren dat de Staat jegens Forum voor Democratie aansprakelijk is voor de schade die Forum voor Democratie heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;

c. de Staat zal veroordelen in de kosten van dit geding.

3.2.

Forum voor Democratie legt aan haar vorderingen samengevat het navolgende ten grondslag.

3.2.1.

Forum voor Democratie stelt dat de regering, tegen beter weten in, in strijd heeft gehandeld met het bepaalde in artikel 11 Wrr door niet zo spoedig mogelijk

- namelijk niet binnen enkele weken - na het onherroepelijk worden van de referendumuitslag een voorstel van wet in te dienen dat ofwel uitsluitend strekt tot intrekking van de Goedkeuringswet ofwel uitsluitend strekt tot regeling van de inwerkingtreding van die wet. In plaats van het zo spoedig maken van deze binaire keuze (“kleur bekennen”) is de regering in overleg getreden met de regerings-leiders van andere lidstaten van de EU over een eventuele aanpassing van of verklaring bij de Associatieovereenkomst. Het gebod zo spoedig mogelijk een voorstel van wet in te dienen uit artikel 11 Wrr biedt echter geen ruimte voor deze derde, tijdrovende optie. Bovendien heeft de regering niet vóór het referendum kenbaar gemaakt dat zij bij een raadgevende uitspraak tot afwijzing aldus zou handelen, waardoor zij het vertrouwen van het publiek heeft geschaad in de rechtstaat en het raadgevend correctief referendum in het bijzonder. Dit klemt te meer nu de onder 2.9. aangehaalde verklaring van de regeringsleiders van de lidstaten van de EU niet als een tegemoetkoming aan de nee-stemmers kan worden beschouwd en dus ook geen rechtvaardiging vormt voor het uitblijven van een spoedige positiebepaling door de regering. Het belang van Forum voor Democratie bij toewijzing van haar vorderingen is mede gelegen in de verwachting dat daardoor een onjuiste toepassing van artikel 11 Wrr na toekomstige referenda achterwege zal blijven, waardoor het draagvlak bij de kiezer voor referenda behouden zal blijven.

3.2.2.

Volgens Forum voor Democratie handelt de Staat gezien het voorgaande onzorgvuldig jegens haar, aangezien zij als één van de initiatiefneemsters van het referendum zich vele inspanningen heeft getroost het referendum tot een geldige raadgevende uitspraak te laten leiden. Zij heeft het verzamelen van handtekeningen ondersteund, voortdurend aandacht gevraagd voor het referendum door onder meer het organiseren van debatten en heeft gerechtelijke procedures gevoerd teneinde te bereiken dat er genoeg stembureaus zouden worden opengesteld.

Deze inspanningen zijn verricht in de gerechtvaardigde verwachting dat de regering zo spoedig mogelijk de keuze zou maken die artikel 11 Wrr haar opdraagt. Forum voor Democratie heeft in totaal meer dan € 130.000 uitgegeven ter verkrijging van (het op zichzelf niet op geld waardeerbaar onstoffelijk voordeel van) deze zo spoedig mogelijk te maken keuze. Nu deze keuze niet zo spoedig mogelijk is gemaakt, is de Staat aansprakelijk voor de schade van Forum voor Democratie, te begroten op de som van de zojuist genoemde uitgaven. Deze uitgaven zijn tevergeefs gedaan, omdat zij hun doel hebben gemist. Forum voor Democratie beroept zich ten slotte op het in artikelen 6 en 13 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest) vervatte recht op een doeltreffende voorziening.

3.3.

De Staat voert verweer. Hij betoogt onder meer dat van enige onrechtmatigheid geen sprake is, omdat het medio december 2016 ingediende voorstel van wet zo spoedig mogelijk is ingediend. Hij wijst er daarbij onder meer op dat de wetgever aan het begrip “zo spoedig mogelijk” geen vastomlijnde betekenis, zoals een bepaalde concrete termijn, heeft gegeven en dat de reikwijdte van dit begrip aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval moet worden bepaald. Bovendien betoogt de Staat dat de verdeling van bevoegdheden tussen de verschillende staatsorganen eraan in de weg staat dat de rechtbank een oordeel uitspreekt over de vraag of in strijd is gehandeld met het bepaalde in artikel

11 Wrr.

3.4.

Op de stellingen van partijen zal hierna, voor zover van belang, nader worden ingegaan.

4.De beoordeling

Mag de rechter een oordeel geven over de gestelde schending van artikel 11 Wrr?

4.1.

De Staat voert als meest verstrekkend verweer dat de op de Grondwet berustende verdeling van bevoegdheden tussen de verschillende staatsorganen eraan in de weg staat dat de rechtbank oordeelt over de vraag of de regering in dit geval

zo spoedig mogelijk een voorstel van wet als bedoeld in artikel 11 Wrr heeft ingediend. De Staat stelt zich in dit verband in de kern genomen op het standpunt dat de vorderingen van Forum voor Democratie erop zijn gericht in te grijpen in het wetgevingsproces door het oordeel van de rechter te vorderen over de zojuist bedoelde vraag, terwijl de formele wetgever exclusief bevoegd is dat oordeel te geven. Forum voor Democratie betoogt dat de rechtbank wel een inhoudelijk oordeel mag geven.

Relevante rechtsregels

4.2.

De rechtbank stelt in dit verband het navolgende voorop.

4.2.1.

Het vaststellen van wetten in formele zin is ingevolge artikel 81 van de Grondwet opgedragen aan de regering en Staten-Generaal (Eerste en Tweede Kamer) gezamenlijk, waarbij de vraag of, wanneer en in welke vorm een wet tot stand zal komen moet worden beantwoord op grond van politieke besluitvorming en afweging van de daarbij betrokken belangen. De op de Grondwet berustende verdeling van bevoegdheden van de verschillende staatsorganen brengt mee dat de rechter niet mag ingrijpen in deze procedure van politieke besluitvorming.

Op grond hiervan is het de rechter in de eerste plaats niet toegestaan de wetgever een bevel te geven een bepaalde wet tot stand te brengen (vgl. HR 21 maart 2003, ECLI:NL:HR:2003:AE8462). Artikel 120 van de Grondwet verbiedt de rechter voorts wetten te toetsen aan de Grondwet. Het is de rechter ingevolge artikel 94 van de Grondwet slechts toegestaan (nationale) wetgeving in concrete gevallen buiten toepassing te laten, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. In dat geval kan ook aanspraak bestaan op schadevergoeding

(HR 18 september 2015, ECLI:NL:HR:2015:2722).

4.2.2.

De Hoge Raad heeft in lijn met het voorgaande geoordeeld over de bevoegdheidsverdeling tussen rechter en formele wetgever in gevallen waarin de vraag aan de orde is of onrechtmatig is gehandeld doordat gedurende het wetgevingsproces procedurevoorschriften zijn geschonden. In zijn arrest van

19 november 1999 in de zaak tussen de gemeente Tegelen en de Provincie Limburg (ECLI:NL:HR:1999:AA1056, hierna: het Tegelenarrest), waarop de Staat zijn verweer in het bijzonder grondt, heeft de Hoge Raad onder 3.4 als volgt geoordeeld:

“[…] Is een […] wet eenmaal tot stand gebracht, dan komt aan de rechter niet het oordeel toe dat onrechtmatig is gehandeld doordat bij de voorbereiding en de behandeling van die wet terzake gegeven procedurevoorschriften zijn geschonden. De rechter heeft het oordeel van de formele wetgever - de regering en de Staten-Generaal - over de vraag of die voorschriften in acht zijn genomen, te eerbiedigen.

Met dit stelsel zou niet te rijmen zijn dat de rechter in de loop van de procedure die tot een wet in formele zin leidt, wèl zou kunnen oordelen dat procedure-voorschriften niet in acht zijn genomen en op die grond in het wetgevingsproces zou kunnen ingrijpen, hetgeen zou meebrengen dat de vraag of procedure-voorschriften zijn geschonden en, zo ja, welke gevolgen daaraan moeten worden verbonden, in feite wordt onttrokken aan de beoordeling door de formele wetgever, aan wie dit oordeel bij uitsluiting toekomt.”

Formele wetgever exclusief bevoegd

4.3.

De rechtbank is van oordeel dat de op de Grondwet berustende verdeling van bevoegdheden van de verschillende staatsorganen eraan in de weg staat dat zij de vorderingen van Forum voor Democratie inhoudelijk beoordeelt. Voor een dergelijke beoordeling is immers noodzakelijk dat de rechtbank oordeelt over de vraag of het in artikel 11 Wrr vervatte procedurevoorschrift is geschonden doordat niet zo spoedig mogelijk een voorstel van wet is ingediend, welk oordeel haar

- gezien het onder 4.2 geschetste toetsingskader - niet toekomt en aan de formele wetgever is voorbehouden. Dat artikel 11 Wrr een procedurevoorschrift betreft, is overigens tussen partijen niet werkelijk in geschil en volgt ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wrr waarin artikel 11 Wrr wordt gekenschetst als een voorschrift dat
“vooral technisch van aard”is (Memorie van antwoord indieners n.a.v. het verslag van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat / Algemene Zaken en Huis der Koningin, Vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 30372, nr. C).

(Nog) geen (definitief) oordeel van de wetgever

4.4.

Anders dan de Staat bepleit kan nog niet worden gezegd dat de formele wetgever (regering, Tweede en Eerste Kamer) reeds een definitief oordeel heeft gegeven over de vraag of artikel 11 Wrr is geschonden en, zo ja, welke gevolgen daaraan moeten worden verbonden. Weliswaar zijn op 13 april 2016 en op 8 november 2016 ingediende moties met de strekking dat artikel 11 Wrr geen ruimte biedt voor het voeren van “
Europese gesprekken” verworpen (vgl. 2.7) en heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel tot inwerkingtreding van de Goedkeuringswet inmiddels aangenomen, dit wetsvoorstel is nog niet in de Eerste Kamer behandeld en in stemming gebracht.

4.5.

In dat verband is de rechtbank overigens, anders dan Forum voor Democratie, van oordeel dat de uitlatingen van de minister-president, tijdens met name het debat in de Tweede Kamer van 8 november 2016, van de strekking dat “
het te lang duurt” en “
dat we te lang bezig zijn sinds het referendum” redelijkerwijs niet kunnen worden beschouwd als een buitengerechtelijke erkenning in juridische zin namens de regering dat artikel 11 Wrr is geschonden, laat staan als een definitief oordeel van de formele wetgever dienaangaande.

Inhoudelijke beoordeling zou bovendien ingrijpen in het wetgevingsproces

4.6.

Het oordeel van de rechtbank dat zij niet bevoegd is de vorderingen inhoudelijk te beoordelen, wordt, naast de onder 4.3 bedoelde exclusieve bevoegdheid van de formele wetgever, ook ingegeven door het volgende.

Indien de rechtbank thans wel zou oordelen over de vraag of artikel 11 Wrr is

geschonden, dient ervan te worden uitgegaan dat zij zou ingrijpen in het wetgevingsproces. De omstandigheid dat Forum voor Democratie geen bevel tot het zo spoedig mogelijk indienen van een wetsvoorstel als bedoeld in artikel 11 Wrr heeft gevorderd, maar (slechts) een verklaring voor recht dat een dergelijk wetsvoorstel niet zo spoedig mogelijk is ingediend, leidt niet tot een ander oordeel.

Immers, ook door het, hangende het wetgevingsproces geven van een expliciet (on)rechtmatigheidsoordeel over de wijze waarop genoemd procedurevoorschrift is toegepast, zou de rechtbank ingrijpen in dit proces doordat zij daarmee dit proces en/of de uitkomst daarvan zou sturen, althans beïnvloeden. In de gegeven omstandigheden, waarin bij uitsluiting aan de formele wetgever het oordeel toekomt of artikel 11 Wrr is geschonden en niet kan worden gezegd dat de formele wetgever hierover een definitief oordeel heeft gegeven, komt de rechtbank dan ook niet toe aan de beoordeling of vatbaar is voor toewijzing de door Forum voor Democratie beoogde – bindende – vaststelling tussen partijen dat het nalaten van de Staat om de reeds door de formele wetgever in artikel 11 Wrr dwingend voorgeschreven keuze tijdig te maken onrechtmatig is en hem schadeplichtig maakt. Dit klemt te meer nu het Forum voor Democratie kennelijk niet (enkel) om die vaststelling en schadevergoeding te doen is, maar dat zij, zoals hierna zal worden toegelicht, ook werkelijk heeft beoogd in te grijpen in het wetgevingsproces.

Met de vorderingen is ook beoogd in te grijpen in het wetgevingsproces

4.7.

Het oordeel van de rechtbank dat ervan moet worden uitgegaan dat bij inhoudelijke beoordeling van de vorderingen wordt ingegrepen in het wetgevingsproces, vindt bevestiging in de omstandigheid dat Forum voor Democratie met haar vorderingen ook kennelijk werkelijk heeft beoogd in te grijpen in het wetgevingsproces en ook heeft verwacht daarmee te kunnen ingrijpen. Deze omstandigheid staat op zichzelf genomen eveneens aan inhoudelijke beoordeling van de vorderingen in de weg.

De rechtbank overweegt daarover het volgende.

4.8.

In de dagvaarding van Forum voor Democratie is, naast de vordering tot veroordeling van de Staat in de proceskosten, slechts opgenomen de vordering weergegeven onder 3.2.a; kort gezegd een vordering voor recht te verklaren dat de regering onrechtmatig heeft gehandeld door niet zo spoedig mogelijk na de referendumuitslag een wetsvoorstel als bedoeld in artikel 11 Wrr in te dienen.

Eerst naar aanleiding van de inhoud van de conclusie van antwoord van de Staat heeft Forum voor Democratie haar vordering op 30 november 2016 vermeerderd met de onder 3.2.b weergegeven verklaring voor recht betreffende de aansprakelijkheid voor schade van de Staat.

De dagvaarding is tien dagen na het onherroepelijk worden van de referendumuitslag aan de Staat betekend en twee dagen na het verstrijken van de in de onder 2.8 aangehaalde sommatiebrief van 20 april 2016 opgenomen fatale termijn van zeven dagen. De dagvaarding volgde dus kort na het verstrijken van de termijn waarbinnen de regering volgens Forum voor Democratie een wetsvoorstel als bedoeld in artikel 11 Wrr had moeten indienen. De dagvaarding vormt dan ook kennelijk de rechtsmaatregel die in genoemde sommatiebrief is aangekondigd.

4.9.

Forum voor Democratie heeft, zoals ook in dit verband door de Staat is benadrukt, in (nummer 5.10 van) de dagvaarding aangevoerd dat haar belang bij toewijzing van de vordering mede erin is gelegen dat de regering, na door de rechter te zijn gewezen op de onrechtmatigheid van haar nalaten, naar verwachting maatregelen zou treffen om aan de onrechtmatige situatie een einde te maken (de rechtbank begrijpt: door direct een voorstel van wet als bedoeld in artikel 11 Wrr in te dienen). Voorts voert Forum voor Democratie als belang aan dat bij toewijzing een onjuiste toepassing van artikel 11 Wrr na toekomstige referenda achterwege zal blijven, waardoor het draagvlak bij de kiezer voor referenda behouden zal blijven. Uit de eigen stellingen van Forum voor Democratie blijkt dan ook dat met de vorderingen (voornamelijk) wordt beoogd (indirect) in te grijpen in het wetgevingsproces, en zelfs in toekomstige wetgevingsprocessen. Het verbod voor de rechter om in te grijpen in het wetgevingsproces, zoals onder 4.2 bedoeld, staat naar het oordeel van de rechtbank dan ook in de weg aan inhoudelijke beoordeling.

4.10.

Forum voor Democratie heeft nog betoogd dat de dagvaarding is voorafgegaan aan het indienen van een voorstel van wet als bedoeld in artikel 11 Wrr en aldus voorafgaand aan het wetgevingsproces, zodat van ingrijpen in een wetgevingsproces geen sprake was. Dit miskent echter dat het indienen van het wetsvoorstel als bedoeld in artikel 11 Wrr niet de aanvang vormt van een (nieuw) wetgevingsproces, maar onderdeel vormt van een wetgevingsproces dat is aangevangen met de indiening van het voorstel van de wet waarover het raadgevend correctief referendum is gehouden; in dit geval de reeds vóór het referendum ingediende en aangenomen Goedkeuringswet. Dit blijkt ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wrr: “
De wet waartegen de meerderheid zich heeft uitgesproken kan niet in werking treden eerde procedure van wetgeving geheel is voltooid. Artikel 11 verplicht de regering tot indiening van een wetsvoorstel tot intrekking of regeling van de inwerkingtreding van de wet waarover een referendum is gehouden […]” (Memorie van Toelichting bij de Wrr, Vergaderjaar 2005-2006, Kamerstuk 30372, nr. 3, onderstreping rechtbank).

Door Forum van Democratie aangevoerde rechtspraak leidt niet tot ander oordeel

4.11.

Forum voor Democratie heeft nog gewezen op arresten van de Hoge Raad waarin de rechter op vordering van de belanghebbenden onrechtmatig heeft geoordeeld dat door de overheid gedane onvoorwaardelijke toezeggingen van financiële aard aan hen niet in wetgeving waren gehonoreerd. Het betreft het arrest van 9 juni 1989 (ECLI:NL:HR:1989:AC3813, “Kortverbanders”) en het arrest van 19 februari 1993 (ECLI:NL:HR:1993: ZC0875, “Landverordening Aruba”). Nu volgens Forum voor Democratie de volgens haar uit artikel 11 Wrr voortvloeiende verplichting om binnen enkele weken na de referendumuitslag een voorstel van wet in te dienen minstens zo zwaarwegend is als een toezegging, zou volgens haar ook in het onderhavige geval ruimte moeten zijn voor inhoudelijke beoordeling van haar vorderingen.

4.12.

Nog ervan afgezien dat deze arresten van eerder datum zijn dan het Tegelenarrest en bovendien geen betrekking hebben op procedurevoorschriften, is de rechtbank met de Staat van oordeel dat de aan de arresten verbonden stelling van Forum voor Democratie niet opgaat en dus geen afwijking rechtvaardigt van de in het Tegelenarrest geformuleerde bevoegdheidsregel. In deze arresten is met name gewicht toegekend aan individuele, onvoorwaardelijke toezeggingen aan specifieke personen. Niet kan echter worden gezegd dat Forum voor Democratie aan (de totstandkomingsgeschiedenis van) artikel 11 Wrr de verwachting, zoals bij een onvoorwaardelijke toezegging, heeft mogen ontlenen dat de formele wetgever, althans de regering, in dit specifieke geval dezelfde invulling aan het begrip “
zo spoedig mogelijk” zou geven als Forum voor Democratie zelf, namelijk “
binnen enkele weken”. Daarbij weegt mee dat noch in dit artikel, noch in de totstandkomingsgeschiedenis het begrip “
zo spoedig mogelijk” nader is geconcretiseerd. De rechtbank laat in het midden welke invulling van het begrip zij de juiste acht; die invulling is immers voor haar oordeel in dezen niet van belang.

4.13.

De rechtbank constateert voorts dat Forum voor Democratie niet betoogt dat in verband met de door haar gestelde schending van artikel 11 Wrr sprake is van enige strijd met een ieder verbindende bepalingen van (Europeesrechtelijke) verdragen of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Op deze grond kan in dit geval dan ook evenmin een uitzondering worden gemaakt op de in het Tegelenarrest geformuleerde bevoegdheidsregel (vgl. 4.2.1 onderaan). Reeds om die reden gaan de vergelijkingen die Forum voor Democratie maakt met het arrest over het vrouwenstandpunt van de SGP (HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010: BK4549) en het vonnis van deze rechtbank in de Urgenda-zaak (vonnis van 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA: 2015:7145) mank. In genoemd arrest vormde de strijd met een ieder verbindende bepalingen immers de grondslag van de beslissing, terwijl in genoemd vonnis in het kader van het oordeel over de schending van de zorgplicht van de Staat betekenis is toegekend aan bedoelde verdragsverplichtingen en besluiten. Daarbij komt nog dat in genoemd vonnis en genoemd arrest niet hangende een wetgevingsproces gevraagd werd om een oordeel over de schending van procedurele voorschriften betreffende de totstandkoming van een wet, zoals in deze procedure.

Verdragsrechtelijke verplichtingen dwingen niet tot inhoudelijke behandeling

4.14.

Forum voor Democratie heeft nog betoogd dat afwijzing van de vorderingen enkel op grond van de overweging dat de rechter niet in de politieke besluitvorming dient te treden in strijd is met het bepaalde in artikel 6 en 13 EVRM en het bepaalde in artikel 47 EU-Handvest.

4.15.

Artikel 6 EVRM bepaalt onder meer: “
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.”Artikel 13 EVRM bepaalt onder meer:
“Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie […]”.

De rechtbank overweegt ten aanzien van het beroep op artikel 6 EVRM dat het recht op een behandeling van een zaak door een onafhankelijke rechter niet zonder meer met zich brengt dat de rechter voorbij dient te gaan aan de (nationaal-rechtelijke) bevoegdheidsafbakening tussen rechter en wetgever (vgl. HR 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725, NJ 1989, 469, Harmonisatiewetarrest, r.o. 3.7).

Forum voor Democratie heeft niet toegelicht waarom dat in dit geval anders zou moeten zijn. Nu dan ook niet kan worden geconcludeerd tot een schending van artikel 6 EVRM en Forum voor Democratie bovendien niet betoogt dat in verband met de door haar gestelde schending van artikel 11 Wrr sprake is van enige strijd met een ander in het EVRM vermeld mensenrecht, heeft artikel 13 EVRM geen (zelfstandige) betekenis in deze procedure.

4.16.

Artikel 47 EU-Handvest bepaalt onder meer: “
Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.” Artikel 51 Handvest bepaalt voorts dat de bepalingen uit het Handvest gelden uitsluitend wanneer het recht van de Unie ten uitvoer wordt gebracht. Echter, zoals eerder overwogen beroept Forum voor Democratie zich niet op een door het Unierecht gewaarborgd recht, maar op een door haar gesteld, uit het nationaalrechtelijk artikel 11 Wrr voortvloeiend recht op een binnen enkele weken ingediend voorstel van wet. Dat de Associatieovereenkomst zelf een Europeesrechtelijke grondslag heeft, staat in een te ver verwijderd verband met de gestelde schending. Het beroep op artikel 47 EU-Handvest kan dan ook niet tot een ander oordeel leiden.

Evenmin oordeel over schadeplichtigheid

4.17.

Nu de rechtbank geen oordeel over de (on)rechtmatigheid toekomt, kan zij evenmin oordelen over de schadeplichtigheid van de Staat, waaraan immers enkel ten grondslag is gelegd het gestelde onrechtmatig nalaten van de Staat tijdig een voorstel van wet als bedoeld in artikel 11 Wrr in te dienen.

4.18

Uit het voorgaande volgt dat de vorderingen dienen te worden afgewezen. Dit betekent dat de overige stellingen en weren, en dan met name de partijstandpunten over de betekenis van “
zo spoedig mogelijk” uit artikel 11 Wrr, geen beoordeling behoeven.

Proceskosten

4.19

Forum voor Democratie zal als de in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de kosten van dit geding aan de zijde van de Staat gevallen. De tot op heden aan de zijde van de Staat gevallen kosten begroot de rechtbank op € 1.523 (€ 619 aan griffierecht en € 904 aan salaris advocaat (twee punten tegen tarief II)). Deze proceskosten zullen, als door de Staat gevorderd, worden vermeerderd met wettelijke rente.

4.2

Ten aanzien van de vordering van de Staat tot veroordeling van Forum voor Democratie in de nakosten van dit geding overweegt de rechtbank dat daarvoor geen grond bestaat, nu de zojuist bedoelde kostenveroordeling ook voor de nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116).

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

wijst de vorderingen af;

5.2.

veroordeelt Forum voor Democratie in de kosten van dit geding aan de zijde van de Staat gevallen, tot op heden begroot op € 1.523, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de vijftiende dag na de datum van dit vonnis;

5.3.

verklaart dit vonnis voor wat de proceskostenveroordeling betreft uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. D.R. Glass, mr. B. Meijer en mr. M.C. Ritsema van Eck-van Drempt en in het openbaar in het bijzijn van de griffier uitgesproken op 12 april 2017.