Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/4884
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 december 2023 in de zaak tussen
Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO) , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde 1] )
en
ministerie van Financiën, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde 2] ).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing van verweerder op haar verzoek om documenten openbaar te maken.
1.2.
Verweerder heeft dit verzoek met het besluit van 10 januari 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 1 september 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en is verweerder bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
1.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2023 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
1.5.
De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst en verweerder opgedragen een nadere zoekslag uit te voeren. De rechtbank heeft vervolgens op 13 maart 2023 van verweerder een reactie ontvangen over de nadere zoekslag. Eiseres heeft daar op 11 april 2023 op gereageerd. Verweerder heeft op 31 mei 2023 gereageerd.
1.6.
De rechtbank heeft aanleiding gezien het onderzoek op 6 november 2023 op zitting voor te zetten . Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door
[naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 3] . Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
[naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 3] . Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Feiten en omstandigheden
2.1.
Eiseres heeft bij verweerder op 19 augustus 2021 een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) ingediend. Het verzoek ziet op openbaarmaking van informatie over de import van kleding uit Xinjiang (China). Het volledige verzoek is neergelegd in bijlage 1 bij deze uitspraak.
2.2.
Met het primaire besluit heeft verweerder het verzoek afgewezen. Verweerder stelt een uitgebreide zoekslag te hebben gedaan naar de gevraagde informatie gericht op de regio Xinjiang. Deze zoekslag heeft echter geen resultaten opgeleverd, waardoor deze documenten niet aangeleverd kunnen worden. De gevraagde documenten inzake de import van kleding en stof waarin de door eiseres genoemde bedrijven in China voorkomen, kunnen volgens verweerder niet openbaar worden gemaakt. Deze documenten vallen namelijk onder het beroepsgeheim van artikel 12 van het DWU [1] . De zoekslag naar handelsmissies waarin de door eiseres genoemde bedrijven voorkomen, heeft ook geen resultaat opgeleverd. In de door eiseres genoemde periode is slechts één handelsmissie naar China bekend. Deze vond plaats in oktober 2017, waarbij Douane Nederland in de persoon van de toenmalig Directeur Haven is meegereisd. De directeur heeft een algemeen verhaal over de Douane Nederland gehouden en heeft deelgenomen aan een netwerkmeeting. Verweerder beschikt niet over informatie met betrekking tot bedrijven die mogelijk hieraan hebben deelgenomen,.
2.3.
Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder stelt dat het maken van een nieuwe zoekslag geen zin zou hebben, omdat de documenten die dan gevonden worden onder de toepassing van artikel 12 van het DWU vallen. Artikel 12 van het DWU is een unierechtelijke geheimhoudingsbepaling, die de plicht inhoudt om feiten en gegevens van derden geheim te houden, die de douaneautoriteiten bij de uitoefening van hun taken te weten zijn gekomen en vertrouwelijk van aard zijn, dan wel vertrouwelijk zijn verstrekt.
Beoordeling door de rechtbank
3.1.
De rechtbank beoordeelt of verweerder het verzoek van eiseres terecht heeft afgewezen.
3.2.
Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft. De Woo is van toepassing als met ingang van 1 mei 2022 wordt beslist op Wob-verzoeken. Dat geldt ook voor besluiten op bezwaar. Verweerder heeft op 1 september 2022 beslist op het bezwaar van eiseres en het bezwaar van eiseres terecht behandeld als een bezwaar ingevolge de Woo. De rechtbank zal het beroep daarom ook behandelen met toepassing van de Woo.
De (nadere) zoekslag
4.1.
Het is de rechtbank op de eerste zitting gebleken dat verweerder op de hoorzitting in de bezwaarfase de toezegging heeft gedaan een nadere zoekslag uit te voeren. Verweerder heeft de toezegging niet nageleefd. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst, en verweerder heeft de nadere zoekslag alsnog gemaakt. Omdat verweerder de zoekslag wel had toegezegd, maar in de bezwaarfase niet heeft uitgevoerd, kleeft er een zorgvuldigheidsgebrek aan het bestreden besluit. De rechtbank zal dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) passeren, omdat de nadere zoekslag in de beroepsfase alsnog is uitgevoerd en eiseres hierdoor niet is benadeeld. Er bestaat wel aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten en vergoeding van het griffierecht. Hier zal de rechtbank later in de uitspraak op terugkomen.
4.2.
Partijen hebben op de zitting afspraken met elkaar gemaakt met betrekking tot de nadere zoekslag. Afgesproken is dat verweerder in het systeem waarin de aangiftes staan in de kolommen bedrijfsnaam en adresgegevens zal zoeken op de termen: ‘Oeigoer’ en ‘Xinjiang’ (de laatste op verschillende spellingswijzen). Verweerder heeft verder toegezegd in andere digitale bedrijfssystemen te zoeken op dezelfde termen. Onderling is afgestemd dat de twee onderwerpen waarop SOMO informatie mist, kortweg zijn te omschrijven als informatie over de Nederlandse import van kleding en stof, geproduceerd in de regio Xinjiang, China en informatie over de Nederlandse import van kleding en stof, waarin één of meerdere door eiseres genoemde bedrijven genoemd worden.
Zorgvuldigheid van de zoekslag
5.1.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet onder hem berust en deze mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat dat document toch onder het bestuursorgaan berust. [2] Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de rechtbank niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht. Het bestuursorgaan moet inzichtelijk maken dat voldoende zorgvuldig onderzoek is gedaan. Hierbij hoort ook dat het bestuursorgaan moet onderzoeken of de gevraagde documenten (hebben) bestaan en bij hem hadden behoren te berusten. [3]
5.2.
Bij de eerste zoekslag heeft verweerder een zoekslag gedaan binnen de douane. Verweerder heeft de uitvraag van documenten uitgezet bij DLTC Datawerkorganisatie en verschillende medewerkers van Douane Landelijk Kantoor, Handhavingsgebied. De tweede zoekslag heeft verweerder gedaan op basis van de gemaakte afspraken op de zitting. Verweerder heeft een zoekslag uitgevoerd in het aangiftesysteem AGS-i. Het was enkel mogelijk om het Latijnse alfabet te gebruiken; zoeken op Chinese of andere karakters was niet mogelijk. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder verder toegelicht dat, ook in de eerste zoekslag, gezocht is in mailboxen van betrokken medewerkers en op het platform ‘Connect People’. Dit is volgens verweerder de aangewezen plek om naar informatie te zoeken, omdat medewerkers op dit platform in community’s praten over onderwerpen zoals de douane, formeel recht, of toezicht en heffing. De tweede zoekslag heeft in de kolom ‘adresgegevens’ 94 resultaten opgeleverd en in de kolom ‘bedrijfsnaam’ 297 resultaten opgeleverd. De resultaten hebben betrekking op de invoer van textiel, met Nederland en andere Europese landen als bestemming.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat uit het dossier en uit de toelichting van verweerder op zitting voldoende en inzichtelijk is gebleken hoe verweerder de zoekslag heeft gemaakt. De door verweerder uitgevoerde zoekslag dekt het verzoek van eiseres. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat onduidelijk is over welke periode, op welke andere plekken naast het AGS-i-systeem, op welke termen verweerder heeft gezocht en dat onduidelijk is hoeveel aangiften er zijn aangetroffen, volgt de rechtbank haar niet. Verweerder heeft bovengenoemde punten naar het oordeel van de rechtbank afdoende gemotiveerd.
5.4.
Eiseres voert verder aan dat het niet aannemelijk is dat de zoekslag in de andere digitale systemen geen resultaten heeft opgeleverd. Eiseres vindt het moeilijk voor te stellen dat het ministerie, de Belastingdienst en de douane in het geheel geen informatie met elkaar of met externe partijen hebben uitgewisseld, met betrekking tot Xinjiang en/of de Oeigoeren.
5.5.
De rechtbank acht het aannemelijk dat bij verweerder niet meer documenten berusten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Dat er niet meer documenten zijn, komt de rechtbank niet ongeloofwaardig voor. De kernactiviteiten van verweerder zien namelijk op het toezien op handelsstromen, en niet op het welzijn van groeperingen. Eiseres heeft haar standpunt dat er meer informatie moet zijn verder niet onderbouwd.
Weigering op grond van artikel 12 van het DWU
6.1.
Verweerder heeft de 94 respectievelijk 297 gevonden aangiften niet openbaar gemaakt, omdat volgens verweerder artikel 12 van het DWU van toepassing is op de informatie in de aangiften die onder de reikwijdte van het verzoek van eiseres valt. Verweerder verwijst naar de uitspraak van deze rechtbank van 6 augustus 2019. [4]
6.2.
Eiseres bestrijdt dat alle informatie bij de douane per definitie onder artikel 12 van het DWU valt. Niet alle door de douane verkregen informatie valt namelijk onder het beroepsgeheim; het gaat enkel om gegevens die de douaneautoriteiten bij de uitoefening van hun taken te weten zijn gekomen. Indien verweerder artikel 12 van het DWU van toepassing verklaart op de door eiseres gevraagde informatie, moet per document beargumenteerd worden dat sprake is van informatie die vertrouwelijk van aard is, dan wel als vertrouwelijk aan de douane is verstrekt.
6.3.
In artikel 12 van het DWU is onder meer bepaald dat alle door de douaneautoriteiten bij de uitoefening van hun taken verkregen inlichtingen die van vertrouwelijke aard zijn of die als vertrouwelijk zijn verstrekt, onder het beroepsgeheim vallen. De rechtbank stelt vast dat de douane een douanedienst is zoals genoemd in artikel 5, aanhef en onder 1, van het DWU. Dat betekent niet dat alle documentatie van de douane onder het bereik van artikel 12 van het DWU valt. Het gaat in die bepaling (enkel) om de door de douane verkregen inlichtingen die vertrouwelijk van aard zijn of die als vertrouwelijk zijn verstrekt.
6.4.
De rechtbank stelt voorop dat het DWU rechtstreekse werking heeft binnen de Nederlandse rechtsorde en voorrang geniet boven het nationale recht, zoals de Woo. [5] Als de geheimhoudingsbepaling van artikel 12 van het DWU van toepassing is, kan geen sprake zijn van toepassing van de Woo
.
.
Eerste zoekslag
6.5.1.
Uit de aanbiedingsbrief bij de eerste zoekslag blijkt dat de documenten met de nummers 5, 6, 7, 27, 80, 81 en 82 onder de reikwijdte van het verzoek van eiseres vallen en dat artikel 12 van het DWU van toepassing is op deze documenten. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van deze documenten en gecontroleerd of deze onder de toepassing van artikel 12 van het DWU vallen.
6.5.2.
De rechtbank stelt vast dat de documenten met de nummers 5, 6 en 7 controlerapportages en aangiftes betreffen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze documenten terecht geweigerd met toepassing van artikel 12 van het DWU.
6.5.3.
De rechtbank stelt vast dat document 27 informatie bevat over bedrijven die kleding en textiel in het vrije verkeer hebben gebracht door middel van een aangifte ten invoer, met als land van oorsprong China, in de periode 2012-2019. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dit document ook terecht geweigerd met toepassing van artikel 12 van het DWU.
6.5.4.
De rechtbank stelt vast dat de documenten 80, 81 en 82 Excel-bestanden betreffen met aangiften. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook deze documenten terecht geweigerd met toepassing van artikel 12 van het DWU.
6.5.5.
De rechtbank heeft de overige stukken die gevonden zijn met de eerste zoekslag bekeken en heeft geen aanleiding te twijfelen aan het standpunt van verweerder dat de overige stukken buiten de reikwijdte van het verzoek vallen.
Tweede (nadere) zoekslag
6.6.1.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de bij de tweede zoekslag gevonden 94, respectievelijk 297 aangiftes vallen onder de reikwijdte van artikel 12 van het DWU en dat verweerder de aangiftes niet openbaar hoeft te maken. Met verweerder is de rechtbank ook van oordeel dat het hier gaat om informatie die gezien de aard en de strekking ervan geacht kan worden vertrouwelijk te zijn verstrekt en waarbij de aangever geen keuze heeft gehad om de informatie niet te verstrekken.
6.6.2.
Met de nadere zoekslag heeft verweerder een voorbeeldaangifte overgelegd. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat de informatie in deze voorbeeldaangifte niet onder de reikwijdte van artikel 12 van het DWU valt, nu deze informatie feitelijk van aard is en iedere zelfstandige betekenis ontbeert.
Openbaarmaking van geaggregeerde en/of geanonimiseerde handelsgegevens
7.1.
Eiseres voert aan dat, met betrekking tot de documenten waarop artikel 12 van het DWU van toepassing is, verweerder over kan gaan tot openbaarmaking van geaggregeerde en/of geanonimiseerde handelsgegevens. Zo kan de openbaarmaking van elke mogelijkheid tot herleiding worden ontdaan en schept het slechts een beeld van de import, zonder daarbij inzicht te geven in afzonderlijke informatie die al dan niet in vertrouwelijkheid aan de douane is verstrekt. Dit is niet in strijd met het beroepsgeheim onder het Douanewetboek van de Unie.
7.2.
Verweerder stelt dat uit artikel 12 van het DWU een absoluut verbod op openbaarmaking volgt, waardoor de gegevens die onder de reikwijdte van artikel 12 van het DWU vallen niet voor openbaarmaking in aanmerking komen. Met het vervaardigen van een geaggregeerd of geanonimiseerd overzicht zouden in feite nieuwe gegevens worden vervaardigd. Op basis van de rechtspraak [6] gold onder de Wob het uitgangspunt dat de Wob geen verplichting bevat om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning.
7.3.
De rechtbank volgt verweerder in dit standpunt. De rechtbank stelt vast dat artikel 12 van het DWU van toepassing is op de gehele aangiften. Een geanonimiseerde versie van de aangifte is openbaar gemaakt, zodat openbaar is hoe een dergelijke aangifte eruit ziet. Verweerder is niet gehouden om overige, nieuwe documenten of overzichten te vervaardigen.
Genocideverdrag
8.1.
Eiseres voert verder aan dat verweerder bij de belangenafweging ten aanzien van de vertrouwelijkheid van de opgevraagde gegevens de belangen en de op Nederland rustende verplichting voortvloeiend uit het Genocideverdrag in overweging moet nemen en moet motiveren. Op basis van dit verdrag heeft de Nederlandse overheid de verplichting om genocide te voorkomen en te bestraffen. In Xinjiang wordt volgens eiseres katoen geproduceerd door dwangarbeid door Oeigoeren. De Nederlandse overheid moet er alles aan doen om dit katoen te weren, om zo elke financiële prikkel voor de uitbuiting van Oeigoeren tegen te gaan.
8.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Afdeling heeft overwogen dat artikel 1 van het Genocideverdrag niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht te kunnen worden toegepast. [7] Er is daarom geen aanleiding om bij een afweging van de bij deze zaak betrokken belangen extra gewicht toe te kennen aan de verdragsrechtelijke bepaling uit het Genocideverdrag. Bovendien is volgens verweerder geen sprake geweest van een belangenafweging als bedoeld in artikel 5.1. van de Woo. Artikel 12 DWU biedt daarvoor geen ruimte. De rechtbank volgt verweerder in deze conclusie.
Redelijke termijn
9.1.
Eiseres voert aan dat verweerder te lang heeft gedaan over de behandeling van het bezwaar. Verweerder heeft erkend dat zij de behandeling van het bezwaar niet binnen de wettelijke termijn heeft afgerond. Dit heeft echter geen consequenties voor het inhoudelijke deel van het standpunt van verweerder. Verweerder heeft erop gewezen dat de rechtbank wel een immateriële schadevergoeding zou kunnen vaststellen vanwege een overschrijding van de redelijke termijn. [8]
9.2.
Voor zover eiseres heeft verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt de rechtbank als volgt. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. De behandeling van een zaak als deze, waarin van een bezwaar- en beroepsprocedure sprake is, mag maximaal twee jaar in beslag nemen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep mag ten hoogste anderhalf jaar duren. De te beoordelen periode begint met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank uitspraak heeft gedaan.
9.3.
Eiseres heeft haar bezwaarschrift op 2 februari 2022 ingediend. Verweerder heeft op 1 september 2022 beslist op het bezwaar van eiseres. De rechtbank ziet dat verweerder langer dan een halfjaar heeft gedaan over de behandeling van het bezwaar. De redelijke termijn zou echter pas zijn overschreden als de rechtbank later dan 2 februari 2024 uitspraak zou doen. Nu de rechtbank voor deze datum uitspraak heeft gedaan, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het toekennen van een immateriële schadevergoeding.
Conclusie en gevolgen
10.1.
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt.
10.2.
Omdat de rechtbank artikel 6:22 van de Awb heeft toegepast, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
10.3.
Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, rechter, in aanwezigheid van mr. I.G.A. Karregat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
11 december 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage 1: Het verzoek
1. Over de periode van 1 januari 2017 tot heden vraag ik een kopie van alle documenten, ongeacht hun drager, bij of onder u waaronder bij of onder de Douane, met vastleggingen van de Nederlandse import van kleding en stof (productcodes H52: katoen, H61: kleding en kledingtoebehoren, van brei- of haakwerk en H62: kleding en kledingtoebehoren, andere dan van brei- of haakwerk) geproduceerd in de regio Xinjiang, China. Inzake de handelsstromen verzoek ik om een kopie van al die documenten, primair brondocumenten, subsidiair andere documenten, die op een zo gedetailleerd, per zending/product, mogelijk niveau informatie bevatten over:
- Productomschrijving HS-code (10 cijferig)
- Volumes /aantallen /stuks /pallets
- Handelswaarde
- Datering
- Controle van etiketten/labels/e.d.
o Vervolgdocumenten indien de controle van etiketten/labels e.d. aanleiding is voor nadere stappen
Herkomst-locatie / certificate of origin / certificate of conformity / e.d.
o Postcode subsidiair gemeente in deze
Herkomst keten; van producent tot importeur (van alle postcode subsidiair gemeente];
o Producent
o Exporteur
o Expediteur
o Transporteur
o Importeur
Niet inperkende het verzoek wordt hieronder aangegeven aan welke documenten hierbij gedacht kan worden:
Douaneaangiften, en alle daaraan onderliggende documenten waaronder (die hieronder in het Engels zullen worden opgesomd omdat in de meeste van de aangehaalde documenten Engels wordt gehanteerd):
o Documentary proof of origin (including but not limited to Certificate of Origin and
o Certificate confirming the special nature of the product
o Transport document / packing list
o Commercial invoice (factuur)
o Customs Value Declaration/ D.V.1
o Import licenses
Documenten op meta- of geaggregeerde niveaus (N.B.: vanaf bepaald niveau vallen ze niet meer onder EU-regels)
o Week- maand- e.d. rapporten op basis van douaneaangiften
o Management notulen van zowel het Ministerie van Financiën als de Douane
o Monitor- en trenddocumenten
o Interne en externe audits
- Databestanden voortkomend uit alle bovenstaande documenten
- Communicatie tussen het Ministerie en de Douane onderling
2. Tevens vraag ik over de periode van 1 januari 2017 tot heden een kopie van alle documenten, ongeacht hun drager, bij of onder u waaronder bij of onder de Douane, met vastleggingen van de Nederlandse import van kleding en stof (productcodes H52, H61 en H62), waarin één of meerdere van de volgende bedrijven genoemd worden:
(…)
3. Tot slot vraag ik over de periode van 1 januari 2017 tot heden een kopie van alle documenten, ongeacht hun drager, bij of onder het Ministerie van Financiën, waaronder notulen, rapporten, sonderingsdocumenten, brieven en verslagen van handelsmissies waarin één of meerdere van de onder 2 genoemde bedrijven voorkomen.