Uitspraak
21 maart 2003
Eerste Kamer
Nr. C01/327HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. STICHTING WATERPAKT, gevestigd te Amsterdam,
2. STICHTING NATUUR EN MILIEU, gevestigd te Utrecht,
3. VERENIGING CONSUMENTENBOND, gevestigd te 's-Gravenhage,
4. [eiser 4], wonende te [woonplaats],
5. [eiser 5], wonende te [woonplaats],
6. [eiser 6], wonende te [woonplaats],
EISERS tot cassatie,
advocaat: mr. R.A.A. Duk,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer), gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G.J.H. Houtzagers.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eisers tot cassatie - verder te noemen: Waterpakt c.s. - hebben bij exploit van 31 maart 1998 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, voor zover mogelijk bij voorraad:
I voor recht te verklaren dat het in deze zaak bedoelde handelen c.q. nalaten van de Staat onrechtmatig is jegens de eisende partijen;
II de Staat te veroordelen om binnen een maand na betekening van het in deze zaak te wijzen vonnis, althans met ingang van een door de Rechtbank in goede justitie vast te stellen tijdstip, al het nodige te doen om aan de in deze zaak bedoelde onrechtmatigheid een einde te maken, waartoe de Staat in elk geval een nieuw actieprogramma ingevolge artikel 5 van de nitraatrichtlijn dient op te stellen, welk actieprogramma in ieder geval dient te voldoen aan het vereiste dat eutrofiëring wordt teruggedrongen en voorkomen, waartoe in elk geval moet worden voldaan
- aan de in bijlage I van de nitraatrichtlijn neergelegde eis dat in Nederland niet meer dan 50 mg nitraat per liter in grond- en oppervlaktewater mag voorkomen, althans uiterlijk aan het einde van het eerste actieprogramma (18 december 1999) aan deze eis wordt voldaan, althans aan het einde van het tweede actieprogramma (18 december 2003), althans op een door de Rechtbank in goede justitie vast te stellen tijdstip;
- aan de in bijlage III van de nitraatrichtlijn neergelegde eis dat uiterlijk aan het einde van het eerste actieprogramma (18 december 1999) maximaal 210 kilo stikstof per hectare per jaar uit dierlijke mest in of op de bodem wordt gebracht en uiterlijk 18 december 2003 een maximum van 170 kilo stikstof per hectare per jaar;
- althans aan door de Rechtbank in goede justitie vast te stellen eisen.
De Staat heeft voor antwoord geconcludeerd. Daarbij heeft de Staat gevorderd dat het de Rechtbank moge behagen zichzelf in deze procedure niet bevoegd te verklaren voor zover het betreft het in het petitum van de inleidende dagvaarding onder II gevorderde, althans Waterpakt c.s. in hun vorderingen niet-ontvankelijk te verklaren, althans deze aan hen te ontzeggen.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 24 november 1999:
- voor recht verklaard dat het nalaten van de Staat, daarin bestaande dat hij niet heeft gewaarborgd dat tussen 18 december 1998 en 18 december 1999 per landbouw- of veehouderijbedrijf per hectare niet meer dierlijke mest op of in de bodem wordt gebracht dan die welke 210 kg stikstof bevat, onrechtmatig is jegens Waterpakt c.s.;
- de Staat veroordeeld zodanige maatregelen te nemen dat wordt gewaarborgd dat in het jaar, lopende van 1 januari 2002 tot en met 31 december 2002 aan de gebruiksnorm voor dierlijke mest van 210 kg stikstof per landbouw- of veehouderijbedrijf per hectare wordt voldaan, met dien verstande dat, voor zover de Staat van de zijde van de Europese Gemeenschap toestemming verkrijgt een hogere gebruiksnorm te hanteren, deze hogere gebruiksnorm treedt in de plaats van de norm van 210 kg,
- deze veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad verklaard, en
- het meer of anders gevorderde afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. Waterpakt c.s. hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij arrest van 2 augustus 2001 heeft het Hof:
in het principaal beroep:
- het bestreden vonnis vernietigd wat betreft de daarin achter het tweede streepje van het dictum vermelde veroordeling van de Staat tot het treffen van nader aangeduide maatregelen en de daaraan gekoppelde uitvoerbaarverklaring bij voorraad;
- de desbetreffende vordering afgewezen;
- de behandeling van grief 1, gericht tegen de verklaring voor recht als vermeld achter het eerste streepje van het dictum, aangehouden totdat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de litigieuze inbreukzaak C 322/00 uitspraak zal hebben gedaan, zulks met verwijzing van de zaak naar de rol;
in het incidenteel beroep:
- de behandeling van de grieven II, III en IV aangehouden totdat het Hof van Justitie in de inbreukzaak uitspraak zal hebben gedaan, zulks met verwijzing van de zaak naar de rol.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof hebben Waterpakt c.s. beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor Waterpakt c.s. mede door mr. J.M. Haasnoot en voor de Staat mede door mr. J. van Duijvendijk-Brand, beiden advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof.
De advocaat van de Staat heeft bij brief van 18 oktober 2002 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Op 12 december 1991 heeft de Raad van de Europese Gemeenschappen een richtlijn vastgesteld inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Richtlijn 91/676 van de Raad, Pb nr. L 375/1, hierna: de Nitraatrichtlijn). Ingevolge art. 12 van de Nitraatrichtlijn doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om binnen een termijn van twee jaar te rekenen vanaf de kennisgeving, die heeft plaatsgevonden op 19 december 1991, aan deze richtlijn te voldoen.
(ii) Ter uitvoering van art. 3 en 4 van de Nitraatrichtlijn heeft de Staat op 5 januari 1994 aan de Europese Commissie medegedeeld dat hij geen kwetsbare zones zou aanwijzen maar een actieprogramma zou opstellen dat op het gehele grondgebied van Nederland zou worden toegepast, en heeft hij de Nederlandse code van goede landbouwpraktijken aan de Europese Commissie toegezonden.
(iii) Ter uitvoering van art. 5 van de Nitraatrichtlijn heeft de Staat op 18 december 1995 - nadat de Staat door de Europese Commissie op 10 juli 1995 in gebreke was gesteld - een actieprogramma als bedoeld in art. 5 van de Nitraatrichtlijn opgesteld, dat hij op 22 december 1995 aan de Europese Commissie heeft toegezonden.
(iv) Op 12 november 1996 heeft de Staat dit actieprogramma ingetrokken, waarna hij op 13 juli 1997 aanvullend in gebreke is gesteld. Op 15 december 1997 heeft de Staat wederom een actieprogramma aan de Europese Commissie toegezonden.
(v)Waterpakt c.s. hebben de Staat op 22 december 1997 gesommeerd ervoor te zorgen dat alle maatregelen worden genomen om op tijd en volledig aan de eisen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Bij brief van 5 februari 1998 heeft de Staat aan Waterpakt c.s. medegedeeld dat met het actieprogramma dat op 15 december 1997 aan de Europese Commissie was toegezonden, aan de eisen van de Nitraatrichtlijn werd voldaan.
(vi) Op 29 september 1998 heeft de Europese Commissie de Staat ter zake van de uitvoering van de Nitraatrichtlijn wederom in gebreke gesteld. Nadat de Staat op deze ingebrekestelling had gereageerd, heeft de Europese Commissie terzake op 3 augustus 1999 een met redenen omkleed advies als bedoeld in art. 226 EG uitgebracht.
(vii) Bij brief van 29 november 1999 heeft de Staat op dit advies gereageerd. Nader overleg met de Europese Commissaris voor het milieu heeft niet tot overeenstemming met de Commissie geleid. Op 28 augustus 2000 heeft de Europese Commissie bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een inbreukprocedure tegen Nederland aanhangig gemaakt.
3.2 In het onderhavige geding hebben Waterpakt c.s. gevorderd, samengevat weergegeven, voor recht te verklaren dat het in deze zaak bedoelde handelen of nalaten van de Staat onrechtmatig is jegens hen, alsmede de Staat te veroordelen al het nodige te doen om aan de onrechtmatigheid een einde te maken, waartoe de Staat in elk geval een nieuw actieprogramma zal moeten opstellen, dat in elk geval zal moeten voldoen aan het vereiste dat de eutrofiëring wordt teruggedrongen en voorkomen. Zij hebben, voor zover in cassatie van belang, gesteld dat de onrechtmatigheid hierin is gelegen dat de Staat door na te laten voldoende uitvoering te geven aan de richtlijn, in het bijzonder ter zake van de daarin opgenomen tijdslimieten en maximumhoeveelheden nitraat en stikstof, in strijd heeft gehandeld met zijn wettelijke plicht.
3.3 De Rechtbank heeft de gevorderde verklaring voor recht met enige nader omschreven beperkingen toegewezen. Zij heeft voorts de Staat veroordeeld zodanige maatregelen te nemen dat wordt gewaarborgd dat in het jaar, lopende van 1 januari 2002 tot en met 31 december 2002 aan de gebruiksnorm voor dierlijke mest van 210 kg stikstof per landbouw- of veehoudersbedrijf per hectare wordt voldaan, met dien verstande dat, voor zover de Staat van de zijde van de Europese Gemeenschap toestemming verkrijgt een hogere gebruiksnorm te hanteren, deze hogere gebruiksnorm treedt in de plaats van de norm van 210 kg.
In het door de Staat tegen het vonnis van de Rechtbank ingestelde principaal hoger beroep heeft het Hof de behandeling van grief 1 van de Staat, gericht tegen de verklaring voor recht, aangehouden totdat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen uitspraak zal hebben gedaan in de hiervoor in 3.1 onder (vii) vermelde, op 28 augustus 2000 tegen Nederland aanhangig gemaakte inbreukprocedure. Met betrekking tot grief 4 van de Staat, die was gericht tegen de door de Rechtbank uitgesproken veroordeling, heeft het Hof het standpunt van de Staat aldus weergegeven dat de Rechtbank met deze veroordeling in wezen aan de Staat een bevel heeft gegeven formele wetgeving tot stand te brengen en dat de rechter in het Nederlandse staatsbestel daartoe de bevoegdheid mist (rov. 7). Het Hof heeft de stelling van de Staat onderschreven dat implementatie van de Nitraatrichtlijn noodzakelijkerwijs door middel van formele wetgeving dient te geschieden (rov. 8), en vervolgens overwogen "dat het de rechter op grond van zijn staatsrechtelijke positie niet vrijstaat in het proces van formele wetgeving in te grijpen conform de strekking van deze vordering. Deze strekking verzet zich ook tegen het bevelen van materiële wetgeving omdat deze ten nauwste is verweven met formele wetgeving" (rov. 9). Het Hof heeft het vonnis wat betreft deze veroordeling vernietigd en de vordering afgewezen.
3.4 Bij de beoordeling van het hiertegen gerichte middel moet het volgende worden vooropgesteld.
a. Het oordeel van het Hof dat implementatie van de Nitraatrichtlijn uitsluitend mogelijk is door middel van formele wetgeving - wijziging van de Meststoffenwet dan wel totstandbrenging van andere formele wetgeving - is in cassatie niet bestreden, zodat hiervan moet worden uitgegaan.
b. Het Hof heeft zijn oordeel of het nalaten van de Staat als onrechtmatig moet worden aangemerkt, aangehouden totdat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen uitspraak zal hebben gedaan in de inbreukprocedure.
Dit een en ander betekent dat in cassatie de vraag moet worden beantwoord of, ook ingeval het niet tot stand brengen van wetgeving ter implementatie van een richtlijn onrechtmatig is, het Nederlandse recht eraan in de weg staat dat de rechter de Staat een bevel geeft wetgeving in formele zin tot stand te brengen teneinde de onrechtmatige toestand op te heffen. Zo deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, moet vervolgens de vraag onder ogen worden gezien of het EG-recht tot een andere beslissing noopt.
3.5 Wetten in formele zin worden ingevolge art. 81 Gr.w vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal, waarbij de vraag of, wanneer en in welke vorm een wet tot stand zal komen, moet worden beantwoord op grond van politieke besluitvorming en afweging van de erbij betrokken belangen. De evenzeer op de Grondwet berustende verdeling van bevoegdheden van de verschillende staatsorganen brengt mee dat de rechter niet vermag in te grijpen in die procedure van politieke besluitvorming. Dit een en ander is niet anders ingeval het met deze wetgeving te bereiken resultaat en de termijn waarbinnen het resultaat moet zijn bereikt, vast liggen op grond van een Europese richtlijn. Ook ingeval de wetgever heeft nagelaten binnen de implementatietermijn van een richtlijn wetgeving vast te stellen om het vereiste resultaat te bereiken, en indien moet worden aangenomen dat de Staat daarmee onrechtmatig handelt, kan de rechter niet een bevel geven binnen een door hem te bepalen termijn alsnog die wetgeving vast te stellen. Ook dan geldt nog steeds dat de vraag of wetgeving tot stand moet worden gebracht en zo ja welke inhoud deze moet hebben, noopt tot een afweging van vele belangen, ook van niet bij een procedure als de onderhavige betrokken partijen, en een politieke beoordeling vergt, waarin de rechter niet kan treden. Evenzeer is het een kwestie van politieke beoordeling of de Staat, wanneer niet, niet tijdig of niet op de juiste wijze formele wetgeving is tot stand gebracht ter implementatie van een richtlijn, het wil laten aankomen op een eventuele inbreukprocedure.
Aan het voorgaande doet niet af dat degene die verplicht is een onrechtmatige toestand op te heffen, daartoe op grond van art. 3:296 BW door de rechter kan worden veroordeeld, en dat deze bepaling ook dit geval bestrijkt indien ervan wordt uitgegaan dat de Staat verplicht is de onrechtmatige toestand op te heffen, die is ontstaan door zijn nalaten de Nitraatrichtlijn te implementeren. Dit artikel voorziet immers ook erin dat onder meer uit de wet en uit de aard van de verplichting anders kan voortvloeien. Aangenomen moet worden dat, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, deze uitzondering van toepassing is.
Voor de beoordeling van de hiervoor in 3.4 bedoelde vraag is evenmin van belang dat de rechter formele wetgeving, als zij eenmaal is tot stand gekomen, op grond van art. 94 Gr.w buiten toepassing moet laten, voor zover zij in strijd is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het buiten toepassing laten van formele wetgeving op deze grond heeft een ander karakter dan een bevel wetgeving tot stand te brengen: het buiten toepassing laten geldt immers alleen jegens de eiser(s) in de procedure en het heeft niet ten gevolge dat de desbetreffende regel wordt gewijzigd of ingetrokken, terwijl met een bevel formele wetgeving tot stand te brengen wordt beoogd een algemeen, ook voor anderen dan de procespartijen geldende regeling in het leven te roepen.
Ten slotte verdient nog opmerking dat ook zonder dat voor de rechter de mogelijkheid bestaat een bevel te geven tot vaststelling van wetgeving in formele zin, degenen te wier bescherming een richtlijn strekt niet iedere rechtsbescherming missen, ingeval de Staat nalaat binnen de gestelde termijn wetgeving tot stand te brengen om het met de richtlijn te bereiken resultaat te verwezenlijken.
In dat geval is de rechter immers gehouden tot richtlijnconforme interpretatie van bestaande wetgeving, terwijl voorts de Staat onder omstandigheden tot schadevergoeding kan zijn gehouden. Indien de richtlijn directe werking heeft - waartoe onder meer is vereist dat de richtlijn een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurig omschreven verplichting aan de lidstaten oplegt en als zodanig aan de burgers rechten jegens de Staat toekent - kunnen de burgers bovendien daarop een beroep doen en daarin rechtsbescherming vinden.
3.6 Ten aanzien van de vraag of het EG-recht noopt tot een andere beslissing is in de eerste plaats van belang dat volgens het arrest van het HvJEG van 19 november 1991, Jur. 1991 blz. I-5357, NJ 1994, 2 (Francovich), "de nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheden belast is met de toepassing van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen, de volle werking van die bepalingen dient te verzekeren en de daarin aan particulieren toegekende rechten moet beschermen". Aangenomen moet worden dat de taak van de rechter de volle werking van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen te verzekeren, te dezen slechts kan worden vervuld binnen het kader van de voor hem bestaande bevoegdheden, en dat deze bevoegdheden worden bepaald door het nationale recht (vgl. HvJEG 24 december 1995, Jur. 1995, blz. I-4705, NJ 1997, 116 (Van Schijndel)). Uit hetgeen hiervoor in 3.5 is overwogen, volgt dat de rechter naar Nederlands recht niet bevoegd is de wetgever te bevelen formele wetgeving tot stand te brengen.
Opmerking verdient voorts dat volgens art. 228 EG het Hof van Justitie wel kan vaststellen dat een Staat een krachtens het Verdrag op hem rustende verplichting niet is nagekomen, in welk geval deze Staat gehouden is de maatregelen te nemen ter uitvoering van het arrest van het Hof, maar dat in dit artikel niet aan het Hof de bevoegdheid is gegeven een Staat te bevelen formele wetgeving tot stand te brengen. Ook in het licht hiervan kan niet worden aangenomen dat het EG-recht ertoe noopt de Nederlandse rechter de specifieke bevoegdheid toe te kennen de Staat een bevel te geven formele wetgeving vast te stellen, ofschoon deze bevoegdheid hem naar Nederlands recht niet toekomt en zij door het EG-Verdrag ook niet aan de Europese rechter is toegekend.
Dit een en ander leidt tot de slotsom dat redelijkerwijs buiten twijfel is dat in het EG-recht geen grond kan worden gevonden voor een andere beslissing.
3.7 Hetgeen hiervoor in 3.5 en 3.6 is overwogen brengt mee dat de beide in 3.4 vermelde vragen ontkennend moeten worden beantwoord, en dat het middel tevergeefs is voorgesteld.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt Waterpakt c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 301,85 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman, als voorzitter, en de raadsheren J.B. Fleers, A.G. Pos, D.H. Beukenhorst en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 21 maart 2003.