Uitspraak
Arrest
in de zaak van:
De gemeente TEGELEN,
gevestigd te Tegelen,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr E.D. Vermeulen,
t e g e n
De provincie LIMBURG,
gevestigd te Maastricht,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr R.S. Meijer.
1.Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Gemeente- heeft bij exploit van 9 september 1997 verweer-ster in cassatie – verder te noemen: de Provincie – in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te Maastricht. Na wijziging van eis heeft zij gevorderd:
primair: de Provincie te gelasten Gedeputeerde Staten hun Statenvoorstel d.d. 2 mei 1997 tot de wij-ziging van de gemeentelijke indeling rond Venlo te doen terugnemen;
subsidiair: de Provincie te gelasten Provinciale Staten het Statenvoorstel d.d. 2 mei 1997 niet in behandeling te doen nemen;
meer subsidiair: voor het geval Provinciale Staten het voorstel d.d. 2 mei 1997 zouden aannemen, althans zouden besluiten, dat Tegelen en Venlo anderszins zouden moeten worden samengevoegd, de Provincie te verbieden dat besluit aan de Staatssecretaris te zenden.
De Provincie heeft de vorderingen bestreden.
De President heeft bij vonnis van 17 september 1997 de Provincie gelast de besluitvorming met betrekking tot de onderhavige gemeentelijke herindeling zolang op te schorten, totdat door Gedeputeerde Staten een voorstel aan Provinciale Staten is gepresenteerd, dat tot stand is gekomen nadat het in art. 285 van de Gemeentewet en art. 2 Wet arhi bedoelde “open overleg” heeft plaatsgevonden, en het meer of anders gevorderde afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft de Provincie hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch.
Bij arrest van 8 januari 1998 heeft het Hof het bestreden vonnis vernietigd en de vordering van de Gemeente afgewezen.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2.Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Provincie heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De Gemeente heeft de zaak namens haar advocaat doen toelichten door mr W.D.H. Asser, advocaat te Amsterdam, en de Provincie heeft de zaak doen toelichten door haar ad-vocaat.
De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep, met veroordeling van de Gemeente in de kosten.
De advocaat van de Gemeente heeft bij brief van 15 september 1999 op die conclusie gereageerd.
3.Beoordeling van het middel
3.1In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i)Naar aanleiding van een brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 10 oktober 1995 aan de Provin-cie inzake gemeentelijke herindeling hebben Gedepu-teerde Staten zich op 31 oktober 1995 schriftelijk tot de Colleges van Burgemeester en Wethouders van de gemeenten in Limburg gewend en een plan van aanpak ontvouwd met betrekking tot de inventarisatie van knelpunten van de centrumgemeenten in deze provincie. Gedeputeerde Staten hebben op 19 december 1995 de centrumgemeenten verzocht de bestaande knelpunten te inventariseren en de schrifte-lijke inventarisatie aan hen te doen toekomen.
(ii)Op 12 april 1996 heeft overleg plaatsgevonden tussen Gedeputeerde Staten en de besturen van de gemeente Venlo en omliggende gemeenten, waaronder Tegelen.
(iii)In mei 1996 hebben Gedeputeerde Staten een nota "Knelpunten van centrumgemeenten nader geanalyseerd" het licht doen zien. In deze nota hebben Gedeputeerde Staten als "voorlopig standpunt" uitgesproken "dat het wenselijk wordt geacht te komen tot een samenvoeging van de gemeen-te Venlo en de gemeente Tegelen (...)". Op voorstel van Gedeputeerde Staten hebben Provinciale Staten op 21 juni 1996 met deze nota ingestemd.
(iv)Met het oog op een eventuele wijziging van de gemeen-telijke indeling is de Gemeente op 2 juli 1996 door Gede-puteerde Staten uitgenodigd voor het overleg als bedoeld in art. 285 Gem.w, welk overleg op 2 oktober 1996 heeft plaatsgevonden.
(v)In december 1996 hebben Gedeputeerde Staten het herindelingsplan Venlo c.a. bekend gemaakt. Met betrekking tot de samenvoeging van Tegelen met Venlo stemt dit plan overeen met het eerder door Gedeputeerde Staten in de Knelpuntennota verwoorde voorlopige standpunt. Op 2 mei 1997 hebben Gedeputeerde Staten hun voorstel tot wijziging van de gemeentelijke indeling rond Venlo aan Pro-vinciale Staten ter vaststelling aangeboden.
(vi)Tegelen heeft de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken op 14 mei 1997 verzocht op grond van art. 285, tweede lid, Gem.w een oordeel te geven met betrekking tot het voorstel van Gedeputeerde Staten en de gevolgde pro-cedure.
(vii)Desgevraagd heeft een commissie van onafhankelijke deskundigen op 7 juli 1997 advies uitgebracht en in na-volging hiervan heeft de Staatssecretaris in haar brief aan Provinciale Staten van 11 juli 1997 geconcludeerd: "Formeel is aan alle vereisten voldaan, maar materieel hebben gedeputeerde staten de schijn gewekt, dat het eer-der genoemd overleg niet open van karakter was", en hun in overweging gegeven "bij de uiteindelijke afweging de ingebrachte argumenten en standpunten van de gemeente Tegelen opnieuw mee te wegen en deze heroverweging in het besluit tot vaststelling van de ontwerpregeling tot uit-drukking te brengen". Op 1 september 1997 is de Gemeente in de gelegenheid gesteld haar standpunt nog eens naar voren te brengen.
3.2In het onderhavige kort geding heeft de Gemeente ge-vorderd, samengevat weergegeven, de Provincie te gelasten Gedeputeerde Staten hun voorstel van 2 mei 1997 tot wijziging van de gemeentelijke indeling rond Venlo te doen terugnemen, subsidiair de Provincie te gelasten Provinci-ale Staten dit voorstel niet in behandeling te doen ne-men, meer subsidiair, voor het geval Provinciale Staten het voorstel zouden aannemen, de Provincie te verbieden dat besluit aan de Staatssecretaris te zenden.
De President heeft de Provincie gelast de besluitvorming met betrekking tot de onderhavige gemeentelijke herindeling zo lang op te schorten totdat door Gedeputeerde Staten een voorstel aan Provinciale Staten is gepresenteerd, dat is totstandgekomen nadat "open overleg" heeft plaats-gevonden. Het Hof heeft het vonnis van de President ver-nietigd en de vordering van de Gemeente afgewezen. Hiertegen richt zich het middel.
3.3Een wijziging van de gemeentelijke indeling als hier aan de orde is, geschiedt ingevolge art. 282, aanhef en onder a, in verbinding met art. 283, eerste lid, Gem.w bij de wet. Blijkens de in art. 282 e.v. Gem.w en in art. 2 e.v. Wet algemene regels herindeling - hierna: Wet arhi - neergelegde procedurevoorschriften gaat aan de indie-ning van een daartoe strekkend wetsvoorstel een procedure vooraf, waarin onder meer overleg plaatsvindt met de betrokken gemeenten en die uitmondt in een door Provinciale Staten op te stellen ontwerp-regeling die wordt gezonden aan de Minister van Binnenlandse Zaken. De verwijten die de Gemeente de Provincie maakt, hebben betrekking op deze procedure. Zij spitsen zich hierop toe dat het overleg volgens de parlementaire geschiedenis van art. 2 Wet arhi een open karakter moet hebben, en dat in het onderhavige geval het overleg dat Gedeputeerde Staten met de Gemeente hebben gevoerd, niet aan deze kwalificatie heeft voldaan, nu immers voorafgaand aan dit overleg Gedeputeerde Staten reeds een standpunt met betrekking tot de toekomst van Tegelen hadden ingenomen (zie hetgeen hiervoor in 3.1 onder (iii) en (iv) is overwogen).
Het Hof heeft, na te hebben overwogen dat de burgerlijke rechter ten aanzien van het beoordelen van en het ingrij-pen in dit wetgevingsproces slechts een marginale be-voegdheid heeft (rov. 4.4), geoordeeld dat de President door te overwegen dat Gedeputeerde Staten zich hadden moeten onthouden van het aandragen van één enkele oplossing, te weten de samenvoeging van Venlo en Tegelen, een onjuiste uitleg heeft gegeven aan art. 2 Wet arhi, alsme-de dat het verwijt aan Gedeputeerde Staten dat zij een concreet plan op tafel hebben gelegd en dat zulks verder gaat dan het kenbaar maken van een wenselijke oplossing niet onjuist is, maar nog niet zonder meer betekent dat Gedeputeerde Staten daardoor onrechtmatig jegens de Gemeente hebben gehandeld (rov. 4.5).
3.4Bij de beoordeling van het middel moet worden voorop-gesteld dat de Gemeente aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd dat de Provincie jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld, zodat de burgerlijke rechter op grond van art. 112 Gr.w bevoegd is daarvan kennis te nemen.
Ten aanzien van de vraag of de vordering toewijsbaar is overweegt de Hoge Raad dat in het midden kan blijven of de Gemeente het gelijk aan haar zijde heeft met haar stelling dat het door Gedeputeerde Staten met haar ge-voerde overleg niet als een "open overleg", zoals omschreven in de parlementaire geschiedenis van de Wet ar-hi, met name de memorie van toelichting en memorie van antwoord bij het wetsvoorstel, kan worden aangemerkt. Zoals hiervoor reeds is aangestipt, geschiedt wijziging van de gemeentelijke indeling bij wet. Is een dergelijke wet eenmaal tot stand gebracht, dan komt aan de rechter niet het oordeel toe dat onrechtmatig is gehandeld doord-at bij de voorbereiding en de behandeling van die wet terzake gegeven procedurevoorschriften zijn geschonden. De rechter heeft het oordeel van de formele wetgever - de Regering en de Staten-Generaal - over de vraag of die voorschriften in acht zijn genomen, te eerbiedigen.
Met dit stelsel zou niet te rijmen zijn dat de rechter in de loop van de procedure die tot een wet in formele zin leidt, wèl zou kunnen oordelen dat procedurevoorschriften niet in acht zijn genomen en op die grond in het wetge-vingsproces zou kunnen ingrijpen, hetgeen zou meebrengen dat de vraag of procedurevoorschriften zijn geschonden en, zo ja, welke gevolgen daaraan moeten worden verbon-den, in feite wordt onttrokken aan de beoordeling door de formele wetgever, aan wie dit oordeel bij uitsluiting toekomt.
De vraag in hoeverre dit een en ander anders zou zijn indien het gaat om de voorbereiding en behandeling van een wetsvoorstel ten aanzien waarvan wordt aangevoerd dat een of meer bepalingen op grond van art. 94 Gr.w onver-bindend zijn omdat zij in strijd zijn met een ieder ver-bindende bepalingen van verdragen of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, behoeft geen beant-woor-ding, aangezien dit geval zich hier niet voordoet.
3.5Het voorgaande betekent dat de burgerlijke rechter niet tot het oordeel kan komen dat de handelwijze van de Provincie onrechtmatig is en dat derhalve de vordering van de Gemeente, ook indien haar bezwaren tegen de gevolgde procedure gegrond zouden zijn, niet voor toewij-zing vatbaar is. De Gemeente zal haar bezwaren dat de procedure niet heeft voldaan aan de eisen die volgens haar op grond van de parlementaire geschiedenis van de Wet arhi daaraan moeten worden gesteld, kunnen voorleggen aan de Regering en de Staten-Generaal, die bij de behaneling van het wetsvoorstel kunnen beoordelen of zij gegrond zijn en, zo ja, welk gewicht daaraan toekomt.
3.6 Op het voorgaande stuit het middel in zijn geheel af.
4.Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Provincie begroot op ƒ 597,20 aan verschotten en ƒ 3.000,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president Mijnssen als voorzitter en de raadsheren Neleman, Heemskerk, Fleers en Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Heemskerk op 19 november 1999.