Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14 / 16280
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 8 april 2015 in de zaak tussen
[eiseres] ,
geboren op [geboortedatum] , van burger van Bosnië-Herzegovina nationaliteit,
eiseres,
(gemachtigde: mr. J.H. Kruseman, advocaat te Haarlem),
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
verweerder,
(gemachtigde: mr. A.C. Palmboom, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst).
Procesverloop
Bij brief van 21 maart 2014 heeft verweerder gereageerd op het verzoek van eiseres om “opvang en leefgeld” en meegedeeld dat opvang voorhanden is in de vrijheidsbeperkende locatie (VBL) in Ter Apel.
Bij besluit van 13 juni 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 4 november 2014 verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.G. Fischer, kantoorgenoot van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft de behandeling van het onderzoek ter zitting aangehouden teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen te reageren op het betoog van de gemachtigde, dat in het afstemmingsoverleg tussen de regievoerder van de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) en de Gemeente [plaats] , waar eiseres besproken is, door genoemde regievoerder is meegedeeld dat eiseres geen maatregel als bedoeld in artikel 56 Vreemdelingenwet 2000 (Vw) kan worden opgelegd, omdat zij buiten haar schuld niet uit Nederland kan vertrekken.
Verweerder heeft bij brief van 31 oktober 2014 gereageerd. Bij brief van 1 november 2014 heeft de gemachtigde van eiseres nader gereageerd.
De rechtbank heeft verweerder vervolgens bij brief van 21 januari 2015 verzocht een standpunt in te nemen naar aanleiding van de definitieve uitspraak van het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) in de zaak Conference of European Churches (CEC) v. the Netherlands, van 1 juli 2014 (No. 90/2013), die op 10 november 2014 is gepubliceerd. Verweerder heeft bij schrijven van 27 januari 2015 gereageerd. De gemachtigde van eiseres heeft bij schrijven van 27 februari 2015 gereageerd.
De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens met toestemming van partijen zonder nadere zitting gesloten op 3 maart 2015.
Overwegingen
1. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of deze rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (met andere woorden: de vreemdelingenkamer) bevoegd is op het beroep te beslissen. De rechtbank stelt vast dat beoogd is de aanvraag te stoelen op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en dat een nationaal(vreemdeling)rechtelijke grondslag voor het schrijven van 21 maart 2014 ontbreekt. Dit schrijven kan dan ook niet worden gezien als een besluit, genomen op grond van een in de Vw genoemd voorschrift, op grond waarvan de vreemdelingenkamer bevoegd is. Gelet op het bepaalde in artikel 72, derde lid, Vw, kan de vreemdelingenkamer ook bevoegd zijn als sprake is van een met een besluit gelijkgestelde handeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, Vw. Dan moet eerst worden beoordeeld of er sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Als dat het geval is, dan is immers de “gewone” bestuursrechter bevoegd.
1.1
Ingevolge artikel 1:3 Awb is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Hoewel een publiekrechtelijke grondslag ook gelegen kan zijn in internationaal recht, is de rechtbank van oordeel dat in dit geval hiervan geen sprake is. Het genoemde artikel heeft weliswaar rechtstreekse werking en is een ieder verbindend, maar uit deze bepaling kan niet worden opgemaakt aan wie in dit kader een bevoegdheid is toegekend. In die zin is er geen sprake van een publiekrechtelijke grondslag en daarmee ook niet van een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, zodat niet de “gewone” bestuursrechter bevoegd is.
1.2
Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of sprake is van een met een besluit gelijk te stellen handeling in de zin van artikel 72, derde lid, Vw. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 28 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY8256), waarin de Afdeling het volgende overwoog:
“De aan de vreemdeling krachtens artikel 56, eerste lid, van de
Vw 2000 opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel biedt geen grond voor de aan de vreemdeling geboden opvang. Nu de aan de vreemdeling geboden opvang geen grond vindt in een wettelijke regeling, dient de aan hem geboden opvang te worden aangemerkt als een feitelijke handeling. Het beëindigen van die opvang dient dientengevolge evenzeer te worden aangemerkt als feitelijke handeling.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 – en overigens ook uit die van het gelijkluidende artikel 1a van de Vw oud (Kamerstukken II 1992-93, 22 735, nr. 6, blz. 6/7 en nr. 9, blz. 14) – kan worden afgeleid dat de wetgever beoogd heeft de rechtsbescherming van de vreemdeling in het kader van de Vw 2000 bij uitsluiting op te dragen aan de bestuursrechter, in het bijzonder de vreemdelingenrechter. Dit doel wordt gediend doordat voor de vreemdeling niet alleen beroep openstaat tegen jegens hem als zodanig door een bestuursorgaan gegeven besluiten, maar ook op grond van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 tegen door een bestuursorgaan jegens hem als zodanig verrichte rechtens relevante handelingen. Aldus bevat de Vw 2000 een stelsel van rechtsbescherming dat beoogt te verzekeren dat de vreemdeling de rechtmatigheid van zulke besluiten en handelingen aan de onafhankelijke rechter in een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang ter beoordeling kan voorleggen.
Het beëindigen van de geboden opvang is een feitelijke handeling van de staatssecretaris jegens de vreemdeling als zodanig. (…)”. De rechtbank ziet geen aanleiding anders te oordelen in het onderhavige geval, waar het het weigeren betreft van opvang zonder voorwaarden.
1.3
De vreemdelingenkamer acht zich, gelet op het voorgaande, bevoegd het voorliggende geschil te beoordelen.
2. De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten.
Eiseres heeft (laatstelijk) op 14 maart 2011 een aanvraag ingediend om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘conform beschikking verweerder’. Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 31 januari 2012 afgewezen. Het hiertegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 3 augustus 2012 ongegrond verklaard. Het hiertegen ingestelde beroep is bij uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam, van 22 mei 2013 (AWB 12 / 27123) ongegrond verklaard onder gelijktijdige afwijzing van het ingediende verzoek om een voorlopige voorziening (AWB 12 / 27125).
Eiseres heeft (laatstelijk) op 14 maart 2011 een aanvraag ingediend om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘conform beschikking verweerder’. Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 31 januari 2012 afgewezen. Het hiertegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 3 augustus 2012 ongegrond verklaard. Het hiertegen ingestelde beroep is bij uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam, van 22 mei 2013 (AWB 12 / 27123) ongegrond verklaard onder gelijktijdige afwijzing van het ingediende verzoek om een voorlopige voorziening (AWB 12 / 27125).
3. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, samengevat, op het standpunt gesteld dat het onderdak waar eiseres om heeft verzocht, voorhanden is. Volgens verweerder kunnen vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf zich melden bij de DT&V voor onderdak in de VBL in Ter Apel. Daarmee is voorzien in de basisbehoeften van eiseres, zodat zij aan enige verdragsbepaling reeds hierom geen rechtstreekse aanspraak of anderszins verstrekking van opvang en/of leefgeld kan ontlenen. Verweerder heeft uiteengezet dat het verblijf in de VBL gepaard gaat met het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel op grond van artikel 56 Vw. Essentieel onderdeel van het onderdak in de VBL is het werken aan vertrek. Uit de Vw vloeit voort dat vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf een wettelijk plicht hebben om Nederland te verlaten (wettelijke vertrekplicht). Juist om hun terugkeer te kunnen organiseren biedt Nederland deze vreemdelingen de mogelijkheid om tijdelijk onderdak te krijgen in de VBL, waar de DT&V hen ook kan ondersteunen bij het organiseren van het vertrek. Volgens verweerder bestaat voor vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf dus een oplossing in de vorm van onderdak die gepaard gaat met het werken aan een realistisch toekomstperspectief. Uit het bezwaarschrift blijkt niet waarom eiseres niet met gebruikmaking van de bestaande regelingen voor onderdak en bijbehorende voorzieningen in aanmerking kan komen. De aangevoerde omstandigheden vormen geen aanleiding om te concluderen dat verweerder anderszins of desondanks een verplichting zou hebben om eiseres van het gevraagde te voorzien.
3.1
Vervolgens heeft verweerder zich bij schrijven van 27 januari 2015 op het standpunt gesteld dat de beslissing van het ECSR van 1 juli 2014 geen gevolgen heeft voor het standpunt van verweerder. Verweerder is van mening dat uit de beslissing van het ECSR geen positieve verplichting volgt opvang aan eiseres te bieden. Reden daarvoor is dat een klacht onder de collectieve klachtenprocedure niet leidt tot een bindende beslissing. Het is aan de Nederlandse regering om te beoordelen welke consequenties aan de beslissing van het ECSR worden verbonden. Verweerder verwijst ter toelichting van het voorgaande naar het bij zijn schrijven gevoegde hoger beroepschrift van 20 januari 2015 dat bij de Afdeling is ingediend. Verweerder merkt voorts op dat deze rechtbank, zittingsplaats Rotterdam, verweerders standpunt gevolgd heeft in de eveneens bijgevoegde uitspraak van 20 januari 2015 (AWB 14/16955).
4. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op de ontwikkeling in de rechtspraak van het afgelopen jaar. Blijkens de interim measure van het ECSR van 25 oktober 2013 oordeelde het ECSR dat het fundamentele recht op respect voor de menselijke waardigheid onvoldoende was gewaarborgd en dat er maatregelen nodig zijn. Een verwijzing naar voorzieningen in de VBL volstaat derhalve niet. Eiseres verwijst naar artikel 8 EVRM. Het EVRM moet worden gelezen in het licht van het Europees Sociaal Handvest (ESH) en dat wordt uitgelegd door het ECSR. In dit verband dient verweerder een belangenafweging te maken. Dit is ten onrechte niet gebeurd.
4.1
Bij schrijven van 27 februari 2015 heeft eiseres verwezen naar twee uitspraken van de meervoudige bestuurskamer van deze rechtbank van 12 november 2014 (SGR AWB 14/8066 en SGR AWB 14/6850) en naar vijf uitspraken van deze rechtbank, zittingsplaats Utrecht, te weten van 23 december 2014 (ECLI:NL:RBDH:2014:16447, ECLI:NL:RBDHA:2014:15956 en ECLI:NL:RBDHA:2014:15958), van 10 februari 2015 (AWB 14/18860) en van 11 februari 2015 (AWB 14/16831).
Eiseres verwijst voorts naar het bij haar schrijven gevoegde verweerschrift van de kantoorgenoot van haar gemachtigde, mr. J. Klaas, uitgebracht in reactie op het door verweerder overgelegde hoger beroepschrift.
Tot slot voert eiseres aan dat de in de praktijk wel meer beweging is dan verweerder nu schijft. Verweerder financiert inmiddels de gemeentelijk opvang en verwijst zelf ook niet meer naar DT&V, maar naar die door hem gefinancierde opvang. Ter onderbouwing heeft eiseres verwezen naar bijgevoegde brief van DT&V van 16 februari 2015 inzake een aanvraag om opvang en leefgeld.
Eiseres verwijst voorts naar het bij haar schrijven gevoegde verweerschrift van de kantoorgenoot van haar gemachtigde, mr. J. Klaas, uitgebracht in reactie op het door verweerder overgelegde hoger beroepschrift.
Tot slot voert eiseres aan dat de in de praktijk wel meer beweging is dan verweerder nu schijft. Verweerder financiert inmiddels de gemeentelijk opvang en verwijst zelf ook niet meer naar DT&V, maar naar die door hem gefinancierde opvang. Ter onderbouwing heeft eiseres verwezen naar bijgevoegde brief van DT&V van 16 februari 2015 inzake een aanvraag om opvang en leefgeld.
4.2
De rechtbank overweegt allereerst dat vaststaat dat eiseres buiten de reikwijdte van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva) valt.
4.3
Vervolgens is de vraag aan de orde of artikel 8 EVRM de verplichting met zich kan brengen om aan eiseres, als uitgeprocedeerde vreemdeling, onderdak en leefgeld te verstrekken. Zoals de Afdeling reeds eerder bij uitspraak van 22 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2098) heeft overwogen, kan uit artikel 8 EVRM noch uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) worden afgeleid dat voor de Staat een algemene verplichting bestaat om aan een al dan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling opvang te verlenen. Uit de jurisprudentie van het EHRM kan echter wel worden afgeleid dat het in artikel 8 EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven - dat mede de fysieke en psychische integriteit van een persoon omvat - onder omstandigheden verplichtingen voor de Staat meebrengt om dat recht te waarborgen. Derhalve kan in een voorkomend geval het recht op respect voor het privéleven van een al dan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling relevant zijn voor de vraag of op de Staat een verplichting rust om die vreemdeling opvang te verlenen.
4.4
Vervolgens stelt de rechtbank vast dat het ECSR in de beslissing van 1 juli 2014, gepubliceerd op 10 november 2014, heeft bepaald dat Nederland in strijd met artikel 13, vierde lid en artikel 31, tweede lid, ESH, handelt door vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf in Nederland hebben uit te sluiten van toegang tot onderdak, eten en kleding. Het ECSR overweegt in voornoemde beslissing, voor zover relevant, als volgt:
[…]
“117. The Committee observes in this connection that the scope of the Charter is broader and requires that necessary emergency social assistance be granted also to those who do not, or no longer, fulfil the criteria of entitlement to assistance specified in the above instruments, that is, also to migrants staying in the territory of the States Parties in an irregular manner, for instance pursuant to their expulsion. The Charter requires that emergency social assistance be granted without any conditions to nationals of those States Parties to the Charter who are not Member States of the Union. The Committee equally considers that the provision of emergency assistance cannot be made conditional upon the willingness of the persons concerned to cooperate in the organisation of their own expulsion.
[…]
121. It is nevertheless unable to consider that the denial of emergency shelter to those individuals who continue to find themselves in the territory of the Netherlands is an absolutely necessary measure for achieving the aims of the immigration policy. No indications on the concrete effects of this measure have been referred to by the Government.
122. The Committee observes, similarly, that the persons concerned by the current complaint undeniably find themselves at risk of serious irreparable harm to their life and human dignity when being excluded from access to shelter, food and clothing. It refers to its established case-law under the reporting procedure (see paragraphs 73, 106) and holds that access to food, water, as well as to such basic amenities as a safe place to sleep and clothes fulfilling the minimum requirements for survival in the prevailing weather conditions are necessary for the basic subsistence of any human being.
122. The Committee observes, similarly, that the persons concerned by the current complaint undeniably find themselves at risk of serious irreparable harm to their life and human dignity when being excluded from access to shelter, food and clothing. It refers to its established case-law under the reporting procedure (see paragraphs 73, 106) and holds that access to food, water, as well as to such basic amenities as a safe place to sleep and clothes fulfilling the minimum requirements for survival in the prevailing weather conditions are necessary for the basic subsistence of any human being.
[…]
144. In light of the Committee’s established case-law, shelter must be provided also to adult migrants in an irregular situation, even when they are requested to leave the country and even though they may not require that long-term accommodation in a more permanent housing be offered to them. The Committee again refers to its findings above under Article 13§4 and reiterates that the right to shelter is closely connected to the human dignity of every person regardless of their residence status. It considers that the situation, on the basis of which a violation has been found under Article 13§4, also amounts to a violation of Article 31§2.”
4.5
De rechtbank overweegt in dit verband, dat beslissingen van het ECSR, zoals die van 1 juli 2014 inzake CEC v. the Netherlands, niet rechtstreeks bindend zijn voor de (verdrags)partij(en), maar dat dergelijke beslissingen wel gezaghebbend zijn (zie het advies van de vice-president van de Raad van State van 13 december 2013 (Kamerstukken II 2013/2014, 29 279, nr. 183, alsmede het arrest van de Hoge Raad van 21 september 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BW5328 en ECLI:NL:HR:2012:BX9968)). Het is aan de nationale rechter om in een concreet geval tot oordeelsvorming te komen. Voorts verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 17 december 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:4178), waarin het mogelijke belang van de beslissing van het ECSR voor de rechtsvinding in het licht van de toepassing van onder meer artikel 8 EVRM is genoemd.
4.6
Het ECSR overweegt onder meer in voormelde beslissing (r.o. 122) dat de personen die betrokken zijn bij de klacht een niet te ontkennen (“undeniably”) risico lopen op onherstelbare schade aan hun leven en menselijke waardigheid op het moment dat zij uitgesloten worden van toegang tot onderdak, voedsel en kleding. De rechtbank leidt daaruit af, dat het verstoken zijn van toegang tot (enig) onderdak, eten en kleding voor uitgeprocedeerde asielzoekers/ongedocumenteerden het respect voor de menselijke waardigheid zodanig kan raken dat dit kan leiden tot een situatie dat de normale ontwikkeling van het privéleven in de zin van artikel 8 EVRM onmogelijk wordt gemaakt.
4.7
Nu eiseres op grond van het ontbreken van een verblijfsrecht in Nederland niet zelfstandig in haar levensonderhoud kan voorzien en in beginsel evenmin aanspraak heeft op bestaande sociale voorzieningen, is naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat eiseres onder de groep te scharen is die betrokken is bij de beslissing van het ECSR en het onthouden van onderdak, eten en kleding aldus in strijd kan komen met de verplichtingen ingevolge artikel 8 EVRM. Nu het ECSR voorts in voormelde beslissing heeft geoordeeld dat de staat geen voorwaarden mag stellen aan de toegang tot onderdak, eten en kleding en dat het ECSR daarin ook nadrukkelijk de mogelijkheid van het opleggen van een maatregel op grond van artikel 56 Vw heeft betrokken, is de rechtbank van oordeel, mede gelet op het vrijheidsbeperkende karakter van die maatregel en de daaraan verbonden voorwaarden, dat verweerder niet heeft kunnen volstaan met verwijzing naar de VBL te Ter Apel. De rechtbank volgt verweerder ook niet in het standpunt dat aan de beslissing van het ECSR voorbij kan worden gegaan bij gebreke van het door de regering dan wel het Comité van Ministers van de Raad mogelijk nog in te nemen standpunt. De rechtbank betrekt hierbij het gegeven dat de beslissing van het ECSR concreet en ondubbelzinnig ziet op de Nederlandse situatie van opvang van uitgeprocedeerde vreemdelingen/ongedocumenteerden, en tot stand is gekomen na gericht onderzoek van de standpunten van partijen die om die beslissing hebben gevraagd en gehoord de Nederlandse staat. Voorts dient daarbij in ogenschouw te worden genomen dat de beslissing van het ECSR in zoverre bindend is dat het Comité van Ministers dient uit te gaan van het juridisch oordeel van het ECSR. Verweerder heeft daarom tegen de achtergrond van de beslissing van het ECSR onvoldoende gemotiveerd waarom hij op dit punt niet méér zou moeten doen, waarbij hij ook andere vormen van onderdak, eten en kleding kan bieden aan betrokkenen.
5. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, Awb. Verweerder had dan ook niet met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, Awb van het horen van eiser af kunnen zien. Om die redenen is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit.
6. Met de feiten en standpunten van partijen zoals die zich nu in het dossier bevinden, kan de rechtbank op dit moment niet beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of aanleiding bestaat zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank ziet verder geen aanleiding voor toepassing van de bestuurlijke lus. Verweerder zal een nieuw besluit op het bezwaar dienen te nemen met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
7. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb verweerder veroordelen in de kosten die eiseres heeft gemaakt. De kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 980,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op € 165,- te betalen aan eiseres als vergoeding voor het betaalde griffierecht;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt verweerder op € 980 te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.B. de Vries - van den Heuvel, rechter, in aanwezigheid van mr. drs. S.R.N. Parlevliet, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 april 2015.
griffier rechter
afschrift verzonden aan partijen op:
Coll: