Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/2437
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 november 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A.M. van Eik),
en
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Geraedts).
Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser aangewezen als persoon op wie de Sanctieregeling terrorisme 2007-II (de Sanctieregeling) van toepassing is.
Bij besluit van 16 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiser daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2016.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, alsmede door [persoon 1] en [persoon 2] .
Overwegingen
1. Bij het primaire besluit heeft verweerder, in overeenstemming met de minister van Financiën en de minister van Veiligheid en Justitie, eiser aangewezen als persoon op wie de Sanctieregeling van toepassing is. Deze aanwijzing heeft onder meer tot gevolg dat de tegoeden van eiser zijn bevroren en hem geen middelen ter beschikking mogen worden gesteld. Dit besluit is, met uitzondering van de daarbij behorende bijlage, geplaatst in de Staatscourant.
In de bijlage bij het primaire besluit heeft verweerder gesteld dat er voldoende aanwijzingen zijn dat eiser gerekend kan worden tot de kring van personen en organisaties, bedoeld in Resolutie 1373 van de Veiligheidsraad van 28 september 2001 (Resolutie 1373) of Gemeenschappelijk Standpunt van de Raad van de Europese Unie van 27 december 2001 (2001/930/GBVB). Ter motivering hiervan heeft verweerder verwezen naar het bevel van bewaring van de rechtbank Den Haag van 27 juni 2014. Uit dit bevel blijkt dat eiser verdacht wordt van het ronselen en het voorbereiden of het bevorderen van moord met een terroristisch oogmerk en het opruien van terreur tegen het openbaar gezag. Eiser doet dit vanuit een overtuiging en met een overtuigingskracht ten aanzien van een ideologisch en religieus gedachtegoed. Daarom moet gevreesd worden dat, zodra hij in vrijheid zal zijn, hij wederom in volle overtuiging dit ideologisch/religieus gedachtegoed zal uitdragen, welke leidt tot de verdenking dat er strafbare feiten worden gepleegd.
Verder heeft verweerder erop gewezen dat eiser een verzoek tot ontheffing bij de minister van Financiën kan indienen, om te kunnen voorzien in zijn primaire levensbehoeften en om belastingen en nutsvoorzieningen te kunnen betalen.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft, samengevat, het volgende overwogen. De Sanctieregeling is terecht op eiser van toepassing verklaard. Verweerder is op basis van artikel 1 van Resolutie 1373 verplicht een aanwijzingsbesluit te nemen indien verweerder van oordeel is dat een persoon tot de kring van personen of organisaties bedoeld in Resolutie 1373 behoort. Voor zover sprake zou zijn van een motiveringsgebrek aan het primaire besluit omdat daarin niet is opgenomen dat verweerder zich heeft vergewist dat het onderzoek naar de feiten die ten grondslag aan het bevel tot bewaring liggen op een zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden, is dit geheeld door het bestreden besluit. Op 9 december 2014 en 16 november 2015 is het strafrechtelijke dossier ingezien door medewerkers van verweerder, met de conclusie dat het vorenbedoelde onderzoek op een zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Door raadpleging van het strafrechtelijke dossier is verweerder gebleken dat er voldoende aanwijzingen zijn dat eiser tot de kring van personen als bedoeld in Resolutie 1373 behoort. Eiser is bij uitspraak van 10 december 2015 van de rechtbank Den Haag veroordeeld voor opruiing, ronselen en deelname aan criminele (terroristische) organisatie (ECLI:NL:RBDHA:2015:14365). Eiser heeft in de periode van 1 januari 2012 tot en met 24 juni 2014 een persoon geronseld voor de gewapende strijd. Eiser heeft bij deze persoon het jihadistisch gedachtegoed en de deelname aan de jihadstrijd in Syrië gepromoot. Eiser heeft deze persoon dusdanig beïnvloed dat hij hem geestelijk en ideologisch rijp heeft gemaakt voor deelname aan de gewapende strijd. Dit is strafbaar gesteld in artikel 205 van het Wetboek van Strafrecht. Daadwerkelijk uitreizen naar Syrië is hiervoor niet noodzakelijk. Het belang van het bevriezingsbesluit is gelegen in het bestrijden van terroristische activiteiten in het algemeen, en het afsnijden van potentiele financiële voeding van die activiteiten in het bijzonder. De inmenging in de rechten van eiser is voldoende bij wet voorzien en gerechtvaardigd. Eiser had kunnen en moeten weten dat zijn gedragingen konden leiden tot een bevriezingsmaatregel. Eiser had dan ook zijn gedrag kunnen reguleren, zodat inmenging te voorkomen was.
3. Eiser heeft samengevat, het volgende aangevoerd. Verweerder heeft in strijd met artikel 2, tweede lid, van de Sanctiewet 1977 gehandeld, omdat een internationale verplichting om de tegoeden van eiser te bevriezen ontbreekt. In Resolutie 1373 wordt geen discretie aan de lidstaten gelaten teneinde te beoordelen of een persoon bij terrorisme betrokken is. De implementatie van de resolutie is onjuist, nu de Sanctieregeling wel discretie aan verweerder laat om te oordelen of een persoon tot de kring van personen als bedoeld in de resolutie behoort. Door deze discretie wordt tevens niet voldaan aan de eisen van kenbaarheid en voorzienbaarheid, die artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van het Eerste Protocol stellen. Verweerder heeft voorts ondeugdelijk gemotiveerd dat sprake zou zijn van voldoende aanwijzingen dat eiser tot de kring van personen waarop Resolutie 1373 ziet behoort. De veroordeling van eiser is nog niet onherroepelijk, zodat er nog niet onherroepelijk vaststaat dat eiser aan terrorisme deelgenomen heeft. De rechtbank heeft bovendien bepaald dat eiser het hoger beroep in vrijheid mag afwachten. Ten aanzien van eiser wordt dus geen toekomstig gevaar gezien dat hij zich met terrorisme zal bezighouden. Hierbij is tevens van belang dat er prejudiciële vragen zijn gesteld door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op 2 april 2014 onder meer over de vraag of handelingen ten tijde van een gewapend conflict onder terrorisme-instrumenten kunnen worden gebracht (ECLI:NL:RVS:2014:1148).
Ook de uitspraak van de vreemdelingenrechter van 29 oktober 2015 in de verblijfsrechtelijke zaak van eiser (ECLI:NL:RBDHA:2015:12349) is van belang en dient te worden meegewogen, nu de vreemdelingerechter heeft vastgesteld dat eiser geen gevaar voor de nationale veiligheid vormt. Het bestreden besluit is voorts in strijd met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. De Resolutie 1373 bepaalt niet dat alle tegoeden moeten worden bevroren. De publicatie van eisers naam in de Staatscourant heeft een zeer groot en negatief effect voor eiser. Eiser wordt hierdoor belemmerd om op een normale wijze deel te nemen aan de samenleving. Hiermee is in het bestreden besluit onvoldoende rekening gehouden.
3.1
Artikel 48, tweede lid, van het Handvest van de Verenigde Naties bepaalt het volgende:
1. Het optreden dat nodig is ter uitvoering van de besluiten van de Veiligheidsraad voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid geschiedt door alle Leden van de Verenigde Naties of door sommige daarvan, al naar gelang de Veiligheidsraad bepaalt.
2. Die besluiten worden door de Leden van de Verenigde Naties rechtstreeks uitgevoerd of door middel van hun optreden in de daarvoor in aanmerking komende internationale instellingen waarvan zij lid zijn.
3.2
In paragraaf 1 van Resolutie 1373 is door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
"1. Decides that all States shall:
( a) Prevent and suppress the financing of terrorist acts;
( b) (…..);
( c) Freeze without delay funds and other financial assets or economic resources of persons who commit, or attempt to commit, terrorist acts or participate in or facilitate the commission of terrorist acts; of entities owned or controlled directly or indirectly by such persons; and of persons and entities acting on behalf of, or at the direction of such persons and entities, including funds derived or generated from property owned or controlled directly or indirectly by such persons and associated persons and entities;”
3.3
Artikel 2 van de Sanctiewet 1977 bepaalt het volgende:
1. Ter voldoening aan verdragen, besluiten of aanbevelingen van organen van volkenrechtelijke organisaties, dan wel aan internationale afspraken, met betrekking tot de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid of de bevordering van de internationale rechtsorde dan wel de bestrijding van terrorisme, kunnen bij algemene maatregel van bestuur ten aanzien van de in de artikelen 3 en 4 bedoelde onderwerpen regels worden vastgesteld.
2. Indien de te stellen regels uitsluitend strekken ter uitvoering van verplichtingen die voortvloeien uit verdragen of uit bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties kan Onze Minister deze vaststellen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Sanctiewet 1977 kunnen de in artikel 2 bedoelde regels betreffen het goederen-, diensten- en financieel verkeer, de scheepvaart, de luchtvaart, het wegverkeer, de post en de telecommunicatie en al hetgeen overigens is vereist ter voldoening aan de verdragen, besluiten, aanbevelingen dan wel internationale afspraken, bedoeld in artikel 2.
3.4
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Sanctieregeling kan de minister, indien personen of organisaties naar zijn oordeel behoren tot de kring van personen of organisaties, bedoeld in Resolutie 1373, ten aanzien van deze personen of organisaties een aanwijzingsbesluit vaststellen.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Sanctieregeling worden alle middelen die toebehoren aan de personen en organisaties, bedoeld in het eerste lid, bevroren.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Sanctieregeling is het verboden financiële diensten te verrichten voor of ten behoeve van de personen en organisaties, bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 2, vierde lid, van de Sanctieregeling is het verboden aan de personen en organisaties, bedoeld in het eerste lid, rechtstreeks dan wel middellijk middelen ter beschikking te stellen.
Ingevolge artikel 2, vijfde lid, van de Sanctieregeling wordt van een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid mededeling gedaan in de Staatscourant.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1
Paragraaf 1 van Resolutie 1373 vangt, zoals hiervoor weergegeven, aan met de zinsnede: “Decides that all States shall”, en is derhalve imperatief geformuleerd.
Deze paragraaf moet dan ook gezien worden als een bindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie. Dit betekent dat de lidstaten van de Verenigde Naties verplicht zijn om, indien en zodra geconstateerd wordt dat een persoon of een organisatie gerekend kan worden tot de kring van personen, bedoeld in Resolutie 1373, de tegoeden van die persoon of organisatie te bevriezen. Voor het bindend karakter van deze bepaling maakt het naar het oordeel van de rechtbank niet uit of het aanmerken van de personen, waar Resolutie 1373 op ziet, op nationaal of Europees niveau plaatsvindt.
Ook de omstandigheid dat eiser niet met name is genoemd in Resolutie 1373 staat niet in de weg aan het opleggen van een bevriezingsmaatregel als hiervoor bedoeld, nu de personen die onder de reikwijde van Resolutie 1373 kunnen vallen, daarin niet met name zijn genoemd, doch voldoende duidelijk zijn omschreven in paragraaf 1, onder c.
4.2
De Sanctiewet 1977 bevat in afdeling 2 een grondslag voor de vaststelling van regelingen die nodig zijn ter uitvoering van internationale sancties. Met het oog hierop is onder andere de Sanctieregeling tot stand gekomen. Artikel 2 van de Sanctieregeling strekt tot uitvoering van Resolutie 1373. Op grond hiervan is ten aanzien van eiser de onderhavige bevriezingsmaatregel genomen. De bevriezingsmaatregel is dus voorzien bij wet.
De bevriezingsmaatregel is ook voldoende voorzienbaar, nu uit paragraaf 1, onder c, van Resolutie 1373 volgt dat de lidstaten bevriezingsmaatregelen zullen gaan nemen ten aanzien van personen die terroristische daden plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of deze faciliteren. Gelet op de ter uitvoering van deze internationale verplichting vastgestelde nationale wet- en regelgeving kan een persoon zijn gedrag reguleren zodat het opleggen van een dergelijke bevriezingsmaatregel voorkomen kan worden.
Van een onjuiste implementatie van Resolutie 1373 is dan ook geen sprake. Het is juist aan de lidstaten om te beoordelen of een persoon tot de in Resolutie 1373 bedoelde kring van personen behoort. De in de Sanctieregeling aan verweerder gegeven beoordelingsruimte is hiermee dan ook niet in tegenspraak.
4.3
De rechtbank is voorts van oordeel dat, gelet op de door het Openbaar Ministerie tegen eiser ingestelde strafvervolging en het door de rechtbank Den Haag verleende bevel tot bewaring van 27 juni 2014, verweerder zich op het standpunt mocht stellen dat er voldoende aanwijzingen zijn dat eiser tot de kring van personen als bedoeld in Resolutie 1373 behoort. Dat de uitspraak van de rechtbank van 10 december 2015 van na het primaire besluit is, betekent niet dat verweerder deze uitspraak, en de feiten uit het strafrechtelijke dossier op grond waarvan de uitspraak is gedaan, niet als nadere onderbouwing van het bestreden besluit mocht gebruiken. Verweerder heeft in het bestreden besluit de aan eiser tenlastegelegde feiten uit de uitspraak van 10 december 2015 uiteengezet, een eigen oordeel gegeven en afdoende gemotiveerd dat er voldoende aanwijzingen zijn dat eiser deelgenomen heeft aan het voorbereiden en bevorderen van terroristische daden en aan een (criminele) terroristische organisatie.
Dat de veroordeling in de strafzaak nog niet onherroepelijk is, maakt het vorenstaande niet anders. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanwijzingen voor het plegen van de voornoemde strafbare feiten een voldoende grond voor het opleggen van de bevriezingsmaatregel opleveren. Een strafrechtelijke veroordeling, al dan niet onherroepelijk, is gezien het doel, aard en strekking van de bevriezingsmaatregel geen noodzakelijke voorwaarde voor de toepassing van deze maatregel.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat verweerder op grond van een internationale verplichting niet anders heeft kunnen beslissen dan de Sanctieregeling op eiser van toepassing te verklaren en daarmee de tegoeden van eiser te bevriezen.
Verweerder heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat het feit dat er prejudiciële vragen zijn gesteld met betrekking tot de vraag of handelingen ten tijde van een gewapend conflict onder terrorisme-instrumenten kunnen worden gebracht, niet tot een ander oordeel leidt, gelet op hetgeen in dit verband in het na voornoemde uitspraak van de Afdeling van 2 april 2014 gewezen arrest van het EU-Gerecht van 16 oktober 2014 (T-208/11 en T-508/11) is overwogen (punt 54 e.v.).
4.4
Aan de omstandigheid dat het beroep van eiser in zijn verblijfsrechtelijke procedure gegrond is verklaard komt niet de door eiser gewenste betekenis toe, nu het toetsingskader in die procedure een ander is dan in de onderhavige procedure, en de gegrondverklaring gebaseerd is op een motiveringsgebrek. Overigens heeft de Afdeling op 5 oktober 2016 het hoger beroep van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tegen de voornoemde uitspraak van de rechtbank van 29 oktober 2015 gegrond verklaard en geoordeeld, voor zover hier van belang, dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie voldoende heeft gemotiveerd dat eiser een actueel gevaar voor de nationale veiligheid vormt (ECLI:NL:RVS:2016:2692).
De beroepsgrond faalt derhalve.
4.5
Ook de omstandigheid dat eiser zijn hoger beroep in de strafzaak in vrijheid mocht afwachten leidt niet tot een ander oordeel, nu in die procedure een andere afweging wordt gemaakt dan in de onderhavige procedure. In de onderhavige procedure is verweerder bovendien verplicht om een bevriezingsmaatregel op te leggen. De onderhavige maatregel van bevriezing is een conservatoire maatregel en zal aan effectiviteit inboeten als deze uitgesteld zou moeten worden totdat de veroordeling definitief zou zijn geworden.
4.6
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit afdoende heeft gemotiveerd dat de inmenging in de rechten die uit artikel 8 van het EVRM en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM voortvloeien, gerechtvaardigd is.
4.7
Er is geen strijd met het evenredigheidsbeginsel. De bevriezing van de tegoeden is op zich niet als ongeschikt of onevenredig aan te merken, gelet op het voor de internationale gemeenschap algemeen belang, dat erin bestaat de bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid door terroristische handelingen met alle middelen te bestrijden overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties. De rechtbank verwijst in dit verband naar het arrest van het Gerecht van 2 september 2009 in de zaken T-37/07 en T-323/07 (El Morabit, punt 59 e.v.).
De rechtbank is voorts van oordeel dat, gelet op de ontheffingsmogelijkheid, de toepassing van de Sanctieregeling voor eiser niet disproportioneel is. Eiser heeft niet onderbouwd dat de bevriezingsmaatregel zodanig onevenredig is dat verweerder, in aanmerking genomen de genoemde ontheffingsmogelijkheid, van het aanwijzingsbesluit had behoren af te zien. In dit verband is van belang dat, zoals namens verweerder ter zitting is toegelicht, de bevriezingsmaatregel niet onbeperkt in de tijd zal voortduren en verweerder elk half jaar, dan wel eerder indien van nieuwe informatie sprake is, het geval van eiser opnieuw bekijkt. Daarnaast kan eiser zelf bij verweerder een verzoek om herziening indienen.
4.8
De plaatsing van de aanwijzing in de Staatscourant volgt uit artikel 2, vijfde lid, van de Sanctieregeling en dient een legitiem doel. De publicatie is noodzakelijk omdat de aanwijzing tevens tot rechtsgevolg heeft dat het verboden is dat derden financiële middelen ter beschikking stellen aan eiser. Overtreding van dit verbod is strafbaar op grond van de Wet op de economische delicten in samenhang met de Sanctiewet 1977.
Eiser heeft niet onderbouwd dat de belemmeringen die hij bij het integreren in de maatschappij stelt te ervaren, rechtstreeks verband houden met de publicatie van de aanwijzing in de Staatscourant.
5. Gezien het voorgaande is het beroep ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Dam, voorzitter, en mr. drs. L.B.M. Klein Tank en mr. G. van Zeben-de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. Powell, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 november 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.